АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Управление приватизацией государственных предприятий в России»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УПРАВЛЕНИЕ ПРИВАТИЗАЦИЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИИ
Специальность 12.00.02 — конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
БГОН ГИ ЕН
Москва — 1996
Работа выполнена на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор ЖИЛИНСКИЙ Станислав Эдуардович
доктор юридических наук, профессор — ГАБРИЧИДЗЕ Борис Николаевич
кандидат юридических наук, доцент — НОСОВ Сергей Иванович
Ведущая организация — Институт государства и права Российской академии наук.
Защита состоится 27 нюня 1996 г. в 16.00 час. на заседании диссертационного совета Д—151.04.05 в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84,1 уч. корп., ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.
Автореферат разослан 27 мая 1996 года.
Официальные оппоненты:
Ученый секретарь диссертационного совета
Актуальность темы. Нынешняя волна приватизации,
которая достигла своего пика за счет распространения на страны бывшего социалистического содружества, начала приобретать характер общемировой тенденции на пороге 80~х годов. Основной ее смысл состоит в расширении простора хозяйственной инициативы путем передачи частным собственникам прав собственности, принадлежащих государству.
В СССР перед перестройкой подобная проблема не ставилась и не рассматривалась. Обсуждение вопросов приватизации и собственности началось только после 1987 года. За это время о ней сказано и написано гораздо больше, чем за все предшествующие десятилетия советской власти. Экономические реформы периода СССР представляли собой стремление к повышению экономической эффективности лишь на основе централизованной плановой экономической системы. Однако такие стремления оказывались нерезультативными, что порождало аргументы в пользу фундаментальных экономических реформ, привело к возникновению дисскуссии о концептуальном подходе к реформам между реформаторами и консерваторами, включая возможность проведения приватизации. Но экономическая реформа практически не осуществлялась и новая экономическая система не внедрялась. Более того, ослаблялось централизованное плановое управление существовавшей экономической системой, экономическая, социальная и политическая ситуация ухудшалась.
Положение коренным образом изменилось после августовского путча 1991 года и распада СССР. Государственное руководство России приняло и обнародовало радикальные предложения по экономической реформе, в которых содержались многообразие форм собственности, необходимость проведения приватизации, либерализации цен и. т. д. Начался стремительный пере-
ход от прежней системы к рыночной экономике.
Проведение радикальной экономической реформы, движение к регулируемой рыночной экономике предполагают наличие различных форм собственности. В таких условиях проблема преобразования государственной собственности приобретает особую актуальность и значимость. Приватизация в России стала одним из наиболее важных компонентов реформы народного хозяйства. Эти преобразования закладывают фудамент здоровой экономики, который позволит эффективно использовать национальные богатства страны, вывести общество из системного кризиса. Преодоление диктата монополизма производителя, развитие конкуренции приведут к повышению качества продукции и услуг, сдерживанию цен на возможно более низком уровне, рациональному использованию ресурсов.
Начальные условия проведения приватизации в России характеризуются рядом специфических особенностей, игнорирование которых может привести к новым деформациям экономического и правового развития, надолго отбросить ее на обочину мировой цивилизации. К числу таких особенностей следует отнести, прежде всего, неразвитость рыночной инфраструктуры, недостаток свободных капиталов, отсутствие культуры рыночных отношений, разрушение традиционных хозяйственных связей с бывшими республиками СССР и социалистическими странами, расстройство финансов и денежнего обращения, национальный и территориальный сепаратизм, существование мощного теневого сектора, отторжение частной собственности. Именно в комплексности, системности перечисленных характеристик экономического, социально-политического, духовного и правового фона приватизации и состоит уникальность постсоциалистической ситуации в России.
_ о .
Это обязывает в управлении приватизацией предусматривать не только ее экономический эффект, но и социально-политические последствия: повышая экономическую эффективность, обеспечивать социальную справедливость.
Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на примере России выяснить теоретические основы приватизации государственных предприятий в бывших социалистических странах, определить механизм эффективного управления процессом приватизации государственных предприятий и выработать практические рекомендации по его совершенствованию.
В соответствии с намеченной целью в работе поставлены следующие задачи:
- уточнить понимание преобразований экономической системы в бывших социалистических странах путем более четкого разграничения понятий разгосударствления и приватизации!
- классифицировать способы приватизации и определить основные факторы, влияющие на выбор способов приватизации государственных предприятий:
- рассмотреть основное содержание правовой базы приватизации государственных предприятий!
- выявить экономическую, социальную и правовую целесообразность преобразования государственных предприятий в акционерные общества!
- раскрыть процесс приватизации и проблемы, возникающие в ходе ее осуществления, и предложить пути их теоретического решения;
- обосновать практические рекомендации по выработке эффективного управления процессом приватизации государственных
- з -
предприятий.
Предмет исследования. Предметом исследования являются уже приватизированные, приватизируемые и подлежащие приватизации государственные предприятия Российской Федерации.
Методология исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются научные труды по проблемам государственного строительства и права, государственного управления и по правовым аспектам приватизации видных российских ученых-юристов: С.Алексеева, В.Андреева, Г.Атаманчука, Ю.Козлова,. А.Краснова, Г.Мальцева, Е.Суханова, Ю.Тихомирова, В.Яковлева и других ученых.
В диссертации использованы по кругу затрагиваемых проблем, в частности по вопросам государственной собственности и ее приватизации, работы ведущих российских ученых -экономистов: Л.Абалкина, П.Бунича, Л.Пияшевой, А. Радыгина, В. Рутгайзера, С.Шаталина и др.
Значительный опыт исследования проблем приватизации государственных и муниципальных предприятий, государственного регулирования предпринимательства, стратегии и методов трансформации экономических систем накоплен в западной научной литературе. К теме диссертации привлечены труды Г.Рау-сер, Жд.Викерс, М.Клаудн, М. Симонети, Э.Савас и др.
Диссертант опирался на российское законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий, многочисленные соответствующие нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти.
Приватизация проводится во многих странах, прежде всего.
восточно-европейских, которые ныне принято называть постсоциалистическими. Опыт, приобретенный этими странами, может оказаться чрезвычайно полезным и при решении сходных проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе приватизации государственных предприятий в России.
Поэтому автором диссертационной работы широко использовались методы сравнительного правоведения, системный, логический и исторический, статистических группировок, анализ первичной документации и статистической отчетности, статистическое прогнозирование.
Эмпирическую базу работы составили данные статистических сборников, публикации о практике приватизации в Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ и средствах массовой информации.
Приватизация как комплексное общественное отношение имеет политические, идеологические, психологические и иные аспекты. Диссертация выполнена на стыке правовых и экономических наук с акцентом на правовой "материи".
Научная новизна. Научная новизна диссертационного исследования выражается в системном обобщении законодательных и иных государственных актов России, составляющих нормативно-правовую основу приватизации, и опыта их реализации в управлении процессом приватизации в условиях формирования рыночной экономики.
В диссертации обосновываются следующие выносимые на защиту положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- уточнены понятия разгосударствления и приватизации, используемые при преобразовании экономической системы в условиях формирования рыночной экономики. Разгосударствление
заключается в изменении экономической роли государства посредством снятия с него функции прямого хозяйственного управления, а приватизация характеризуется динамичным процессом передачи права собственности из государственного в частный сектор и формирования нового отношения между государством и предприятием:
- выявлены объективные детерминанты границ приватизации: объекты, служащие удовлетворению общественных потребностей не на рыночной основе: имущество, достигающее минимальных затрат и максимальной эффективности в государственной собственности: товары с низкой эластичностью спроса по цене: позиция влиятельных внутриполитических сил: обеспечение гарантированных конституцией единых минимальных стандартов социальных прав граждан."
- показаны сравнительные достоинства и недостатки сложившихся подходов к приватизации (распределение среди всего или только взрослого населения на бесплатной уравнительной основе прав на приобретение имущества государственных предприятий в виде приватизационных чеков с последующим обменом их на акции конкретных предприятий: предоставление льготных условий только работникам данных предприятий: продажа государственных предприятий физическим или юридическим лицам):
- вычленены факторы, препятствущие проведению приватизации в бывших социалистических странах*, отсутствие адекват- ] ного юридического обеспечения функционирования рынка и достаточной социальной базы приватизации: влияние наследия централизованной плановой экономики: нехватка емких финансовых источников! неразвитость рыночной инфраструктуры: отсутствие должной информации: сложность определения стоимости имущества:
- раскрыты основное содержание нормативно-правовой основы приватизации государственных предприятий, сложность и противоречивость юридических норм, коллизии между законодательной и исполнительной властями при принятии соответствующих актов:
- проанализированы общий порядок приватизации, ход и результаты чековой(ваучерной) и денежной приватизации, причины недостатков управления приватизацией государственных предприятий:
- обоснованы практические рекомендации по повышению эффективности управления процессом дальнейшей приватизации, в частности необходимость систематизации многочисленных нормативно-правовых актов, правового обеспечения контроля за осуществлением сделок приватизации, постановки страгических целей на каждом ее этапе, создания оптимальной организационной структуры для осуществления программы приватизации;
- аргументирован следующий конечный вывод: эффективное управление приватизацией требует не только рациональности, легитимности, ориентации на содержание приватизации, но и обеспечения учета и упорядоченности всех факторов, преимущественно правовых, политических и социальных, оказывающих влияние на динамичный процесс осуществления приватизации.
Апробация результатов исследования. Основные диссертационные положения и выводы докладывались автором на проблемном семинаре кафедры государственного строительства и права РАГС, а также опубликованы в двух научных статьях.
Практическая значимость. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что получен-
ные в нем результаты могут быть использованы-' при определении концептуальных направлений приватизации применительно к новому этапу экономического развития российского общества, а также в ходе приватизации, проводимой в других странах: при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих процесс приватизации: при преподовании теории государства и права, государственного строительства и права, гражданского права в высщих учебных заведениях. Материалы диссертации могут послужить основой для создания специального учебного курса "Управление приватизацией государственных предприятий".
Структура работы Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, методологические принципы работы и ее структура.
В первой главе "Теоретические аспекты приватизации в условиях формирования рыночной экономики в бывших социалистических странах" уточнены понятия разгосударствления и приватизации; показаны их значение в формировании рыночной экономики, а также цели и способы приватизации: выявлены объективные детерминанты границ приватизации: продемонстрированы сравнительные достоинства и недостатки сложившихся подходов к приватизации: вычленены факторы, препятствующие проведению приватизации в постсоциалистических странах.
Формирование рынка неизбежно сопровождается трансформацией отношений собственности и требует прежде всего раскрыть содержательную сторону разгосударствления и приватизации. Сущность разгосударствления и главное его требование заклю-
«ется в изменении экономической роли государства. Осуществляемые преобразования прежней экономической системы объективно вызывают изменение экономических функций государства, ювые направления его деяетльности. Основной функцей стано-штся разработка, принятие, организация исполнения законодательства и контроль за соблюдением правил экономического юведения всех хозяйствующих субъектов. Еще одно важное на-фавление государственной деятельности определяется необхо-шмостью решения экономических проблем, в отношении которых )Ыночный механизм обнаруживает свою несостоятельность или [едостаточную эффективность.
Накопленный опыт дает достаточно оснований к тому, чтобы ■пределить некоторые направления процесса разгосударствле-[ия. Во-первых, либерализация рынков, т. е. открытие широких озможностей действовать на них для различных хозяйствующих убьектов вне зависимости от форм собственности. Такая либе-1ализация позволяет создавать конкурирующие рыночные силы и едет к снижению роли государственных структур в удовлет-орении тех или иных потребностей общества в товарах и услу-ах. Во-вторых, коммерциализация государственных предприя-ий, базирующаяся на устранении нерыночной, патерналистской бстановки, в которой пребывают предприятия государственного ектора: сокращении бюджетных дотаций, отказе от списания анковской задолженности, отмене налоговых льгот. В-третьих, тимулирование расширения сферы деятельности смешанных пред-риятий, что ведет к первоначальному этапу приватизации, ха-актеризующемуся развертыванием элементов частного предпри-имательства. В-четвертых, денационализация государственной эбственности, что прямо выводит на изменение отношений соб-твенности. Денационализация допускает несколько вариантов,
в том числе упразднение или слияние государственных предприятий, ликвидацию убыточных предприятий с последующей продажей их имущества через торги. Особое место здесь отводится приватизации.
Проводимая в рамках разгосударствления приватизация е своем классическом значении подразумывает передачу государством права собственности на принадлежащее ему имуществе физическим и юридическим лицам, относящимся к частному сектору. Вследствие этой передачи автоматически устраняется непосредственное государственное вмешательство в управление собственностью, в частности предприятием, и тем самым как бь автоматически формируется рыночный механизм. Диссертант сопоставляет точки зрения на приватизацию различных авторо! - российских и зарубежных. Многие из них, к сожалению, не ставят и не решают вопрос, как будут действовать приватизированные предприятия в новой экономической системе, г стремятся лишь к быстрейшему лишению государства права собственности. Тем самым приватизация превращается в самоцель, что порочно как теоретически, так и практически, в частностс чревато ошибками в соответствующем правотворчестве.
Проанализировав сравнительные достоинства и недостатю государственных и приватизированных предприятий, их вклад I общественное развитие, диссертант обосновывает вывод о целесообразности приватизации не только как средства экономической политики для повышения эффективности производства ( помощью передачи права собственности из государственного ! частный сектор, но и как средства формирования новых отношений между государством и обществом, включая предприятия.
В ходе приватизации сталкиваются политические, экономические и социальные интересы, некоторые из них подвергаются
_ 1П -
;ущественным ограничениям. При всей своей масштабности при-»атизация не может и не должна быть всеобъемлющей. Государево устанавливает границы приватизации, определяемые безо-1асностью государства и его стратегией во всех сферах обще-:тва.
Конкретные рамки приватизации зависят от ряда объекти-шых детерминантов: не подлежат приватизации объекты, обес-1ечивающие удовлетворение общественных потребностей не на эыночной основе(оборона, общественный порядок, общественные товары): в собственности государства остается имущество, при централизованном использовании которого достигается минимум затрат и максимальная эффективность из-за неизбежного дробления, в случае приватизации, налаженной сети, обособленности различных ее участков (энергоснабжение, связь, некоторые виды транспорта); государственный сектор должен обладать ведущим удельным весом в тех производствах, которые выпускают товары с низкой эластичностью спроса по цене (продукты питания и другие предметы первой необходимости): остаются в государственной собственности объекты из-за социально -политических причин, включая позицию влиятельных политических сил.
Общая цель реформ собственности как фундаментального элемента системного преобразования экономики заключается в обеспечении не только экономической, но и социально-политической стабильности в ходе создания базовых условий для нормативного функционирования будущей рыночной системы. В диссертации подробно исследованы более конкретные цели, с которыми связана приватизация в постсоциалистических странах: повышение эффективности производства предприятий, стабилизация денежной системы(финансовой и бюджетной), стимулчрона-
- п -
ние увеличения инвестиций, формирование широкого слоя собственников и другие. Предметно показаны ситуации, когда эти цели вступают в конфликты между собой, во избежание которых важно в управлении выстраивать оптимальную иерархию целей.
Для достижения целей приватизации следует выбрать соответствующие способы ее проведения. Правильный выбор способов предполагает четкий ответ на вопросы: как продавать, продавать или раздавать бесплатно, кому продавать или раздавать, какая форма инвестиции предприятий. Практика в Восточной Европе предложила три основных подхода к приватизации'- распределение среди населения на бесплатной основе прав на приобретение государственного имущества в виде приватизационных чеков; предоставление льготных условий только работникам данных предприятий; продажа государственных предприятий физическим или юридическим лицам.
Первый подход базируется на соображении, что все общественные богатства созданы совокупным трудом всего народа и все граждане имеют одинаковые права на приватизируемую собственность. Имея определенное социально-политическое значение, этот подход способствовал бы снижению социальной напряженности. Однако рассеивание собственности среди широких масс населения не может быть достаточно эффективным потому, что новым собственникам трудно создать достаточно сильную коалицию для действенного контроля за управленческими структурами. Второй подход позволяет достаточно быстро провести намеченные преобразования, но он во многом социально несправедлив, не ведет к снижению социальной напряженности и ожидаемому формированию реальных субъектов собственности. Третий подход предполагает платность за приобретение государственно! о имущества. Создаваемые пр:; этом в условиях
сштабной приватизации платежные средства по своей сути ляется инвестиционными. Однако практика сталкивается здесь
существующей узостью финансовых возможностей населения, о неизбежно приводит к растягиванию приватизации на сли-:ом длительный период.
В диссертации показано, что при оценке достоинств и ¡достатков того или иного подхода к приватизации необходимо штывать взаимосвязь между реальной экономической ситу-шей, требующей повышения эффективности производства, и Зеспечением социальной справедливости и стабильности. При-гтизация в постсоциалистических странах имеет больше слож-эстей и трудностей, чем в других странах. Несмотря на суще-гвенные различия в масштабах, темпах и способах проведения риватизации, зависящих от конкретных условий и особенностей роизводственной структуры, внутриполитической обстановки, олитических программ стоящих у власти партий, все эти траны сталкиваются с рядом сходных препятствий в проведении риватизации.
Такими обстоятельно исследованными в диссертации препят-твующими факторами, по мнению автора, являются следующие: о-первых, отсутствие адекватного юридического обеспечения ункционирования рынка и достаточной социальной базы. Пере-од к рыночной экономике, осуществление приватизации требуют ¡ринципиально иного отношения к законодательному регули-юванию экономики, стабильного правового регулирования в (елом. Однако издание законов в сфере приватизации предпри-1тий, как правило, имеет недостатки, отстает от запросов фактики. Осуществление же кардинальной перемены возможно только в условиях безусловной поддержки и доверия со стороны тселения. Во-вторых, нехватка достаточно емких финансовых
источников, необходимых для приобретения приватизируем! предприятий. Построение коммерческих взаимоотношений npei приятий и государства в процессе приватизации в значительнс степени зависит от легальной обоснованности источнике средств для приобретения объектов приватизации. В-третьи> отсутствие должной информации о приватизируемых предпр* ятиях. Информация, отражающая финансовое состояние и пер спективы предприятий, должна представляться и до, и поел приватизации. Наличие соответвующей информации не тольк защищает будущих вкладчиков и ограничивает действие спе кулятивных элементов, но и способствует установлению устой чивости всей экономической системы.
Во второй главе "Правовое регулирование приватизаци государственных предприятий в России" анализируются состо яние и динамика нормативно-правовой основы приватизации, об щий процесс и механизм приватизации, а также акционирование как ведущая форма приватизации государственных предприятий.
Начало приватизации в России связывается с изданием ряд; документов, прежде всего Закона "О собственности в РСФСР' (декабрь 1990 года), который признал и законодательно закрепил многообразие и равенство всех форм собственности, Ег< статья 25 была специально посвящена приватизации государственных и муниципальных предприятий. Однако приватизация, когда частный сектор был практически сведен до нуля, требовала не просто принятия закона о собственности, а подробного законодательного регламентация данного процесса. Закон PCiCF "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР"(июнь 1991 года) заложил основу процесса приватизации, установил организационно-правовые предпосылки приватизации государственных и муниципальных предприятий, раскрыл
нятие приватизации, главные требования к содержанию Госу-рственной программы и региональных и местных программ иватизации.
Дальнейшее развитие правовое регулирование получило в кете нормативных документов, утвержденных Указом Прези-;нта РФ "Об ускорении приватизации государственных и муни-шальных предприятий"(январь 1992 года), который все эти >ды практически обслуживал процесс приватизации. В них ггламентированы процедуры продажи-покупки, оценки имущест-1, акционирования, аукциона и конкурса, определены права и гветственность комиссии по приватизации. Утвержденная поз-нее Верховным Советом РФ Государственная программа привати-ации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 992 год(июль 1992 года) очертила широкий круг задач, наме-енных к решению через приватизацию, дала классификацию объ-ктов и предприятий по возможности их приватизации в течение казанного периода.
Одновременно с Государственной программой приватизации ыл введен в действие Закон РСФСР "о внесении изменений и юполнений в Закон "О приватизации государственных и муници-[альных предприятий в РСФСР". В частности, получил развитие [ринцип сочетания возмездного и безвозмездного характера фиватизации, внесены изменения в составе пакупателей приватизируемого предприятия. Важное изменение касалось акционерных обществ закрытого типа.
Комплекс нормативно-правовых документов, регулирующих троцесс приватизации через акционирование, представляет собой одну сторону реализации массовой приватизации. Не менее важной частью были разработка и использование комплекса законодательных и подзаконных актов, обеспечивающих участие
в процесс приватизации населения России. Установление жест ких и сжатых сроков приватизации, по мнению Правительств РФ, должно было создать условия для ускорения приватизации Выдвижение подобных мотивов не имело под собой достатчн реальных оснований потому, что установление сжатых сроко; приватизации в условиях недостатка разработанных и утверж денных нормативно-правовых документов не могло не повлечь з< собой ошибок при проведении приватизации.
В диссертации показано, что нарастание ошибок былс вызвано фактическим отстранением представительной власти от развития нормативно-правовой базы приватизации, Лишение это* власти возможности действенно контролировать ход приватизации. В таких условиях указами Президента РФ были утверждены Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ(декабрь 1993г. ), Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года(июль 1994г.) и другие многочисленные нормативно-правовые акты исполнительной власти. Как следствие, в правовом регулировании появлялись, противоречия и неоднозначное толкование юридических норм, усилились разногласия между законодательной и исполнительной властью, процесс приватизации регулировался в основном несистематированными подзаконными актами.
Изучение диссертантом многих десятков нормативных актов привело его к выводу, что несмотря на существенные недостатки нормативно - правовой базы приватизация проводилась в пользу следующих механизмов: конкурс, аукцион, аренда с выкупом. Приобретение предприятий по конкурсу разделялось на коммерческие и инвестиционные конкурсы. В коммерческом право
обретения объекта принадлежит покупателю, предложившему симальную цену, а в инвестиционном от покупателей трется вложение инвестиций в приватизируемое предприятие в тветствии с установленной продавцом инвестиционной про-ммой, а также выполнение ряда других условий. Победителем циона становится участник торгов, предложивший большую у. Принятие законодательства об аренде было первой [ыткой возможного перехода права собственности к трудовому шективу. Закон о приватизации предоставил арендаторам 1ВО выкупить государственное имущество в соответствии с •овором аренды в случае, если этот договор был заключен до гупления в силу Закона о приватизации и предусматривал 1во выкупа с указанием цены и срока внесения платежа.
Далее, в диссертации подчеркивается, что акционирование тяется не только самой распространенной, но и самой эжной, многоступенчатой и протяженной во времени формой яватизации государственных предприятий. В отличие от /гих форм оно выражает наиболее глубокие, сущностные из-нения в производственном объекте, олицетворяет собой ста-вление акционерных отношений в практике хозяйствования, бъекты акционерных отношений могут не принимать непос-дственного участия в производстве. После 1 июля 1994 года ции акционерных обществ продаются на аукционе или по нкурсу за деньги. Но при приватизации члены трудового кол-ктива по-прежнему имеют определенные преимущества.
В третьей главе "Практика приватизации и проблемы ее 'вершенствования' рассмотрены ход и результаты чековой >аучерной) и денежной приватизации, причины недостатков в юцессе управления приватизацией государственных предприми и пути повыаенил его эффективности.
Разделение в ходе приватизации уставного фонда крупног объекта на значительное количество акций дает возможное! формально распределить этот фонд между многими субъектами Однако отсутствие в пределах России значительного количеств инвесторов не позволяет рассчитывать на достаточно быстро преобразование государственных предприятий в частные акцио нерные общества. В этой связи в государственных программа приватизации предпринимались попытки сочетания различны подходов, отражающих интересы различных участников акцио нерного общества.
При приватизации акционерного общества на стадии закры той подписки, используя один из трех вариантов льгот, обеспечивалась защита интересов руководства и трудовых коллективов предприятий. При акционировании большинство предприятий выбрали второй вариант льгот работникам, ориентированный на выкуп контрольного пакета акций трудовым* коллективами. Такая тенденция опасна обострением проблемь контроля и сужением возможностей мобилизации инвестиционных ресурсов.
Особенности первого этапа приватизации в России основываются на разделе и безвозмездной передаче значительной части государственной собственности всем членам общества путем выпуска приватизационных чеков. В качестве главной цели "ваучеризации" называлось формирование десятков миллионов собственников на средства производства, осуществление народной приватизации. Но она оказалось иллюзорной прежде всего потому, что общие размеры государственной собственности, подлежащей приватизации через чеки, были крайне сужены, а оценка ее стоимости не имела ничего общего с реальной рыночной ценой, то есть во много раз занижалась. Обмен чеков
наделением трудовых коллективов акциями на льготных усло-ях значительно снижал их экономическую и социальную ачимость. Кроме того, отказ от введения именных привати-ционных чеков позволил сосредоточить основную их массу в ках незначительной прослойки нуворишей и руководителей эдприятий.
Помимо закрытой подписки на акции и чековых аукционов пи возможны другие способы приватизации: продажа пакетов ций по инвестиционному конкурсу: денежный аукцион акций по эдаже 10% акций от числа проданных за приватизационные ки. Но этими способами приватизация проводилась крайне ако.
Несмотря на количественные сдвиги на первом этапе при-гизации поставленные цели далеко не достигались. Первей-й среди них считалось формирование широкого слоя частных Зственников. Но акции оказались сосредоточенными в руках эаниченного круга лиц, в том числе руководителей пред-аятий, "теневиков", чиновников. Еще более очевидно, что не 1лизованы другие цели: эффективные собственники не поя-пись, средства для финансовой стабилизации и социальных кд не получены, средства иностранных инвесторов были велики. Вследствие этого выпуск продукции сокращался, ре-эные доходы большинства россиян резко упали, быстро эгатились криминальные элементы.
На нынешнем этапе приватизации раскрепление акций прива-зируемых предприятий идет по трем направлениям: продажа дий субъектам частного сектора, передача в залог, а также ^доставление льгот для трудового коллектива или безвоз-здная передача акций трудовым коллективам. Изложенные в :сертации результаты исследования названных трех напра-
влений показали, что наряду с позитивными моментами им св йственны и недостатки. В частности, при продаже акций, пер даче их в залог или доверительное управление для недоброе вестных чиновников и предпринимателей существуют огромн: возможности манипуляции государственной собственностью.
Денежный этап приватизация после долгих дискуссий фа] тически начался лишь летом 1995 года. Для него характер! неуклонное и стабильное снижение темпа и крайне низю доходы от приватизации, тенденция снижения инвестиционш активности.
Просчеты в приватизации и вызванные ими не во всем уде влитворительные результаты экономической реформы обусловле! в полной мере недостатками в социальном управлении, в фуш ционировании политической системы российского общества, первую очередь недостаточно высокой эффективностью деятел1 ности государства и его структур.
В начале 90-ых годов казалось, что сложился широк* консенсус общества по вопросу о необходимости рыночнь реформ, частной собственности, приватизации. Однако за внеш ним единодушием отчетливо проступали весьма различные тол кования сущности приватизации, стратегии и тактики ее про ведения. Интересы различных социально-политических блоко все чаше вступали в противоречие, результатом которого стал усиление дифференции партийно-политических позиций по воп росу о темпах, формах, методах и масштабах приватизации, частности, конфликт между Верховным Советом и Президентом Р закончился поражением депутатов. Однако тем самым пред ставительная власть оказалась отстраненной от приняти программы приватизации. После октябрьских событий 1993 год новый парламент был лишен возможности действенно контроли
ать ход приватизации. Более того, эти конфликты привели к возможности принятия необходимых законодательных актов, •собных своевременно снять препятствия для успешного осуждения приватизации.
Как показано в диссертации, правовая база приватизации ;ет не только большое экономическое и политическое зна-1ие. От законодательных актов во многом зависят темпы и зактер процессов изменения отношений собственности, а кже социально-экономических преобразований. Неточности и ущения в правовом решении вопросов приватизации могут при-сти к большим потерям. Между тем, значительная часть госу-рственной собственности фактически приватизирована вне мок правовой базы. Проблема здесь прежде всего в бессис-мности и взаимной противоречивости документов, так как инимались они с большим временным разрывом, в связи с чем огие положения более ранних документов были изменены следующими без указания в них о сделанных изменениях.
При осуществлению приватизации очень важна координация •жду всеми государственными органами всех уровней, а также >ганов одного уровня между собой. Непосредственное управле-(е приватизацией сосредоточилось в руках независимых друг ■ друга государственных органов: комитетов по управлению «уществом и фондов имущества. Но между обоими органами воз-шали серьезные коллизии. В конце 1993 года ситуация была >ренным образом изменена. Российский фонд федерального иму-?ства стал специализованным финансовым учреждением при Пра-^тельсте РФ. В настоящий момент намечается тенденция к слитию фондов и комитетов. Такая тенденция не послужит утвер-зенига законности и справедливости в процессе приватизации.
В организации и оценке управления приватизацией перво-
степенное значение имеет правильная постановка ее целей и соотношение с фактически достигнутыми результатами. Одна возникает проблема конфликта целей между осуществлен« социально-экономических преобразований и стремлением люд сохранить социальные гарантии. Очевидно, что за коротк; срок нельзя достичь всех целей с помошью одной лишь прив. тизации, так как отдельные из них вступают в противореч! друг с другом. В этой связи необходимо выделение приор] тетных целей приватизации как в общей государственной региональных программах приватизации, так и не каждой стада приватизации конкретных предприятий,
В заключении диссертации, подытоживая исследование автор констатирует, что с учетом опыта прежних лет положи тельные перспективы приватизации могут быть обеспечены путе решения в процессе управления ею следующих задач.
Во-первых, особое значение имеет вопрос о законодатель ной базе. Бессистемность правовой базы приватизации приводи ко многим нарушениям, не редко порождает судебные иски Необходимо провести тщательную систематизацию многочисленны: норм по приватизации государственных предприятий.
Во-вторых, самая важная цель приватизации - повышенш эффективности производства. Поэтому не только на каждом этапе, но и применительно к каждому способу приватизации надс ставить стратегические цели по повышению эффективности народного хозяйства. Отсутствие таких целей приводит лишь к замене собственников, а не к улучшению экономического положения.
В-третьих, надлежит создать более соответствующую нынешним условиям организационную структуру по управлению приватизацией и контролю за ее проведением. Самое важное здесь
обеспечить координацию усилий, связанных с приватизацией, вновесие" полномочий и взаимное сдерживание от неверных ступков".
В-четвертых, перед приватизицией необходимо широко инфо-;ровать общественность об основных экономических харак->истиках подлежащих разгосударствлению предприятий. Широ-I гласность процесса приватизации и управления им позволит жировать нарушения нормативно-правовых актов, уменьшить :к криминализации в ходе проведения приватизации.
В-пятых, необходимо создать более надежную рыночную инф-:труктуру и благоприятные условия для активного привле-1ия инвестиций. На денежном этапе приватизации особую роль зает увеличение притока отечественных и иностранных инвес-1ий в экономику и повышение эффективности их пользования. 1мулирование инвестиций в российскую экономику во многом зисит от степени развития рыночной инфраструктуры, в гтности развития рынка ценных бумаг.
В-шестых, надо иметь соответствующую методику определе-а стоимости приватизируемого имущества и стартовой цены я его продаже, хорошо подготовленные кадры независимых еншиков и информационную базу данных колебания валютных рсов, изменения уровней товарных цен.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Понятие и методы приватизации. В книге: Формирование гра-анского общества и правового государства. Часть первая. М. 94. 0.5 п. л.
Ход и результаты приватизации государственных предприятий России. В книге: Осуществление политической и правовой ре-рмы в Российской федерации. М. 1996. Выпуск второй. 1 п. л.
