Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы

Федотова, Татьяна Владимировна

Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы»

На правах рукописи

ФЕДОТОВА Татьяна Владимировна

ПРАВОРЕАЛИЗАЦ [РАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ПРИОРИТЕТОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)

Специальность 12 00.14 -административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2005

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Прокошин Василий Алексеевич

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор <

Миронов Михаил Алексеевич

- кандидат юридических наук, доцент Спасенко Вера Ивановна

Ведущая организация - Международный институт

управления МГИМО (У) МИД РФ

Защита состоится 30 июня 2005 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д - 502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 27 мая 2005 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат политических наук, / /у

профессор ^¡¡f&á'^f Т.С. Емельянова

jooG-Ч

6909

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования Перспективы становления зрелой демократии и развитого гражданского общества в значительной мере определяются правовой реализацией (правореализацией) управленческих решений - приоритетного направления административной реформы Раскрывая систему приоритетов такого развития, Президент Российской Федерации В В Путин подчеркнул "Между тем уже не первый год правительство не может определиться по приоритетам И вопрос, прямо скажем, перезрел Обращаю внимание, что ориентиром для принятия необходимых решений должна быть реализация общегосударственных задач, а не интересы отдельных компаний Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов"1

Приоритетный характер региональных решений, отражая логическую модель административной реформы и необходимую информацию о право-реализации в субъектах РФ - регионах, требует новых управляющих воздействий, которые открывают простор рыночным социальным и экономическим ориентирам Именно отсюда берут приоритетные, подлинно рациональные начала в привлечении субъектов Федерации к активному участию в разработке и осуществлении решений по реализации новых программ разви1ия как peí ионов, так и муниципальных образований

Причем надо учитывать, что решение проблемы прекращения избыточного государственного регулирования осложняется тем, чго за годы, предшествующие административному реформированию, приняты многие не первоочередные решения, отражающие узкокорпоративные интересы Одновременно из года в год остается нерешенной проблема ре!улирования региональных механизмов управления через приоритеты антикризисного развития и многообразие форм собственности, предпринимательства на местах Между тем коррупция, хаос, несогласованное гь в реальном секторе экономики, тормозящие осуществление государственных региональных решений, могут свести на нет преимущества рыночной экономики

Эти и другие обстоятельства предопределили выбор темы диссертации и круг решаемых в ней вопросов

Состояние научной разработанности проблемы. Исследование правореализации регионально-управленческих решений, входящих в систему приоритетов административной реформы, относится к малоизучен-

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации И Российская га)е-та 2004 27 мая

tОС НАЦИОНАЛЬНА! МЫМОТСКА

ным комплексным проблемам обществоведения Отдельные из них привлекают к себе внимание представителей юридической науки, а также правоведов, политологов, социологов и философов

В числе содержательных работ, посвященных вопросам разработки и принятия решений, нужно указать книги и статьи Авакьяна С А, Алексеева С С , Атаманчука Г В., Бакушева В В , Барцица И Н , Бачило И Л , Васильева А.В , Вишнякова В Г, Володина В В , Воробьева В В , Габричидзе Б Н , Емельянова Н А , Жилинского С Э , Закупень Т В , Казанцева Н М , Ко-лодкина Л М , Лебедева М.Г , Мальцева Г В , Манохина В М , Миронова М А, Мицкевича А В , Ноздрачева А Ф , Овчинникова И И , Прокошина В А, Прониной В С , Селюкова А Д , Тихомирова Ю А , Халиповой Е В Непосредственное отношение к теме исследования имеют труды известных ученых в области административного права Вельского К С, Веремеенко И И , Власова В А, Евтихеева И И , Елистратова А И , Сорокина В Д , Ста-рилова Ю Н. и др 1

Значительный вклад в разработку проблематики управленческих решений внесли также Аунапу Ф Ф , Анохин М Г , Белоусов Р А , Вильям-ский В С , Глазунова Н И , Иванов В Н , Патрушев В И , Пирогов С В , Шкредов В П , Явчуновская Р А и др

В числе зарубежных авторов следует назвать работы прежде всего Адамецки К , Брэбана Г , Кхола Й , Острома В , Питтерса Т , Планкепа Л , Поппера К , Старосьцяк Е , Токвиля А , Устермана Р., Хейла Г и др2

' См Барциц И Н Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ//Федерализм 2003 №3 С 19-38, Вишняков В Г Административная реформа в России от кризиса государственного управления к эффективному государству//Журнал Российского права 2003 № 10 С 11-23, России - управленческие знания М , 2002 С 8-63, Административная реформа предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности Сборник научных статей М, 2003 С 30-106, Мальцев Г В Право и политика современной России М , 1996, Бакушев В В , Безно-сиков В И, Кот В С Административная реформа в России предпосылки, системность и механизмы М , 2000, Прокошин В А Юридическая аналитика управленческое право в жизни человека и общества М , 2004, Селюков А Д Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации М , 2003 С 143-231, Право, экономика и культура управления Сборник научных статей М , 2001 С 9-36, Федосов М А , Валентей С Д, Соловей В Д, Любовный В О Перспективы российского федерализма федеративные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты// Полис 20С2 №4 С 158-183, Чиркин В Е Предметы ведения Федерации и ее субъектов раз-граиичение, сотрудничество, субсидиарность// Государство и право 2002 № 5 и др

2 См Кхол Й Эффективность управленческих решений М , 1975, Планкетт Л , ХейлГ Выработка и принятие управленческих решений Пер с англ М, 1984, Остром

» (Ч1Ц1! ^

>1 ШЛ «••

Изучение публикаций, в которых исследуются управленческие решения, показывает, что одни авторы связывают настоящую проблематику с разработкой и принятием решений на местах, другие акцентируют внимание на решениях, исходящих лишь от федерального центра В последнее время активизировалась работа в области правового регулирования решений как основы документационного обеспечения управления установлен порядок опубликования и вступления в силу законов, актов палат Федерального Собрания, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации

реализация регионально-управленческих решений, до сих пор остается вне поля зрения исследователей Отсутствие научных работ, посвященных реа-» лизации региональных решений как приоритетного направления государ-

ственного управления, не позволяет придать реформе искомую эффективную организацию и новый импульс прогресса Выработке системного взгляда на ряд этих проблем и посвящено данное исследование

Объект исследования - общественные отношения в области право-реализации региональных решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями административной реформы

Предмет исследования - регионально-управленческие решения, проблемы их правовой реализации в системе приоритетов, большинство которых определено в Указах Президента РФ по вопросам административной реформы и совершенствования государственного управления'

Цель диссертации состоит в теоретическом анализе и обобщении практики правореализации управленческих решений - приоритетного направления административной реформы в субъектах Федерации на этапе упрочения рыночных отношений и обеспечения конкурентоспособности

В Смысл американского федерализма Что такое самоуправляющееся общество Пер с англ М, 1983 С 24

1 См Указы Президента РФ от 21 июля 2003 года № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2001-2004 годах", от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", от 16 июля 2004 года № 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"// Российская газета 2003 25 июля, 2004 11 марта, 2004 20 июля

экономики России Цель конкретизируется в следующих задачах

- определить теоретико-методологические аспекты правореализа-ции управленческих решений в период перехода российских регионов о г тоталитарной к рыночной экономике эволюционным путем на основе реформ;

- раскрыть сущность регионализации нормореализационного процесса на опыте осуществления государственных решений, связанных с проведением административной реформы,

- проанализировать регионально-управленческие решения как средства экономической безопасности регионов, прекращения избыточного государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательства, исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти,

- показать правовые требования к регионально-управленческим решениям о предоставлении государственными организациями качествен- ' ных услуг гражданам и юридическим лицам,

- внести предложения по обеспечению единства теории и практики правореализации управленческих решений в процессе разграничения пол- I номочий между уровнями исполнительной власти

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области права, экономики, управления и теории решений При рассмотрении поставленных вопросов автор пользовался такими научными методами, как системный подход (анализ), программно-целевой сравнительно-правовой, функциональный, социологический и другие В соответствии с мировоззренческой позицией, принятой диссертантом, правовая реализация управленческих решений в субъектах Федерации - регионах исследуется как междисциплинарная проблема, изучаемая на основе теории государства, права и ряда отраслей правовой системы, организации управления и регулирования социальных и экономических отношений

Проведенное исследование имеет постановочный и поисковый характер, намечает новые подходы, которые ни в коей мере не претендуют на законченность и предполагают дальнейшую разработку

Научно-инофрмационную базу исследования составляют фундаментальные положения общей теории управления, права, экономики, социологии, стагисгики, системного анализа решений и прогнозирования теории качества, концепции устойчивости и безопасности

Аналитико-источниковая база диссертации включает нормативные правовые акты, программы и иные документы федеральных, региональных и муниципальных органов управления В работе использованы официзль-

ные статистические материалы

Большая польза в понимании проблемы и разработке предложений по исследованию темы извлечена и! нормативных и архивных материалов, научных конференций, семинаров и собственной практики автора

Эмпирической основой диссертации являются материалы о право-реализационной деятельности органов управления субъектов Российской Федерации, ее месте в системе приоритетов административной реформы, экспертные заключения по ряду государственных и муниципальных решений, справочная литература и архивные данные

Научная новизна состоит в переосмыслении теоретико-практических источников по исследуемой проблеме и обосновании перехода от рачительной неосвоенности управления посредс1вом правореализации приоритетных решений субъектов РФ к управлению на основе принципа собственной региональной компетенции В диссертации содержится ряд выводов и рекомендаций, которые являются новыми или обладают элементами новизны В том числе

разработаны основы теории приоршетности правовой реализации регионально-управленческих решений, обусловленных административным реформированием, а также регионального механизма осуществления эшх решений Сделан вывод без своего продолжения на уровне субьектов РФ админисфативная реформа обречена на неизбежное у! асание,

- определен региональный аспект категории "правореализация управленческих решений" как способности субъектов управления правовыми средствами упреждающе вырабатывать стратегические ориентиры и приоритетные функции субъектов Федерации по а) реализации управленческих решений с учетом научных рекомендаций относительно разработки правил подготовки, приняжя и выполнения государс!венных и муниципальных решений, б) организации управления правореали рационными отношениями в регионе, в) совершенствованию процесса осуществления приоритетных решений, разрабатываемых с целью улучшения социально-экономического положения регионов,

- выявлены средства правового обеспечения качества админисгра-тивной реформы в субъектах РФ, в том числе по результатам приоритетных, научно обоснованных решений, принятых в соответствии с российским законодательством и международным правом При этом систематизированы предпосылки нового качества решений, достигаемого путем расширения региональной конкуренции, способов обеспечения правовой, социальной и финансово-экономической активности государственных и муниципальных органов власти, проведения ими независимой экспертизы нормативных актов,

- доказано, что система приоритетов административной реформы в субъектах РФ охватывает реализацию решений о четком разграничении управленческих функций, в том числе о прекращении избыточного государственного регулирования экономической деятельности субъектов предпринимательства, предоставление государственными организациями качественных услуг, развитие с участием субъектов Федерации саморегулируемых организаций в экономической сфере, введение обязательной экспертизы решений об административном реформировании, создание эффективной системы показателей реализуемости решений о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти,

- обобщен опыт разработки концепций и региональных программ проведения административной реформы на примере Чувашской Республики, Архашельской, Московской, Томской и других областей, который может быть использован в процессе обновления системы органов исполни- \ тельной власти в субъектах РФ и соствления новых реестров регионально-управленческих функций, исключающих дублирование в работе,

- представлен новый анализ и выявлены во-первых, средства эффективности выполнения приоритетных решений, во-вторых, пути реализации новых, определенных реформой, управленческих решений в регионах, в-третьих, технологии воспроизводова новых идей в правореализационнои деятельности, ее информационном, финансовом и инфраструктурном обеспечении,

- обоснована необходимость широкого использования региональных экспериментов в ходе реализации решений о преобразовании сложносо-ставных субъектов РФ и оптимизации статуса территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, о структурных изменениях в организации управления субъектов РФ и ее связи с новой системой федеральных органов исполнительной власти Ставится также вопрос о принятии в субъектах РФ законов, конкретизирующих процесс административного реформирования, а также разработку нестандартных решений, связанных с широким обменом кадрами между бизнесом, наукой и госструктурами субъектов РФ

Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на содействие укреплению единства теории и практики реализации управленческих решений, возможностью использования ряда предложений, разработанных автором, во исполнение Указа Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления" (2004г ) Результаты и рекомендации могут быть использованы в ходе административного реформирования, осуществления конституционных положений о гаранги-

рованности в России единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, в том числе субъектов Федерации

Новые выводы и рекомендации диссертации, как и методология дискуссии и аргументации, могут применяться в учебном процессе при изучении соответствующих разделов теории права и государства, ор| анизации и управления, административно-правовой науки, в системе повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров

Апробация результатов исследования отражена в опубликованных работах и практической деятельности автора Основные положения исследования, теоретические выводы и практические рекомендации получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, а также методологических семинарах в Российской академии государственной службы при Президенте f РФ и в аппарате администрации Президента Чувашской Республики

Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных , источников

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяется объект, предмет, цели и *адачи исследования, формулирую 1ся основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методологическая основа и методы исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы

В главе первой - "Методологические основы исследования пра-' вореализации управленческих решений в системе приоритетов адми-

нистративной реформы: региональный аспект" рассматриваются сущность, динамика и оптимизация решений о прекращении избыточного » государственного регулирования в период перехода от тоталитарной к ры-

ночной экономике, региональная организация правореализационного процесса, ее конструктивность и способность решать проблемы исключения дублирования функций и полномочий в системе органов исполнительной власти Выявляется специфика региональных решений посредством анализа правореализационной деятельности системы государственного и муниципального управления, отражающей особенности органов власти субъектов Федерации

С этих позиций диссертант критически рассматривает точки зрения

авторов, подчеркивавших, что лишь выработка и принятие решения являются главной проблемой При этом реализация либо не называется ими либо признается вторичным, "само собой разумеющимся" делом нижестоящих органов1 Все происходящее на стадиях выработки и принятия решения, доказывает диссертант, приобретает деятельностный характер только в том случае, если оно неотрывно от стадии выполнения решений

Правила подготовки, принятия и выполнения регионально-управленческих решений, разработанные в субъектах РФ и ставшие объек том исследования, различаются по видам Причем решения рассматриваются в качестве обязательной для реформы программы действий, принятой правомочным субъектом в установленном порядке и содержащей набор материальных и технических, финансовых и организационных средств реализации

Наряду с анализом разнообразных решений о проведении административной реформы и различных взглядов на их сущность, в диссертации разработана концепция правореализационной деятельности, более полно учитывающая современных уровень знаний по актуальной проблеме ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства Доказано, что управленческие решения, предусмотренные административной реформой в регионах - обязательная для исполнения, приоритетная, правовая основа программы действий, принятая правомочным региональным субъектом в установленном государством порядке, содержащая цели, а также оптимальные способы и средства их достижения исполнителями, сроки, формы контроля и ответственности Творческое начало правореализации в регионах проявляется не в разруше нии сложившихся функций государства и правоотношений, а в постоянном созидании новых приоритетных отношений на основе самообновления, самосовершенствования, саморазвития, в том числе и развития системы саморегулируемых организаций в области экономики В конституционном провозглашении Российского государства социальным содержится огве!-ственность государственных органов за решения в области социально-экономического развития Федерации и ее субъектов, ориентированного реформой на искпючение дублирования функций и попномочий в аппарате управления

Автор полагает что администрациям (правительствам) субьектов РФ могли бы оказывать правореализационную помощь предлагаемые к созданию социально-экономические советы федеральных округов (Сг)СФО)

' См например Лебедев М П Государственные решения в системе управления социалистическим обществом М , 1974 С 273

статус которых целесообразно определять по согласованию с соответствующими субъектами РФ Этим советам следует предоставить право подготовки экспертных заключений об исполнении решений в системе приоритетов административной реформы

Исследователь сконцентрировал внимание на различных видах управленческих решений, принимаемых в зависимости от целевой установки реформы и оценки управленческой ситуации Анализируются федеральные и региональные, экономические и политические решения, а также стандартные решения, при принятии которых существует фиксированный набор альтернатив Подчеркивается значение бинарных решений, многоальтернативных решений, инновационных решений

Сравнительный анализ видов решений показывает, что управленче-ско-правовые решения, принимаемые органами власти субъектов РФ, выражают государственную волю и региональную политику реформ Осуществление этой политики может быть обеспечено правом правосознанием людей и наличием необходимых ресурсов

Развитие правореализационного процесса реформирования в государственном и муниципальном управлении рассматривается автором как совокупность правовых, экономических и социальных проблем Исходя из административной реформы, решение этих проблем поставлено в зависимость от приоритетности, придающей первоочередность, безотлагательность и общеобязательность, невозможные, во многих случаях, без принудительной силы государства Это касается прежде всего организационного разделения функций, надзора и контроля, управления государственным имуществом, т е актуальных направлений деятельности субъектов Федерации Именно с помощью правореализации государственных решений, в том числе и по данным вопросам региональная политика приобретает нормативность и обязательность

Далее анализируются решения, необходимые для полноценного функционирования рыночной экономики Речь идет об институциональных и приоритетных направлениях экономической и административной реформ Ибо принятие и выполнение новых решений административно-правового характера является продолжением рыночных преобразований, которые осуществляет Российское государство в инвестиционной и социальной сферах, в области управления внутренним и внешним государственным долгом и для повышения конкурентоспособности экономики в целом Ставится вопрос о налаживании эффективной системы решений, направленной на повышение требовательности к государственным учреждениям и чиновникам, многие из которых, представляя собой в значительной степени замкнутую касту, присвоившую функции контроля и надзора, не-

редко навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и т п

В теории регулирования общественных отношений нельзя поддаться соблазну простых, примитивных решений Необходимо рассматривать связи региональных решений в единстве с экономическими рычагами и ресурсами их выполнения Проблема упрочения подобных связей требует новых решений, которые отражали бы оценочные, нормативно-правовые элементы разумной, гибкой системы peíулирования доступа иностранных производителей на российский рынок, сочетания свободной торговли с региональным протекционизмом, мерами по защите внутрирегиональных рынков (компенсационные пошлины, договорные ограничения, разнообразные нормы для ввозимой продукции и т д) Такие научно обоснованные решения являются продуктом интеллектуального труда, имеющего свою специфику - научную форму выражения и научно-технологическое сопровождение

Поэтому серьезное внимание придается в диссертации анализу материализации научных знаний о выработке и осуществлении регионально-управленческих решений как сложного процесса, имеющею последовательные фазы (стадии) констатирующую, жсперементально-установочную (включение органов управления в поиск социального и экономического эффекта), итогово-обобщающую фазу (создание и отработка типичных примеров (образцов), апробированных организационных форм и методов) В целом рассмотренные стадии обусловили необходимость исследования целевой модели управленческих решений Она основана на обновлении организационных средств управления в субъектах РФ с учетом приоритетов административной реформы

Затем раскрывается сущность регионализации правореализационною процесса, отраженная в авторской концепции правотворческой активности субъектов РФ и теории правореализации региональных решений в системе приоритетов административной реформы Рассмотрение этих и других вопросов позволяет исследовать фундаментальную проблему учета специфического соотношения внешней и внутренней детерминации в процессе взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных решений, их роли в регулировании рыночных отношений

Основное содержание реакции субъекта РФ на внешние воздействия, в частности на федеральные решения, состоит в том, чтобы сохранить целостность и устойчивость процесса реализации управленческих решений в государстве Последнее обстоятельство рассматривается в качестве предпосылки формирования стабильности в правореализациончом процессе Вырабатывая меры по осуществлению решений, соответствующих адми-

нистративной реформе, субъект РФ с необходимостью самостоятельно принимает новые решения и тем самым обеспечивает сохранение устойчивости, равновесия федеральной среды, мобилизует внутренние потенции своей территории Субъект Федерации должен "приземлять", конкретизировать федеральные решения для того, чтобы свои нормативные акты и по форме, и по содержанию отличались (от того, что имеется в общегосударственных решениях) конкретностью, учетом специфики региона

Многогранная, деловая реакция субъектов РФ на федеральные решения о проведении административной реформы проявляется в результатах (показателях) развития нормореализационного процесса в региональном и муниципальном управлении, комплексно учитывающем объективные возможности и общественную практику Чтобы не было почвы для различного рода субъективистских, "волевых решений" и волюнтаризма, нельзя допус-' кать снижения эффективности воздействия регионально-управленческих

решений на жизнь государства, появления устаревших решений, сдерживающих социальный прогресс • В диссертации показано, что в процессе разработки решений о пре-

доставлении государственными организациями качественных услуг гражданам и юридическим лицам нужно предусматривать позитивные последствия применения этих решений на региональном и муниципальном уровнях, предупреждая появление малоэффективных нормативных актов Обеспечить именно такое решение проблемы целесообразно не только с помощью правил (рекомендаций) по совершенствованию федеральных, региональных и муниципальных решений Не менее необходимы регламенты соответствующих органов управления, которые включали бы методические указания о языке, структуре и форме решений

Такой методологически выверенный подход позволяет утверждать, что правореализационная деятельность субъекта РФ функционально проявляется как вид нормореализационной деятельности государства, связанный с правовым сознанием граждан, с деятельностью различных организаций - управленческих, хозяйственных, социальных и др Поэтому нельзя ' абсолютизировать масштабность федеральных решений, их "всемогущ-

ность", особенно в сфере жизнеобеспечения В рыночных условиях такие решения должны приобретать все более гуманитарный, приближенный к человеку, муниципалитету, региону характер, когда интересы и потребности физических и юридических лиц поставлены в центр управленческих решений самих субъектов Федерации

В диссертации раскрываются научно-поисковые системы российских, американских, французских и других исследователей, которые разрабатывают варианты решения проблем регионального управления Заметны

нововведения в корпорациях, ассоциациях и фирмах как ответ на острую потребность современного предпринимательства в ограничении вмешательства государства в их экономическую жизнь1

Раскрытие исторического и мирового опыта предпринимательства сопровождается доказательством тезиса внедрение новых неформальных решений рыночного содержания относится к числу наиболее трудных управленческих акций государственных структур Регионы постоянно подвержены неопределенности и риску, сложной динамике интересов при осуществлении решений о своем развитии, о широком обмене кадров между бизнесом, наукой и госструктурами о социальных и правовых гарантиях роста бла( осостояния граждан Созидательную энергию, предприимчивость, чувство меры и стремление к лучшему результату мель ¡я ввести "по указке сверху", главное найти решения, опирающиеся на реальное народовластие, свободу и справедливость

Рассмотрение этих проблем методологии исследования содержи' 1 двухуровневый подход Один и? них включает анализ системы приоритетов административной реформы с точки зрения внешней, внесистемной детерминированное! и и тех факторов, которые называют "нормореалимци- I онным опытом" Другой подход концентрирует внимание на априорных основах Выяснение сущности данных элементов нормореализациоиного механизма проводится путем сравнения конкретных процедур принятия и осуществления регионально-управленческих решений Например, анализируются "Рекомендации по ведению нормо-проектной деятельности". "Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов" и "Рекомендации по реализации законов в органах государственного и муниципальном! управления", подготовленные рядом субъектов Федерации (Чувашская Республика Московская, Орловская, Тверская и другие области)

В результате дается определение управления нормореализационным процессом в субъектах РФ как механизма воздействия содержания на форму решений, который выражается в выработке социальных и экономических программ, в результате чего происходят преобразования формы (реформирование) региональных отношений Управление этим процессом не только моделирует нормореализационную деятельность, но и вырабашва- '

ет направляющие, регулирующие и координирующие параметры принятия

' См Атаманчук ГВ, Кейзеров НМ Культура решений менеджмени М 1995 С 248, Глущенко В В , I лушенко И И Разработка управленческого решения М 1997 С 46-62. Карданская Н Л Принятие управленческого решения М, 1999 С П2-150, Концепция целевой программы "Административная реформа"'/ Коммерсантъ 2004 25 октября

Vправленческих решений

Автор, предлагая механизм правореализации, выстраивает систему приоритетов реформирования установление правопорядка в развитии регионов, выявление интересов, воли человека, высокий уровень общественной нравственности и правовой культуры решений, взаимодействие власти 1акона с политикой, нравственностью, человеческая порядочность в дейст-ьиях администраций, правительств, всей системы и структуры органов ис-потнительной власти субъектов Федерации

Региональные решения, представляя собой именно такую систему целей, направлений и принципов регулирования социального и экономическою развития территорий, все интенсивнее проявляют себя в становлении не только новых отношений Федерации и ее субъектов, но и в использовании человеческих ценностей, способных укрепить экономическую и попи-гическую системы общества По мнению автора, сама нормореализацион-ная деятельность, какие бы формы она не имела, не может быть неупорядоченной и негуманной Она обязательно включает такие элементы, как порядочность и культура исполнителей, управляемость обеспечиваемая посредством правового стимулирования и разработки социальных нормативов

Причем, процесс разработки и применения приоритетных решений идет от изучения обстоятельств конкретного дела к правовой норме и от нее к посгадийному анализу данного вопроса Рассматриваемый процесс йключал изучение фактических условий, выбор соответствующей нормы проверку подлинности текста решения, анализ его с точки зрения законности, действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, анализ содержания решения, вынесение решения компетентным органом, доведение содержания решения до сведения заинтересованных лиц и организаций, исполнение принятого решения

Для того, чтобы сузить сферу стихийного регулирования исполнительной деятельности в рыночных условиях с его отрицательными последствиями, автором предлагаются меры по формированию надежных обратных связей исполнителей с разработчиками управленческих решений В частности, речь идет о взаимодействии и взаимопроникновении управления, осуществляемого многообразными собственниками, с региональными органами управления, поиске консенсуса и условий бесконфликтного взаимодействия между собой

Вместе с тем, диссертант доказывает, что чрезмерное увлечение идеей регионализма, особенно с позиций сугубо распределительных отношений, может привнести в практику выполнения регионально-\ правленческих решений автократические тенденции Развитие последних

ведет к нарушению объективных процессов кооперирования производства в едином экономическом пространстве и разделения труда между peí ионами, подталкиванию к региональной замкнутости На конкретных примерах показано, что "узкотерриториальный эгоизм" становится возможным в силу того, что на местах допускается игнорирование федеральных решений, направленных против расширения масштабов стихийного натуральною обмена между территориями, против муниципального и региональною самоуправства, включая печально известную формулу "все отнять и поделить", т е против решения местных проблем за счет необоснованной распродажи сырьевых ресурсов и дефицитной продукции

Автор подчеркивает недопустимость незаконного вмешательства вышестоящих органов в процесс разработки и утверждения решений о местных налогах и сборах, использовании сумм превышения доходов над расходами, образующихся в результате экономии средств Показывая неразработанность этих и иных реализационных проблем в peí ионоведении, автор выявляет необходимость развития теории приоритетности правореа-лизации регионально-управленческих решений в тесной связи с назревшими вопросами упорядочения практики представления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам

Во второй главе диссертации - "Теория и практика правореали-зации управленческих решений в процессе разграничения полномочий мезкду уровнями исполнительной власти" - раскрывается проблема единства теории и практики совершенствования функций, форм и методов правореализации решений об административной реформе Исследуются виды регулятивной деятельности, а также этапы, рациональность и информационно-прогностическое развитие нормореализационных отношений Выделяются следующие этапы принятие решений в области реформирования управления, в которых укрывается программа действий по их вы -полнению, доведение решений до исполнителей, которое должно быть своевременным, организационная работа по выполнению решения, маю-риально-техническое обеспечение, подготовка и переподготовка кадров, контроль исполнения

В основе рассмотрения этапов реализации приоритетных решений находятся правовые нормы как усыновленные государством общие правила поведения, регулирующие общественные отношения, возникающие в результате взаимодействия opianoB государственного и м\ницнпдлмют и управления в процессе разграничения полномочий между урорнями власти В центре исследования обобщение практики приоритет ног о развития нормореализационных отношений в Чувашской Республике, Московской, Орловской, Томской областях Органы втасти них субьектор РФ по-

ставили информационно-прогностическое обеспечение выполнения решений под свой собственный контроль В диссертации ведется анализ имеющихся моделей управленческого устройства регионов с позиции демократизации нормореализационного процесса1 Одной из них - административной реформе в Томской области уделяется значительное внимание

В число элементов этой региональной модели включаются различные показатели В частности обеспечение экономической безопасности и целостности региона, специфические свойства территориальных связей, единство отношений и зависимостей компонентов целого и частей этого пространства, функциональное назначение и эффективность воздействия нормореализационной системы на среду и обратное влияние территориальной среды на эту систему

Автор предпринимает попытку соотнести действие экономических «конов с осуществлением системы экономико-управленческих решений, их механизмов, применяющихся в Чувашской Республике Подчеркивается, что эти категории могут функционировать в единстве как две стороны управленческого процесса

Механизм действия объективных законов объективная сторона, независимая от воли и сознания познающих ее субъектов, тогда как механизм нормореализации - субъективная сторона управления Как показывает исследование, решение осуществляется тем успешнее, чем больше его субъективный механизм соответствует механизму действия объективных, в том числе экономических, законов общества Соотносимость этих механизмов находит проявление в таких формах как стихийное (хаотичное) и сознательное (упорядоченное) управление процессом нормореализации При хаотичном управлении исполнители регионально-управленческих решений не знают (плохо знают) механизм нормореализации, не имеют (мало имеют) качественных обратных связей и необходимой информации о нормореализационной деятельности. Упорядоченное управление, напротив, формируется сознательно, планомерно, на устойчивых прямых и обратных связях

' См Регион и Федерация в поисках оптимизма М, 1996 С 4-9, Регион к новому качеству управления М , 2000 С 69-80, Аксаков В Е Правовые основы обеспечения внутренней безопасности региона (на примере Московской области) Автореферат канд юр наук М , 2003 С 10-27, Иванченко Л А Организационно-правовое обеспечение приоритетов регионального развития// Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма М , 2000 С Проблемы правового обеспечения государственного строительства Федеральный и региональный уровни Орел 1998 С 12-20

Далее автор конкретизирует свой вывод сфера хаотичного управления процессом нормореализации должна сокращаться в демократическом гражданском обществе Позитивно проявляют себя некоторые рыночные факторы (конкуренция, свобода экономической деятельности и т п ), а (ак-же общественное согласие Напротив, различного рода социальные деформации, кризис экономики и власти, коррупция ведут к чрезвычайно тяжелым последствиям в том числе и к отрыву теории управления правореали-зационным процессом от практики

Проявления хаоса, самоуправства, обмана людей популистскими решениями настолько многолики и многообразны, что стали угрожать единству теории и практики обеспечения целостности и безопасноеги правового пространства субъектов Федерации Так, популистский лозунг "чем меньше государственности, тем лучше" ничего общего не имеет с прекращением избыточного государственного регулирования деятельности субъ- j ектов предпринимательства, ибо противоречит здравому смыслу и вреден для административной реформы

В этой связи диссертаггтом предлагается проведение общественными (

палатами регионов (там, где они созданы) и структурами федеральных округов обязательной экспертизы управленческих решений субъектов Федерации Такая экспертиза должна осуществляться в целях консолидации разрозненных ведомств по признаку их взаимосвязи и взаимодействия р самостоятельном решении вопросов государственного значения На примере Ставропольского края, Московской и Орловской областей, успешнс осуществляющих федеральные решения о передаче краям, областям прааа составлять свой консолидированный бюджет и реформировать свою структуру управления, показано усиление роли органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ в процессе выработки механизма реализации управленческих решений В регионах следовало бы расширять использование коллегиальной формы организапии этой работы Причем, ус- J тановление меры ответственности за подготовку, исполнение решений по определенным в законодательстве вопросам деятельности администрации (правительства) субъекта РФ следовало бы делегировать не только общее г- • венным координационным палатам регионов, но и комитетам комиссиям федеральных округов Именно последние стали активно требовать неукоснительного исполнения приоритетных стратегических решений на основе проведения независимой экспертизы

Затем исследуются причины недостаточной эффективности существующих контрольных органов управления "размытость" неопределенность полномочий, переложение контрольных функций на исполнителей решений, незаконное лоббирование посредничество и многоступенчатое-!i

в организации исполнения Все это нередко приводи! к организационной неразберихе и воспроизводству нереализованных решений

В диссертации предлагается развивать консультативно-правовые связи органов власти субъектов Федерации внутри федерального окру!а Обобщается опыт реализации решений, принятых по данным вопросам Московской, Тверской, Ярославской областными Думами, Законодательным собранием Ленинградской области и др Необходимы скоординированные усилия федерального центра, федеральных округов и регионов в развитии их нормореализационного потенциала, чтобы новые структуры исполнительной власти последовательно и неотвратимо выявляли и устраняли незаконные решения

Диссертант рассматривая особенности решений о совершенствовании управленческих функций, принимаемых в регионах, раскрывает их потенциал и методы управления в условиях административной реформы Обобщается при этом практика преобразования сложносоставных субъектов РФ и оптимизации новых структур управления В центре - научные ориентиры, требования совместимости, оптимальности размеров подсистем, минимума несоответствий в реализационной работе Доказывается необходимость перехода к новому качеству реализационного процесса в регионах Выделяются такие качественные показатели, как демократизм, справедливость, эффективность осуществления решений, укрепление межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации, расширение социальной основы принятия новых, взамен отставших от жизни, регионально-управленческих решений

Исследование функций, форм и методов реализации таких решений сопровождается разработкой модели обеспечения единства теории и практики правореализации регионально-управленческих решений

Оценочность приоритетности, рациональности и эффективности региональной правореализации - малоисстедованная проблема Отсюда вытекает стремление автора показать опыт организации использования Госу-тарственным Советом и Кабинетом Министров Чувашии своих решений Здесь стало правилом комплексное использование в управленческой практике отчетов ор! анов управления и должностных лиц о своей нормореапи-зационной деятельности, оценочных суждений средств массовой информации обсуждений и гочосований обращений граждан и общественно!о мнения в целом1

Совершенствование механизма взаимодействия нормореализацион-

1 См Стратегия социально-экономического развития Чувашской Респубчики до 2010 гола Чебоксары 2001 С 11-26

ной деятельности и науки государственного управления должно идти, по мнению автора, в направлении большей рациональности и эффективности теории правореализации управленческих решений

Основные подходы диссертанта к определению эффективное!и функций, форм и методов реализации регионально-управленческих решений состоят в использования наиболее оправдавших себя средств Во-первых, это соотнесение эффективности с этапами правореализационного процесса, принципами и нормами, регулирующими этот процесс Во-вторых, определение научных требований, критериев и показателей, кою-рые рассматриваются как совокупность общих и частных оснований эффективности регулирования правореализационной деятельности В-третьих, осуществление государственных решений на организационно-правовом, функциональном и территориальном уровнях В-четвергых, рассмотрение эффективности теоретических и практических разработок в исследуемой области В-пятых, достижение целей и задач, решаемых право-реализационной системой в условиях административной реформы

К критериям эффективности функций, форм и методов реализации регионально-управленческих решений, с точки зрения системное! и, отнесены организационно-управленческая целостность правореали зационного процесса, законодательная урегулированность реализационных отношений ориентация на действенность правовой информации в реализационном процессе, непрерывность правореализационной деятельности, комплексность, совместимость общегосударственной, региональной и муниципальной подсистем правореализационного процесса

С точки зрения развития теории и практики правовой реализации регионально-управленческих решений необходимо совершенствовать эюг процесс законодательным путем, а также посредством выполнения решений, принятых правительствами, их отраслевыми и функциональными структурами управления (соотвеIсIвующими службами, депарыменгами комитетами, управлениями, отделами) в субъектах РФ Не менее востребованы жизнью типовые инструкции по борьбе с бесконтрольностью и 6езо|-ветственностью в субъектах Федерации Надо преодолеть незавершенности, слабости, противоречия в реализационном процессе, ставшие причиной снижения качества регионального управления Нерешенность лих и других вопросов реформы ведет к тому, что даже в неотложных государственных решениях, например, о монетизации лыог пенсионеров, граждане склонны усматривать, в первую очередь, интересы чиновничества, а не заботу о благе народа

Жизненно необходимым стало принятие государственных решении направленных на учреждение межрегиональных координационно-

управленческих структур в масштабах федеральных округов Составной частью этих решений может стать конкретизация взаимоотношений региональных и муниципальных органов управления, включая процедуры передачи объектов собственности, делегирования хозяйственных полномочий, поддержания экономически слабых административно-территориальных единиц

В диссертации обосновывается первоочередность мер по усилению правовою обеспечения контроля общества за качеством регионально-управленческих решений, вплоть до парламентских расследований причин невыполнения государственных решений

Автор выступает с предложением о поиске оптимальных форм и методов региональной жизнедеятельности на основе программирования Ставятся вопросы о переводе в число приоритетных тех решений, которые связаны с развитием отраслевых, территориальных комплексов и экономических зон, введении новых регуляторов экономики - лицензировании квотировании, увязке на договорной основе общих межрегиональных программ, стимулировании научно-технического прогресса, внедрении новых технологий, интенсификации инвестиционных потоков

В соответствии со статьями 72-73 Конституции Российской Федерации основу программирования могли бы составить законы субъектов Федерации о прогнозировании и программах социального и экономического развития регионов В частности, разработка, принятие и реализация этих управленческих решений-программ необходимы по текущим направлениям

- передача в муниципальную и государственную собственность (субъектов РФ) предприятий, организаций, а также иного федерального имущества, необходимого для рационального хозяйствования на местах.

- определение правового положения общероссийских объединений работодателей, осуществляющих на договорной основе с региональными заказчиками координационную деятельность,

- гарантирование реализации экономических прав регионов невмешательство в вопросы, отнесенные к их компетенции,

- принятие закона о внутрифедеральных соглашениях и договорах, определяющих порядок делегирования полномочий субъектам Федерации,

- определение статуса различных хозяйствующих субъектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности,

- осуществление нормообеспечительных мер по развитию товарного рынка регионов

Наряду с тем в peí ио/штьной модели реализации управленческих решений предложено отразить и перспективные проблемы пересмотр и

упорядочение массива региональных решений о собственности, предпринимательстве, налогообложении, ценообразовании, финансах и кредите материально-техническом обеспечении Ставятся вопросы, направленные на обновление содержания решений о формировании и реализации целевых комплексных программ, сочетании общенормативных актов с последующим уточнением соответствующих локальных правовых актов Доказывается необходимость подготовки принципиально новых региональных решений, основанных на современных технологиях управления в соответствии с требованиями административной реформы

Законодательное закрепление рассматриваемой модели можем успешно осуществляться только в тесной связи с действующими конституционными, административными и иными нормами, которые, по мнению диссертанта, составляют в совокупности новую, формирующуюся отрасль науки - региональное право Исследованная автором проблематика регионального права позволяет включить в ее состав главные направления теории и практики региональной правореализации Речь идет о создании ор| а-нов управления, ориентированных на развитие правореализационного процесса в субъектах Федерации Разработка мер по совершенствованию механизма управления этим процессом является одной из актуальных задач регионального права Несомненный интерес представляют для регионального правоведения вопросы обновления информационной и прогностической основы правореализационного процесса под влиянием сиыемы приоритетов административной реформы

В Заключении диссертант, подводя итоги и формулируя выводы вытекающие из диссертационного исследования, делает обобщение на основе высказанных положений и суждений Сочетание организации, самоорганизации и саморегулирования правореализационных отношений в регионах требует целенаправленного воздействия решений субъектов Федерации на процесс социальных и экономических преобразований Правореа-лизация регионально-управленческих решений является важнейшим приоритетом административной реформы и отражает качество, эффективность государственного управления

Основные положения диссертации раскрыты в публикациях:

1 Федотова Т В Административная реформа приоритетность интересов граждан в процессе реализации регионально-управленческих решений // Проблемы правового обеспечения безопасности человека Сборник научных статей молодых ученых Ии-во Московского т уманиирното уни верситета М , 2004 0,8 п л

2 Федотова Т В Эффективность контроля за процессом рсформиро-

вания местншо самоуправления // Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации теория и практика Материалы межвузовской научно-практической конференции МГСУ М , 2004 0,2 п л

3 Федотова Т В Правовой анализ контроля практика финансово-жономической системы // Административная реформа предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности Сборник научных статей Изд-во "Современные тетради" М , 2003 1 п л

4 Федотова Т В Государственные финансовый контроль в борьбе против криминализации финансового сектора экономики// Человек и власть закона гармонизация взаимоотношений Сборник научных статей Изд-во "Книжник" М , 2003 0,5 п л

5 Федотова Т В Региональная организация управления процессом осуществления экономико-правовых решений Научное издание Изд-во Московской гуманитарно-социальной академии М , 2003 1,1 п л

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Федотовой Татьяны Владимировны

Тема диссертационного исследования "Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы (региональный аспект)"

Научный руководитель '

доктор юридических наук, профессор Прокошин Василий Алексеевич

Изготовление оригинал-макета Федотова Та1ьяна Владимировна

Подписано в печать ¿Я/. Тираж '¿С-' Уел п л

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РА] С Заказ № 2 У/

119606 Москва, пр-т Вернадского 84

\ t

05№12 19 0

РНБ Русский фонд

2006-4 6909

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Федотова, Татьяна Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ПРИОРИТЕТОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

1.1. Сущность и правовые основания принятия решений о проведении административной реформы в субъектах Российской Федерации.

1.2. Правореализация управленческих решений о прекращении избыточного государственного регулирования, исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

1.3. Правовые требования к управленческим решениям о предоставлении государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

ГЛАВА 2. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ПРОЦЕССЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1. Совершенствование функций, форм и методов правореализации управленческих решений на этапе межуровневого разграничения полномочий

2.2. Административная реформа: оптимизация управленческих решений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти региона

2.3. Правовое обеспечение приоритетности реализации регионально-управленческих решений в системе административного реформирования

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы"

Актуальность темы исследования. Перспективы становления зрелой демократии и развитого гражданского общества в значительной мере определяются правовой реализацией (правореализацией) управленческих решений - приоритетного направления административной реформы. Раскрывая систему приоритетов такого развития, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: "Между тем уже не первый год правительство не может определиться по приоритетам. И вопрос, прямо скажем, перезрел. Обращаю внимание, что ориентиром для принятия необходимых решений должна быть реализация общегосударственных задач, а не интересы отдельных компаний . Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов"1.

Приоритетный характер региональных решений, отражая логическую модель административной реформы и необходимую информацию о право-реализации в субъектах РФ - регионах, требует новых управляющих воздействий, которые открывают простор рыночным социальным и экономическим ориентирам. Именно отсюда берут приоритетные, подлинно рациональные начала в привлечении субъектов Федерации к активному участию в разработке и осуществлении решений по реализации новых программ развития как регионов, так и муниципальных образований.

Причем надо учитывать, что решение проблемы прекращения избыточного государственного регулирования осложняется тем, что за годы, предшествующие административному реформированию, приняты многие не первоочередные решения, отражающие узкокорпоративные интересы. Одновременно из года в год остается нерешенной проблема регулирования региональных механизмов управления через приоритеты антикризисного развития и многообразие форм собственности, предпринимательства на местах. Между тем коррупция, хаос, несогласованность в реальном секторе экономики, тормозящие осуществление государственных региональных решений, могут свести на нет преимущества рыночной экономики.

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2004. 27 мая.

Эти и другие обстоятельства предопределили выбор темы диссертации и круг решаемых в ней вопросов.

Состояние научной разработанности проблемы. Исследование пра-вореализации регионально-управленческих решений, входящих в систему приоритетов административной реформы, относится к малоизученным комплексным проблемам обществоведения. Отдельные из них привлекают к себе внимание представителей юридической науки, а также правоведов, политологов, социологов и философов.

В числе содержательных работ, посвященных вопросам разработки и принятия решений, нужно указать книги и статьи Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Бакушева В.В., Барцица И.Н., Бачило И.Л., Васильева А.В., Вишнякова В.Г., Володина В.В., Воробьева В.В., Габричидзе Б.Н., Емельянова Н.А., Жилинского С.Э., Закупень Т.В., Казанцева Н.М., Колод-кина J1.M., Лебедева М.Г., Мальцева Г.В., Манохина В.М., Миронова М.А., Мицкевича А.В., Ноздрачева А.Ф., Овчинникова И.И., Прокошина В.А., Прониной B.C., Селюкова А.Д., Тихомирова Ю.А., Халиповой Е.В. Непосредственное отношение к теме исследования имеют труды известных ученых в области административного права Вельского К.С., Веремеенко И.И., Власова В.А., Евтихеева И.И., Елистратова А.И., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н. и др.1

Значительный вклад в разработку проблематики управленческих решений внесли также Аунапу Ф.Ф., Анохин М.Г., Белоусов Р.А., Вильямский B.C., Глазунова Н.И., Иванов В.Н., Патрушев В.И., Пирогов С.В., Шкредов

1 См.: Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ// Федерализм. 2003. № 3. С. 19-38; Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству// Журнал Российского права. 2003. № 10. С. 11-23; России - управленческие знания. М., 2002. С. 8-63; Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003. С. 30-106; Мальцев Г.В. Право и политика современной России. М., 1996; Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000; Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004; Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003. С. 143-231; Право, экономика и культура управления. Сборник научных статей. М., 2001. С. 9-36; Федосов М.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.О. Перспективы российского федерализма: федеративные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты// Полис. 2002. №• 4. С. 158-183; Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, суб-сидиарность// Государство и право. 2002. № 5 и др.

В.П., Явчуновская Р.А. и др.

В числе зарубежных авторов следует назвать работы прежде всего Адамецки К., Брэбана Г., Кхола Й., Острома В., Питтерса Т., Планкетта JI., Поппера К., Старосьцяк Е., Токвиля А., Устермана Р., Хейла Г. и др.1

Изучение публикаций, в которых исследуются управленческие решения, показывает, что одни авторы связывают настоящую проблематику с разработкой и принятием решений на местах, другие акцентируют внимание на решениях, исходящих лишь от федерального центра. В последнее время активизировалась работа в области правового регулирования решений как основы документационного обеспечения управления: установлен порядок опубликования и вступления в силу законов, актов палат Федерального Собрания, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Научные работы ученых юристов, экономистов и социологов, обновление содержания управленческих актов и нормотворчество органов управления существенно продвинули осмысление проблем действия государственных решений. Однако целый ряд важных аспектов, входящих в систему приоритетов административной реформы, и прежде всего правореализация регионально-управленческих решений, до сих пор остается вне поля зрения исследователей. Отсутствие научных работ, посвященных реализации региональных решений как приоритетного направления государственного управления, не позволяет придать реформе искомую эффективную организацию и новый импульс прогресса. Выработке системного взгляда на ряд этих проблем и посвящено данное исследование.

1 См.: Кхол И. Эффективность управленческих решений. М., 1975; Планкетт JI., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. Пер. с англ. М., 1984; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М„ 1983. С. 24. реформы и совершенствования государственного управления1.

- определить теоретико-методологические аспекты правореализации управленческих решений в период перехода российских регионов от тоталитарной к рыночной экономике эволюционным путем на основе реформ;

- раскрыть сущность регионализации нормореализационного процесса на опыте осуществления государственных решений, связанных с проведением административной реформы;

- показать правовые требования к регионально-управленческим решениям о предоставлении государственными организациями качественных услуг гражданам и юридическим лицам;

- внести предложения по обеспечению единства теории и практики правореализации управленческих решений в процессе разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области права, экономики, управления и теории решений. При рассмотрении поставленных вопросов автор пользовался такими научными методами, как системный подход (анализ), программно-целевой, сравнительно-правовой, функциональный, социологический и другие. В соответствии с мировоззренческой позицией, принятой диссертантом, правовая реализация управленческих решений в

1 См.: Указы Президента РФ: от 23 июля 2003 года № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"; от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; от 16 июля 2004 года № 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"// Российская газета. 2003. 25 июля; 2004. 11 марта; 2004. 20 июля. субъектах Федерации - регионах исследуется как междисциплинарная проблема, изучаемая на основе теории государства, права и ряда отраслей правовой системы, организации управления и регулирования социальных и экономических отношений.

Научно-инофрмационную базу исследования составляют фундаментальные положения общей теории управления, права, экономики, социологии, статистики, системного анализа решений и прогнозирования, теории качества, концепции устойчивости и безопасности.

Аналитико-источниковая база диссертации включает нормативные правовые акты, программы и иные документы федеральных, региональных и муниципальных органов управления. В работе использованы официальные статистические материалы.

Большая польза в понимании проблемы и разработке предложений по исследованию темы извлечена из нормативных и архивных материалов, научных конференций, семинаров и собственной практики автора.

Эмпирической основой диссертации являются: материалы о право-реализационной деятельности органов управления субъектов Российской Федерации, ее месте в системе приоритетов административной реформы; экспертные заключения по ряду государственных и муниципальных решений; справочная литература и архивные данные.

Научная новизна состоит в переосмыслении теоретико-практических источников по исследуемой проблеме и обосновании перехода от значительной неосвоенности управления посредством правореализации приоритетных решений субъектов РФ к управлению на основе принципа собственной региональной компетенции. В диссертации содержится ряд выводов и рекомендаций, которые являются новыми или обладают элементами новизны. В том числе:

- разработаны основы теории приоритетности правовой реализации регионально-управленческих решений, обусловленных административным реформированием, а также регионального механизма осуществления этих решений. Сделан вывод: без своего продолжения на уровне субъектов РФ административная реформа обречена на неизбежное угасание;

- определен региональный аспект категории "правореализация управленческих решений" как способности субъектов управления правовыми средствами упреждающе вырабатывать стратегические ориентиры и приоритетные функции субъектов Федерации по: а) реализации управленческих решений с учетом научных рекомендаций относительно разработки правил подготовки, принятия и выполнения государственных и муниципальных решений; б) организации управления правореализационными отношениями в регионе; в) совершенствованию процесса осуществления приоритетных решений, разрабатываемых с целью улучшения социально-экономического положения регионов;

- выявлены средства правового обеспечения качества административной реформы в субъектах РФ, в том числе по результатам приоритетных, научно обоснованных решений, принятых в соответствии с российским законодательством и международным правом. При этом систематизированы предпосылки нового качества решений, достигаемого путем расширения региональной конкуренции, способов обеспечения правовой, социальной и финансово-экономической активности государственных и муниципальных органов власти, проведения ими независимой экспертизы нормативных актов;

- доказано, что система приоритетов административной реформы в субъектах РФ охватывает: реализацию решений о четком разграничении управленческих функций, в том числе о прекращении избыточного государственного регулирования экономической деятельности субъектов предпринимательства; предоставление государственными организациями качественных услуг; развитие с участием субъектов Федерации саморегулируемых организаций в экономической сфере; введение обязательной экспертизы решений об административном реформировании; создание эффективной системы показателей реализуемости решений о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти;

- обобщен опыт разработки концепций и региональных программ проведения административной реформы на примере Чувашской Республики, Архангельской, Московской, Томской и других областей, который может быть использован в процессе обновления системы органов исполнительной власти в субъектах РФ и составления новых реестров регионально-управленческих функций, исключающих дублирование в работе;

- представлен новый анализ и выявлены: во-первых, средства эффективности выполнения приоритетных решений; во-вторых, пути реализации новых, определенных реформой, управленческих решений в регионах; в-третьих, технологии воспроизводства новых идей в правореализационной деятельности, ее информационном, финансовом и инфраструктурном обеспечении;

- обоснована необходимость широкого использования региональных экспериментов в ходе реализации решений: о преобразовании сложносо-ставных субъектов РФ и оптимизации статуса территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств; о структурных изменениях в организации управления субъектов РФ и ее связи с новой системой федеральных органов исполнительной власти. Ставится также вопрос о принятии в субъектах РФ законов, конкретизирующих процесс административного реформирования, а также разработку нестандартных решений, связанных с широким обменом кадрами между бизнесом, наукой и госструктурами субъектов РФ.

Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на содействие укреплению единства теории и практики реализации управленческих решений, возможностью использования ряда предложений, разработанных автором, во исполнение Указа Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления" (2004г.). Результаты и рекомендации могут быть использованы в ходе административного реформирования, осуществления конституционных положений о гарантиро-ванности в России единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, в том числе субъектов Федерации.

Новые выводы и рекомендации диссертации, как и методология дискуссии и аргументации, могут применяться в учебном процессе при изучении соответствующих разделов теории права и государства, организации и управления, административно-правовой науки, в системе повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров.

Апробация результатов исследования отражена в опубликованных работах и практической деятельности автора. Основные положения исследования, теоретические выводы и практические рекомендации получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, а также методологических семинарах в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и в аппарате администрации Президента Чувашской Республики.

Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Федотова, Татьяна Владимировна, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Перспективы административной реформы, в основе которой находится правореализация управленческих решений о повышении эффективности деятельности исполнительной власти, в значительной мере определяются правореализуемостью регионально-управленческих решений, осуществляемых под влиянием приоритетов реформирования. Об этом свидетельствует ряд выводов.

1. Исследование темы показывает, что демократическое управление возможно только в условиях окончательного освобождения от последствий тоталитарных решений и обеспечения экономической свободы, стимулирования реального сектора экономики и повышения эффективности деятельности системы органов исполнительной власти.

Поиск качественно новых путей реализации управленческих решений в социальном и экономическом процессе позволяет осуществить разработку теории приоритетности правореализации регионально-управленческих решений и ее составляющих частей: а) государственной правореализации управленческих решений в системе приоритетов административной реформы; б) организации регулирования рыночных отношений в полном соответствии с государственными решениями, основанными на создании благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов; в) реформирование регионального нормореализационного процесса с целью выработки решений о прекращении избыточного государственного регулирования, исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

В условиях тоталитарной системы многие нормореализационные функции были стянуты в административно-командный центр, усиливавший диктат сверху. Ведомственность, отсутствие механизма осуществления решений относительно комплексного развития территорий, невостребованность многих решений о демократизации административного реформирования увеличивали масштабы огосударствления собственности, обостряли проблемы власти, сдерживали взаимодействие внутрирегиональных структур. Все это вело к отчуждению человека от производства, экономики, к ограничению возможностей органов управления регионов обеспечивать реализацию принимаемых решений.

Возникла проблема развития комплексного характера данных решений, отражающего не только логическую модель желаемого результата хозяйствования, фиксации экономического значения и опыта, но и объема информации о реформировании управленческой деятельности. Речь идет о таких управляющих воздействиях, которые открывают простор целям и направлениям действия субъектов Федерации, правилам поведения их органов управления, ценностным, социальным и экономическим ориентирам, прогнозу последствий административной реформы. Именно отсюда берет свое начало правореализационность управленческих решений.

Провозглашение Конституцией Российской Федерации свободы экономической деятельности, реформирование экономики, системы и структуры органов исполнительной власти ставят множество проблем, среди которых особое место занимают вопросы правовой реализации региональных и муниципальных решений, деятельности всех управленческих структур, их взаимодействия между собой в правореализационном процессе. Возрастает роль и значение юридических норм, регулирующих осуществление решений приоритетного характера в регионах для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, укрепления новых форм собственности.

Разрабатываемая в настоящей диссертации теория приоритетности правореализации регионально-управленческих решений развивает систему и структуру органов, принимающих государственные решения, экономический потенциал регионов, содержание и юридические требования к данным решениям. Игнорирование потребностей и интересов управляемых объектов хозяйствования породило проблемную ситуацию в государственном управлении, когда разрастается конфликтная, экстремальная ситуация вокруг рыночной экономики, осуществления прав и интересов субъектов предпринимательства, нарушается порядок поддержания управляемости социально-экономических процессов, прежде всего в государственном и муниципальном секторах экономики.

Отсюда приобретают особую актуальность анализ и оценка осуществления приоритетных направлений административного реформирования, определенных в Указе Президента РФ от 23 июля 2003г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах".

Исследование правореализации управленческих решений о проведении административной реформы показывает, что рациональность и эффективность реформирования во многом определяется состоянием и развитием управленческой ситуации в субъектах РФ, умением учитывать достоинства и недостатки решений, иллюзии и реалии, консерватизм и новаторство, просчеты и здоровую интуицию, неразвитый управляющий потенциал и ресурсы регионов.

В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридического закона как основы и формы государственных решений, соблюдения их субординации, сбалансированного соотношения духа и буквы закона в позитивном разрешении трудностей, возникших под влиянием вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Необходимо достижение системности и юридически точного оформления управленческих решений, свидетельствующих о прекращении избыточного государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательства, приобретающего необратимый характер.

2. Исходя из того, что исследование правореализации региональных решений должно в своей методологической основе руководствоваться принципом единства исторического и логического, правомерно сделать вывод: без осознания необходимости демократизации принципов, функции, форм, методов правореализационного процесса, без логического осмысления приоритетного назначения решений о совершенствовании государственного управления в субъектах Российской Федерации нельзя привести в действие внутренние механизмы закономерного движения по пути социального прогресса. Исходя именно из демократического характера решений органов власти, особенно их отношений с предпринимательским сектором экономики, надо полнее раскрывать научные категории, вокруг которых ведется дискуссия относительно сущности и роли регионального управления, его реформирования на путях становления системы реального народовластия, исключающей дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти Федерации.

Преодоление последствий кризиса решений управленческого характера предполагает направленность административной реформы на совершенствование правового регулирования оптимизации полномочий между органов управления субъектов РФ и территориальных органов исполнительной власти федеральных органов, повышения их ответственности.

В регионально-правовом знании наблюдается активное развитие частно-научных понятий, которые затем превращаются в общенаучные, в правовые категории: целостность, единство системы региональных решений, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами управления, организация исполнения, информация, обратная связь и т.п. Решение этих правовых вопросов, лежащих в основе теоретического истолкования проблемы системы правореализации, хотя и опосредованно, но весьма существенно влияет на ход познания региональных систем управления.

Одна из сложных и пока еще нерешенных проблем - взаимоотношения органов законодательной, исполнительной и судебной власти в правореализационном процессе на уровне субъектов РФ призвана базироваться не только на принципе разделения властей, что предполагает самоV стоятельность органов каждой "ветви" власти, но и их целеустремленности, настойчивости, единства действий для достижения целей административного реформирования.

Как бы там ни было, думается, что первоочередная задача в этом плане - принятие и реализация федерального закона об общих принципах организации исполнения решений, принятых представительными и исполнительными органами государственной власти в ходе совершенствования государственного управления. В соответствии с этим законом будут решаться проблемы как реализации властных функций на региональном уровне, так и формирования и функционирования вертикали исполнительной власти.

Также требует правового упорядочивания и совершенствования проблема сочленения с регионами решений, принятых отраслевыми и функциональными структурами управления (министерствами, службами, агентствами и др.). Необходима не только тщательная и всесторонняя "выверка" всех конкретных решений, но и издание на федеральном уровне типовых инструкций, которые служили бы правовым ориентиром при подготовке в субъектах РФ соответствующих решений комитетами, управлениями, департаментами, не ограничивая, разумеется, их возможность свободного усмотрения, нормотворчества и стабилизации процесса правореализации решений, входящих в систему приоритетов административной реформы.

3. Приверженность правовому государству и демократии в процессе обновления государственных решений надо рассматривать не абстрактно, а в единстве с механизмами (частями, элементами) их воплощения в жизнь общества. Один из элементов - правовой механизм нормореализации обретает реальное содержание в том случае, если прочно опирается на укрепление конституционного порядка, законности, дисциплины и ответственности в жизнедеятельности субъектов Федерации. Другая часть рассматриваемой теории - механизм действия регионально-управленческих решений подзаконного характера должен учитывать, наряду с достоинствами своей модели, и слабости, недостатки, выразившиеся в чрезмерной политизации этих решений, сохраняющих также значительную долю абсолютизации экономической свободы. Третья часть теории, разрабатываемой в диссертации, - механизм реформирования государственного нормореализационного процесса, который будет безуспешным, если не станет на реальные основы теории развития правотворчества и ее составной части - концепции демократической организации функционирования решений социального и экономического характера. Необходимо преодолеть незавершенности, слабости, противоречия в нормореализационном процессе, ведущие к снижению качества регионального административно-правового реформирования.

Однако, теория правореализации, к тому же оторванная от формирующейся рыночной системы, от конституционной организации функционирования органов государственной власти, оказалась слабо разработанной в юридической науке. Все это усилило процесс нарастания социальной энтропии, кризиса, а затем чрезмерного употребления административных методов управления, в результате чего возникла необходимость ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства.

Оформляя в ходе административной реформы свою деятельность посредством правовых решений, региональные и муниципальные органы власти тем самым защищают личность от произвола коррумпированных служащих, а общество - от анархии в сфере предпринимательства, чрезмерной неуемной энергии и противоправной активности. При этом решения, принимаемые государством для надлежащего исполнения правовых предписаний органами государственной власти субъектов РФ и местным самоуправлением, не могут противоречить принципам законности и справедливости.

4. Административная реформа, представляя собой комплексный и глубокий процесс правореагтизации управленческих решений, рассчитана на долгосрочную перспективу. Поэтому она требует не только изменения и принятия на федеральном и региональном уровне соответствующих нормативных правовых актов, но и осознанного изменения подходов к государственному управлению, правил поведения государственных служащих и населения регионов в целом.

Как показывает проведенный анализ, на первоначальном этапе административной реформы основное внимание федерального центра было сосредоточено на работе по проведению функционального анализа и изменению. в соответствии с его результатами структуры органов исполнительной власти и перераспределению полномочий между ними.

Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти призвана обеспечить выполнение программных задач, стоящих сегодня перед Российским государством: установление новой системы и структуры федеральных и региональных органов исполнительной власти, укрепление системы федеральных округов; объединение сложносоставных субъектов РФ, снижение административных барьеров для предпринимательства и изменения в налогообложении. В дальнейшем целесообразно изменение концепции государственного регулирования экономики в рамках ориентации субъектов РФ на борьбу с коррупцией и снижение бюрократической нагрузки на хозяйствующих субъектов при одновременном усилении государственного воздействия на секторы экономики, связанные с обеспечением региональной безопасности и предоставлением социально важных услуг.

По завершении начального этапа административной реформы на первый план должны выйти задачи реформирования системы государственной службы в соответствии с действующими законодательными актами: федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ" и федеральной программой "Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1330, а также федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Проведение административной реформы в субъекте РФ необходимо неуклонно осуществлять на основании установленных федеральным центром подходов, закрепленных в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" и разработанных в соответствии с ним концепции проведения административной реформы на территории отдельно взятых регионов и целевых программ субъектов Федерации "Административная реформа исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований".

Тем не менее, практические мероприятия по реализации основных направлений административной реформы должны включать в себя и ряд задач, решение которых обеспечит ослабление влияния угроз общественной безопасности на территории субъектов РФ. Проведение административной реформы в них следует планомерно осуществлять в течение ряда лет, поскольку предварительно необходимо проведение анализа функций исполнительных органов власти и органов местного самоуправления. Впоследствии на основании его результатов целесообразно производить формирование регионального аппарата в соответствии с научной методикой рациональной структуры исполнительных органов власти субъектов РФ, отвечающей современным социально-экономическим условиям. Также необходимо принимать во внимание и то обстоятельство, что до начала практической реализации данных приоритетных решений необходимы разработка и утверждение значительного числа нормативных правовых актов по вопросам проведения административной реформы на территории регионов.

5. Определение общих правовых условий государственной деятельности отнюдь не означает, что в ряде случаев не может быть установлена детальная регламентация отдельных сторон управления в форме региональных решений, которая имеет общеобязательное нормативно-правовое значение для всего государственного механизма правореализации. Она осуществляется нормами права, установленными или санкционированными компетентными органами государства или управомоченными на то общественными организациями. В таких нормах закреплен образец, устанавливающий строго определенные рамки поведения, соблюдение которых является обязанностью всех органов государственной власти.

Принимая приоритетные решения, в частности о проведения административной реформы, законодатель субъекта РФ должен руководствоваться экономическими интересами и потребностями этих лиц в рамках единой общепризнанной концепции правореализации. Однако концепция появляется в готовом виде не столько из разработок ученых, сколько из социальной и экономической действительности, законодательного опыта и нормореализа-ционной практики. Для этого надо преодолеть хаотичное развитие законодательства субъектов РФ, не обеспечивающее системность регионального права и ведущее к нарушению внутренней логики правореализационной деятельности по осуществлению административной реформы, основанной на комплексности, плановости и скоординированности процесса реализации государственных решений.

Работа над осуществлением управленческих решений в системе приоритетов административной реформы предполагает глубокое осмысление сложившейся технологии правореализационной деятельности, не ограниченное формальными вопросами принятия решений. Сами государственные решения становятся регулятором общественных отношений лишь тогда, когда они входят в сознание народа.

Речь идет о формировании правового сознания, которое поднимает нормореализационный процесс не только до определенной системы запретов и ограничений, но и до разумных норм поведения человека в новом, оп-деленном реформой правовом и экономическом пространстве, основанном на плюрализме и свободе, развитии системы саморегулируемых организаций в области экономики. В этих целях требует повышения эффективность регионально-правовых исследований на основных направлениях административной реформы.

6. В исследовании федеральных и региональных решений, регулирующих реформируемые процессы управления, развивается тенденция к устойчивости сферы правового закрепления экономических отношений. Расширение нормореализационной деятельности и правовой активности регионов, создающих свою нормативно-правовую базу административного реформирования, диктуется ситуацией в России (модернизация общественных отношений, стабилизационные тенденции и др.).

Однако прогнозирование последствий принимаемых решений должно опираться на право субъекта Федерации укреплять свое самообеспечение и самодостаточность, развивать систему саморегулируемых организаций в области экономики, чтобы не оставались декларативными нормы, провозглашенные в Указе Президента РФ от 2003 г. № 824. В частности, на паритетной взаимозависимости федерального центра и регионов, а не на решениях с односторонними санкциями, должны строиться их бюджетные обязательства, касающиеся регулирования финансово-экономической деятельности, надзора и контроля.

Составной частью решений, направленных на конкретизацию административной реформы непременно, станет конкретизация взаимоотношений федеральных, региональных и муниципальных органов, включая процедуры передачи объектов собственности, делегирование хозяйственных полномочий, поддержки экономически слабых административно-территориальных единиц.

В государственных решениях рыночно-экономической направленности приобретают особое значение приоритетное основание, его правовая обусловленность и обоснованность. Рынок открывает простор учету в этих решениях естественно-природных и общественно-исторических закономерностей и форм, всех возможностей объективизации управленческих решений, включая потребности, интересы и цели рыночных отношений.

Однако государственно-правовая сущность анализируемых решений не исключает субъективность, обусловленную властным характером региональных решений. В целях недопущения произвола, под прикрытием административной реформы, надо усилить правовое обеспечение контроля федеральных и региональных органов исполнительной власти за качеством управленческих решений, совершенствования форм, методов и процедур их реализации. В частности, без учета конкретных объективных и субъективных условий, в которых находятся органы исполнительной власти субъекта Федерации при принятии и реализации государственных решений, развития способов их обоснования и исполнения, вряд ли достижима научная обоснованность правореализации управленческих решений в системе приоритетов административной реформы.

7. Чтобы эти региональные решения были действенными в процессе осуществления, необходимо научно обоснованное взаимодействие представительных и исполнительных органов власти на всех уровнях управления прежде всего в интересах защиты от деструктивных элементов, ведущих наступление на эти решения.

Государственные решения как акт выбора и воли, свободы и необходимости, как способ реализации компетенции органов власти должны наращивать свой сущностный потенциал, учитывая при этом общегосударственное значение данных решений. В связи с этим необходимо, на взгляд автора, комиссии по проведению административной реформы Правительства РФ взять за основу реформирования такие управляющие воздействия, которые открывают простор целям и направлениям действий Федерации и ее субъектов, правилам поведения их органов власти, ценностным, социальным и экономическим ориентирам, прогнозу будущего состояния федеративных, региональных и муниципальных отношений. Именно отсюда берут рациональные начала в управленческих решениях субъектов Федерации, принимаемых в интересах проведения административной реформы.

Жизнь требует повышения активности, инициативы, деловитости и компетентности органов власти в правореализационном процессе, направленном на обеспечение государственной целостности и стабильности Российской Федерации. Речь идет не только о сравнительно общем представлении о правореализационном процессе как объективной реальности, сложившейся в конкретных условиях, но и предшествующем опыте, недогматическом подходе к научным рекомендациям, исключающим абсолютизацию отдельных методик и частных методов исследования организации исполнения государственных и муниципальных решений.

Системный подход к этим решениям включает в себя оба момента - и элементарный, и интегральный. Попытки найти лишь элементы реформы, оставаясь лишь на федеральном уровне, как и стремление искать причины неудач в реформировании вне системных пределов (сверху до низу), ведут к тому, что познание форм и методов правореализации решений покидает почву объективных факторов и лишается своей практической и теоретической значимости.

Использование синтетического, т.е. сочетающего в с себе и элементарный, и системный подходы к исследованию сложноорганизованного процесса правореализации основных положений административной реформы в субъектах РФ также связано с развитием представлений о сложных управляющих и самоуправляемых системах социального и экономического характера (теории информации, теории управления, теории развития системы саморегулируемых организаций в области экономики и др.). Этот подход может обогатить и конкретизировать основные понятия и принципы уровневой организации сложных систем исполнения государственных решений субъектов Федерации (относительная автономность каждого уровня, характер связи и соподчиненности между ее уровнями, структурами, стадиями и т.п.).

Вопрос о согласованности между отдельными частями и интегральными структурами государственной организации правореализации решений, включая акты о проведения административной реформы, состоит в преодолении последствий кризиса власти и экономики, упрочении взаимосвязи свободы экономической деятельности и демократизации нормореализаци-онной деятельности. Выделяя самостоятельную проблему эффективности решений органов государственной власти субъектов РФ по регулированию реформируемых управленческих процессов, необходимо добиться оптимизации государственных решений, предполагающей рыночную обусловленность и легитимность властного волеизъявления всех участников нормореа-лизационного процесса (соучастие должностных лиц и граждан в подготовке, принятии и реализации управленческих решений, экономическая обусловленность и согласованность интересов, разрешение конфликтных ситуаций в рыночных отношениях, формирование понимания и взаимной ответственности участников управленческих отношений).

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы»

1. Официальные документы, нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод// Международные акты о правах человека. М., 2000.

4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.// СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

5. Федеральный закон от 25 сентября 1997г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1997. №2. Ст. 4464.

6. Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

7. Федеральный закон от 27 мая 2003 года "О системе государственной службы Российской Федерации"// СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

9. Гражданский Кодекс Российской Федерации. М., 2003.

10. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.

11. Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1993. №43. Ст. 4089.

12. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Утверждён Указом Президента РФ от И января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 174.

13. Указ Президента РФ от 3 июля 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" //СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2756.

14. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. //СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5011.

15. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112.

16. Указ Президента РФ от 27 июля 2003г. "О мерах по осуществлению административной реформы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

17. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. №3. Ст. 119.

18. Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления"// СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.

19. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2002. 19 апреля.

20. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2003. 17 мая.

21. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2004. 25 мая.

22. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

23. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О Концепции экономического и социального развития Российской Федерации на 1996-2005 года" //СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3045.

24. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы "Известия". 1996. Вып. 1-2.

25. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы "Известия". 1995-1998. Вып. 1-7.

26. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года// Российская газета. 2004. 7 октября.

27. Текущий архив Орловской областной Думы за 1998 год.

28. Текущий архив Администрации Орловской области за 20032004 годы.

29. Текущий архив Московской областной Думы за 2003-2004 годы.

30. Стратегия социально-экономического развития Чувашской Республики до 2010 года. Чебоксары. 2003.

31. Послание Президента Чувашской Республики Государственному Совету Чувашской Республики. Чебоксары. 2003.

32. Текущий архив Министерства юстиции Чувашской Республики за 2004 год.

33. Текущий архив Администрации Томской области за 2004 год.

34. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1997. Вып. 4.

35. Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций, учебные и справочные издания

36. Административное право. Учебник РАГС. М., 2004.

37. Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003.

38. Атаманчук Г.В., Кейзеров Н.М. Культура решений менеджмента. М., 1995.

39. Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000.

40. БСЭ. Издание 2-е. Т. 36. М., 1995.

41. Винсент О. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М., 1983.

42. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. М., 1997.

43. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М.,1999.

44. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.

45. Ионова А.И. Региональные особенности организации управления и государственной службы в Российской Империи. М., 2001.

46. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996.

47. Карданская HJI. Принятие управленческого решения. М., 1999.

48. Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1994.

49. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Том 1.М., 1993.

50. Козелецкий Ю. Психологическая теория решений. М., 1979.

51. Котлер Ф. Маркетинг и менеджмент. СПб., 1998.

52. Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М., 1975.

53. Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М., 1974.

54. Мальцев Г.В. Право и политика современной России. М., 1996.

55. Планкетт JI., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. /Пер. с анг. М., 1984.

56. Право, экономика и культура управления. Сборник научных статей. М., 2001.

57. Проблемы правового обеспечения государственного строительства. Федеральный и региональный уровни. Орел. 1998.

58. Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004.

59. Регион и Федерация: в поисках оптимума. М., 1996.

60. России управленческие знания. М., 2002.

61. Российский статистический ежегодник. М., 1996.

62. Савин В.Н. Ответственность органов власти субъекта Федерации за Россию. М., 2001.

63. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003.

64. США: организационные формы и методы управления промышленными корпорациями. М., 1972.

65. Трахтенгерц Э.А. Компьютерная поддержка принятия решений. М., 1998.

66. Федерализация в зарубежных странах М., 1993.

67. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1987.

68. Чернышев А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999.

69. Научные статьи, публикации и обзоры в периодических изданиях, авторефераты

70. Аксаков В.Е. правовые основы обеспечения внутренней безопасности региона (на примере Московской области). Автореф. канд. юрид. наук. М., 2003.

71. Барциц И.Н. Конституционная реформа и обеспечение единства правового пространства России // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

72. Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ// Федерализм. 2003. № 3.

73. Варламова Н.В. Конституционный строй России: нормативная модель и политическая реальность // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

74. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству// Журнал российского права. 2003. № 10.

75. Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России// Полис. 2001. № 4. С. 132-162.

76. Ганликс А.Б. Многообразие форм федерализма в США. Государство и право. 1994. № 6.

77. Голодинкина С.О. Геополитическая экспансия стран СевероВосточной Азии как угроза региональной безопасности России (на примере Приморского края). Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2004.

78. Государственная служба. Зарубежный опыт. Информационно-аналитический бюллетень. РАГС. 1997. № 1 (18).

79. Иванова Н. Сегодня меньше, чем вчера. А завтра? Михаил Фрадков реорганизовал аппарат Правительства// Российская газета. 2004. 27 апреля.

80. Иванченко J1.A. Организационно-правовое обеспечение приоритетов регионального развития // Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. М., 2000.

81. Иванченко J1.A. Формирование правовых механизмов взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации // Вторая Международная конференция по федерализму. Москва, 16-17 декабря 1997 г. М., 1999.

82. Казанцев Н.М. Государственная служба в контексте административной реформы // России управленческие знания. М., 2002.

83. Киселев Н. Большие ожидания на архангельских широтах// Российская газета. 2005. 13 января.

84. Концепция целевой программы "Административная реформа"// Коммерсантъ. 2004. 25 октября.

85. Конюхова И.А. Проблемы становления конституционализма в современной России // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

86. Крылов Б.С. Региональные аспекты Российского законодательства// Переговорные механизмы создания согласованного правового пространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обеспечения стабильности Российской государственности. М., 1999.

87. Кузнецов С.Ю. Субъекты Российской Федерации: проблемы регулирования регионально-управленческих отношений. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

88. Лашкина Е. Правительство: издание второе, исправленное// Российская газета. 2004. 21 мая.

89. Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2002.

90. Мальцев Д. Центр принятия решения// Российская газета. 2004. 18 ноября.

91. Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений. Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2002,

92. Могучих Е.В. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в области предметов совместного ведения. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.

93. Пороховский А.А. Государственные интересы и национальная экономическая безопасность США: Экономика. Политика. Идеология. 1994. №10.

94. Прокошин В.А. Диктатура закона в системе жизнеобеспечения территорий// Регион: к новому качеству управления. М., 2000.

95. Сусликов В.Н. Управленческие правоотношения в экономике региона: проблемы теории и практики. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

96. Федосов П.А., Валентен С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты// Полис. 2002. № 4.

97. Федотова Т. Государственный контроль в борьбе против криминализации финансового сектора экономики// Человек и власть закона: гармонизация отношений. Сборник научных статей. М., 2003.

98. Федотова Т.В. Региональная организация управления процессом осуществления экономико-правовых решений// Реформирование федеративных отношений: организационно-правовые проблемы. М., 2003.

99. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность// Государство и право. 2002. №5.

100. Шаблова Е.Г. Перспективы развития правового института возмездного оказания услуг.// Журнал российского права. 2002 г. № 1.

Автор: Федотова, Татьяна Владимировна
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Федотова, Татьяна Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Федотова, Татьяна Владимировна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Федотова, Татьяна Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Федотова, Татьяна Владимировна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы»