АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Усмотрение в административной деятельности советской милиции»
МОСКОВСКАЯ ВЫСШАЯ ШКОЛА МИЛИЦИИ МВД СССР
На правах рукописи Для служебного пользования Экз. №
СОЛОВЕЙ Юрий Петрович
УСМОТРЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1982
Работа выполнена в Московской высшей школе милиции МВД СССР. Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Коренев
А.П.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Лазарев Б.М., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саввин М.Я.
Ведущая организация - Академия МВД СССР.
Защита состоится 27 мая 1982 г. в 15 часов 30 минут на заседании специализированного совета (К 052.04.01) по присуждению ученой степени кандидата юридических наук в Московской высшей школе милиции МВД СССР (117437, Москва, ул. Волгина, д. 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке школы.
Автореферат разослан 26 апреля 1982 г.
Ученый секретарь специализированного совета кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник Гориславский Н.К.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. «В укреплении социалистической законности и правопорядка, - отмечалось на XXVI съезде КПСС, - высока ответственность органов юстиции, суда, прокуратуры, советской милиции. Профессиональные знания работников этих органов должны сочетаться с гражданским мужеством, неподкупностью и справедливостью. Только такие люди могут достойно выполнять возложенные на них серьезные обязанности. Советский народ вправе требовать, чтобы их работа была максимально эффективной.. ,».1
Решение поставленной партией задачи достижения максимальной эффективности работы милиции требует от науки административного права исследования ряда проблем, связанных с деятельностью милиции. В их числе одна из важнейших - усмотрение в административной деятельности милиции.
Отличительной чертой демократии развитого социализма является то, что усмотрение в деятельности правоохранительных органов поставлено в четкие правовые рамки. Создана стройная система гарантий, ограждающих сферу прав и свобод граждан от необоснованного вторжения.
Дальнейшее усиление охраны принадлежащих советским гражданам прав и свобод, затрагиваемых в процессе реализации административного усмотрения милиции, означает повышение ответственности милиции за правильное, эффективное осуществление возложенных на нее обязанностей. Именно поэтому вопросы усмотрения в административной деятельности милиции должны привлечь, как отмечалось участниками организованной журналом «Советская милиция» дискуссии, самое пристальное внимание2.
Однако исследование рассматриваемой проблемы пока не получило широкого развития. Более того, в научной литературе наблюдается
1 Материалы XXVI съезда КПСС. - М., 1981, с. 65.
2
См.: Право на защиту. - Сов. милиция, 1981, № 10, с. 21.
настороженное, а подчас и отрицательное отношение к усмотрению как объекту изучения. Имеют место проявления так называемого «усмотренческого нигилизма». В какой-то мере это связано со свойствами усмотрения, опасностью произвола, которую оно в себе таит. Такая нечеткость в определении исходных позиций разработки этой важной проблемы не может не отражаться на состоянии ее научного исследования. С тем большим основанием должны быть поэтому оправданы усилия по выяснению действительной теоретической и практической ценности указанных вопросов.
Сказанное свидетельствует об актуальности и сложности проблемы усмотрения в административной деятельности милиции и предопределяет выбор ее в качестве темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель работы - исследовать на основе комплексного подхода сущность административного усмотрения, его нормативную основу в административной деятельности советской милиции; наряду с выработкой концепций обосновать предложения о путях обеспечения правильной реализации усмотрения в административной деятельности милиции.
В соответствии с этим автор предпринял попытку решения следующих основных задач:
- раскрыть содержание, социальную и правовую природу административного усмотрения; выяснить причины существования и условия его допустимости в советском праве;
- сформулировать определение административного усмотрения;
- выявить виды нормативной основы усмотрения и характерные черты его реализации в административной деятельности милиции;
- определить условия, обеспечивающие правильную реализацию усмотрения в административной деятельности милиции;
- разработать предложения по совершенствованию нормативной основы усмотрения, а также практические рекомендации по улучшению контроля и надзора за его реализацией в административной деятельности милиции.
Методология и методика исследования. В основу работы положен метод диалектического и исторического материализма. Диссертационное исследование базируется на трудах классиков марксизма-ленинизма, решениях съездов Коммунистической партии Советского Союза и пленумов ее Центрального Комитета, постановлениях ЦК КПСС и Советского правительства, трудах руководителей КПСС и Советского государства. В рамках общего диалектико-материалистического метода исследования государственно-правовых явлений в диссертации использовались и частные методы научного познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, а также методы конкретно-социологических исследований.
Вопросы темы освещаются с учетом достижений науки управления, психологии, общей теории права, административного и уголовного права, гражданского и уголовного процесса. В работе использованы труды советских ученых С.С. Алексеева, А.И. Губарева, В.Н. Дубовицкого, М.И. Еропкина, Д.Д. Ильина, А.П. Коренева, С.И. Котюргина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, П.Е. Недбайло, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.И. Ремнева, Л.М. Розина, М.Я. Саввина, С.С. Студеникина, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.
Основной информационной базой исследования явились союзное и республиканское законодательство, нормативные акты МВД СССР, эмпирический материал: результаты анкетного опроса 195 работников милиции (из них 154 сотрудника ГАИ и 41 участковый инспектор милиции) и 864 граждан (водителей государственных транспортных средств); данные эксперимента, осуществленного в рамках криминологического исследования в Советском районе г. Омска; материалы 250 дел служебного расследования в инспекции по личному составу УВД Омского облисполкома и 300 жалоб на действия сотрудников ГАИ; административная практика подразделений милиции ГУВД Московского и УВД Омского облисполкомов; материалы общенадзорной практики прокуратуры (протесты и представления по вопросам административной деятельности милиции); материалы судебной практики (в том числе и опубликованные).
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой попытку комплексного монографического обобщения и дальнейшего развития теории административного усмотрения вообще и в деятельности советской милиции в особенности. В работе ее автором по возможности восполняются существующие пробелы в теории административного усмотрения, предлагается свое решение отдельных проблем.
Новыми и наиболее существенными теоретическими положениями, содержащимися в диссертации и выносимыми на защиту, являются: теоретическая конструкция понятия административного усмотрения, его соотношение со смежными понятиями; разработка понятия пределов усмотрения; обоснование взаимосвязи пределов усмотрения и административно-правовой политики в области охраны общественного порядка; юридическая характеристика понятия и видов нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции, вывод о содержании и направлениях совершенствования этой нормативной основы; трактовка понятия форм и раскрытие особенностей реализации усмотрения в административной деятельности милиции.
Практическая значимость исследования определяется тем, что выдвигаемые и обосновываемые диссертантом конкретные предложения призваны способствовать совершенствованию нормативной основы административного усмотрения милиции, практики его использования, усилению контроля и надзора за реализацией усмотрения. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в преподавании курсов советского административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования произведена путем: а) направления предложений к проекту Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в Юридическую комиссию Президиума Верховного Совета РСФСР; б) включения вытекающих из исследования предложений в проект комплексного плана профилактики правонарушений на 1982-1985 гг. в
Советском районе г. Омска; в) подготовки двух информационных писем по итогам проведенных социологических исследований (анкетного опроса сотрудников ГАИ и граждан), опубликованных в «Вестнике УВД» Омского облисполкома и направленных в органы внутренних дел области для использования на практике; г) выступления на научных конференциях адъюнктов и соискателей в Московской высшей школе милиции МВД СССР, ВНИИ МВД СССР, итоговой научной конференции преподавателей и сотрудников Омской высшей школы милиции МВД СССР (1980-1981 гг.); д) опубликования научных статей.
Структура и объем диссертации. Структура диссертации соответствует цели исследования и принципам подхода автора к раскрытию темы. Она состоит из введения, двух глав и заключения.
Диссертация выполнена в пределах объема, установленного ВАК при Совете Министров СССР.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, цель и задачи исследования, определяются его методологические и источниковедческие основы, научная новизна работы, ее теоретическое значение и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе - «Усмотрение и его нормативная основа в административной деятельности милиции» - исследуется природа усмотрения, раскрываются характерные черты и виды нормативной основы административного усмотрения милиции, обосновываются направления ее совершенствования и вносятся в связи с этим конкретные предложения.
В юридической литературе сложились различные определения понятия усмотрения. Отчетливо сознавая, что определение того или иного понятия не может быть одинаково пригодным для разных исследовательских целей, диссертант акцентирует внимание на некоторых моментах дефиниций, четкость
в формулировании и однозначность в понимании которых безусловно необходимы. На этой основе в соответствии с целями работы предпринимается попытка сконструировать собственное определение понятия административного усмотрения.
С позиций теории управления и психологии любое управленческое решение трактуется как выбор оптимальной в данной ситуации альтернативы, упорядочивающим основанием которого является оценка. Это положение с точки зрения его правового «прочтения» весьма существенно в плане определения искомого понятия. Представляется, что под административным усмотрением следует понимать оценку фактических обстоятельств, основания (критерии) которой не закреплены в правовых нормах достаточно полно или конкретно, производимую органом (должностным лицом) при выборе в пределах, допускаемых нормативными актами, оптимального варианта решения конкретного управленческого вопроса.
Прежде всего, усмотрение предполагает выбор, производящийся в пределах, установленных нормативными актами. Принятие решения, не предусмотренного правом для данного фактического состава, означает нарушение законности. Сущностные черты усмотрения относятся и к особенностям его структурных элементов (субъекту, объекту и основанию). Особо следует выделить специфику оснований (критериев) усмотрения. Критерий оценки - это позиция, с которой производится оценивание. Усмотрение является таковым лишь в силу недостаточной конкретности или полноты нормативного закрепления его критериев, открывающих при выборе решения возможности принятия во внимание многих (в том числе и неправовых) факторов. Только на пути признания этой особенности критериев усмотрения будет правильно уяснена его сущность.
Как вытекает из определения, административное усмотрение призвано способствовать принятию оптимального решения, то есть максимально полно обеспечивающего достижение установленных правом целей. Правовая цель выступает не только ограничителем усмотрения (поскольку дискреционное
решение для того, чтобы быть законным, должно преследовать цель закона), но и выполняет функцию критерия административного усмотрения.
В диссертации подчеркивается, что существование усмотрения обусловлено объективными и субъективными причинами. К числу объективных относятся исключительно сложный характер объекта управленческой деятельности (поведение людей), а также тесная связь между ее осуществлением и многочисленными внешними условиями. Сознавая невозможность исчерпывающего правового опосредования административной реальности, законодатель преднамеренно регулирует определенный круг общественных отношений с «поправкой» на усмотрение. Среди субъективных причин следует назвать факторы, зависящие от воли законодателя, -недоработки при формулировании правовых норм, неоперативность законодателя и т. п. Усмотрение, существующее в силу этих обстоятельств, безусловно, заслуживает только отрицательной оценки.
Касаясь условий допустимости административного усмотрения в советском праве, автор подчеркивает недостаточность в принципе верного суждения о том, что отсутствие необходимой полноты и детальности правового регулирования так же вредит делу, как и непомерная «заформализованность». Усмотрение желательно настолько, насколько оно неизбежно. Научно обоснованная регламентация, сводящая его на нет, всегда имеет смысл. Другое дело, что она не всегда может быть установлена без ущерба для целей регулирования. В связи с этим поддерживается вывод о том, что в той степени, в какой это возможно, пределы, основания и направления усмотрения должны быть точно и полно определены в нормативных актах /С.С. Алексеев/. Перед наукой административного права стоит серьезная задача - исследование, выявление и формулирование критериев усмотрения, выработанных практикой. Теоретическое осмысление должно способствовать закреплению в правовых нормах тех из них, которые в наибольшей мере отражают сущность целей и задач управленческой деятельности.
В рамках выяснения природы административного усмотрения целесообразно проанализировать его соотношение со смежными понятиями. Нельзя отождествлять усмотрение с внутренним убеждением, поскольку последнее имеет место при полном отсутствии предустановленных правовых критериев и употребляется в законе применительно к оценке доказательств, а не установленных с их помощью фактических обстоятельств. Следует также отличать усмотрение от толкования. В этой связи подчеркивается, что преодоление противоречий в нормативных актах - вопрос не усмотрения, а толкования. Противоречивость норм не порождает усмотрения, как полагает В.Н. Дубовицкий, а обязывает путем тщательного толкования выяснить соответствующий действительной воле законодателя вариант решения.
Рассматривая имеющиеся в юридической литературе классификации разновидностей усмотрения, диссертант приходит к выводу, что речь в них идет о видах не усмотрения, а его нормативной основы. Сама по себе сущность административного усмотрения вне зависимости от форм его правового закрепления остается неизменной.
Усмотрение в социалистическом государственном управлении всегда носит правовой характер. Встречающиеся в некоторых работах противопоставления закона и усмотрения могут вести в теории к недооценке роли права в управлении, на практике же - к произвольным действиям. Произвол и усмотрение потому и противостоят друг другу, поскольку последнее опирается на соответствующую нормативную основу. Ее составляют относительно определенные нормы, применение которых требует самостоятельной оценки всех обстоятельств дела. Пределы усмотрения, содержащиеся в указанных нормах, можно представить в виде установленной правом сферы, содержащей критерии оценки фактических обстоятельств.
Между абсолютно определенной и относительно определенной нормами, регламентирующими административную деятельность, существует много промежуточных ступеней, поэтому широта пределов усмотрения не может служить основанием их классификации. Вот почему в качестве такого
основания целесообразно избрать способ юридического закрепления пределов усмотрения. В соответствии с этим к видам нормативной основы административного усмотрения относятся управомочивающие нормы, альтернативные и нормы, содержащие оценочные понятия. Своеобразный, аномальный вид образуют также пробелы в праве. Важно подчеркнуть, что каждая из перечисленных разновидностей, независимо от их взаимного сочетания, не теряет свойства быть самостоятельным видом нормативной основы усмотрения.
Раскрывая специфику управомочивающих норм, диссертант критически рассматривает концепцию «правообязанностей», поскольку в ней игнорируется роль усмотрения при реализации органом предоставленных ему правомочий. Недостаток этой концепции, отождествляющей должностные права с обязанностями, состоит в том, что в ней исполнение обязанности ставится в зависимость от усмотрения (в то время как именно против такой постановки вопроса, неприемлемой с позиций социалистической законности, направлена, по замыслу ее авторов, рассматриваемая конструкция). Между тем речь об усмотрении можно вести лишь в рамках исполнения обязанности. Поэтому автор разделяет мнение ученых, считающих, что права и обязанности органа государственного управления - самостоятельные компоненты /С.С. Алексеев, Б.М. Лазарев/.
Альтернативность диспозиций или санкций норм также вызывает при их применении необходимость в административном усмотрении. Свобода выбора в альтернативных нормах не означает, что правоприменитель может произвольно избрать один из предложенных вариантов, - вариант должен быть избран единственно правильный. Главное состоит в том, что законодатель, «подчиняя» свободу выбора решения оценке фактических обстоятельств, превращает ее в свободу выбора (в известных пределах) критериев оценки этих обстоятельств.
Оценочные понятия права, обусловливая существование третьего вида нормативной основы административного усмотрения, характеризуются юридической наукой как относительно определенные понятия, содержание
которых определяется только с учетом конкретной ситуации /В.Н. Кудрявцев, А.С. Пиголкин/. Критерии оценки фактов и явлений, обозначенных оценочными понятиями, можно найти, лишь зная обстоятельства конкретного дела. Тем самым оценочные понятия порождают при их применении усмотрение. В зависимости от степени конкретности нормативного изложения оценочных понятий их можно подразделить на описательные, признаки которых замыкаются в типичных ситуациях определенного вида («состояние сильного опьянения»), и ориентирующие, определяющие лишь самое общее направление оценочной деятельности («в необходимых случаях»).
В отличие от относительно определенных норм пробел в праве всегда является в конечном итоге дефектом системы права. Согласно мнению некоторых авторов, преодоление пробела (применение аналогии закона и права) должно быть отнесено к усмотрению /С.С. Алексеев, В.А. Юсупов/. На конкретных примерах из практики административной деятельности милиции диссертант показывает, что усмотрение и аналогия - два самостоятельных юридических явления, имеющих свою природу и назначение. Во-первых, само содержание отысканного по аналогии правила поведения не зависит от усмотрения работника милиции. Во-вторых, применение милицией при пробеле в праве аналогии, когда это прямо не запрещено законом, является в пределах ее компетенции единственным средством выполнения возложенных обязанностей. Однако при этом не следует отождествлять обязанность в случае пробела в праве использовать аналогию с обязанностью принятия тех мер, которые применяются по аналогии. Это обстоятельство свидетельствует о возможности административного усмотрения в процессе решения дела при пробеле в праве.
Вместе с тем очевидно, что не любое такое решение предполагает использование усмотрения, так как в некоторых случаях уже заранее нельзя не только отказаться от применения аналогии, но и от применения сформулированных по аналогии предписаний. Усмотрение при пробеле в праве таит в себе большую потенциальную опасность, поскольку его критерии, выводимые из контекста обязывающих норм, еще более неопределенны.
Таким образом, пробел в праве является аномальным, условным видом нормативной основы административного усмотрения милиции, так как необходимые правовые нормы отсутствуют и их роль выполняют другие нормы или принципы права. Пробел порождает усмотрение в том смысле, что объективно расширяет его пределы, не способствуя тем самым единообразному применению права.
Проанализировав способы юридического закрепления пределов усмотрения, диссертант продолжает их исследование через призму административно-правовой политики в области охраны общественного порядка. На основе изучения ранее действовавшего и современного законодательства делается вывод о том, что в настоящее время пределы административного усмотрения милиции значительно уже в сравнении с существующими в период становления и упрочения Советской власти. Это - результат социально-политических изменений, происшедших в советском обществе.
Административно-правовая политика воплощается не только в законодательстве, но реализуется и в процессе правоприменения. Пределы усмотрения являются необходимой предпосылкой для проведения на практике определенного направления, строго основанного на законе, но одновременно учитывающего конкретные условия социального развития. Эта линия, общее направление практики в соответствии с требованиями партии и есть административно-правовая политика. В этой связи автор рассматривает способы осуществления МВД СССР административно-правовой политики в области охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями.
В диссертации значительное внимание уделено вопросам совершенствования нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции. Отмечается, что этот процесс происходит в русле последовательной реализации конституционного принципа укрепления правовой основы государственной и общественной жизни. Основным его содержанием является сужение пределов административного усмотрения милиции, достигаемое путем их ограничения или структурирования.
Направления рассматриваемой деятельности связаны с совершенствованием компетенционной регламентации, оценочных понятий, ведомственного нормативного регулирования, а также с устранением пробелов в праве.
Касаясь первого из указанных направлений, диссертант подчеркивает, что сужение пределов усмотрения происходит в результате тщательного и детального формулирования обязанностей милиции. Они должны создавать своеобразный правовой фон, на котором бездействие не смогло бы оказаться юридически допустимым вариантом поведения. Поэтому вносится предложение более конкретно сформулировать в нормативном порядке положение о неотвратимости реагирования милиции в отношении лиц, совершивших административные правонарушения.
Далее отмечается, что коль скоро усмотрение желательно в той мере, в какой оно неизбежно, общим принципом должно быть закрепление в качестве обязанностей тех полномочий милиции, которые являются единственным юридическим средством выполнения возложенных на нее задач в том или ином виде типичных правоприменительных ситуаций. В связи с этим право милиции отстранять от управления транспортными средствами лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, следовало бы переименовать в обязанность.
Не должно оставаться вне поля зрения правотворческих органов и совершенствование правомочий милиции. Диссертант разделяет мнения о необходимости более детального формулирования оснований и порядка вынесения предупреждения /Ф.Е. Колонтаевский/, применения административного задержания /М.И. Еропкин, Л.Л. Попов/, об установлении минимальных сроков некоторых административных взысканий /Д.Н. Бахрах, С.М. Скворцов/. Обосновывается целесообразность конкретизации оснований освобождения от административной ответственности при малозначительности нарушения.
Совершенствование оценочных понятий происходит в результате установления перечней (примерных и полных) случаев, явлений, подпадающих
под оценочные понятия, или более полного или конкретного описания критериев их применения. Предлагается установить перечень деяний, подпадающих под понятие особо опасного преступления, которое используется в конструкции одного из оснований применения милицией оружия. Автор поддерживает мнение о необходимости установления примерного перечня действий, расцениваемых как мелкое хулиганство /М.И. Еропкин, А.П. Клюшниченко/, а также более конкретного изложения признаков таких понятий, как «бродяжничество», «наркотические вещества» /В.И. Новоселов/, «состояние сильного опьянения», «пьяный вид, оскорбляющий достоинство и общественную нравственность» /М.Я. Саввин/, «грубое нарушение» правил дорожного движения /А.Н. Грачев/ и др.
Процесс устранения пробелов права включает в себя как установление первичных правовых норм, так и повышение уровня нормативной регламентации общественных отношений, складывающихся между милицией и гражданами, отдельные стороны которых регулируются в настоящее время только актами МВД СССР. Автор поддерживает мнение о необходимости установления права милиции использовать транспортные средства для преследования водителей, находящихся за рулем в нетрезвом состоянии /Л.Л. Попов/, о предоставлении милиции права конфискации изъятых из гражданского оборота предметов, в частности, наркотических веществ, порнографических материалов /В.И. Новоселов/. В плане повышения уровня нормативного регулирования административной деятельности милиции вносится предложение о закреплении в Положении о советской милиции оснований и порядка применения наружного (поверхностного) осмотра некоторых категорий доставляемых граждан, оснований и порядка применения служебных собак в целях пресечения правонарушений, задержания преступников и самозащиты, а также приемов самбо (физической силы). В целях укрепления правовой основы патрульно-постовой службы милиции следовало бы закрепить право милиции доставлять в орган внутренних дел (а не
только задерживать) лиц, подозреваемых в совершении преступлений. Причем важно детализировать основания доставления этой категории лиц.
Представляется, что параллельно с совершенствованием законодательной основы административного усмотрения милиции в ведомственном порядке могла бы осуществляться работа по подготовке и принятию детализирующих предписаний по применению наиболее часто используемых милицией полномочий (административного задержания и т. п.). Согласование этих установлений с Прокуратурой СССР и Верховным Судом СССР исключило бы такие случаи, когда суд, оценивая правомерность дискреционного решения, смог бы усмотреть нарушение законности в действиях сотрудника, добросовестно руководствовавшегося ведомственным нормативным актом.
Совершенствование ведомственного регулирования нормативной основы административного усмотрения милиции не снимает с повестки дня вопроса о систематическом издании бюллетеней и обзоров практики применения соответствующих административно-правовых норм /А.П. Коренев, С.И. Котюргин, А.П. Шергин/. В заключение главы подчеркивается, что совершенствование нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции создает предпосылки для неуклонного укрепления законности, упрочения гарантий прав и свобод советских граждан.
Во второй главе - «Обеспечение правильной реализации усмотрения в административной деятельности милиции» - рассматриваются вопросы практики применения милицией усмотрения, а также выявляются и обосновываются условия, исключающие нарушения законности при этом.
Под реализацией административного усмотрения подразумевается выбор органом (должностным лицом) одного из допускаемых нормативными актами вариантов решения, являющегося, по его мнению, оптимальным в данной ситуации. Анализ научной литературы, правовых норм и практики их применения позволяет утверждать, что реализация усмотрения протекает в двух формах - реактивной и инициативной. Первая форма предполагает такие ситуации, в которых законодательство заранее обязывает действовать, требует
немедленной правовой реакции, но решение вопроса о способе действия оставляет за правоприменителем. Инициативная же форма характеризуется тем, что необходимость применения соответствующих норм окончательно определяется не законодателем, а субъектом правоприменения. Работник милиции, исходя из поставленных целей, решает, проявлять ли инициативу, вмешиваться ли в ситуацию или нет. Важно, однако, здесь то, что не разделяет, а сближает эти две формы: и в том, и в другом случае велика роль инициативы, самостоятельности в пределах компетенции, умения идти на разумный риск.
Проблема инициативы в административной деятельности милиции вызвана к жизни следующими обстоятельствами. Во-первых, в силу объективных и субъективных факторов не все ситуации, требующие вмешательства, оказываются в поле зрения милиции (определенный уровень латентности). Во-вторых, не все ситуации, требующие реагирования и известные соответствующим должностным лицам, вызывают их активные действия. По разным причинам некоторые работники иногда уклоняются от решения вопросов, отнесенных к их компетенции. В-третьих, по действующему законодательству должностное вмешательство порой не представляет собой правовой обязанности. Тем не менее, это отнюдь не свидетельствует о том, что законодателю совершенно безразлично, насколько полно реализуются соответствующие правомочия. В-четвертых, важность проблемы инициативного правоприменения определяется слабостью контроля за решениями должностных лиц не проявлять активности. Проблематичность положения усугубляется большим удельным весом в административной деятельности милиции устных и конклюдентных актов /А.П. Коренев/.
Особо важную роль административная инициатива милиции играет на самом нижнем уровне (по месту в системе) правоприменения. Именно здесь «задаются» размеры административной практики милиции, приводится в действие весь механизм административно-юрисдикционной деятельности. В этой связи по результатам социологических исследований (анкетирования и эксперимента) формулируется вывод о том, что статистические изменения
количества совершенных в общественных местах административных правонарушений, в первую очередь тех из них, где «нет» потерпевших, следует расценивать в настоящее время главным образом как результат изменения проделанной милицией работы, как следствие повышения или снижения ее активности в борьбе с правонарушениями.
Всемерное повышение инициативы при реализации административного усмотрения милиции не должно сопровождаться непродуманными решениями. Поэтому большую практическую значимость приобретает последовательное воплощение в практику административной деятельности милиции принципа, согласно которому выполнение поставленных перед милицией задач должно осуществляться с наименьшим вторжением в сферу прав и законных интересов граждан /В.М. Курицын/. Диссертант обосновывает необходимость и целесообразность закрепления указанного принципа в наиболее полной его форме в действующем законодательстве.
Процесс реализации усмотрения включает в себя как прямое, так и опосредованное влияние многочисленных факторов, участвующих в формировании фактического основания принимаемого решения. Они подразделяются на ситуационные, личностные и организационные.
Ситуационные факторы - элементы конкретной правоприменительной ситуации. Исследуя с помощью анкетирования их субъективную значимость, диссертант приходит к выводу, что, хотя работники милиции и основывают свои решения на объективных характеристиках, у граждан подчас создается впечатление произвольности этих решений. Поэтому в процессе административно-юрисдикционной деятельности нельзя забывать о необходимости убеждения нарушителей в правильности применяемых к ним мер. Решение сотрудника должно «преподноситься» в такой форме, чтобы было ясно, что оно есть логическое следствие объективно существующей ситуации /С. Ковалевски/. Необходимо стремиться к тому, чтобы целесообразность решений, очевидная для работника милиции, стала очевидной и для
подвергаемых мерам принудительного воздействия, а также окружающих граждан.
Вместе с тем нельзя утверждать, что решение опирается исключительно на ситуационные факторы. Известное значение - и это подтверждено как теорией, так и практикой, - имеют личностные характеристики (факторы) правоприменителя. По результатам социологического исследования этих факторов делается вывод о том, что невозможно полностью исключить их влияние на принимаемые решения. Дело заключается в другом - в формировании у правоприменителя таких характеристик, которые соответствовали бы потребностям социалистического общества и государства. Использование для этого организационных факторов является важным направлением обеспечения правильной реализации усмотрения в административной деятельности милиции.
Организационные факторы - это условия организационного порядка, в которых протекает реализация усмотрения. Именно от них во многом зависит то, каким образом «проявят» себя все другие факторы, вовлеченные в орбиту реализации административного усмотрения. Учитывая указанное обстоятельство, организационные факторы рассматриваются с точки зрения оказания на них необходимых и возможных управляющих воздействий правового и фактического порядка в целях обеспечения правильной реализации усмотрения милиции.
Значение деятельности по созданию соответствующих организационных условий определяется тем, что она позволяет сформировать средства профилактического, упреждающего характера, обеспечивающие строгое соблюдение закона при реализации административного усмотрения. Автор поддерживает и дополнительно обосновывает результатами социологических исследований мнение о необходимости таких ее направлений, как воспитание высокого правосознания и ответственности за порученное дело; выработка научно обоснованных требований к каждой должности в подразделениях милиции и обеспечение соответствия квалификации сотрудника занимаемой
должности /А.И. Губарев, А.П. Коренев/; рациональная расстановка и специализация сотрудников /М.Я. Саввин, А.П. Шергин/; совершенствование профессиональной подготовки; улучшение качества инструктажа /Д.Д. Ильин/; развитие наставничества в органах внутренних дел; совершенствование дисциплинарной практики; формирование норм профессиональной милицейской этики; расширение коллегиальности и гласности; четкое формулирование целей и установление надлежащих критериев оценки деятельности сотрудников; совершенствование процессуального порядка правоприменения в административной деятельности милиции.
В рамках этих направлений диссертантом обосновывается целесообразность закрепления в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел перечня и описания проступков по службе, совершенных в отношении граждан; показывается необходимость широкого ознакомления граждан с содержанием правовых актов, регламентирующих административную деятельность милиции, в первую очередь, с Положением о советской милиции; положительно решается вопрос о возможности участия водительского состава в рассмотрении жалоб на действия работников ГАИ в отношении водителей; формулируются требования к критериям административной деятельности милиции, которые должны обеспечивать доброкачественность реализации усмотрения милиции; раскрываются преимущества балльной системы оценки административной деятельности милиции; выдвигается положение о том, что, поскольку неодинаковая трудоемкость процессуального порядка применения возможных в данной ситуации мер оказывает существенное и, как правило, отрицательное влияние на выбор решения, необходимо стремиться к тому, чтобы эти меры имели хотя бы приблизительно одинаковую сложность исполнения.
Разумеется, создание условий, обеспечивающих правильную реализацию усмотрения в административной деятельности милиции, не ограничивается рамками упомянутых направлений. При этом, однако, следует подчеркнуть, что все они оказывают необходимое воздействие только до начала реализации
усмотрения или в его процессе. В тех же случаях, когда было принято не самое лучшее из всех или даже незаконное решение, правильность реализации административного усмотрения милиции обеспечивается посредством контрольной и надзорной деятельности соответствующих органов. Важнейшим ее элементом является проверка правильности реализации усмотрения, представляющая собой оценку субъектом этой деятельности принятых на основании усмотрения решений с точки зрения соответствия их определенным требованиям.
В юридической литературе сформулированы материально-правовые условия, при которых дискреционный акт может считаться законным: соответствие акта целям, предусмотренным законом, а также интересам государства и граждан. С точки зрения соблюдения этих требований устанавливается обоснованность дискреционного решения, отсутствие которой по действующему законодательству и расценивается как нарушение законности.
Раскрывая понятие обоснованности, диссертант обращается к выяснению ее соотношения с целесообразностью. На основе изучения существующих точек зрения делается вывод, что обоснованность и целесообразность имеют много общих черт, но полностью не совпадают: обоснованность помимо правильных выводов из фактических обстоятельств предполагает как полноту выяснения фактов и их значение для дела, так и доказанность фактов. В свою очередь, целесообразность, представляя собой сферу реализации административного усмотрения, включает эффективность и социальную полезность. Эта ее часть не охватывается правом и выходит за пределы законности. Поэтому в рамках обоснованности речь идет о целесообразности правовой, но не социальной. Следовательно, говоря о степени целесообразности решения, которая означает не что иное, как степень достижения предусмотренной законом цели, многие авторы на самом деле рассуждают об эффективности решения, не являющейся предметом правового контроля.
Таким образом, любое обоснованное решение является целесообразным, но не каждое из них будет максимально эффективным. Правильной поэтому
представляется позиция тех авторов, которые считают, что целесообразность включается в законность, составляя ее подлинное содержание /Д.А. Керимов, В.И. Попова/.
Есть ли налицо условия, при которых акт целесообразен, давали ли фактические обстоятельства конкретной ситуации возможность считать данный вариант решения наиболее целесообразным, оптимальным - вот в чем суть проверки правильности реализации административного усмотрения. Обоснованным (целесообразным) будет то решение, которое, исходя из наличных обстоятельств и поставленной цели, можно считать разумным. Отсюда следует, что отсутствие полезного результата при разумности действий правового значения (в смысле юридической ответственности) не имеет. Целесообразность действий не может определяться их конечным результатом.
На основе анализа судебно-прокурорской практики показывается, что для проверки правильности реализации административного усмотрения милиции, установления того, не вышло ли решение за допустимые пределы усмотрения, необходимо полностью контролировать эти пределы. В связи с этим подвергаются критике аргументы сторонников недопустимости судебно-прокурорской проверки административного усмотрения. Показывается, что суд и прокуратура способны осуществлять эффективный контроль и надзор за реализацией административного усмотрения милиции без всякого вмешательства в ее деятельность.
На основании проведенного анализа обосновывается вывод о необходимости предоставления гражданам в соответствии со ст. 58 Конституции СССР права обжаловать в суд любые административно-правоприменительные действия и решения милиции, затрагивающие права и свободы граждан. При этом суд должен выступать второй и последней инстанцией, с тем чтобы исключить положение, при котором вышестоящие подразделения милиции оставались бы в стороне и не смогли бы оказывать действенного влияния на укрепление законности в работе подчиненных аппаратов и сотрудников.
Если положительной чертой судебного контроля является отсутствие соображений защиты «чести мундира», то преимущество ведомственного контроля заключается в возможности оценивать реализацию административного усмотрения не только с позиций обоснованности, но и эффективности, полезности и т. п. В настоящее же время такая практика контроля за административным усмотрением милиции не имеет четкой правовой основы, поэтому вносится предложение о более детальном ее урегулировании. Необходимость в этом диктуется еще и тем, что в случаях корректирования обоснованного дискреционного решения встает вопрос об ответственности. Подчеркивается, что правовая ответственность за недостаточно эффективное решение не имеет смысла. Речь должна идти о повышении квалификации, переводе на другую работу, замене данного работника другим, наконец, о моральной или политической ответственности /Н.Н. Вопленко, О.Э. Лейст/. В связи с этим подвергается критике закрепление в некоторых ведомственных актах положения об ответственности за неиспользование прав, а также соответствующая дисциплинарная практика. Далеко не каждый случай неиспользования (недостаточного использования) прав означает вместе с тем невыполнение обязанности. Реализация предложения некоторых авторов о распространении рассматриваемого порядка на всю деятельность милиции /А.И. Губарев/ не содействовала бы улучшению административной деятельности милиции, а увеличила бы и без того большую долю субъективного момента в решении вопроса о разумности тех или иных действий и решений, предпринятых сотрудниками на основании усмотрения. Действительному усилению контроля и надзора за реализацией усмотрения в административной деятельности милиции и повышению ответственности работников послужила бы деятельность по совершенствованию нормативной основы усмотрения. В резюме главы отмечается, что качественное осуществление правовой проверки правильности реализации усмотрения в административной деятельности милиции способствует повышению эффективности этой деятельности, выбору оптимальных вариантов решения.
В заключении диссертации кратко формулируются основные теоретические выводы, предложения и рекомендации, вытекающие из проведенного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Об усмотрении в административной деятельности советской милиции. - В кн. : Вопросы усиления борьбы органов внутренних дел с правонарушениями. М., 1981.
2. Административное усмотрение в деятельности ГАИ: к итогам социологического исследования. - Вестник УВД Омского облисполкома. Омск, 1981, № 40.
3. Законность и усмотрение в административной деятельности советской милиции. - В кн.: Права и свободы советских граждан и роль милиции в их обеспечении. М., 1981.
4. Дискреционные полномочия полиции США. - Сов. государство и право, 1982, № 4 (в соавторстве).
5. Инспектор ГАИ - водитель: о некоторых результатах изучения общественного мнения. - Вестник УВД Омского облисполкома. Омск, 1982, № 44.
Подписано к печати 22.04.82 г. Формат 60 х 90716. Объем 1 п. л. Тираж 100 экз. Заказ 312.
ОП МВШМ МВД СССР
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Усмотрение в административной деятельности советской милиции»
МОСКОВСКАЯ ВЫСШАЯ ШКОЛА МИЛИЦИИ МВД СССР
На правах рукописи Для служебного пользования Экз. №_
СОЛОВЕЙ Юрий Петрович
УСМОТРЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Д и с с е р т а ц и я на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор А.П. Коренев
Москва - 1982
О Г Л А В Л Е Н И Е
Стр.
ВВЕДЕНИЕ....................................................................................3
Глава I. УСМОТРЕНИЕ И ЕГО НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА В
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ..................................12
§ 1. Сущность административного усмотрения.........................12
§ 2. Понятие и виды нормативной основы усмотрения в
административной деятельности милиции..........................43
§ 3. Совершенствование нормативной основы усмотрения
в административной деятельности милиции........................83
Глава II. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВИЛЬНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ УСМОТРЕНИЯ В
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ..................111
§ 1. Реализация усмотрения в административной деятельности
милиции........................................................................................111
§ 2. Обеспечение условий правильной реализации усмотрения
в административной деятельности милиции........................135
§ 3. Проверка правильности реализации усмотрения в
административной деятельности милиции.........................162
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..........................................................................191
Список основной использованной литературы................................195
В В Е Д Е Н И Е
Актуальность исследования. «В укреплении социалистической законности и правопорядка, - отмечалось на XXVI съезде КПСС, - высока ответственность органов юстиции, суда, прокуратуры, советской милиции. Профессиональные знания работников этих органов должны сочетаться с гражданским мужеством, неподкупностью и справедливостью. Только такие люди могут достойно выполнять возложенные на них серьезные обязанности. Советский народ вправе требовать, чтобы их работа была максимально эффективной.. ,»\
Решение поставленной партией задачи достижения максимальной эффективности работы советской милиции требует от науки административного права исследования ряда проблем, связанных с деятельностью милиции. В их числе одна из важнейших - усмотрение в административной деятельности милиции.
Отличительной чертой демократии развитого социализма является то, что усмотрение в деятельности правоохранительных органов поставлено в четкие правовые рамки. Создана стройная система гарантий, ограждающих сферу прав и свобод граждан от необоснованного вторжения.
Дальнейшее усиление охраны принадлежащих советским гражданам прав и свобод, затрагиваемых в процессе реализации административного усмотрения милиции, обусловливает повышение ответственности милиции за правильное, эффективное осуществление возложенных на нее обязанностей. Именно поэтому вопросы усмотрения в административной деятельности милиции должны привлечь, как отмечалось участниками организованной журналом «Советская милиция» дискуссии, самое
1 Материалы XXVI съезда КПСС. - М., 1981, с. 65.
пристальное внимание1.
Однако исследование рассматриваемой проблемы пока не получило широкого развития. Более того, в научной литературе наблюдается настороженное, а подчас и отрицательное отношение к усмотрению как объекту изучения. Имеют место проявления так называемого «усмотренческого нигилизма». В какой-то мере это связано со свойствами усмотрения, опасностью произвола, которую оно в себе таит. Такая нечеткость в определении исходных позиций разработки этой важной проблемы не может не отражаться на состоянии ее научного исследования. С тем большим основанием должны быть поэтому оправданы усилия по выяснению действительной теоретической и практической ценности указанных вопросов.
Сказанное свидетельствует об актуальности и сложности проблемы усмотрения в административной деятельности милиции и предопределяет выбор ее в качестве темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель работы - исследовать на основе комплексного подхода сущность административного усмотрения, его нормативную основу в административной деятельности советской милиции; наряду с выработкой концепций обосновать предложения о путях обеспечения правильной реализации усмотрения в административной деятельности милиции.
В соответствии с этим автор предпринял попытку решения следующих основных задач:
- раскрыть содержание, социальную и правовую природу административного усмотрения; выяснить причины существования и условия его допустимости в советском праве;
- сформулировать определение административного усмотрения;
1 См.: Право на защиту. - Сов. милиция, 1981, № 10, с. 21.
- выявить виды нормативной основы усмотрения и характерные черты его реализации в административной деятельности милиции;
- определить условия, обеспечивающие правильную реализацию усмотрения в административной деятельности милиции;
- разработать предложения по совершенствованию нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции;
- сформулировать практические рекомендации по улучшению контроля и надзора за реализацией усмотрения в административной деятельности милиции.
Методология и методика исследования. В основу работы положен метод диалектического и исторического материализма. Диссертационное исследование базируется на трудах классиков марксизма-ленинизма, решениях съездов Коммунистической партии Советского ^юза и пленумов ее Центрального Комитета, постановлениях ЦК КПСС и Советского правительства, трудах руководителей КПСС и Советского государства. В рамках общего диалектико-материалистического метода исследования государственно-правовых явлений в диссертации использовались и частные методы научного познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, а также методы конкретно-социологических исследований.
Вопросы темы освещаются с учетом достижений науки управления, психологии, общей теории права, административного и уголовного права, гражданского и уголовного процесса.
Основной информационной базой исследования явились союзное и республиканское законодательство, нормативные акты МВД СССР, эмпирический материал: результаты анкетного опроса 195 работников милиции (из них 154 сотрудника ГАИ и 41 участковый инспектор милиции) и 864 граждан (водителей государственных транспортных средств); данные эксперимента, осуществленного в рамках
криминологического исследования в Советском районе г. Омска; материалы 250 дел служебного расследования в инспекции по личному составу УВД Омского облисполкома и 300 жалоб на действия сотрудников ГАИ; административная практика подразделений милиции ГУВД Московского и УВД Омского облисполкомов; материалы общенадзорной практики прокуратуры (протесты и представления по вопросам административной деятельности милиции); материалы судебной практики (в том числе и опубликованные).
Научная новизна исследования. Некоторые аспекты проблемы усмотрения нашли отражение в трудах советских теоретиков права С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.В. Лазарева, В.В. Меньшикова, П.Е. Недбайло, А.Ф. Черданцева и др.
Среди литературных источников по общим вопросам государственного управления и административного права выделяются прежде всего работы Д.Н. Бахраха, В.Н. Дубовицкого, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, В.И. Ремнева, С.С. Студеникина, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и др.
Применительно к административной деятельности милиции проблема усмотрения привлекла внимание таких ученых, как А.И. Губарев, М.И. Еропкин, Д.Д. Ильин, А.П. Коренев, С.И. Котюргин, Л.Л. Попов, Л.М. Розин, М.Я. Савин, А.П. Шергин и др.
Особенности судебного усмотрения и его соотношение с административным усмотрением подвергались изучению представителями науки гражданско-процессуального права - А.Т. Боннером, В.Т. Квиткиным, К.И. Комиссаровым, Д.М. Чечотом.
Наконец, вопросы дискреционной деятельности в настоящее время активно обсуждаются учеными как социалистических стран - А. Ангелов и П. Стайнов (НРБ), К. Кульчар, И. Сабо, Ф. Толди (ВНР), К. Новацки (ПНР), А. Негоитэ (СРР), С. Попович (СФРЮ) и др., так и капиталистических - Г.
Вакун, Г. Кох (ФРГ), Х. Ведель (Франция), К. Дэвис (США) и др. В США даже выпущен библиографический указатель по проблеме полицейской дискреции1.
Следовательно, проблему усмотрения нельзя считать новой.
О ней заговорили в начале прошлого века, когда буржуазная юридическая наука взяла на вооружение теорию правового государства. Являясь отражением социально-политических изменений, неся в себе колоссальную идеологическую нагрузку, теория правового государства провозгласила право обязательным для административных органов. Считалось, что административную деятельность можно исчерпывающим образом урегулировать путем точных и детальных законов. Непременным атрибутом правового государства выступала административная юстиция, преподносимая в качестве наилучшей гарантии от произвольных действий администрации.
Законодательство того времени, разумеется, не могло полностью устранить административное усмотрение. Поэтому буржуазная наука направила свои усилия на исследование возможности судебно-административной проверки дискреционного элемента в актах органов управления. Решение этого вопроса, как отмечалось советскими учеными, определялось фактическим положением администрации в государстве, ее ролью, характером той борьбы, которая на всем протяжении истории буржуазного государства велась вокруг определения объема полномочий исполнительной власти2. Несмотря на разногласия и массу течений в вопросе дискреционной деятельности администрации, существующих в
1 См.: Police discretion: A selected bibliogr. /R.N. Brenner, M. Kravitz. -Washington, 1978. - VII, 87 p.
См.: Лунев А.Е., Студеникин С.С., Ямпольская Ц.А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. - М., 1948, с. 58.
буржуазной юриспруденции и до сего дня, надо констатировать, что их «равнодействующая» дает в результате признание и обоснование широчайшей дискреционной власти государственного аппарата, используемой в угоду правящим кругам, и ограниченности, а иногда и полной невозможности контроля за ее осуществлением.
Поскольку данное исследование имеет своим объектом административное усмотрение милиции, автор не мог подробно рассмотреть вопросы истории административного усмотрения в буржуазной и советской юридической науке, тем более, что это уже сделано В.Н. Дубовицким. Следует также подчеркнуть, что в настоящей работе анализу в общетеоретическом плане подвергнуты лишь наиболее характерные, принципиальные особенности административного усмотрения в условиях социалистического государства и права.
Начало их изучению положено уже упомянутым совместным исследованием А.Е. Лунева, С.С. Студеникина и Ц.А. Ямпольской, в котором показана роль усмотрения как фактора, способствующего наиболее полному воплощению принципа социалистической законности, выяснено его содержание, определены требования, которым оно должно отвечать.
Немало нового в разработку проблемы административного усмотрения внесено А.П. Кореневым. В своей монографии1 автор дает определение понятию административного усмотрения, раскрывает его разновидности, характеризует условия, при которых решение, принятое на основании усмотрения, может считаться законным, называет меры, способствующие предупреждению возможных злоупотреблений в процессе применения усмотрения.
1 См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. -М., 1978. - 144 с.
Важные положения высказаны Б.М. Лазаревым. В его книге1 акцентируется внимание на том, что усмотрение - необходимый компонент компетенционной регламентации, рассматриваются возможные формы его проявления. Усмотрение - волевая сторона проблемы соотношения целесообразности и законности - в этом состоит совершенно правильный, по нашему мнению, вывод автора.
Значительный вклад в теорию усмотрения внес В.Н. Дубовицкий, полностью посвятивший свое диссертационное исследование вопросам соотношения законности и административного усмотрения2.
Интерес представляет концепция Д.М. Чечота об административном усмотрении и о возможности его судебной проверки.
Единственная в нашей литературе специальная статья, посвященная административному усмотрению милиции, принадлежит А.И. Губареву . Автор выявил его специфику, обозначил ряд направлений, в русле которых обеспечивается соблюдение законности при применении усмотрения милицией.
В целом, однако, следует признать, что проблема административного усмотрения вообще и в деятельности милиции в особенности остается малоисследованной.
Во-первых, вопросы усмотрения освещены в юридической литературе фрагментарно, поскольку являлись в подавляющем большинстве случаев «попутным», неосновным объектом научных
1 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972. - 280 с.
См.: Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1981. - 156 с.
См.: Губарев А.И. Усмотрение в административной деятельности советской милиции. - В кн.: Вопросы теории и практики борьбы с преступностью. Л., 1974, с. 93-103.
изысканий. В литературных источниках (в том числе и в упомянутой диссертации) не только не решены, но и не сформулированы некоторые, как представляется, важные проблемы. В настоящее время среди белых пятен можно назвать отсутствие анализа сложившихся точек зрения на понятие усмотрения, суждений о его разграничении со смежными понятиями, о содержании термина «пределы усмотрения», а также по ряду других актуальных и принципиальных теоретических вопросов. Такие пробелы, во-вторых, особенно характерны для научной разработки административного усмотрения милиции. В-третьих, не со всеми теоретическими положениями и практическими рекомендациями можно согласиться. Это касается высказываний относительно понятия административного усмотрения, причин существования и условий его допустимости, «видов» усмотрения, путей совершенствования нормативной основы усмотрения и практики его реализации в административной деятельности милиции и др.
Поэтому в настоящей диссертации впервые и делается попытка комплексного монографического обобщения и дальнейшего развития теории административного усмотрения вообще и в деятельности милиции в особенности. В работе автором по возможности восполняются существующие пробелы, предлагается свое решение отдельных проблем.
Новыми и наиболее существенными теоретическими положениями, содержащимися в диссертации и выносимыми на защиту, являются:
теоретическая конструкция понятия административного усмотрения, его соотношение со смежными понятиями;
разработка понятия пределов усмотрения;
обоснование взаимосвязи пределов усмотрения и административно-правовой политики;
юридическая характеристика понятия и видов нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции, вывод о
содержании и направлениях совершенствования этой нормативной основы;
трактовка понятия форм и раскрытие особенностей реализации усмотрения в административной деятельности милиции.
Практическая значимость исследования определяется тем, что выдвигаемые и обосновываемые диссертантом конкретные предложения призваны способствовать совершенствованию нормативной основы административного усмотрения милиции, практики его использования, усилению контроля и надзора за реализацией усмотрения. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в преподавании курсов советского административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования произведена путем: а) направления предложений к проекту Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в Юридическую комиссию Президиума Верховного Совета РСФСР; б) включения вытекающих из исследования предложений в проект комплексного плана профилактики правонарушений на 1982-1985 гг. в Советском районе г. Омска; в) подготовки двух информационных писем по итогам проведенных социологических исследований (анкетного опроса сотрудников ГАИ и граждан), опубликованных в «Вестнике УВД» Омского облисполкома и направленных в органы внутренних дел области для использования на практике; г) выступления на научных конференциях адъюнктов и соискателей в Московской высшей школе милиции МВД СССР, ВНИИ МВД СССР, итоговой научной конференции преподавателей и сотрудников Омской высшей школы милиции МВД СССР (1980-1981 гг.); д) опубликования научных статей.
ГЛАВА I. УСМОТРЕНИЕ И ЕГО НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА В АДМИНИСТРАТИ
