АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации»
На правах рукописи
АДАМОКОВ Беслан Билялович
УСТАВЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ
Специальность:
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005532207
2 2 АВГ 2013
Москва-2013
005532207
Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права ФГАОУ ВПО «Северо-кавказский федеральный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Мухачев Игорь Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Тхабисимова Людмила Аслановна,
профессор кафедры конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»
кандидат юридических наук Аванесова Анна Артемовна, доцент кафедры государственно-правовы: дисциплин ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства I государственной службы при Президент! РФ» (Ставропольский филиал)
ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный Ведущая организация: университет»
Защита диссертации состоится 12 сентября 2013 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_»_2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент
Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное становление и развитие института местного самоуправления началось в 90-е годы, что породило разделение публичной власти на федеральный, региональный и местный уровень. Будучи наиболее многочисленным уровнем осуществления публичной власти, местное самоуправление издает наибольшее количество правовых актов, в том числе и нормативных, которые касаются всех сторон организации и функционирования власти на местах, решения вопросов местного значения при непосредственном участии населения.
Высшую ступень в иерархии муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования, который должен закреплять основы организации местного самоуправления на определенной территории, он должен был стать своего рода конституцией для населения муниципального образования. Данный вывод можно было сделать согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. №154-ФЗ, который первый закрепил обязательность принятия устава муниципального образования.
Новый импульс развития местное самоуправление, а вместе с ним и институт устава муниципального образования, получает с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. №131-Ф3 (далее Федеральный закон) вступление которого было намечено на 1 января 2009 года. Федеральный закон подробно закрепил предъявляемые требования к содержанию устава муниципального образования, что практически не оставило места для проявления местного творчества. Во многом детальное закрепление в Федеральном законе содержания устава муниципального
образования послужило тому, что практически все уставы повторяют данные нормы, не имея каких-либо существенных отличий между собой.
Актуальность исследования обусловлена также тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования.
Такое положение вещей говорит о важности изучения исследований, направленных на проблемные стороны в данной области, а также необходимости дополнительного исследования проблематики, связанной с функционированием устава муниципального образования, регулированием данного института на федеральном уровне, а также анализ практики реализации положений устава в нынешних реалиях на примере уставов муниципальных образований субъектов РФ.
Степень научной разработанности темы. Теоретическая и методологическая основа данного исследования состоит из трудов отечественных ученных, которые своим вкладом активно способствовали решению проблем в сфере конституционного права, а также активно способствовали становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации с началом демократических преобразований: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, В.А. Баранчиков, A.A. Безуглов, Д.С. Белявский, H.A. Боброва, Н.С. Бондарь, Е.М. Бухвальд, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, В.В. Еремян, A.A. Замотаев, Т.Н. Затулина, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Ю.Д. Казанчев, Д.С. Князев, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, А.Н. Кокотов, В.А. Кряжков, В.В. Маклаков, В.В. Мамонов, Н.В. Михалева, Т.Н. Михеева, И.В. Мухачев, JI.A. Нудненко, И.И. Овчинников, H.JL Пешин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, A.C. Саломаткин, A.A. Сергеев, С.Г. Соловьев, Б.А. Страшун, О.И. Тиунов, М.С. Трофимов, Т.Я. Хабриева, Н.Г. Чеботарев, А.Г. Чернявский, В.Е. Чиркин, Н.В. Шевченко, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, В.А. Щепачев, Б.С. Эбзеев,
A.A. Югов, и др. Все данные труды внесли определенный вклад, способствовавший дальнейшему совершенствованию не только местного самоуправления в целом, но также и совершенствованию правовой базы и механизма уставного регулирования муниципально-правовых отношений.
В области выбранной темы, связанной с общей характеристикой устава муниципального образования, его содержанием, предметом уставного регулирования, а также принятием и дальнейшей регистрацией устава муниципального образования были успешно защищены следующие диссертации: Алешковой Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации, 2010; Арбузова C.B. Устав муниципального образования и проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления), 2001; Белоусовой Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России, 2011; Быкова Л.М. Муниципальные правовые акты в правовой системе Российской Федерации: теоретико-правовой анализ, 2010; Жалсанова Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов, 2004; Леонтенков A.B. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права, 2005; Сикайло A.B. Устав муниципального образования, как нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реализации, наук, 2007; Чащина С.И. Система муниципальных правовых актов, 2006; Чермит А.Ю. Устав муниципального образования в системе нормативно-правового регулирования местного самоуправления, 2011. Однако, в данной области осталось еще много черных дыр, которые требуют исследования. Данная диссертационная работа посвящена спецификации устава муниципального образования как основополагающего акта муниципальных образований субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, с учетом опыта полученного ранее, в других научных трудах. Рассмотрены не только общие проблемные моменты, но характерные для данного федерального округа.
Объект и предмет диссертационного исследования. В данном случае объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые возникают в процессе разработки, принятия, вступления в силу устава, а также общественные отношения, возникающие при реализации положений устава. Предметом исследования является устав муниципального образования, как основополагающий акт местного самоуправления, комплекс нормативно-правовых актов, регулирующих институт устава.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное теоретико-правовое изучение устава муниципального образования, как регулятора муниципально-правовых отношений, позволяющее раскрыть характерные признаки устава, как основополагающего акта, его предмет, содержание, форму. Также на основе анализа практики, выделить наиболее актуальные на сегодняшний день теоретические и прикладные проблемы, как в общем уставного регулирования, так и характерные для данной территории, с последующими вариантами их решения.
Исходя из поставленной цели, основными задачами работы являются:
• изучить процесс становления и развития правового регулирования института устава муниципального образования;
• определить место и роль устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов и источников российского права;
• исследовать юридические свойства устава муниципального образования, как основополагающего акта;
• сформулировать авторское политико-правовое понятие категории устав муниципального образования;
• сформулировать авторское понятие категории предмет уставного
регулирования;
• изучить зарубежный опыт принятия основного акта местного самоуправления, возможность применения данного опыта на территории Российской Федерации;
• проанализировать содержание и структуру уставов муниципальных образований;
• изучить процесс разработки, принятия, внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования, с последующей регистрацией, выделить основные спорные и проблемные стороны, а также предложить возможные пути совершенствования данных процессов;
• изучить практику правовой охраны и реализации положений устава муниципального образования с целью выработки рекомендаций, направленных на совершенствование данного процесса.
Эмпирическую основу исследования составили: практика арбитражных судов; данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях; анализ уставного регулирования основ местного самоуправления в Российской Федерации, США, ФРГ, Франции и так далее; правоприменительная практика; материалы периодической печати, а также информация по теме диссертационного исследования, которая размещена в сети Интернет. Диссертантом были задействованы материалы опроса муниципальных служащих, данные анкетирования служащих органов юстиции, статистические данные и др.
Методологическая основа исследования. В работе диссертантом применялись современные методы познания, выявленные юридической наукой и практикой. Данные методы позволяют в комплексе исследовать не только исторические условия становления и развития института устава муниципального образования, но и правоотношения, составляющие предмет уставного регулирования, а также теоретическую основу устава и практику реализации его положений в реальной жизни.
Методологическую базу диссертационного исследования составили общенаучные (исторический, логический, анализ, синтез, системный и
структурно-функциональные) подходы, при решении задач диссертационного исследования также использовались частно-научные методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический и так далее).
В ходе работы над диссертацией использовались не только результаты современные научных исследований, но и материалы публикаций в средствах массовой информации, публицистические работы, затрагивающие сферу исследования института устава муниципального образования, также материалы судебной практики и практики регистрации уставов
муниципальных образований.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном муниципально-правовом исследовании института устава на новом уровне муниципального правового регулирования муниципального образования, как основополагающего акта, а также рассмотрение основополагающего акта местного самоуправления, как факта социального гомеостазиса, как следствие соответствие закона реальным потребностям общественной жизни. В данной диссертационной работе гомеостазис выступает не только как неотъемлемая качественная характеристика общественных отношений, регулируемых уставом, но и как элемент стабильности самого устава муниципального образования.
В диссертационном исследовании предложены и обоснованы новые подходы в решении давно существующих или недавно появившихся проблем.
Научная новизна диссертационного исследования обосновывается в
выносимых на защиту положениях:
1. Авторское понятие категории «устав муниципального образования». Устав муниципального образования - это основополагающий акт муниципального образования всеобъемлющего характера, предполагающий выбор модели организации местного самоуправления, служащий основой для дальнейшего нормотворчества, имеющий высшую
юридическую силу в системе муниципальных правовых актов, характеризующийся особым порядком принятия, внесения изменений и дополнений, придающий фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер.
2. Уставные грамоты - прообраз основного акта местного уровня.
Анализируя описание различного рода грамот можно утверждать, что уставные грамоты должны обладать следующими обязательными признаками:
1) уставные грамоты даются в интересах населения и только косвенно затрагивают интересы управленца;
2) грамота должна регламентировать юридические отношения подведомственной власти местностей и лиц, имеющих отношение к этой власти или ее органам;
3) в большей мере регулируют те стороны общественной жизни, где возможно столкновение интересов населению и управленца;
4) регулируемые отношения должны иметь длительный, постоянный характер;
5) грамота не должна иметь характер привилегий;
6) носят «жалованный» характер.
Таким образом, все это позволяет отчасти сравнить уставные грамоты с уставом муниципального образования.
3. Исключение из устава положений наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
С целью совершенствования муниципального нормотворчества, предлагается исключить из устава положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Устав муниципального образования, как основополагающий акт, закрепляет в себе лишь основы жизнедеятельности местного сообщества конкретного муниципального образования, в свою очередь осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
7
касается не только местного самоуправления, но и государства и (или) субъектов РФ.
4. Авторское понятие категории «предмет уставного регулирования». Предмет уставного регулирования - это базисные общественные отношения, складывающиеся в процессе решения вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, путем организации местного самоуправления, формированием и развитием его основ.
5. Основания классификации уставов муниципальных образований субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
В результате проведенной исследовательской работы уставов муниципальных образований субъектов РФ, диссертантом предложена авторская классификация уставов по следующим основаниям:
1) в зависимости от закрепления предмета уставного регулирования, определенного в Федеральном законе;
2) в зависимости от закрепления в уставах дополнительного
уставного регулирования;
3) в зависимости от полноты регулирования обязательных
положений, определенных в Федеральном законе;
4) в зависимости от территориальных, национальных,
исторических и иных местных традиций.
6. В целях совершенствования российского законодательства на федеральном уровне следует закрепить наличие в уставе муниципального образования такого структурного элемента как «Приложения», который в обязательном порядке должен содержать следующие элементы:
1) карту-схему территории муниципального образования - данное приложение необходимо для понимания и представления границ муниципального образования, а также пределов действия устава;
2) описание границ - определение границ невозможно без их описания, что во многом облегчит представление о них;
3) эскиз герба с описанием (при наличии) - знак особой важности, символ территориальной самостоятельности.
7. Гарантирующая функция устава муниципального образования -основа социального гомеостазиса.
Сущность данной функции сводится к гарантированию существования социальных явлений, закрепляемых уставом, тем самым создаются положительные условия к их возникновению и дальнейшему существованию. Таким образом, устав гарантирует существование и нормальное функционирование самих демократических институтов, а также создания условий социальной исполнимости (реальности) осуществления личностью основных прав и свобод.
Наличие устава муниципального образования, а именно выполнение уставом гарантирующей функции, уже есть основа для социального гомеостазиса местного сообщества, который является неотъемлемой характеристикой организации местного самоуправления на определенной территории.
8. В целях совершенствования отечественного законодательства, предлагается использовать опыт Соединенных Штатов Америки, на основе которого закрепить в уставе муниципального образования выборную должность главы муниципальной полиции (шерифа). Закрепление данного института в уставе муниципального образования расширит самостоятельность муниципальных образований в решении вопросов местного значения, а также повысит роль устава, как основополагающего акта. Внедрение данного института будет способствовать повышению ответственности муниципальной власти перед населением, станет своего рода гарантом участия населения в решении вопросов местного значения.
9. Предлагается дополнить Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» статьей «Интернет-обсуждение», в соответствии с которой будет введен институт интернет-обсуждения устава наравне с публичными слушаниями. Данной статьей будет определяться организация о порядок проведения интернет-обсуждения устава. Подобного рода институт позволит в большей степени учитывать общественное мнение жителей муниципального образования. Порядок организации и проведения интернет-обсуждение должен определяться уставом муниципального образования.
10. В целях совершенствования законодательства предлагается дополнить Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» следующими положениями:
• приведение в соответствие действующему законодательству устава муниципального образования по заключению регистрирующего органа;
• ответственность за несвоевременное приведение устава муниципального образования в соответствие действующему законодательству;
• продление срока регистрации устава муниципального образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав, в случае необходимости более детального изучения норм данный правовых актов;
• урегулировать порядок повторного представления устава муниципального образования на государственную регистрацию.
Теоретическая значимость исследования заключается в проведенном автором комплексном исследовании института устава муниципального образования, а также практики реализации положений, что позволит существенно расширить знания в данной области. Выносимые на защиту положения не только раскрывают сущность объекта исследования, но и раскрывают сущность имеющихся проблем в данной области, решение
ю
которых будет способствовать повышению значимости устава муниципального образования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором предложены концептуально новые подходы в решении имеющихся проблем в области исследования. Автором также предложены новые подходы в процессе принятия устава муниципального образования, которые позволят усовершенствовать данный процесс, а также вовлечь больше населения при принятии устава, что немаловажно, больше молодежи.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы в двенадцати научных статьях, пять из которых в изданиях - рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов диссертационных исследований. Выводы и предложения исследования сообщались на международных симпозиумах, международных, региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях (Международный научный симпозиум «Наука в жизни современного человека», 18-25 февраля 2013 г., г. Одесса; Международная научно-практическая конференция «Университетская наука - региону», 29 апреля 2011 г., г. Ставрополь; Международная заочная научно-практической конференция «Интеграция науки и практики как механизм эффективного развития современного общества», 9-10 октября 2012 г.; Международная научно-практической конференция «Правовая политика и модернизация государственности», 13-14 декабря 2012 г., г. Ставрополь; Научно-практическая конференция «Современные тенденции развития конституционно-правовой науки», апрель 2013 г, г. Ставрополь.), заседаниях кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», кафедры конституционного и международного права ФГАОУ ВПО «СевероКавказский федеральный университет».
Структура диссертации обусловлена поставленной целью
исследования и направлена на решения установленных задач. Работа состоит
11
из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и научной литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования, показана степень ее научной разработанности, определены объект, предмет, основная цель, задачи, методы исследования, дан обзор теоретической и информационной основы диссертации, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость, апробация результатов исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Правовая природа устава муниципального образования, как особого источника муниципального права» содержится пять параграфов.
В первом параграфе «Становление и развитие правового регулирования в России института устава муниципального образования» проводится анализ теоретических и практических вопросов, касающихся развития местного самоуправления в России, а вместе с ним и вопросов, касающихся уставного регулирования, также всей нормотворческой деятельности местного самоуправления в России.
Местное самоуправление в России имеет глубокие корни. Общинное управление на Руси существовало еще в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности. Общины - это своеобразная автономна организация, осуществляющая административные и судебные функции, высшим органом управления которой являлось вече - сход жителей общины.
Институт Уставных грамот возникает в результате распада системы кормления, с которой были не согласны мелкие феодалы, так как кормленщики не считались с их интересами.
Уставные грамоты были направлены, в большей мере, на регулирование тех вопросов, где происходило столкновение интересов населения и управленца, наместника, чтобы не позволить произвола со стороны наместника в отношении населения. Уставная грамота служила регулятором в деятельности управленца. То есть уставная грамота служила связующим звеном между населением и властью. Анализируя описание различного рода грамот можно утверждать, что уставные грамоты были своего рода прообразом уставов муниципальных образований.
Однако первый опыт принятия основополагающий актов местного самоуправления в России, был закреплен только в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6.07.91 г. №1550-1. Закон закреплял за Советами право принятия положения (устава) о местном самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силу различных причин.
Из текста закона можно сделать вывод, что положение (устав) был призван закрепить широкий круг вопросов, оставляемых для решения Советами, но четкое определение содержания данного положения (устава) в законе отсутствовало. Вместе с тем, практика принятия положений (уставов) местного самоуправления не получила должного распространения в силу сложной в то время внутриполитической ситуации в стране.
Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права — уставом муниципального образования. Законодательством предусмотрено, что все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом.
После принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. №154-ФЗ формировалось федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении, в том числе определялись основные параметры для муниципально-правововых актов. Данный процесс сопровождался организацией органов местного самоуправления на местах, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований -к разработке и принятию их уставов.
Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. №131-Ф3 ознаменовало начало нового этапа в развитии института муниципального правотворчества.
В ст. 43 Закона установлено, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
В конце параграфа диссертант делается предположение, что прообразом устава муниципального образования были уставные грамоты, которые имеют схожий предмет регулирования с уставом, структурное сходство, а также сходство характеристики.
Во втором параграфе «Юридическая природа устава как основополагающего акта муниципального образования» диссертант дает характеристику устава муниципального образования через анализ юридических свойств, раскрывающих его правовую природу, определяющих место устава в правовой системе и отличающих его от других нормативных правовых актов.
На основе анализа уставов муниципальных образований субъектов РФ, можно выделить специфические свойства устава, выполняемые ими
функции, позволяющие раскрыть сущность устава, а также дать авторское понятие категории «устав муниципального образования».
Устав, как основной акт местного самоуправления, выполняет ряд функций, которые не только раскрывают сущность и значение устава, но и отражают характер его воздействия на общественные отношения.
Таким образом, исходя из общественных отношений, в которых проявляется назначение устава, функции основополагающего акта можно классифицировать следующим образом: 1) регулятивная функция; 2) охранительная функция; 3) воспитательная функция; 4) учредительная функция; 5) юридическая функция; 6) организационная функция.
В свою очередь основной функцией устава муниципального образования, как основополагающего акта, как своеобразной «малой конституцией» является гарантирующая функция. Можно утверждать, что устав муниципального образования, как основополагающий акт, является гарантом стабильности общественных отношений в пределах определенного муниципального образования.
Таким образом, наличие устава муниципального образования уже есть основа для гомеостазиса местного сообщества, который является неотъемлемой характеристикой организации местного самоуправления на определенной территории.
Однако полная картина сущности устава муниципального образования выражается через призму специфических свойств.
Все это позволяет дать характеристику отличительных свойств устава, выделяющих его среди других нормативно-правовых актов. Тем более что устав помимо общих признаков, присущих всем нормативно-правовым актам, обладает рядом специфических свойств, позволяющих провести параллель с Конституцией РФ - особый субъект, от имени которого принимается устав муниципального образования; особый порядок принятия, изменения и внесения дополнений в него; стабильность устава; учредительный документ; всеобъемлющий характер правового
15
регулирования; основа для дальнейшего муниципального нормотворчества; высшая юридическая сила на территории муниципального образования относительно иных муниципальных правовых актов; прямое действие.
Все выше сказанное позволили сформулировать определение категории «устав муниципального образования», наиболее отвечающее сегодняшним реалиям.
В третьем параграфе «Содержание и структура устава» рассматривается содержание устава муниципального образования, которое во многом определено его местом в системе нормативно-правовых актов. Устав является подзаконным актом и поэтому его содержание вытекает из содержания Федерального закона. Те основы, которые закреплены в Федеральном законе являются фундаментом для местного самоуправления, а сами муниципальные образования определяют свою компетенцию по остаточному принципу.
Порядок детализации различных положений в уставах муниципальных образований различный. В каких-то уставах прибегают к определенной степени детализации форм и порядка участия населения в осуществлении местного самоуправления, финансовых и экономических основ и пр., в других уставах регулирование определенных отношений осуществляется неконкретизировано, в третьих - регулирование осуществляется постатейно, то есть содержится в различных статьях.
Как и любой правовой акт, устав муниципального образования имеет определенную структуру, то есть внутреннюю согласованность составных частей, последовательность расположения его структурных элементов, их логическую взаимосвязь и непротиворечивость. Рассматривая структуру устава муниципального образования автор исходит из последовательности расположения его структурных элементов.
Диссертант приходит к выводу, что в целях совершенствования содержания устава на федеральном уровне следует закрепить наличие в
уставе муниципального образования такого структурного элемента как «Приложения».
В четвертом параграфе «Предмет уставного регулирования»
рассматриваются общественные отношения, регулируемые положениями, подлежащими обязательному закреплению в уставе муниципального образования, а также положениями, которые дополнительно могут быть включены в устав, и в своей совокупности образуют предмет уставного регулирования. Данные положения касаются вопросов исключительно уставного регулирования, а также совместного уставного и законодательного регулирования.
Анализ федерального законодательства позволяет говорить, что перечень вопросов, подлежащий исключительному регулированию уставом муниципального образования, не касается основ местного самоуправления на конкретной территории, то есть носит второстепенный характер.
В отдельных случаях к предмету уставного регулирования относят вопросы государственного управления, то есть осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Передача отдельных государственных полномочий осуществляется исключительно с помощью издания федерального закона или закона субъекта РФ, а значит, носит подконтрольный характер. Кроме того, устав должен закреплять в себе лишь основы жизнедеятельности местного сообщества конкретного муниципального образования, а осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий касается не только местного самоуправления, но и государства и (или) субъектов РФ.
Таким образом, диссертантом делается вывод, что включение в устав
муниципального образования вопросов по осуществлению органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий в
качестве предметов ведения муниципального образования является
ошибочным, так как делегированные государством полномочия являются
17
дополнительными к реализуемыми органами местного самоуправления вопросам местного значения, и, следовательно, закреплению в уставе муниципального образования не подлежат.
В конце параграфа делается вывод, что исключительно к уставному регулированию относятся вопросы, не затрагивающие основ муниципального образования, основные же положения закрепляются в федеральном законодательстве. Однако даже данные вопросы ограничены жесткими требованиями, которые указаны в Федеральном законе, то есть при разработке проекта устава следует выбрать из предложенных вариантов. В итоге муниципалитетам остается мало места для нормотворчества.
В пятом параграфе «Зарубежный опыт принятия и действия основных муниципальных актов» рассматривается опыт принятия основных актов местного самоуправления в таких странах как Франция, Германия, Англия и Ирландия, а также опыт США.
В современном мире ни одно демократическое общество невозможно представить без местного самоуправления. Зарубежный муниципальный опыт знает множество форм организации местного самоуправления. Такое разнообразие форм объясняется различием в построении политического режима, государственного устройства, национальных традиций, экономического состояния страны и пр.
В диссертационной работе большее внимание уделяется опыту принятия основных муниципальных актов в англосаксонских странах Великобритании, США, Ирландии, так называемых хартий местного самоуправления. Хартия — основополагающий юридический документ для деятельности муниципальных органов власти, основа для существования системы муниципального права. Анализируя хартии местного самоуправления и уставы муниципальных образований, можно сделать выводы, позволяющие провести различия между ними как по организации системы органов местного самоуправления, так и по муниципальному правотворчеству.
Отличительной чертой англосаксонской системы местного самоуправления является отсутствие единого исполнительного органа власти в муниципалитетах, и наличие ряда выборных должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от Советов (представительных органов). Одним из основных должностных лиц является шериф, избираемый населением на 2-4 года.
Шериф (англ. sheriff) в ряде англоязычных стран - административно-судебная должность в определённых административно-территориальных образованиях. В целях совершенствования отечественного законодательства предлагается использовать опыт зарубежных стран, на основе которого закрепить в уставе муниципального образования выборную должность главы муниципальной полиции (шерифа).
Вторая глава «Правовое регулирование института устава муниципального образования и практика правореалнзации» имеет практический характер и направлена на исследование явлений правовой действительности, непосредственно связанных с возникновением и реализацией норм устава муниципального образования, и состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Принятие, изменение, регистрация и отмена устава» посвящен рассмотрению вопросов разработки проекта устава, его принятия, внесения изменений, регистрации в органах юстиции с последующим опубликованием.
Следует отметить, что в местном законодательстве процедура разработки уставов муниципальных образований, как правило, не получает детальной нормативно-правовой регламентации. Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве случаев порядок разработки уставов также не оговорен.
Федеральное законодательство требует обеспечения участия населения
в процедуре разработки уставов. В соответствии с Федеральным законом от
06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного
19
самоуправления», проект устава муниципального образования, подлежит вынесению на публичные слушания. Однако порядок проведение публичных слушаний еще до конца не урегулирован. Так, например, законодателем не регламентируется в какие дни допустимо или недопустимо проводить публичные слушания. Информирование о проведении публичных слушаний осуществляется посредством СМИ, однако молодое поколение довольно редко обращается к печатным источником информации, в силу чего не обладает информацией о планируемых мероприятиях. Ограниченное количество мест в помещении, где проводятся публичные слушания, также не позволяет в полной мере учесть мнение населения муниципального образования.
В связи с этим дополнить Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положениями, предусматривающими интернет-обсуждения устава наравне с публичными слушаниями. Порядок организации и проведения интерент-обсуждения должен определяться в самом уставе.
Принятие устава - это утверждение конечного текста устава представительным органом муниципального образования или сходом граждан.
Дальнейшей стадией принятия устава муниципального образования является процесс регистрации устава в территориальных органах Министерства Юстиции РФ.
Законодательство РФ предусматривает, что для вступления в силу устава муниципального образования он должен пройти государственную регистрацию в органах юстиции и быть официально опубликованным (обнародован).
Во втором параграфе «Правовая охрана устава» рассматриваются вопросы в области охраны института устава муниципального образования.
Особая роль устава в жизни общества предопределяет необходимость его правовой охраны.
Правовая охрана устава - это совокупность юридических средств, с помощью которых достигается выполнение всех установленных уставом норм, соблюдение режима законности.
Анализ статьи 77 Федерального закона № 131-ФЭ позволяет выделить в зависимости от субъекта осуществления три вида контроля в сфере местного самоуправления: контроль, осуществляемый органами государственной власти; контроль органов прокуратуры; контроль, осуществляемый органами и должностными лицами местного самоуправления, наделенными в соответствии с уставом контрольными функциями.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. указано, что если в субъекте Федерации конституционный (уставный) суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту, рассмотрение дел о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации осуществляется судами общей юрисдикции. Однако конституционные (уставные) суды существуют не во всех субъектах РФ. С уверенностью можно утверждать, что отсутствие конституционного (уставного) суда в одном субъекте и наличие его в другом напрямую нарушает принцип равноправия, что негативно сказывается как на местном самоуправлении, так и на общественных отношениях в целом.
Третий параграф второй главы - «Правореализация положений уставов муниципальных образований».
Правореализация - это воплощение права в жизнь. Правореализация
устава муниципального образования, как основополагающего акта местного
21
самоуправления, воплощается в реальном исполнении органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них обязанностей и использовании населением муниципального образования предоставленных ему прав.
В зависимости от выбора направления специфика реализации устава муниципального образования выражается в различных социальных сферах: 1) политической; 2) экономической; 3) социальной.
В заключении автором формулируются основные выводы диссертационного исследования и предложения по совершенствованию действующего законодательства.
В конце работы приведен список использованной литературы и нормативных правовых актов.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
[. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Адамоков Б.Б. Юридическая природа устава муниципального образования // Вестник Ставропольского государственного университета. 2012.-№80(3). - С. 106-111,- 0,4 пл.
2. Адамоков Б.Б., Мухачев И.В. Онлайн обсуждение проекта устава муниципального образования, его изменений и дополнений // Общество и право. - 2012 . - № 4(41). - С.73 - 76. - 0,4/0,2 п.л.
3. Адамоков Б.Б. Зарубежный опыт принятия основных муниципальных актов // Научно-теоретический и аналитический журнал «Управление мегаполисом». - 2013 . - №1 (31). - С. 136-145. -0,75 п.л.
4. Адамоков Б.Б., Мухачев И.В. Гарантирующая функция устава муниципального образования - основа социального гомеостазиса // Экономико-юридический журнал «Бизнес в законе». - 2013 . - №1. - С. 63-65. -0,4/0,2 пл.
II. В иных рецензируемых научных изданиях:
5. Адамоков Б.Б. Институт устава муниципального образования в Северо-Кавказском федеральном округе // Юриспруденция - актуальные проблемы и пути совершенствования: Коллективная монография. Одесса: Изд-во Куприенко C.B., 2013.- 212 с. - С. 108-121. - 0,3 п.л.
6. Адамоков Б.Б. Устав муниципального образования, как основополагающий акт // Сборник материалов международной научно-практической конференции «Университетская наука - региону» (29 апреля 2011 г., г. Ставрополь). - Ставрополь: Изд-во Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2011. - С. 3-7. — 0,3 пл.
7. Адамоков Б.Б. Высшая юридическая сила решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан) и уставов муниципальных образований // Государственное строительство и правовая реформа в СевероКавказском федеральном округе / Межуниверситетский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Вып 3. Пятигорск: Изд-во «Пятигорский государственный лингвистический университет», 2011.- С. 1114 - 0,2 п.л.
8. Адамоков Б.Б. Уставные грамоты, как прообраз уставов муниципальных образований // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. -№ 11(34). - С. 190-192. - 0,2 п.л.
9. Адамоков Б.Б. Об уставе муниципального образования как источнике права // Образование и право. - 2012. - № 36. - С. 20-26. - 0,3 пл.
10. Адамоков Б.Б. Будущее органов местного самоуправления в социальных сетях // Материалы международной заочной научно-практической конференции «Интеграция науки и практики как механизм эффективного развития современного общества» (9-10 октября 2012 г. в дистанционном формате). - М.: Изд-во «Институт Стратегических Исследований», 2012. - С. 74-78,- 0,25 пл.
11. Адамоков Б.Б. Воспитательная функция устава // Материалы международной научно-практической конференции «Правовая политика и модернизация государственности» ( 13-14 декабря 2012 г., г. Ставрополь). — Пятигорск: Изд-во РИА-КМВ, 2012. - Том 2. - С.8-9. - 0,25 пл.
12. Адамоков Б.Б. Предмет устава муниципального образования // Материалы научно-практической конференции «Современные тенденции развития конституционно-правовой науки» (апрель 2013 г., г. Ставрополь). -2013.- 0,45 п.л.
Подписано в печать: 31.07.2013 Объем: 2 усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 892 Отпечатано в типографии «Реглет» 101000, г. Москва, Пл. Мясницкие Ворота д. 1, стр.3 (495) 971-22-77 www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации»
Автономная некоммерческая организация высшего профессионального образования «Московский гуманитарный университет»
На правах рукописи
Адамоков Беслан Билялович
Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор
Мухачев И.В.
Москва: 2013
Содержание
Введение............................................................................... 3
Глава 1. Правовая природа устава муниципального образования, как особого источника муниципального права
1.1. Становление и развитие правового регулирования в России института устава муниципального образования.............................................14
1.2. Юридическая природа устава как основополагающего акта муниципального образования.....................................................44
1.3. Содержание и структура устава.............................................76
1.4. Предмет уставного регулирования...........................................95
1.5. Зарубежный опыт принятия и действия основных муниципальных
актов...................................................................................107
Глава 2. Правовое регулирование института устава муниципального образования и практика правореализации
2.1. Принятие, изменение, регистрация и отмена устава..................124
2.2. Правовая охрана устава......................................................162
2.3. Правореализация положений уставов муниципальных
образований..........................................................................175
Заключение..........................................................................196
Нормативные акты федерального, регионального и местного уровня и
иные официальные материалы.................................................. 202
Диссертации, авторефераты диссертаций.....................................208
Монографии, учебные издания, статьи и материалы с сайтов............209
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное становление и развитие института местного самоуправления началось в 90-е годы, что породило разделение публичной власти на федеральный, региональный и местный уровень. Будучи наиболее многочисленным уровнем осуществления публичной власти, местное самоуправление издает наибольшее количество правовых актов, в том числе и нормативных, которые касаются всех сторон организации и функционирования власти на местах, решения вопросов местного значения при непосредственном участии населения.
Высшую ступень в иерархии муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования, который должен закреплять основы организации местного самоуправления на определенной территории, он должен был стать своего рода конституцией для населения муниципального образования. Данный вывод можно было сделать согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. №154-ФЗ\ который первый закрепил обязательность принятия устава муниципального образования.
Новый импульс развития местное самоуправление, а вместе с ним и институт устава муниципального образования, получает с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-Ф32 (далее Федеральный закон) вступление которого было намечено на 1 января 2009 года. Федеральный закон подробно закрепил предъявляемые требования к содержанию устава муниципального образования, что практически не оставило места для проявления местного творчества. Во многом детальное закрепление в Федеральном законе содержания устава муниципального образования послужило тому, что практически все уставы повторяют данные нормы, не имея каких-либо существенных отличий между собой.
1 Собрание законодательства Российском Федерации. 1995. №35, Ст. 3506.
" Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Актуальность исследования обусловлена также тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования.
Такое положение вещей говорит о важности изучения исследований, направленных на проблемные стороны в данной области, а также необходимости дополнительного исследования проблематики, связанной с функционированием устава муниципального образования, регулированием данного института на федеральном уровне, а также анализ практики реализации положений устава в нынешних реалиях на примере уставов муниципальных образований субъектов РФ.
Степень научной разработанности темы. Теоретическая и методологическая основа данного исследования состоит из трудов отечественных ученных, которые своим вкладом активно способствовали решению проблем в сфере конституционного права, а также активно способствовали становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации с началом демократических преобразований: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, В.А. Баранчиков, A.A. Безуглов, Д.С. Белявский, H.A. Боброва, Н.С. Бондарь, Е.М. Бухвальд, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, В.В. Еремян, A.A. Замотаев, Т.Н. Затулина, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Ю.Д. Казанчев, Д.С. Князев, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, А.Н. Кокотов, В.А. Кряжков, В.В. Маклаков, В.В. Мамонов, Н.В. Михалева, Т.Н. Михеева, И.В. Мухачев, JI.A. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, A.C. Саломаткин, A.A. Сергеев, С.Г. Соловьев, Б.А. Страшун, О.И. Тиунов, М.С. Трофимов, Т.Я. Хабриева, Н.Г. Чеботарев, А.Г. Чернявский, В.Е. Чиркин, Н.В. Шевченко, Е.С. Шугрина, ЮЛ. Шульженко, В.А. Щепачев, Б.С. Эбзеев, A.A. Югов, и др. Все данные труды внесли определенный вклад, способствовавший дальнейшему совершенствованию не только местного самоуправления в целом, но также и совершенствованию правовой базы и механизма уставного регулирования муниципально-правовых отношений.
В области выбранной темы, связанной с общей характеристикой устава муниципального образования, его содержанием, предметом уставного регулирования, а также принятием и дальнейшей регистрацией устава муниципального образования были успешно защищены следующие диссертации: Алешковой Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации, 2010; Арбузова C.B. Устав муниципального образования и проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления), 2001; Белоусовой Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России, 2011; Быкова JT.M. Муниципальные правовые акты в правовой системе Российской Федерации: теоретико-правовой анализ, 2010; Жалсанова Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов, 2004; Леоптенков A.B. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права, 2005; Сикайло A.B. Устав муниципального образования, как нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реализации, наук, 2007; Чащина С.И.,Система муниципальных правовых актов, 2006; Чермит А.Ю. Устав муниципального образования в системе нормативно-правового регулирования местного самоуправления, 2011. Однако в данной области осталось еще много черных дыр, которые требуют исследования. Данная диссертационная работа посвящена спецификации устава муниципального образования как основополагающего акта муниципальных образований субъектов Российской Федерации, с учетом опыта полученного ранее, в других научных трудах.
Объект и предмет диссертационного исследования. В данном случае объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые возникают в процессе разработки, принятия, вступления в силу устава, а также общественные отношения, возникающие при реализации положений устава. Предметом исследования является устав муниципального образования, как основополагающий акт местного самоуправления, комплекс нормативно-правовых актов, регулирующих институт устава.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное теоретико-правовое изучение устава муниципального образования, как регулятора муниципально-правовых отношений, позволяющее раскрыть характерные признаки устава, как основополагающего акта, его предмет, содержание, форму. Также на основе анализа практики, выделить наиболее актуальные на сегодняшний день теоретические и прикладные проблемы, как в общем уставного регулирования, так и характерные для данной территории, с последующими вариантами их решения.
Исходя из поставленной цели, основными задачами работы являются:
• изучить процесс становления и развития правового регулирования института устава муниципального образования;
• определить место и роль устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов и источников российского права;
• исследовать юридические свойства устава муниципального образования, как основополагающего акта;
• сформулировать авторское политико-правовое понятие категории устав муниципального образования;
• сформулировать авторское понятие категории предмет уставного регулирования;
• изучить зарубежный опыт принятия основного акта местного самоуправления, возможность применения данного опыта на территории Российской Федерации;
• проанализировать содержание и структуру уставов муниципальных образований;
• изучить процесс разработки, принятия, внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования, с последующей регистрацией, выделить основные спорные и проблемные стороны, а также предложить возможные пути совершенствования данных процессов;
• изучить практику правовой охраны и реализации положений устава муниципального образования с целыо выработки рекомендаций, направленных на совершенствование данного процесса.
Эмпирическую основу исследования составили: практика арбитражных судов; данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях; анализ уставного регулирования основ местного самоуправления в Российской Федерации, США, ФРГ, Франции и так далее; правоприменительная практика; материалы периодической печати, а также информация по теме диссертационного исследования, которая размещена в сети Интернет. Диссертантом были задействованы материалы опроса муниципальных служащих, данные анкетирования служащих органов юстиции, статистические данные и др.
Методологическая основа исследования. В работе диссертантом применялись современные методы познания, выявленные юридической наукой и практикой. Данные методы позволяют в комплексе исследовать не только исторические условия становления и развития института устава муниципального образования, но и правоотношения, составляющие предмет уставного регулирования, а также теоретическую основу устава и практику реализации его положений в реальной жизни.
Методологическую базу диссертационного исследования составили общенаучные (исторический, логический, анализ, синтез, системный и структурно-функциональные) подходы, при решении задач диссертационного исследования также использовались частно-научные методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический и так далее).
В ходе работы над диссертацией использовались не только результаты современные научных исследований, но и материалы публикаций в средствах массовой информации, публицистические работы, затрагивающие сферу исследования института устава муниципального образования, также материалы судебной практики и практики регистрации уставов муниципальных образований.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в
комплексном муниципально-правовом исследовании института устава на новом
7
уровне муниципального правового регулирования муниципального образования, как основополагающего акта, а также рассмотрение основополагающего акта местного самоуправления, как факта социального гомеостазиса, как следствие соответствие закона реальным потребностям общественной жизни. В данной диссертационной работе гомеостазис выступает не только как неотъемлемая качественная характеристика общественных отношений, регулируемых уставом, но и как элемент стабильности самого устава муниципального образования.
В диссертационном исследовании предложены и обоснованы новые подходы в решении давно существующих или недавно появившихся проблем.
Научная новизна диссертационного исследования обосновывается в выносимых на защиту положениях:
1. Авторское понятие категории «устав муниципалыюго образования». Устав муниципального образования - это основополагающий акт муниципального образования всеобъемлющего характера, предполагающий выбор модели организации местного самоуправления, служащий основой для дальнейшего нормотворчества, имеющий высшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов, характеризующийся особым порядком принятия, внесения изменений и дополнений, придающий фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер.
2. Уставные грамоты — прообраз основного акта местного уровня.
Анализируя описание различного рода грамот можно утверждать, что
уставные грамоты должны обладать следующими обязательными признаками:
1) уставные грамоты даются в интересах населения и только косвенно затрагивают интересы управленца;
2) грамота должна регламентировать юридические отношения подведомственной власти местностей и лиц, имеющих отношение к этой власти или ее органам;
3) в большей мере регулируют те стороны общественной жизни, где возможно столкновение интересов населению и управленца;
4) регулируемые отношения должны иметь длительный, постоянный характер;
5) грамота не должна иметь характер привилегий;
6) носят «жалованный» характер.
Таким образом, все это позволяет отчасти сравнить уставные грамоты с уставом муниципального образования.
3. Исключение из устава положений наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
С целью совершенствования муниципального нормотворчества, предлагается исключить из устава положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Устав муниципального образования, как основополагающий акт, закрепляет в себе лишь основы жизнедеятельности местного сообщества конкретного муниципального образования, в свою очередь осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий касается не только местного самоуправления, но и государства и (или) субъектов РФ.
4. Авторское понятие категории «предмет уставного регулирования». Предмет уставного регулирования - это базисные общественные отношения, складывающиеся в процессе решения вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, путем организации местного самоуправления, формированием и развитием его основ.
5. Основания классификагщи уставов муниципальных образований субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
В результате проведенной исследовательской работы уставов муниципальных образований субъектов РФ, диссертантом предложена авторская классификация уставов по следующим основаниям:
1) в зависимости от закрепления предмета уставного регулирования, определенного в Федеральном законе;
2) в зависимости от закрепления в уставах дополнительного уставного регулирования;
3) в зависимости от полноты регулирования обязательных положений, определенных в Федеральном законе;
4) в зависимости от территориальных, национальных, исторических и иных местных традиций.
6. В целях совершенствования российского законодательства на федеральном уровне следует закрепить наличие в уставе муниципального образования такого структурного элемента как «Приложения», который в обязательном порядке должен содержать следующие элементы:
1) карту-схему территории муниципального образования - данное приложение необходимо для понимания и представления границ муниципального образования, а также пределов действия устава;
2) описание границ - определение границ невозможно без их описания, что во многом облегчит представление о них;
3) эскиз герба с описанием (при наличии) - знак особой важности, символ территориальной самостоятельности.
7. Гарантирующая функция устава муниципального образования — основа социального гомеостазиса.
Сущность данной функции сводится к гарантированию существования социальных явлений, закрепляемых уставом, тем самым создаются положительные условия к их возникновению и дальнейшему существованию. Таким образом, устав гарантирует сущ
