Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации

Арзамасов, Юрий Геннадьевич

Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации»

На правах рукописи

Арзамасов Юрий Геннадьевич

ВЕДОМСТВЕННЫЙ НОРМОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва 2004

Работа выполнена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Кашанина Татьяна Васильевна

доктор юридических наук, профессор Комаров Сергей Александрович

доктор юридических наук, профессор Малыгин Александр Яковлевич

Ведущая организация: Всероссийская Государственная

налоговая академия МНС России

Защита диссертации состоится 21 октября 2004 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д-203.019.01 при Московском университете МВД России по адресу: 117437, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан сентября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

И.В. Голованев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в современных условиях нормотворчество в Российской Федерации осуществляется не только законодательными органами, но и многочисленными субъектами исполнительной ветви власти. Нормотворческие функции в соответствии со своей компетенцией реализуют федеральные органы исполнительной власти — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом они не только участвуют в законодательном процессе при подготовке и прохождении процедуры согласования проектов законов, нормативных актов Президента и формируемого им Правительства Российской Федерации, но и принимают различные по юридической силе и сфере действия нормы права.

Ведомственное нормотворчество, в силу своей специфики, часто подвергалось справедливой критике. В связи с этим еще в 80-е годы XX в. были предприняты попытки упорядочения ведомственного нормотворчества и совершенствования системы ведомственных нормативных актов. Как отмечалось в материалах резолюции XIX Всероссийской конференции КПСС о правовой реформе, необходимо было уменьшить «общее количество нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, так как в них имеются противоречия, допускаются отклонения от требований закона»1.

Однако данная реформа, как и многие другие, в советское время не увенчалась успехом. Крах данных, перестроек был предначертан характером неизменных производственных отношений. В связи с этим сама суть ведомственного нормотворчества и цели правового регулирования оставались прежними, поскольку основывались на идеях тоталитарного государства.

В настоящее время в юридической литературе проблема ведомственного нормотворчества не имеет монистического решения, поскольку некоторые ученые, активно пропагандируя вполне состоятельную идею «верховенства закона», предлагают полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов.

1 См.: Мате шлыХТХ Всесоюзной конференции КПСС.-М.. 1988.-С. 146. рОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ ,

БИБЛИОТЕКА

03 Цж Ьн

Тем не менее большинство теоретиков понимает, какое значение имеют ведомственные нормативные акты в правовом регулировании различных сфер в социуме. Так, например, в одном из последних трудов, посвященных проблемам российского законодательства, справедливо отмечалось, что идея полной ликвидации ведомственных нормативных актов «утопична, и издание ведомственных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно»1. Свое мнение относительно ведомственного нормотворчества выразил в форме Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России коллектив сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В частности, там говорилось: «Главное, чтобы ведомственные акты принимались на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств»2.

По нашему мнению, которое основывается на концептуальных теоретических положениях, становление новой общеправовой российской парадигмы и строящейся на ее основе правовой системы без ведомственного нормотворческого процесса невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной модели концепции ведомственного нормотворческого процесса, которая бы не имела ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества, направленного на проведение карательной репрессивной политики. Данная модель должна соответствовать идеям построения правового государства и гражданского общества, быть прозрачной в телеологическом плане, демократичной и эффективной.

1 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. A.C. Пиголкина. - СПб., 2003. - С. 139.

2 См.: Ж>рнал российского права. - 2002. - № 6. - С.- 23.

Концепция ведомственного нормотворческого процесса должна не только раскрывать понятие, принципы, стадии ведомственного нормотворчества, но и отвечать на такие вопросы, как: какую роль выполняет ведомственное нормотворчество в механизме правового регулирования, в юридическом процессе, а также какое место занимает ведомственный нормотворческий процесс в типологии юридической деятельности; в чем проявляются особенности ведомственных нормотворческих отношений; как соотносятся законы и ведомственные нормативные акты; какие функции осуществляют ведомственные нормативные акты, являются ли они источниками права и правообразования, как их можно классифицировать, по каким критериям; что представляет из себя иерархия ведомственных нормативных актов; чем обусловлена и какова структура системы гарантий законности ведомственных нормативных актов; какие факторы способствуют повышению эффективности ведомственного нормотворческого процесса.

Разработка и нормативное закрепление модели концепции ведомственного нормотворческого процесса необходимы и для решения эмпирических проблем, поскольку, как показывает практика, министерства и ведомства зачастую запаздывают с реализацией положений норм законов в связи с тем, что подготовка ведомственных нормативных актов, как правило, начинается после их опубликования и вступления в юридическую силу. Поэтому актуальным вопросом является необходимость разработки единых требований, предъявляемых к подготовке ведомственных нормативных актов.

Помимо этого, ведомственные нормативные акты не всегда являются образцом закошюсти, нередко они возлагают обязанности как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, что и создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В практическом плане на сегодняшний день много вопросов связано с проблемой выбора форм ведомственных нормативных актов, так как они не закреплены федеральным законом и в различных федеральных органах

исполнительной власти действуют свои правила подготовки

ведомственных нормативных актов .

Важной проблемой системы законодательства является правовая нестабильность, поскольку в отдельные ведомственные нормативные акты внесено большое количество различных изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. В связи с этим Министерством юстиции Российской Федерации и другими федеральными министерствами проводится значительная работа по систематизации (консолидации, кодификации) ведомственных нормативных актов. Определенным результатом данной работы явилась отмена в 2003 году федеральными органами исполнительной власти более 300 актов.

Тем не менее на сегодняшний день продолжают действовать ведомственные нормативные акты, не соответствующие нормам морали, современным общественным отношениям. Остается значительным объем ведомственных актов, противоречащих правилам, приемам и средствам юридической техники, что приводит к серьезным правотворческим ошибкам, в результате чего нарушается весь процесс правообразования. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Встречаются действующие ведомственные акты, явно противоречащие нормам российского законодательства. Довольно часто в ведомственных нормативных актах отсутствует механизм выполнения того или иного нормативного документа. Указанные факты говорят об отсутствии

1 См.: Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате

Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД

России от 27 июня 2003 г. № 484; Положение о нормативных правовых актах ГТК

России, утвержденное приказом ГТК Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. №

1155; О Правилах подготовки ведомственных нормативных правовых актов

Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и

их государственной регистрации: Приказ Госкомэкологии Российской Федерации от

8 сентября 1997 г. № 379; Правила подготовки нормативных правовых актов Министерства экономики Российской Федерации и их государственной регистрации, утвержденные приказом Минэкономики России от 29 1997 г. № 96; Положение о порядке подготовки нормативных правовых актов Министерства транспорта Российской Федерации и направления их на государственную регистрацию, утвержденное приказом Минтранса Российской Федерации от 12 июля 2001 г. № 116.

должного контроля за ведомственным нормотворческим процессом и его результатами, а также о необходимости определения путей и форм его совершенствования.

Из сказанного следует, что сегодня объективно назрела необходимость законодательного закрепления как порядка подготовки и принятия ведомственных нормативных актов, так и различных форм ведомственных нормативных актов.

Таким образом, разработка концепции ведомственного нормотворчества, несомненно, расширит предмет общей теории права и государства и наполнит его новым содержанием, а реализация ее модели на практике будет способствовать установлению благоприятного правового режима в сфере ведомственных нормотворческих отношений.

Отсутствие комплексной работы, посвященной перечисленным проблемам, определило необходимость проведения данного диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты нормотворчества довольно часто освещались в юридической литературе. В советский период правотворчеству как виду юридической деятельности, как форме осуществления функций государства посвящено немало научных работ по общей теории государства и права (труды С.С.Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, С.Н. Братуся,

B.Н. Власова, В.М. Горшенева, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, ДА. Ковачева, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Мицкевича, А.Я. Малыгина, А.Ф. Ноздрачева, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, И.М. Степанова, Л.С. Явича и других).

Различные виды нормотворческой деятельности в последнее десятилетие явились предметом проведения диссертационных исследований В.В. Антонова, А.А. Белкина, К.Н. Дмитриевцева,

C.Н. Дубика, Н.Н. Карташова, Ю.П.Лившица, Т.С. Масловской, А.Б. Пастушенко, В.А. Троцковской и других..

юридической технике, к ее правилам, способам, к требованиям, предъявляемым к ней, к языку нормативных актов (труды С.С. Алексеева, Л.М. Бойко, Н.А. Власенко, Т.В. Губаевой, А.С. Пиголкина, Д.А. Керимова, С.В. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хабибулиной, С.П. Хижняка, А.Ф. Черданцева и других). Различным аспектам юридической техники были посвящены пособия В.М. Баранова, Т.В. Губаевой, А.Э. Жалинского, Ю.А. Тихомирова, Е.С. Шугриной и других. Однако, если проблемы применения юридической техники при подготовке законопроектов, а также ее применение на региональном уровне неоднократно рассматривались учеными-правоведами, то исследования использования юридической техники при подготовке ведомственных нормативных актов современными учеными не проводились.

Что же касается научных работ, непосредственно посвященных исследованию ведомственного нормотворчества и его результатов — ведомственных нормативных актов, то необходимо констатировать, что первой статьей, посвященной исследованию нормотворческой деятельности предшественников министерств — народных комиссариатов СССР, стала работа В.Н. Власова «Ведомственные обязательственные постановления». Затем в ЗО-е годы в журнале «Советское государство» было опубликовано несколько статей, посвященных правовым актам народных комиссариатов. Однако до конца 60-х годов не было проведено ни одного диссертационного исследования, посвященного нормативным актам министерств и ведомств СССР. Данный пробел был восполнен в 1968 году А.Ф. Ноздрачевым, когда им была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему: «Нормативные акты министерств и ведомств СССР». Дальнейшее развитие теория ведомственных нормативных актов нашла в монографии М.Н. Николаевой «Нормативные акты министерств и ведомств СССР», опубликованной в 1975 году.

К сожалению, начиная с середины 70-х годов проблемы ведомственного нормотворчества выпадают из поля зрения ученых-правоведов. Исключением являются диссертационные исследования, которые раскрывают структуру и содержание нормотворческого процесса в каком-либо министерстве.

В середине 90-х гг. в журнале «Государство и право» были опубликованы две статьи социолога С.Н. Жевакина, посвященные ведомственным нормативным актам.

Однако с позиций общей теории права ведомственное нормотворчество не являлось предметом комплексного исследования. В учебниках, методических и учебных пособиях, монографиях речь шла преимущественно о законодательной базе, а о ведомственном нормативном регулировании имеется довольно краткая информация.

В связи с этим актуальной теоретической проблемой является определение места и роли ведомственного нормотворчества в механизме правового регулирования, определение правовой природы ведомственного нормотворчества, его принципов, места ведомственного нормотворчества в юридическом процессе и типологии юридической деятельности. Кроме этого, существуют такие проблемы, которые имеют не только теоретическое, но и практическое значение. К ним относятся проблемы разработки многоступенчатой классификации ведомственных документов. Здесь следует отметить, что изменения, которые произошли в законодательстве, не могли не отразиться на динамике нормотворческих отношений, связанных с процедурой разработки, принятия и вступления с силу ведомственных нормативных актов. На сегодняшний день мало изучены такие стадии ведомственного нормотворческого процесса, как согласование проектов нормативных актов, проведение различных видов их экспертиз, государственная регистрация, опубликование и вступление в силу ведомственных нормативных документов. Актуальной проблемой является регламентация ведомственного нормотворческого процесса, его упорядочение на уровне акта, обладающего высшей юридической силой.

Потребность комплексного анализа вышеизложенных теоретических проблем и ряда эмпирических вопросов явилась побудительным мотивом для проведения данного диссертационного исследования.

Объектом исследования является нормотворческая деятельность.

Предмет исследования - ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования во многом предопределены недостаточной степенью научной разработанности проблемы.

Цель диссертационного исследования— разработать на основе анализа научной литературы, законодательства, ведомственных нормативных актов, правоприменительной практики современную модель концепции ведомственного нормотворческого процесса,

соответствующую идеям построения правового государства и гражданского общества, и способствовать закреплению основных ее положений на законодательном уровне.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие задачи:

- исследование взаимосвязи механизма правового регулирования и механизма ведомственного нормотворческого процесса;

- авторская разработка структуры механизма правового регулирования;

- определение правовой природы ведомственного нормотворчества;

- исследование соотношения общего и особенного в структуре и содержании ведомственного нормотворческого процесса;

-разработка авторской модели соотношения предмета регулирования законов и ведомственных нормативных актов;

-разработка общей многоступенчатой классификации ведомственных нормативных актов и осуществление их научной характеристики;

- определение факторов, влияющих на создание иерархической структуры ведомственных нормативных актов и разработка на их основе модели иерархии ведомственных нормативных актов;

- исследование легитимности ведомственных нормативных актов;

- разработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование ведомственного нормотворческого процесса;

-разработка авторского проекта федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти».

такие парные категории, как: анализ и синтез, индукция и дедукция. Широко использовался при исследовании понятия нормотворчества и его принципов метод диалектического материализма. Данный метод позволил выявить новые грани и свойства теоретической модели ведомственного нормотворческого процесса, основанной на системно-структурных связях. Для определения правовой природы ведомственного нормотворчества применялся также эвристический метод исследования, выдвигались гипотезы, делались выводы и обобщения, устанавливались закономерности и логические связи. При анализе оценки качества ведомственных нормативных актов использовались различные приемы формальной логики и формально-юридический метод исследования норм права. Исходя из содержания и специфики диссертации, широко применялся системно-структурного метод. При определении функций ведомственного нормотворческого процесса использовался также деятельностный метод, который способствовал практическому направлению исследования.

Для определения правовой природы ведомственного нормотворческого процесса, видов и структуры ведомственных нормативных актов применялись такие частные методы исследования, как: проблемно-теоретический, правовой компаративистики, функциональный, инструментальный, формально-юридический, факторного анализа. Использозался анализ правовых форм выражения иерархии нормативных актов, метод построения логических норм из норм предписаний, различные приемы толкования норм права (историко-политический, логический, телеологический, функциональный, систематический, филологический и др.), осуществлялась разработка определений, рекомендаций и требований.

Арсенал специальных методов составили такие приемы исследования, как: анкетирование, интервьюирование, наблюдение. В ходе проведения исследования автор обращался также к статистическим методам исследования.

Методологическую основу исследования составили концептуальные положения общей теории права и государства, научные труды по философии, логике, истории, истории правовых учений, римскому праву, а также по таким отраслевым юридическим наукам, как: гражданское,

трудовое, конституционное, административное, уголовно-процессуальное право. Исходный материал автор находил в международно-правовых актах, российском законодательстве, в ведомственных нормативных актах, обзорах судебной практики, материалах Министерства юстиции Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти.

При подготовке проекта федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации» широко применялись методы анализа существующего правового регулирования, социально-правового моделирования и социального прогнозирования.

Эмпирическую базу исследования составили положения и принципы российского и зарубежного законодательства, ведомственные нормативные акты, а также статистические данные Верховного Суда Российской Федерации, Главного контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации, Центра информации и общественных связей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации, Главного правового управления МВД России.

Научная новизна исследования обусловливается тем, что в представленной работе впервые на общетеоретическом уровне осуществлен комплексный анализ ведомственного нормотворчества и его результатов, что позволило диссертанту разработать современную концепцию ведомственного нормотворческого процесса,

соответствующую идеям- построения демократического правового государства и гражданского общества. Автор с учетом современных теоретических разработок, проведенного анализа ведомственных нормативных актов и соглашений, сложившейся практики и тех изменений в законодательстве, которые произошли в последнее время, по-новому подходит к раскрытию правовой природы и назначения ведомственного нормотворчества и его результатов — ведомственных нормативных актов.

Разработана новая двухуровневая структура механизма правового регулирования. Исследованы различные типы юридической деятельности

и выявлены системно-структурные связи между ними, что позволило определить место и роль ведомственного нормотворческого процесса в типологии юридической деятельности.

В работе была установлена нормотворческая компетенция федеральных министерств и ведомств, что позволило наметить конкретные пути совершенствования ведомственного правового регулирования. Впервые с общетеоретических позиций ведомственный нормотворческий процесс исследовался как особый вид юридического процесса, это способствовало определению его места и роли в механизме правового регулирования и в юридическом процессе. В результате чего была разработана новая трактовка понятия юридического процесса.

Обосновано авторское суждение о наличии особого рода правовых отношений - нормотворческих правоотношений и определена их роль в механизме ведомственного правового регулирования. Выявлены структурные особенности ведомственных нормотворческих отношений.

Осуществлена алгоритмизация как отдельных этапов, так и всего ведомственного нормотворческого процесса, что способствовало созданию современной модели подготовки ведомственных нормативных актов и разработки общей концепции ведомственного нормотворческого процесса в Российской Федерации.

Определены место, роль и функции ведомственных нормативных актов в иерархической структуре источников российского права, их соотношение с другими нормативными актами. В целях упорядочения и дальнейшего изучения ведомственных нормативных актов автором разработана многоступенчатая классификация ведомственных нормативных актов. Помимо этого, определены факторы, влияющие на иерархическую зависимость ведомственных нормативных актов, на основе которых была разработана иерархия ведомственных нормативных актов, соответствующая последним изменениям в законодательстве. Как следствие, обосновано предложение о ее нормативном закреплении в форме сводного, кодифицированного нормативного акта, обладающего высшей юридической силой, регулирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Сделан вывод, что таким актом должен быть федеральный закон

«О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти».

Выдвинуто и обосновано предложение о необходимости создания органов контрольной ветви власти в государстве, что отвечает целям и задачам цивилизованного, демократического государства. Сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию системы контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами в Российской Федерации, важное место среди которых занимает предложенная автором система гарантий законности в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Выдвинута и аргументирована идея о необходимости создания самостоятельной науки — нормографии, предмет которой должен включать в себя систему научно обоснованных знаний о проблемах нормотворческой деятельности, ее способах, принципах, видах, а также правилах, приемах и средствах юридической техники.

Научные результаты исследования позволили сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:

1. Исходной категорией авторской концепции ведомственного нормотворческого процесса, с которой начинается формирование ее содержания, является понятие ведомственного нормотворчества как объективно обусловленной процессом формирования права формы реализации функций государства органами исполнительной власти, выступающей в качестве организационно установленного типа юридической деятельности компетентных лиц министерств и ведомств, осуществляемой на законодательно регламентированной либо делегированной основе, содержанием которой является разработка норм права, в целях принятия, а также изменения и отмены министрами и другими руководителями нормативных документов, направленных на организационное обеспечение действия нормативных актов высших органов государственной власти.

подразделяются на основные правовые средства (нормы права, нормативные акты, правоотношения, юридические факты, акты применения права, фактическое поведение субъектов правоотношений) и дополнительные (преамбулы, приложения к нормативным актам в виде графиков, схем и т.п.). В свою очередь все основные правовые средства имеют свою структуру, то есть глубинные правовые средства. Средства-действия (правотворчество, правоприменение и др.) с помощью инструментальных правовых средств запускают механизм правового регулирования в действие, выводят его из статического состояния.

3. Существующий уровень правительственного регулирования порядка подготовки и принятия ведомственных нормативных актов в Российской Федерации является недостаточным. Необходимым условием повышения эффективности данного вида юридической деятельности и восполнения пробела в праве является принятие разработанного авторского проекта кодифицированного акта, регулирующего нормотворческий процесс всех федеральных органов исполнительной власти в форме федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти».

4. Аксиология развивающего нормотворчества в силу его юридической природы, реализации конкретизирующих и детализирующих функций обусловлена объективной необходимостью наличия связующего элемента между нормами законов, моделирующих различные отношения в социуме, и правоприменением, что способствует определению места ведомственного нормотворческого процесса в многоуровневой системе юридической деятельности, придает ей качества логической завершенности и целостности.

5. Иерархия ведомственных нормативных актов — это обусловленная функциями и задачами федеральных министерств и ведомств вертикальная подсистема соподчиненных нормативных актов развивающего нормотворчества, находящихся на разных уровнях, выраженных в законодательно установленных формах.

6. Теоретическая модель соотношения ведомственных актов с другими нормативными актами выражается в том, что:

- конституционный закон должен содержать основные, естественные права человека и гражданина, закрепленные в общепризнанных международно-правовых актах;

- федеральные законы, как нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, должны, прежде всего, конкретизировать положения, закрепленные в Конституции и федеральных конституционных законах;,

- нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать, конкретизировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации их предписаний, организационно обеспечивать реализацию положений норм законов;

- в ведомственных нормативных актах должны содержаться основные условия и технологии (юридические, организационные, информационные и др.) реализации норм высших органов государственной власти.

7. В целях установления четкой вертикали власти в государстве необходимо дополнить положения о федеральных министерствах нормами, регламентирующими соподчинение региональных ведомственных нормативных актов нормативным актам федеральных министерств.

8. Главным требованием, предъявляемым к ведомственным нормативным актам, направленным на повышение их эффективности, является обязательная государственная регистрация всех ведомственных нормативных актов, поскольку изъятие из процедуры государственной регистрации каких-либо ведомственных нормативных актов неотвратимо приведет к нарушению прав человека и гражданина.

9. Система гарантий законности ведомственного нормотворческого процесса должна включать в себя следующие элементы:

- нормы закона, регламентирующие нормотворческий процесс федеральных министерств и ведомств;

- требования законности, предъявляемые к содержанию и форме ведомственных нормативных актов, которые должны быть закреплены на уровне федерального закона;

- систему контроля и надзора за ведомственными нормативными актами;

-юридическую ответственность руководителей органов исполнительной власти за умышленное принятие ничтожных (незаконных) ведомственных нормативных актов.

10. Наряду с законодательными, исполнительными и судебными органами власти необходимо создание органов контрольной ветви власти в государстве. В этой связи необходимо придать такой власти в России легитимный характер, то есть дополнить Конституцию Российской Федерации главой, посвященной контрольной ветви власти в государстве.

И. Основные принципы нормотворчества (законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность) являются общими для всех видов этой деятельности. Однако в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти указанные принципы приобретают свою специфику и дополняются такими ведомственными принципами, как единоначалие и субординация.

12. Законодательная инициатива должна быть оформлена не только в виде готового законопроекта, но и реализовываться, опираясь на пакетный принцип формирования системы законодательства, то есть в парламент необходимо вносить вместе с готовым законопроектом проекты подзаконных актов, направленные на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение норм данного закона.

13. Существующую проблему делегирования нормотворческих полномочий федеральными министрами руководителям своих структурных и территориальных подразделений, несмотря на то, что в законодательстве содержится запрет на данные действия, следует решить положительно, отменив данную норму, поскольку структурные и территориальные органы федеральных министерств, осуществляя свои функции, не могут обойтись без внутриведомственного регулирования. На уровне федерального закона должна быть закреплена норма, запрещающая структурным и территориальным подразделениям федеральных министерств заниматься правовым регулированием только вневедомственных и межведомственных отношений.

создания нормативных документов, которые должны составить предмет самостоятельной науки о нормотворчестве - нормографии.

Обоснованность и достоверность полученных результатов

определяются широким использованием юридической и иной литературы, нормативных источников, применением различных методов научного исследования и широким использованием материалов исследования в научной, педагогической и правоприменительной деятельности юристов.

Практическая и теоретическая значимость исследования определяется прежде всего тем, что положения, обобщения, выводы, разработанные требования, предъявляемые к ведомственному нормотворчеству, применяются не только в нормотворческом процессе федеральных министерств и ведомств, но могут быть использованы в законодательной деятельности при подготовке таких проектов федеральных законов, как: «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», «О государственном контроле в Российской Федерации».

Полученные результаты также могут быть применены для: систематизации ведомственных нормативных актов; организации и осуществления учебного процесса в юридических высших и средних учебных заведениях по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность», «Государственное и муниципальное управление»; повышения квалификации государственных служащих.

Теоретическая значимость результатов исследования и сделанных выводов заключается в том, что предложены новые подходы к определению правовой природы ведомственного нормотворчества, структуры механизма правового регулирования. Определены роль и место ведомственных нормативных актов в механизме правового регулирования. Предложено новое понятие юридического процесса и классифицированы его виды. Разработаны многоступенчатая классификация ведомственных нормативных актов и классификация нелегитимных ведомственных нормативных актов. Созданы модель иерархии ведомственных нормативных актов и модель соотношения данных актов с другими нормативными актами. Сказанное позволяет

сделать вывод о разработке современной модели концепции ведомственного нормотворческого процесса.

Данные научные разработки внесут значительный вклад не только в развитие теории права и государства, но и в формирование самостоятельной науки нормографии.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования излагались: 26.11.1998 г. в Алтайском государственном университете (г. Барнаул) на Межрегиональном научно-практическом семинаре «Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства»; на конференции «Проблемы совершенствования административно-правовой деятельности органов внутренних дел», которую проводил в г. Москве Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России в мае 1999 г.; 25.10.2000 г. в Барнаульском юридическом институте МВД России на межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях»; 11.10.2002 г. в Алтайском государственном университете на Всероссийской научной конференции «Публично- и частноправовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы»; 3.04.2003 г. в Барнаульском юридическом институте МВД России на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями»; 30.05.2003 г. на международной научно-практической конференции «Проблемы борьбы с преступностью на современном этапе», которая состоялась в Казахстане, в Карагандинском юридическом институте МВД Республики Казахстан им. Б. Бейсенова.

Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 40 публикациях автора, включая монографии («Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина», «Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации», «Законность ведомственных нормативных актов»), учебные пособия («Нормотворчество органов внутренних дел», «Ведомственное нормотворчество»), реферируемые журналы и сборники научных статей

(«Государственная служба», «Конституционное и муниципальное право», «Ползуновский вестник»).

Полученные результаты исследования используются в учебном процессе в Ленинградском государственном университете им. А.С. Пушкина, в Саратовском юридическом институте МВД России, в Барнаульском юридическом институте МВД России, в Барнаульском государственном педагогическом университете.

Ряд научных рекомендаций был использован комиссией Барнаульского юридического института МВД России для подготовки проекта Устава Барнаульского юридического института МВД России.

Авторский проект федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти» обсуждался в Алтайском краевом Совете народных депутатов и был направлен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Отдельные рекомендации были применены Главным управлением правовой работы и внешних связей МВД России при подготовке Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и задачах органов внутренних дел и внутренних войск. МВД России по ее реализации (приложение 1 к приказу МВД России от 13.09. 1999 г. №693).

Структура диссертационного исследования определена с учетом характера и специфики избранной темы, а также степени, научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее разработанности, формулируются цели и задачи исследования, определяется его объект и предмет, раскрывается методологическая база работы, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся

сведения об апробации его результатов, дается перечень основных положений, выносимых на защиту.

В первой главе «Правовая природа и назначение ведомственного нормотворчества» исследуются понятие, содержание нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, взаимосвязи механизма правового регулирования и ведомственного нормотворчества, раскрываются нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти, принципы ведомственного нормотворчества.

Проведенный анализ дает основание утверждать, что исследование механизма правового регулирования следует начинать используя инструментальный подход, который широко применялся в отечественной юридической науке В.М. Горшеневым, С.С. Алексеевым и др. Применив данную методику, автор пришел к выводу, что структура механизма правового регулирования состоит из двух уровней. Это — инструментальные правовые средства и средства-действия. Первые подразделяются на основные правовые средства (нормы права, нормативные акты, правоотношения, юридические факты, акты применения права, фактическое поведение субъектов правоотношений) и дополнительные (преамбулы, приложения к нормативным актам в виде графиков, схем и т.п.). При этом основные средства, как, например, нормы права, могут иметь глубинное строение, т.е. состоять из определенных элементов.

Использование инструментального подхода позволило выделить целый ряд признаков, характерных только для инструментальных элементов механизма правового регулирования. Во-первых, данные элементы являются эталонами для практической деятельности юристов. Во-вторых, они носят официальный и информирующий характер, поскольку исходят от государственных органов и должностных лиц. Помимо этого, они носят статический характер, так как вступают в действие посредством различных видов юридической деятельности.

Однако само построение структурных связей данного механизма только с помощью одного инструментального подхода не представляется возможным, поскольку элементы в виде таких определенных инструментов, как нормы права и правоотношения, без определенных действий людей не смогут работать, и, соответственно, механизм не будет

запущен в действие. В связи с этим автор, применяя комплексный подход, используя аксиологический, деятельностный и типологический методы, выделил в виде структурных элементов механизма правового регулирования действия, которые одновременно являются видами юридической деятельности. И если придерживаться традиционной точки зрения, согласно которой механизм правового регулирования состоит из системы правовых средств, то к последним следует отнести и различные технологии по созданию правовых документов (нормативных, интерпретационных, индивидуальных). Например, в нормотворческой деятельности это — разработка проекта нормативного акта, согласование проекта, проведение различных видов экспертиз, принятие проекта нормативного акта и т.п.

Нормотворчество или, как его еще называют, нормотворческая деятельность (в этом и проявляется суть данного вида юридической деятельности) играет «первую скрипку» в действии механизма правового регулирования, поскольку выступает начальным элементом в сложном процессе правового регулирования. Используя телеологический подход к рассматриваемой проблеме, автор делает вывод, что задачей-минимум нормотворческой деятельности является создание соответствующего нормативного документа, направленного на регламентацию конкретных отношений, а задачей-максимум - упорядочение общественных отношений, установление правового порядка и режима законности.

Правовое регулирование в сегодняшних условиях не может быть осуществлено без ведомственного нормотворчества, так как законы, в большинстве случаев, нуждаются в детализации и конкретизации своих установок, без реализации данных функций управленческие решения останутся невыполненными, они не дойдут до адресатов. Именно подготовка ведомственных нормативных актов и составляет содержание ведомственного нормотворчества. По мнению диссертанта, включение отдельными авторами в данную деятельность подготовки министерствами и ведомствами проектов законодательных и правительственных актов следует признать не вполне обоснованным. Здесь речь идет либо об участии министерств и ведомств в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об их участии в разработке президентских и правительственных

нормативных актов по отдельным поручениям органов государственной власти. А так как в данном виде деятельности принимают участие различные органы власти, то ее нельзя назвать чисто ведомственным нормотворчеством. В понятие рассматриваемой деятельности диссертант вкладывает юридический процесс не только по разработке, но и принятию, отмене и изменению ведомственных норм права, выраженных в той или иной форме. Участие какого-либо министерства в разработке нормативных актов высших органов государственной власти - это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение лишь отдельных нормотворческих функций федеральными министерствами и ведомствами.

Конечным итогом, основной целью (результатом) нормотворческой работы является нормативный акт. В юридической литературе распространено мнение, что нормативный акт - это акт, содержащий нормы права, которые действуют во времени, в пространстве и по кругу лиц. Однако такое определение будет не совсем полным, поскольку оставлены без внимания правила поведения, направленные на изменение, а также отмену правовых норм и соответственно деятельность, связанная с созданием данных актов. Следовательно, можно говорить о том, что субъекты ведомственного нормотворчества в процессе своей нормотворческой деятельности, направленной, прежде всего, на создание нормативных актов, кроме функций подготовки и принятия нормативных актов осуществляют функции изменений и дополнений, а также функции отмены нормативных актов.

Резюмируя изложенное, диссертант предложил авторское определение понятия ведомственного нормотворчества, которое станет одним из составляющих концепции ведомственного нормотворчества. Ведомственное нормотворчество - это объективно обусловленный процессом формирования права и организационно оформленный вид правовой деятельности компетентных лиц министерств и ведомств, осуществляемый на законодательно регламентированной либо делегированной основе, содержанием которого является разработка норм права, в целях принятия, а также изменения и отмены министрами и другими руководителями федеральных органов исполнительной власти

ведомственных нормативных документов, направленных на организационное обеспечение действия актов высших органов власти.

Далее в работе раскрывается нормотворческая компетенция федеральных министерств и ведомств. Проанализировав многообразные действующие нормативные акты, определяющие данную компетенцию федеральных министерств и ведомств, диссертант классифицировал их на общие, статусные и специальные.

Общие акты распространяют свое действие по кругу лиц - на все федеральные органы исполнительной власти и, соответственно, определяют общую нормотворческую компетенцию руководителей министерств и ведомств. К таким нормативным актам относятся в первую очередь Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Новеллой в регламентации нормотворческой компетенции всех федеральных органов исполнительной власти стал Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Право на осуществление функций по принятию нормативных правовых актов федеральными министерствами закреплено и в подпункте «б» пункта 3 анализируемого акта, где говорится, что «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Что же касается нормотворческой компетенции других элементов системы федеральных органов исполнительной власти, т.е. федеральных служб (служб) и федеральных агентств, то в пунктах 4 и 5

Указа отмечалось, что они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Однако данная норма просуществовала недолго, так как 20 мая 2004 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в пункте 8 которого говорится, что "иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»".

Статусные акты - это законы и различные положения о федеральных органах исполнительной власти, которые определяют компетенцию, в том числе и нормотворческую, того или иного министерства либо ведомства, а точнее, федеральных министров и руководителей ведомств. Из осуществленного анализа законодательства становится видно, что всего несколько законов Российской Федерации определяют нормотворческую компетенцию федеральных органов исполнительной власти, да и те, которые действуют, официально не систематизированы.

Специальные акты - это нормативные акты, разработанные и принятые властным органом, направленные, как правило, на регулирование отношений в этом ведомстве либо соподчиненных ему органах. Данные нормативные акты определяют специальную нормотворческую компетенцию таких субъектов ведомственного нормотворчества, как: руководители департаментов, главных управлений федеральных министерств, заместители министров и руководителей ведомств, руководители региональных отделений федеральных органов исполнительной власти. В общем массиве ведомственных нормативных актов значительный объем занимают специальные нормативные акты отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Право на создание либо ликвидацию территориальных органов министерств и ведомств принадлежит федеральному органу исполнительной власти. При этом вопрос установления порядка и обеспечения деятельности данных органов власти

рассматривается согласно ст. 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» на заседаниях Правительства Российской Федерации. Разработчики Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ограничились указанием в ст. 3, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

В этой связи позиция диссертанта заключается в том, что необходимо разработать и принять федеральный закон, который бы урегулировал правовое положение территориальных органов федеральных министерств и основные разновидности взаимоотношений федеральных министерств с органами государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, проведенный анализ нормативной базы показал, что нормотворческая компетенция территориальных органов федеральных министерств и ведомств определена недостаточно. Серьезной проблемой является отсутствие вертикальной соподчиненности региональных органов исполнительной власти федеральным. На сегодняшний день Администрацией Президента Российской Федерации предпринимаются попытки установления вертикали власти в системе исполнительных органов в государстве. При этом значительную роль в решении данного вопроса должны сыграть договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между исполнительными органами власти Российской Федерации и исполнительными органами власти субъектов Федерации. Также целесообразным будет дополнить положения о федеральных органах исполнительной власти нормами, регламентирующими соподчинение региональных ведомственных нормативных актов с федеральным законодательством.

Федеральные министерства разрабатывают и принимают юридические нормы как в форме подзаконных актов, так и в форме международных межведомственных договоров (соглашений).

Данные полномочия министерств определяются следующими нормативными документами. Во-первых, в статье 12 Федерального закона

«О международных договорах Российской Федерации» регламентирована компетенция федеральных министров на ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации межведомственного характера без предъявления полномочий. Тем не менее, что касается соотношения федеральных органов исполнительной власти с высшими органами исполнительной ветви власти в государстве, то в данной сфере ясно видна реализация вертикальных отношений. Сделанный вывод подтверждает часть 4 статьи 11 анализируемого акта: решение о подписании международных договоров межведомственного характера может быть принято не только федеральным министром, но и Правительством России. Подобные действия Правительство осуществляет обычно в тех случаях, когда речь идет о договорах, имеющих важное значение для государственных интересов России1.

Во-вторых, нормотворческие функции министерств определяются положениями о федеральных министерствах, которые принимаются Президентом либо Правительством.

Таким образом, институт международных межведомственных соглашений является таким же источником российского права, как и нормативный акт, посхольку международные соглашения федеральных министерств в России, находясь в конкретной правовой связи с другими частями системы права, содействуют решению практических вопросов в различных областях хозяйствования (транспорт, оборона, образование, инвестиционные отношения и т.п.).

Из сказанного следует, что основные вопросы нормотворческой компетенции федеральных министерств и ведомств достаточно полно урегулированы юридическими нормами, содержащимися в различных нормативных актах. Тем не менее, если использовать исторический метод и совершить экскурс в недавнее прошлое, то можно утверждать, что нормотворческие полномочия министерств в бывшем СССР были регламентированы более основательно, чем сегодня, поскольку право издания приказов министерствам и ведомствам было установлено статьей 17 Общего положения о министерствах СССР 1967 года2. В большинстве бывших государств социалистического лагеря вопросы нормотворческой

1 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 29. - Ст. 2757.

2 См.: СП СССР. - 1967. - № 17. - Сг. 116.

компетенции, ее объем урегулированы также более основательно, чем в Российской Федерации. Например, в ст. 79 Конституции Чешской Республики содержится управомочивающая норма, в которой говорится, что «министерства могут на основании и в рамках закона издавать правовые предписания».

Проведенный сравнительный анализ позволил диссертанту сделать вывод о необходимости принятия сводного акта, регулирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Таким актом должен быть Федеральный закон «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти». Принятие данного закона сыграет важную роль в реформировании органов исполнительной власти, поскольку устранит существующую коллизию между указами Президента.

Вторая глава «Механизм ведомственного нормотворческого процесса» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе ведомственный нормотворческий процесс исследуется как вид юридической деятельности. Отмечается необходимость разграничения понятий «функции юридической деятельности» и «виды (типы) юридической деятельности», поскольку первые затрагивают отдельные черты юридической деятельности, а не характеризуют определенный вид (тип) юридической деятельности.

Подробно автор анализирует позиции теоретиков относительно классификации типов юридической деятельности, на основе чего выделяет такие типы юридической деятельности, как: правотворчество, правоприменение, учредительную и контрольную деятельность, координационную деятельность, а также деятельность по систематизации правовых актов. Что же касается «правоконкретизирующей» деятельности и «деятельности по систематизации правовых актов», которые наряду с перечисленными типами юридической деятельности выделяет В.Н. Карташов1, то данные типы деятельности в большей степени выступают как определенные функции правотворчества.

1 См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. -Саратов: Саратовский ун-т, 1989. - С. 81-102.

На основе анализа нормативного материала сделан вывод, что в законах, как правило, содержатся базовые, «первичные» правила поведения, а их развитие и, конечно, применение напрямую зависят от той детализации, конкретизации и организационного обеспечения, которое осуществляется посредством подзаконных нормативных актов. Реализуя функции подготовки и принятия ведомственных нормативных актов, федеральные министерства осуществляют конкретизацию нормативных актов, обладающих большей юридической силой, т.е. происходит определенная, необходимая для действия механизма правового регулирования, конкретизация федеральных законов, нормативных указов Президента и постановлений Правительства. При этом конкретизирующая функция осуществляется в тех случаях, когда конкретный вариант решения вопроса осуществляет тот или иной орган власти. При этом конкретизация, применительно к ведомственному нормотворчеству, не является самостоятельным типом юридической деятельности, а играет роль одной из основных функций как ведомственного нормотворческого процесса, так подзаконного нормотворчества вообще.

Проанализировав нормотворческую деятельность и значительное количество ведомственных нормативных актов, диссертант отмечает, что другим важным направлением деятельности в рамках ведомственного нормотворчества является детализация норм, содержащихся в законах, нормативных указах Президента и актах Правительства. При осуществлении данной функции четко прослеживается ее подзаконный характер, проявляются субординационные связи между федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента, нормативными актами Правительства и ведомственными нормативными актами. При этом ведомственные нормативные акты детализируют нормы, составляющие такие фундаментальные, «первичные» отрасли права, как административное, гражданское, земельное. Помимо этого, данные акты детализируют нормы, таких специализированных отраслей права, как: семейное, природоресурсные отрасли (водное, горное, лесное право), экологическое, финансовое право, выделившееся из административного права, уголовно-исполнительное право, выделившееся из уголовного права. При этом детализация, как правило, осуществляется с помощью нормативных актов федеральных

министерств в тех случаях, когда вариант поведения, т.е. порядок осуществления той или иной процедуры не установлен в «первичных» нормах.

Анализ ведомственных нормативных актов показал, что наименьшее их количество как актов развивающего нормотворчества действует в сфере уголовно-процессуального права. Это нормативные акты МВД России, направленные на организационное обеспечение норм Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»1.

На основе проведенного анализа диссертант пришел к выводу, что федеральные органы исполнительной власти посредством нормотворческой деятельности в ведомственных нормативных актах отражают не только политику того или иного министерства, но и исполнительной власти в целом, то есть внутреннюю политику государственной власти.

Исследуя проблемы развивающего нормотворчества, автор ставит вопрос, а какие нормы, которые нуждаются в детализации, считаются первичными, т.е. только ли нормы законов?

По общему правилу, вытекающему из положений теории права, следует, что «первичные» нормы содержатся исключительно в законах. Однако, как показывает анализ нормативной базы, «первичные» нормы могут содержаться и в ведомственных нормативных актах, когда имеется пробел в праве и осуществляется так называемое «опережающее» ведомственное нормотворчество.

Подводя итоги исследования данной проблемы, диссертант делает вывод, определяющий аксиологическое значение ведомственного нормотворческого процесса, смысл которого состоит в том, что главной его задачей является налаживание и осуществление нормотворческой работы, направленной, в первую очередь, на создание норм, устанавливающих посредством конкретизации и детализации структурные

1 См.: Об утверждении Инструкции о порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»: Приказ МВД Росси от 22 июня 2000 г. № 675 // Рос. газета. - 2000. — 13 сент.; О внесении изменений в Инструкцию, утвержденную приказом МВД России от 22 июня 2000 г. № 675: Приказ МВД России // Рос. газета. - 2003. -12 июля (доп. выпуск).

связи между нормами законов либо нормативных актов Президента и правореализующими формами. Вторая задача - это отмена и внесение корректировок (изменений) в ведомственные нормативные документы. Таким образом, следует говорить об особой функции развивающего нормотворчества, которая выступает необходимым связующим элементом между нормами законов, моделирующих различные общественные отношения, и правоприменением, что и определяет его место в типологии юридической деятельности.

Во втором параграфе исследуются доктрина и различные виды юридического процесса. Проведенный анализ процессуальных норм и различных форм юридической деятельности позволил выделить следующее. Во-первых, это деятельность, направленная на реализацию заранее разработанных социальных программ (экономических, политических, экологических и др.). Во-вторых, это властная деятельность компетентных органов и должностных лиц. В-третьих, это деятельность, направленная на принятие юридических решений общего (нормативные и интерпретационные акты) или индивидуального характера. В-четвертых, это деятельность, осуществление которой урегулировано процессуальными нормами. Именно на основе процессуальных норм и возникают процессуальные отношения. В-пятых, данная деятельность состоит из ряда специфических, следующих друг за другом взаимосвязанных стадий (этапов). На основе данных признаков было предложено авторское понятие юридического процесса как определенного набора последовательно совершаемых действий, имеющих юридическую значимость.

Помимо этого, диссертантом сделано заключение о том, что нормотворческий процесс является одним из самостоятельных видов юридического процесса. Далее в работе автор проследил соотношение общего и особенного в структуре и содержании ведомственного нормотворческого процесса, а в третьем параграфе главы выявил его основные этапы. При этом диссертант применял такой методологический подход, как постановка вопроса: с чего начинается ведомственный нормотворческий процесс?

Проведенный анализ показал, что существуют три основные точки зрения на данную проблему. Сторонники первой понимают

нормотворческий процесс довольно широко и включают в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов. Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» такое решение может быть принято федеральными министрами, лицам, исполняющим их обязанности, либо руководителями федеральных служб и агентств, да и то только в случаях, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации. Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинаться и со стадии нормотворческой инициативы, которая в федеральных министерствах и ведомствах имеет свои особенности. При этом она может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.

Подробное изучение нормотворческой практики позволило диссертанту разработать модель структуры ведомственного нормотворческого процесса. При этом осуществленное исследование показало, что подготовка нормативных актов отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации проходит практически все те же стадии, как и проекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, но на своем уровне. Тем не менее в нормотворческой деятельности отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации есть свои особенности. Например, такие акты регистрируются либо в региональных управлениях регистрации ведомственных нормативных актов, либо в секретариате (канцелярии) того или иного органа власти. Порядок их опубликования и вступления в юридическую силу регламентируется специальными законами («О нормотворческой деятельности» и т.п.). Такие законы приняты в 1/3 всех субъектов Российской Федерации. Однако здесь возникает определенная коллизия. Так, с одной стороны, отраслевые и функциональные органы исполнительной власти субъектов Федерации являются структурными

подразделениями федеральных органов исполнительной власти и должны осуществлять политику федерального министерства. С другой стороны, нормативные акты, принимаемые региональными органами министерств и ведомств, могут быть отменены руководителем исполнительной власти субъекта Федерации.

В связи с этим, способом решения данной проблемы является реформирование работы исполнительных органов власти посредством принятия федерального закона, способствующего установлению четкой, прозрачной вертикали власти, что, в свою очередь, положительно скажется на состоянии правового регулирования.

В четвертом параграфе с позиции общей теории права тщательно исследованы ведомственные нормотворческие отношения, а именно: условия их возникновения и прекращения, содержание, структурные элементы. На основе проведенного анализа автор делает вывод, что содержание ведомственных нормотворческих отношений всецело зависит от правового статуса субъекта нормотворчества. Нормотворческие отношения возникают, изменяются и прекращаются на основе процедурных норм права, регламентирующих нормотворческую деятельность министерств и ведомств. При этом объектом ведомственных нормотворческих отношений является, в первую очередь, проект нормативного акта, также к объектам ведомственных нормотворческих отношений относятся деятельность по обслуживанию проекта нормативного акта и официальные документы, которые принимают субъекты нормотворчества. и субъекты, обеспечивающие нормотворческий процесс.

Таким образом,. в многогранную систему правовых отношений входит и подсистема нормотворческих отношений в целом и ведомственных нормотворческих отношений в частности, которые рождаются на основе норм различных отраслей российского права.

В третьей главе изучается правовая природа ведомственных нормативных актов, что в свою очередь позволяет определить роль и место данных актов в системе правового регулирования. На основе анализа нормативных источников и юридической литературы сделал вывод, что, несмотря на разность форм, объектов регулирования, юридическую силу актов, степень содержащихся в них секретных

сведений, цели ведомственных актов должны быть едины, обеспечивать организационные, технические функции в реализации норм законов и актов, обладающих большей юридической силой. Диссертант отмечает, что ведомственные нормативные акты — это источники права в узком смысле, которые принимаются компетентными лицами министерств и ведомств на основе и во исполнение законов и других актов, обладающих большей юридической силой, содержащие нормы права, конкретизирующие, детализирующие и организационно обеспечивающие действие этих актов. При этом ведомственные нормативные акты источниками правообразования не являются, поскольку они только развивают «первичные» нормы законов и указов Президента.

Рассмотрев различные классификации ведомственных нормативных актов, автор отмечает, что исследователи, осуществляя попытки классифицирования данных актов, за основу брали отдельные критерии, такие как: форма акта, субъекты принятия акта, его содержание, порядок принятия и т.п.1 Таким образом, существующее многообразие данных актов обусловило необходимость изучения их отдельных групп. В ходе исследования диссертант делает вывод о необходимости разработки общей многоступенчатой классификации ведомственных нормативных актов. В связи с этим в диссертационном исследовании было осуществлено классифицирование ведомственных нормативных актов не по одному критерию, а на основе трех - формы, сферы действия, функции. В ходе исследования стало ясно, что на практике министерства и ведомства принимают нормативные акты не только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, как это закреплено в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, но и в форме уставов, директив, концепций, писем и т.п. Помимо этого, одной из форм ведомственных актов являются

1 См.: Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1965; Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1968; Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. - М., 1975; Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор // Гос-во и право. - 1996. - № 11; Толсгик В.А. Иерархия источников российского права. -Н. Новгород, 2002.

соглашения, поскольку данный способ нормотворчества все шире используется в деятельности министерств и ведомств. Такое многообразие форм ведомственных нормативных актов привело исследователя к выводу о необходимости унифицирования форм ведомственных актов на уровне федерального закона.

Проанализировав многообразие ведомственных нормативных актов, автор пришел к выводу, что самым распространенным видом и формой ведомственных нормативных актов является приказ. При этом данный вид нормативного акта является самым гибким нормативным документом, он применяется для регулирования различных общественных отношений, которые не нуждаются в строгой дифференциации. Как правило, о» издается по наиболее важным проблемам функционирования системы министерства, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения их задач и функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности и т.д.

Далее в работе исследована проблема иерархии ведомственных нормативных актов. Автором диссертации выделены факторы, позволяющие определить юридическую силу того или иного ведомственного нормативного акта и их соподчиненность, что способствовало созданию современной модели иерархии ведомственных нормативных актов, отвечающей последним изменениям в российском законодательстве. При этом диссертант опирался на разработанное им понятие иерархии ведомственных нормативных актов как обусловленной функциями и задачами федеральных министерств и ведомств вертикальной подсистемы соподчиненных нормативных актов развивающего нормотворчества, находящихся на разных уровнях, выраженных в законодательно установленных формах.

Четвертая глава «Гарантии законности в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти» состоит из трех параграфов. В первом рассматривается малоисследованная с отечественной правовой науке проблема легитимности ведомственных нормативных актов. Проведенный анализ позволил автору осуществить классификацию незаконных ведомственных актов, основываясь на критерии несоответствия данных актов законодательству. Далее в работе

исследована проблема соподчиненности ведомственных актов с другими нормативными актами, решение которой предлагается с помощью авторской модели соотношения ведомственных нормативных актов с иными нормативными актами.

В соответствии с предметом исследования во втором параграфе четвертой главы определены пути повышения эффективности нормотворческой деятельности министерств и ведомств. Анализ действующего законодательства говорит о том, что законными (легитимными) нормативные акты могут быть только тогда, когда они приняты в соответствии с требованиями законности, то есть источником таких требований является Конституция и федеральные законы.

Диссертант отмечает, что одними из главных являются требования, предъявляемые к содержанию ведомственных актов (соответствие общепризнанным международным документам о правах человека и гражданина, Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти, реальным общественным отношениям и нормам общественной морали, соблюдение федеральным органом исполнительной власти свей компетенции). Тем не менее автор подчеркивает и важную роль требований соответствия правилам юридической техники, среди которых актуальное значение имеет выбор правильной формы ведомственного нормативного акта. Не менее важное значение, по мнению диссертанта, имеет логичное изложение норм права, а также набор требований, предъявляемых к языку и реквизитам ведомственных нормативных актов.

Третий параграф последней главы посвящен институту контроля за законностью ведомственных нормативных актов. Исследование ведомственных нормативных актов показало, что особое место среди противоправных деяний занимают такие правонарушения, как принятие ничтожных, т.е. незаконных ведомственных нормативных актов, противоречащих международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и российскому законодательству.

Анализ реализации контрольной функции за ведомственным нормотворчеством и его результатами позволил осуществить его классификацию, подразделив данный вид контроля на внутренний и внешний. Помимо этого, контроль над ведомственным нормотворчеством

можно подразделить на: контроль над ведомственным нормотворческим процессом, где главными инстанциями выступают правовые службы (управления) и Министерство юстиции при проведении государственной регистрации ведомственных нормативных актов и контроль за легитимностью ведомственных нормативных актов. Последний вид контроля осуществляют такие внешние инстанции, как: Минюст, органы прокуратуры, Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации.

Проанализировав данный вид деятельности, автор сделал вывод, что существующая система контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами не является совершенной и требует проведения серьезных реформ, обусловленных сменой общественных отношений.

Контроль за ведомственным нормотворчеством и его результатами (нормативными актами) должен осуществляться на основе комплексной методики, только так можно будет способствовать установлению прочного режима законности в Российской Федерации. Из этого следует, что контрольные органы являются составной частью системы гарантий законности за ведомственными нормативными актами. Обобщая сказанное, автор констатирует, что современная система контроля должна включать в себя: нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс министерств и ведомств; требования законности; систему контроля и надзора за ведомственным нормотворчеством; юридическую ответственность руководителей исполнительных органов власти за умышленное принятие ничтожных нормативных актов.

По мнению диссертанта, президентский контроль от имени Президента должно осуществлять Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. При этом руководитель последнего должен иметь право выходить с предложениями к Главе государства о привлечении к ответственности министров и руководителей ведомств за умышленное нарушение законности при принятии ничтожных ведомственных актов. Президент после изучения представленных ПСУ материалов проверок может принять

соответствующий документ о принятии мер по устранению выявленных в ведомственных нормативных актах противоречий Конституции и федеральным законам, а в случаях умышленного нарушения законодательства со стороны руководителей федеральных органов исполнительной власти - указ о привлечении к ответственности виновного должностного лица.

Таким образом, авторская гипотеза о том, что ведомственный нормотворческий процесс оказывает, в большинстве своем, позитивное регулирующее воздействие на различные виды общественных отношений, подтвердилась. Однако данный процесс должен быть в полной мере урегулированным. Научная оценка его состояния не свидетельствует о его оптимальности, в связи с этим в исследовании обосновывается необходимость принятия не только федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти», но и федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». Такая новелла в законодательстве выступит в роли нормативной и методологической основы для создания самостоятельной, независимой контрольной власти в государстве, что будет содействовать реальному установлению режима законности посредством создания определенного буфера от противоправных действий и злоупотреблений правом государственными органами и должностными лицами.

В заключении диссертации подводятся итоги осуществленного исследования, формулируются теоретические и эмпирические выводы и обобщения, предложения по совершенствованию ведомственного нормотворческого процесса и осуществлению контроля за законностью ведомственных нормативных актов.

Приложение содержит проект федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти» и результаты анкетирования государственных служащих.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных работах автора:

Монографии

1. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 145 с. (8,6 пл.)

2. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. - Барнаул: Аз Бука, 2003. -172 с. (10,8 пл.)

3. Арзамасов Ю.Г. Законность ведомственных нормативных актов. -Барнаул: «Акция-Информ-Плюс», 2004. - 120 с. (7,5 пл.) (рецензия: Законность. - 2004. - № 8).

Научные статьи, сообщения

1. Арзамасов Ю.Г. Некоторые вопросы нормотворческой деятельности органов внутренних дел // Проблемы совершенствования деятельности правоохранительных органов России: Сборник научных статей. — Барнаул: Барнаульский филиал Рязанской высшей школы милиции МВД России, 1996. - С. 90-95 (0,8 пл.).

2. Арзамасов Ю.Г. Права человека и ведомственное нормотворчество // Исследование теоретических проблем правового государства: Труды Академии МВД России. - М., 1996. - С. 3-8 (0,3 пл.).

3. Арзамасов Ю.Г. Совершенствование нормотворческой деятельности органов внутренних дел // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей . - М.: Московский институт МВД России, 1996. - С. 48-50 (0,2 пл.).

4. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция министерств и ведомств в обеспечении конституционных прав граждан // Юрист. - 1997. -№ 1.-С. 8-14(0,8 пл.).

5. Арзамасов Ю.Г. Понятие правотворчества и его принципы // Московский юрист. - 1997. -№ 1. - С. 19-26 (0,9 пл.).

6. Арзамасов Ю.Г. Обеспечение социально-экономических прав личности в нормотворческой деятельности органов внутренних дел // Следователь. - 1997. -№ 2. - С. 20-30 (1,2 пл.).

7. Арзамасов Ю.Г. О правовой природе международных соглашений МВД России // Следователь. - 1997. -№ 4. - С. 20-22 (0,4 пл.).

8. Арзамасов Ю.Г. Обеспечение политических прав и свобод граждан в нормативных актах МВД России // Следователь. - 1998. - № 4. -С.4-8 (0,5 пл.).

9. Арзамасов Ю.Г. Пути повышения эффективности нормотворческой деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения конституционных прав человека и гражданина // Следователь. - 1998. -№ 5.-С. 56-60 (0,6 пл.).

10. Арзамасов Ю.Г. Охрана человеческого достоинства в нормотворческой деятельности органов внутренних дел // Вестник Барнаульского юридического института. Вып. 1: Сборник научных статей. - Барнаул: БЮИ МВД Росии.1999. - С. 17-19 (0,4 пл.).

11. Арзамасов Ю.Г. Государственная регистрация нормативных актов МВД России - инструмент реализации прав и свобод человека и гражданина // Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства: Материалы межрегионального научно-практического семинара. - Барнаул: Алтайский гос. ун-т, 1999. - С. 40-42 (0,25 пл.).

12. Арзамасов Ю.Г. Предисловие (вступительная статья) // Проблемы совершенствования законодательства в современных условиях: Материалы межвузовской слушательской научной конференции. -Барнаул: БЮИ МВД России, 1999. - С. 3-4 (0,1 пл.).

13. Арзамасов Ю.Г. Проблемы совершенствования нормотворческой деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения прав человека и гражданина // Вестник БЮИ МВД России. Вып. 2. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2000. - С. 104-110 (0,25 пл.).

14. Арзамасов Ю.Г. Решение проблем регионального законодательства как средство установления режима законности // Реформы власти в России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы научно-практического семинара в Алтайском краевом Совете народных

депутатов - Барнаул: Изд-во Алтайского гос. ун-та, 2001. - С. 120-124 (0,2 пл.).

15. Арзамасов Ю.Г. К вопросу о теории акта государственного управления // Вестник БЮИ МВД России. Вып. 3. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2001. - С. 19-26 (0,3 пл.).

16. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность ОВД в механизме реализации прав и свобод человека и гражданина // Социально-политические и экономико-правовые проблемы гражданского общества: Сборник научных статей. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2001. - С. 19-23 (ОД пл.).

17. Арзамасов Ю.Г. Обеспечение права на жизнь сотрудников органов внутренних дел // Права человека и деятельность правоохранительных органов: Сборник научных трудов. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2002. -С. 102-109 (0,3 пл.).

18. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Правовая реформа в Российской-Федерации: общетеоретические и исторические аспекты: Межвузовский сборник статей. - Барнаул: Изд-во Алтайского гос. ун-та, 2002. — С. 156-161 (0,25 пл.).

19. Арзамасов Ю.Г. Судебный контроль за законностью ведомственных нормативных актов // Проблемы применения нового уголовно-процессуального законодательства в досудебном производстве: Материалы научно-практической конференции. Часть 2. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2002. - С. 59-65 (0,25 пл.).

20. Арзамасов Ю.Г. Проблемы легитимности ведомственных нормативных актов // Публично- и частноправовое регулирование в России: теоретические, и практические проблемы: Материалы Всероссийской научной конференции. — Барнаул: Изд-во Алтайского гос. ун-та, 2003. - С. 60-64 (0,25 пл.).

21. Арзамасов Ю.Г. Проблемы договорного разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и субъектами Федерации // Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти Российской Федерации: Материалы научно-практического семинара / Под ред. С.В. Землюкова. - Барнаул: Изд-во Алтайского гос. ун-та, 2003. - С. 76-81 (0,25 пл.).

22. Арзамасов Ю.Г. Президентский контроль за ведомственным нормотворчеством // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Материалы международной научно-практической конференции 3 апреля 2003 г. / Под ред. А.Е. Чечетина. -Барнаул: БЮИ МВД России. - С. 136-138 (0,4 пл.).

23. Арзамасов Ю.Г. Прокурорский контроль за ведомственными нормативными актами // Проблемы борьбы с преступностью на современном этапе: Материалы международной научно-практической конференции 30 мая 2003 г. - Караганда: Кар. ЮИ МВД РК им. Б. Бейсенова, 2003. - С. 10-11 (ОД пл.).

24. Арзамасов Ю.Г. Контроль за законностью ведомственных нормативных актов // Ползуновский вестник. - 2003. - № 3-4. -С. 225-228 (0,3 пл.).

25. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: понятие и функции // Государственная служба. - 2003. - № 4 (24). - С. 120-123 (0,4 пл.).

26. Арзамасов Ю.Г. Классификация ведомственных нормативных актов // Вестник БЮИ МВД России. Вып. 6. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2004. - С. 24-30 (0,9 пл.).

27. Арзамасов Ю.Г. Проблемы подростковой преступности в крупных городах // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и другими правонарушениями: Материалы международно-практической конференции. -Барнаул: БЮИ МВД России, 2004. - С. 20-22 (0,2 пл.).

28. Арзамасов Ю.Г. К вопросу о ведомственном нормотворчестве // Вестник Алтайской науки. - 2004. - Вып. 1. - С. 80-84 (0,5 пл.).

Лекции и учебные пособия

1. Арзамасов Ю.Г. Особенности нормотворческого процесса в органах внутренних дел: Лекция. - М.: Академия управления МВД России, 1998. - 30 с. (2 пл.).

2. Арзамасов Ю.Г. Нормотворчество органов внутренних дел: Учебное пособие. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2000. - 44 с. (2,5 пл.)

3. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: Учебное пособие. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2004. - 108 с. (6,75 пл.)

Лицензия ЛР № 0221352 от 14.07.1999 г. Лицензия Плр № 020109 от 15.07.1999 г.

Подписано в печать 21.06.2004 г. Формат 60x84/16. Отпечатано на RISO-4300. Усл.пл. 2. Тираж 100 экз. Заказ 500. Барнаульский юридический институт МВД России. Организационно-научный и редакционно-издательский отдел. 656099, Барнаул, ул. Чкалова, 49.

* 1 боев

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Арзамасов, Юрий Геннадьевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. Правовая природа и назначение ведомственного нормотворчества.

§1. Концепция механизма правового регулирования и ведомственное нормотворчество.

§2. Понятие ведомственного нормотворчества.

§3. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти.

§4. Принципы ведомственного нормотворчества.

ГЛАВА II. Механизм ведомственного нормотворческого процесса.

§1. Ведомственный нормотворческий процесс как вид юридической деятельности.

§2. Нормотворческий процесс как вид юридического процесса.

§3. Структура и содержание ведомственного нормотворческого процесса.

§4. Нормотворческие отношения в механизме ведомственного нормотворчества.

ГЛАВА III. Правовая природа ведомственных нормативных актов.

§1. Понятие ведомственных нормативных актов.

§2. Классификация ведомственных нормативных актов.

§3. Иерархия ведомственных нормативных актов.

ГЛАВА IV. Гарантии законности в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

§ 1. Закон и проблемы легитимности ведомственных нормативных актов.

§2. Требования законности, предъявляемые к ведомственным нормативным актам.-.

§3. Контроль за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации"

Ведомственное нормотворчество, в силу своей специфики, часто подвергалось справедливой критике. В связи с этим еще в 80-е годы XX в. были предприняты попытки упорядочения ведомственного нормотворчества и совершенствования системы ведомственных нормативных актов. Как отмечалось в материалах резолюции XIX Всероссийской конференции КПСС о правовой реформе, необходимо было уменьшить "общее количество нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, так как в них имеются противоречия, допускаются отклонения от требований закона"1.

Однако данная реформа, как и многие другие, в советское время не увенчалась успехом. Крах данных перестроек был предначертан характером неизменных производственных отношений. В связи с этим сама суть ведомственного нормотворчества и цели правового регулирования оставались прежними, поскольку основывались на идеях тоталитарного государства.

1 См.: Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. - М., 1988. - С. 146.

Сегодня в юридической литературе проблема ведомственного нормотворчества не имеет монистического решения, поскольку некоторые ученые, активно пропагандируя вполне состоятельную идею "верховенства закона", предлагают полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее большинство теоретиков понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные акты в правовом регулировании различных сфер в социуме. Так, например, в одном из последних трудов, посвященных проблемам российского законодательства, справедливо отмечалось, что идея полной ликвидации ведомственных нормативных актов "утопична, и издание ведомственных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно"1. Свое мнение относительно ведомственного нормотворчества выразил в форме Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России коллектив сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В частности, там говорилось: "Главное, чтобы ведомственные акты принимались на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств" .

1 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб., 2003. - С. 139. Л

См.: Журнал российского права. - 2002. - № 6. - С. 23. ведомственного нормотворческого процесса, которая бы не имела ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества, направленного на проведение карательной репрессивной политики. Данная модель должна соответствовать идеям построения правового государства и гражданского общества, быть прозрачной в телеологическом плане, демократичной и эффективной.

Помимо этого, ведомственные нормативные акты не всегда являются образцом законности, нередко они возлагают обязанности как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, что и создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В практическом плане на сегодняшний день много вопросов связано с проблемой выбора форм ведомственных нормативных актов, так как они не закреплены федеральным законом и в различных федеральных органах исполнительной власти действуют свои правила подготовки ведомственных нормативных актов1.

1 См.: Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484; Положение о нормативных правовых актах ГТК России, утвержденное приказом ГТК Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. № 1155; Приказ Госкомэкологии Российской Федерации "О Правилах подготовки ведомственных нормативных правовых актов Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и их государственной регистрации" от 8 сентября 1997 г. № 379; Правила подготовки нормативных правовых актов Министерства экономики Российской Федерации и их государственной регистрации, утвержденные приказом Минэкономики России от 29 1997 г. № 96; Положение о порядке подготовки нормативных правовых актов Министерства транспорта Российской Федерации и направления их на государственную регистрацию, утвержденное приказом Минтранса Российской Федерации от 12 июля 2001 г. № 116. общественным отношениям. Остается значительным объем ведомственных актов, противоречащих правилам, приемам и средствам юридической техники, что приводит к серьезным правотворческим ошибкам, в результате чего нарушается весь процесс правообразования. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Встречаются действующие ведомственные акты, явно противоречащие нормам российского законодательства. Довольно часто в ведомственных нормативных актах отсутствует механизм выполнения того или иного нормативного документа. Указанные факты говорят об отсутствии должного контроля за ведомственным нормотворческим процессом и его результатами, а также о необходимости определения путей и форм его совершенствования.

Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты нормотворчества довольно часто освещались в юридической литературе. В советский период правотворчеству как виду юридической деятельности, как форме осуществления функций государства посвящалось немало научных работ по общей теории государства и права (труды С.С. Алексеева,

Л.И. Антоновой, B.K. Бабаева, С.Н. Братуся, В.Н. Власова, В.М. Горшенева,

B.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Д. А. Керимова, Д. А. Ковачева,

C. А. Комарова, В.В. Лазарева, A.B. Мицкевича, А .Я. Малыгина,

A.Ф. Ноздрачева, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, И.М. Степанова, Л.С. Явича и других).

Различные виды нормотворческой деятельности в последнее десятилетие явились предметом проведения диссертационных исследований

B.В. Антонова, A.A. Белкина, К.Н. Дмитриевцева, С.Н. Дубика, Ю.П. Лившица, Т.С. Масловской, А.Б. Пастушенко, В.А. Троцковской и других.

Такой вопрос нормотворчества, как юридическая техника, в разное время исследовался зарубежных авторами, такими как Р. Давид, Р. Иеринг, Г. Кельзен, А. Нашиц и другими. В 90-е годы XX века правовые реформы в России вызвали новую волну интереса к юридической технике, к ее правилам, способам, к требованиям, предъявляемым к ней, к языку нормативных актов (труды С.С. Алексеева, Л.М. Бойко, H.A. Власенко, Т.В. Губаевой, A.C. Пиголкина, Д.А. Керимова, C.B. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хабибулиной, С.П. Хижняка, А.Ф. Черданцева и других). Различным аспектам юридической техники были посвящены пособия В.М. Баранова, Т.В. Губаевой, А.Э. Жалинского, Ю.А. Тихомирова, Е.С. Шугриной и других. Однако, если проблемы применения юридической техники при подготовке законопроектов, а также ее применение на региональном уровне неоднократно рассматривались учеными-правоведами, то исследования использования юридической техники при подготовке ведомственных нормативных актов современными учеными не проводились.

Что же касается научных работ, непосредственно посвященных исследованию ведомственного нормотворчества и его результатов -ведомственных нормативных актов, то необходимо констатировать, что первой статьей, посвященной исследованию нормотворческой деятельности предшественников министерств - народных комиссариатов СССР, стала работа В.Н. Власова "Ведомственные обязательственные постановления". Затем, в 30-е годы, в журнале "Советское государство" было опубликовано несколько статей, посвященных правовым актам народных комиссариатов. Однако до конца 60-х годов не было проведено ни одного диссертационного исследования, посвященного нормативным актам министерств и ведомств СССР. Данный пробел был восполнен в 1968 году А.Ф. Ноздрачевым, когда им была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук "Нормативные акты министерств и ведомств СССР". Значимость ее состоит в том, что автор впервые с позиции общей теории права изучил природу ведомственных нормативных актов, осуществил классификацию данных актов, выделил их признаки, что, несомненно, способствовало развитию науки (обогатилась теория правовых актов) и совершенствованию практической деятельности министерств (систематизации ведомственных актов, укреплению законности в нормотворческой деятельности министерств и ведомств).

Дальнейшее развитие теория ведомственных нормативных актов нашла в монографии М.Н. Николаевой "Нормативные акты министерств и ведомств СССР", опубликованной в 1975 году.

В журнале "Государство и право" были опубликованы две статьи социолога С.Н. Жевакина, посвященные ведомственным нормативным актам. Однако с позиций общей теории права ведомственное нормотворчество не являлось предметом комплексного исследования. В учебниках, методических и учебных пособиях, монографиях речь шла преимущественно о законодательной базе, а о ведомственном нормативном регулировании имеется довольно краткая информация. и

В связи с этим актуальной теоретической проблемой является определение места и роли ведомственного нормотворчества в механизме правового регулирования, определение правовой природы ведомственного нормотворчества, его принципов, места ведомственного нормотворчества в юридическом процессе и типологии юридической деятельности. Кроме этого, существуют такие проблемы, которые имеют не только теоретическое, но и практическое значение. К ним относятся проблемы разработки многоступенчатой классификации ведомственных документов. Здесь следует отметить, что изменения, которые произошли в законодательстве, не могли не отразиться на динамике нормотворческих отношений, связанных с процедурой разработки, принятия и вступления в силу ведомственных нормативных актов. На сегодняшний день мало изучены такие стадии ведомственного нормотворческого процесса, как согласование проектов нормативных актов, проведение различных видов их экспертиз, государственная регистрация, опубликование и вступление в силу ведомственных нормативных документов. Актуальной проблемой является регламентация ведомственного нормотворческого процесса, ' его упорядочение на уровне акта, обладающего высшей юридической силой.

Объектом исследования является нормотворческая деятельность.

Предмет исследования составляют теоретические и практические проблемы ведомственного нормотворческого процесса.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа научной литературы, законодательства, ведомственных нормативных актов, ведомственного нормотворчества разработать современную модель концепции ведомственного нормотворческого процесса, соответствующую идеям построения правового государства и гражданского общества, и способствовать закреплению основных ее положений на законодательном уровне.

Для достижения этой цели были поставлены и решены следующие задачи:

- исследование сущности понятий "правовое регулирование" и "правовое воздействие";

- исследование взаимосвязи механизма правового регулирования и ведомственного нормотворческого процесса;

- разработка новой структуры механизма правового регулирования;

- выявление места и роли ведомственных актов в механизме правового регулирования;

- определение типов юридической деятельности и установление системно-структурных связей между ними;

- определение функций ведомственного нормотворческого процесса и места ведомственного нормотворческого процесса среди форм осуществления функций государства;

- исследование понятия "правотворчество" и определение правовой природы ведомственного нормотворчества;

- определение места ведомственного нормотворческого процесса в системе юридической деятельности; исследование вариантов регламентации нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти;

- определение правовой природы и структуры ведомственных нормотворческих отношений;

- исследование ведомственного нормотворческого процесса и определение его роли и места в юридическом процессе;

- исследование соотношения общего и особенного в структуре и содержании ведомственного нормотворческого процесса, способствующее созданию на этой основе современной модели ведомственного нормотворческого процесса в Российской Федерации;

- выявление роли и места ведомственных нормативных актов в механизме правового регулирования;

- разработка общей многоступенчатой классификации ведомственных нормативных актов и осуществление их научной характеристики;

- определение факторов, влияющих на создание иерархической структуры ведомственных нормативных актов;

- разработка модели иерархии ведомственных нормативных актов;

- разработка авторской модели соотношения предмета регулирования законов и ведомственных нормативных актов;

- исследование проблем легитимности ведомственных нормативных актов; научный анализ основных проблем совершенствования нормотворческой деятельности министерств и ведомств;

- разработка научно обоснованных рекомендации, направленных на совершенствование ведомственного нормотворческого процесса;

- разработка модели современной системы контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами; разработка авторского проекта федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти".

Методология и методы исследования. Диссертационное исследование осуществлялось с использованием целого комплекса научных методов. Применялись как общенаучные и специальные, так и частные, специфические методы сбора, анализа и обобщения теоретического и эмпирического материала. Среди общих следует назвать такие парные категории, как анализ и синтез, индукция и дедукция. Широко употреблялся при исследовании понятия нормотворчества и его принципов метод диалектического материализма. Данный метод позволил выявить новые грани и свойства не только теоретической модели ведомственного нормотворческого процесса, основанной на системно-структурных связях, но и изучить его в динамике. Для определения правовой природы ведомственного нормотворчества применялся также эвристический метод исследования, выдвигались всевозможные гипотезы, делались выводы и обобщения, устанавливались закономерности и логические связи. При анализе оценки качества ведомственных нормативных актов использовались различные приемы формальной логики и формально-юридический метод исследования норм права. Исходя из содержания и специфики диссертации, были применены следующие виды системно-структурного метода исследования: аксиологический, функциональный, типологический. Широко применялся метод правового моделирования. При определении функций ведомственного нормотворческого процесса использовался также деятельностный метод, который способствовал практическому направлению исследования.

Для определения правовой природы ведомственного нормотворческого процесса, видов и структуры ведомственных нормативных актов применялись такие частные методы исследования, как: проблемно-теоретический, правовой компаративистики, функциональный, инструментальный, формально-юридический, факторного анализа. Использовался анализ правовых форм выражения иерархии нормативных актов, метод построения логических норм из норм предписаний, различные приемы толкования норм права (историко-политический, логический, телеологический, функциональный, систематический, филологический и др.), осуществлялась разработка определений, рекомендаций и требований.

Арсенал специальных методов составили такие приемы исследования, широко используемые в рамках конкретно-социологического метода, как анкетирование, интервьюирование, наблюдение. В ходе проведения исследования автор обращался также к статистическим методам исследования проблем ведомственного нормотворчества.

Методологическую основу исследования составили концептуальные положения общей теории права и государства, научные труды по философии, логике, истории, истории политических и правовых учений, римскому праву, а также по таким отраслевым юридическим наукам, как: гражданское, трудовое, конституционное, административное, уголовно-процессуальное право. Исходный материал автор находил в международно-правовых актах, российском законодательстве, в ведомственных нормативных актах, обзорах судебной практики, материалах Министерства юстиции Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти.

При подготовке проекта федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации" широко применялись методы анализа существующего правового регулирования, социально-правового моделирования и социального прогнозирования.

Научная новизна исследования обусловливается тем, что в представленной работе практически впервые на общетеоретическом уровне осуществлен комплексный анализ ведомственного нормотворчества и его результатов, что позволило диссертанту разработать современную модель концепции ведомственного нормотворческого процесса, соответствующую идеям построения демократического правового государства. Автор с учетом современных теоретических разработок, проведенного анализа ведомственных нормативных актов и соглашений, сложившейся практики и тех изменений в законодательстве, которые произошли в последнее время, по-новому подходит к раскрытию правовой природы и назначения ведомственного нормотворчества и его результатов - ведомственных нормативных актов.

В ходе исследования определено соотношение понятий "правовое воздействие" и "правовое регулирование". Определено место ведомственного нормотворческого процесса в механизме правового регулирования. Это способствовало разработке новой двухуровневой структуры механизма правового регулирования. Исследованы различные типы юридической деятельности и выявлены системно-структурные связи между ними, что позволило определить место и роль ведомственного нормотворческого процесса в типологии юридической деятельности.

На основе использования положительной ведомственной нормотворческой практики МВД России и Минюста России осуществлена алгоритмизация как отдельных этапов, так и всего ведомственного нормотворческого процесса, что способствовало созданию современной модели подготовки ведомственных нормативных актов и разработке общей концепции ведомственного нормотворческого процесса в Российской Федерации. Определены место, роль и функции ведомственных нормативных актов в иерархической структуре источников российского права. Создана модель соотношения ведомственных актов с другими нормативными актами. На основе анализа ведомственных документов, с учетом сложившегося исторического опыта и юридической практики сформулированы понятия различных видов ведомственных нормативных актов и разработаны критерии их определения. В целях упорядочения и дальнейшего изучения ведомственных нормативных актов автором разработана их многоступенчатая классификация, в основу которой легли такие критерии, как форма, функции, сфера действия. Помимо этого, определены факторы, влияющие на иерархическую зависимость ведомственных нормативных актов, на основе которых была создана современная модель иерархии ведомственных нормативных актов. Как следствие, обосновано предложение о нормативном закреплении данной модели в форме сводного, кодифицированного нормативного акта, обладающего высшей юридической силой, регулирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Сделан вывод, что таким актом должен быть федеральный закон "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти".

Выдвинуто и обосновано предложение о необходимости создания органов контрольной ветви власти в государстве, что отвечает целям и задачам цивилизованного, демократического государства. Сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию системы контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами в Российской Федерации, важное место среди которых занимает разработанная автором модель системы гарантий законности в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Выдвинута и аргументирована идея о необходимости создания в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний о проблемах нормотворческой деятельности, ее видах, способах, принципах, а также правилах, приемах и средствах юридической техники, которые составят предмет самостоятельной науки - нормографии.

Научные результаты исследования позволили сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:

2. Теоретической матрицей отечественной правовой парадигмы является понятие механизма правового регулирования, структура которого состоит из двух взаимообусловленных уровней. Это - инструментальные правовые средства и средства-действия. Первые подразделяются на основные правовые средства (нормы права, нормативные акты, правоотношения, юридические факты, акты применения права, фактическое поведение субъектов правоотношений) и дополнительные (преамбулы, приложения к нормативным актам в виде графиков, схем и т.п.). В свою очередь все основные правовые средства имеют свою структуру, то есть глубинные правовые средства. Средства-действия (правотворчество, правоприменение и др.) с помощью инструментальных правовых средств запускают механизм правового регулирования в действие, выводят его из статического состояния.

3. Существующий уровень правительственного регулирования порядка подготовки и принятия ведомственных нормативных актов в Российской Федерации является недостаточным. Необходимым условием повышения эффективности данного вида юридической деятельности и восполнения пробела в праве является принятие разработанного авторского проекта кодифицированного акта, регулирующего нормотворческий процесс всех федеральных органов исполнительной власти в форме федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти".

4. Аксиология развивающего нормотворчества в силу его юридической природы, реализации конкретизирующих и детализирующих функций, обусловлена объективной необходимостью наличия связующего элемента между нормами законов, моделирующих различные отношения в социуме, и правоприменением, что способствует определению места ведомственного нормотворческого процесса в многоуровневой системе юридической деятельности, придает ей качества логической завершенности и целостности.

5. Иерархия ведомственных нормативных актов - это обусловленная функциями и задачами федеральных министерств и ведомств вертикальная подсистема соподчиненных нормативных актов развивающего нормотворчества, находящихся на разных уровнях, выраженных в законодательно установленных формах.

6. Теоретическая модель соотношения ведомственных актов с другими нормативными актами выражается в том, что:

- нормы закона, регламентирующие нормотворческий процесс федеральных министерств и ведомств;

- систему контроля и надзора за ведомственными нормативными актами; юридическую ответственность руководителей органов исполнительной власти за умышленное принятие ничтожных (незаконных) ведомственных нормативных актов.

11. Основные принципы нормотворчества (законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность) являются общими для всех видов этой деятельности. Однако в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти указанные принципы приобретают свою специфику и дополняются такими ведомственными принципами, как единоначалие и субординация.

V- 12. Законодательная инициатива должна быть оформлена не только в виде готового законопроекта, но и реализовываться, опираясь на пакетный принцип формирования системы законодательства, то есть в парламент необходимо вносить вместе с готовым законопроектом проекты подзаконных актов, направленные на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение норм данного закона.

13. Существующую проблему делегирования нормотворческих полномочий федеральными министрами руководителям своих структурных и территориальных подразделений, несмотря на то, что в законодательстве содержится запрет на данные действия, следует решить положительно, отменив данную норму, поскольку структурные и территориальные органы федеральных министерств, осуществляя свои функции, не могут обойтись без внутриведомственного регулирования. На уровне федерального закона должна ■ быть закреплена норма, запрещающая структурным и территориальным подразделениям федеральных министерств заниматься правовым регулированием только вневедомственных и межведомственных отношений.

14. Необходимо сосредоточить в рамках отдельного учения системы научно обоснованных знаний не только о правилах, приемах и средствах юридической техники, но и о подготовке и принятии различных видов нормативных актов, методах, принципах и других категориях и проблемах создания нормативных документов, которые должны составить предмет самостоятельной науки о нормотворчестве - нормографии.

Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются широким использованием юридической и иной литературы, нормативных источников, применением различных методов научного исследования и использованием материалов диссертационного исследования в научно-исследовательской, педагогической и правоприменительной деятельности юристов.

Практическая и теоретическая значимость исследования определяется прежде всего тем, что положения, обобщения, выводы, разработанные требования, предъявляемые к ведомственному нормотворчеству, применяются не только в нормотворческом процессе федеральных министерств и ведомств, но могут быть использованы в законодательной деятельности при подготовке таких проектов федеральных законов, как: "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации", "О государственном контроле в Российской Федерации".

Полученные результаты также могут быть применены для:

- систематизации ведомственных нормативных актов;

- организации и осуществления учебного процесса в юридических высших и средних учебных заведениях по специальностям "Юриспруденция", "Правоохранительная деятельность", "Государственное и муниципальное управление";

- повышения квалификации нормодателей;

- правового всеобуча населения.

Результаты данного диссертационного исследования могут представлять интерес и для преподавателей вузов юридического профиля в процессе преподавания учебных курсов по теории права и государства, теории государственного управления, на курсах повышения квалификации различных государственных служащих.

Теоретическая значимость результатов исследования и сделанных выводов заключается в том, что предложены новые подходы к определению правовой природы понятия ведомственного нормотворчества, структуры механизма правового регулирования. Определены роль и место ведомственных нормативных актов в механизме правового регулирования. Предложено новое понятие юридического процесса и классифицированы его виды. Разработаны многоступенчатая классификация ведомственных нормативных актов и классификация нелегитимных ведомственных нормативных актов. Созданы модель иерархии ведомственных нормативных актов и модель соотношения данных актов с другими нормативными актами. Сказанное позволяет сделать вывод о разработке современной модели концепции ведомственного нормотворческого процесса.

Апробация н внедренне результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования излагались: 26.11.1998 г. в Алтайском государственном университете (г. Барнаул) на Межрегиональном научно-практическом семинаре "Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства"; на конференции "Проблемы совершенствования административно-правовой деятельности органов внутренних дел", которую проводил Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России (май 1999 г.); 25.10.2000 г. в Барнаульском юридическом институте МВД России на межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях"; 11.10.2002 г. в Алтайском государственном университете на Всероссийской научной конференции "Публично- и частноправовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы"; 3.04.2003 г. в Барнаульском юридическом институте МВД России на международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями"; 30.05.2003 г. на международной научно-практической конференции "Проблемы борьбы с преступностью на современном этапе", которая состоялась в Казахстане, в Карагандинском юридическом институте МВД Республики Казахстан им. Б. Бейсенова.

Эти результаты неоднократно обсуждались на заседаниях кафедр теории и истории права и государства и государственно-правовых дисциплин Барнаульского юридического института МВД России. Диссертационное исследование неоднократно обсуждалось на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России, где основные положения и выводы исследования были одобрены сотрудниками кафедры, а диссертационное исследование рекомендовано к защите в диссертационном совете Д 203.019.01 при Московском университете МВД России.

Основные положения, обобщения и выводы диссертационного исследования нашли отражение более чем в сорока публикациях, включая реферируемые журналы и сборники ("Государственная служба", "Ползуновский вестник"), а также монографии ("Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина". - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 140 е.; "Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации". -Барнаул: Аз Бука, 2003. - 172 е.; "Законность ведомственных нормативных актов". - Барнаул: ООО "Акция-Информ-Плюс", 2004. - 120 с.) и учебные пособия ("Нормотворчество органов внутренних дел": Учебное пособие. — Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2000. - 44 е.;

Ведомственное нормотворчество": Учебное пособие. - Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2004. - 108 е.).

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии управления МВД России, в Ленинградском государственном университете им. A.C. Пушкина, в Саратовском юридическом институте МВД России, в Барнаульском юридическом институте МВД России, в Барнаульском филиале Современной Гуманитарной Академии, в Барнаульском государственном педагогическом университете.

Авторский проект федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти" был включен в план НИР Барнаульского юридического института МВД России, обсуждался на кафедре государственно-правовых дисциплин и был направлен в Алтайский краевой Совет народных депутатов, где прошел соответствующее обсуждение с целью направления его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Отдельные рекомендации были применены Главным управлением правовой работы и внешних связей МВД России при подготовке Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и задачах органов внутренних дел и внутренних войск МВД России по ее реализации" (приложение 1 к приказу МВД России от 13.09.1999 г. № 693).

Структура диссертационного исследования определена с учетом характера и специфики избранной темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Арзамасов, Юрий Геннадьевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как показало проведенное исследование, проблемы ведомственного правового регулирования весьма многообразны. Тем не менее данная проблематика не получила достаточного освещения в юридической литературе. В связи с этим настоящее исследование имеет важное аксиологическое и эмпирическое значение, поскольку в нем в первый раз с общеправовых позиций исследованы теоретические и практические проблемы ведомственного нормотворчества, впервые в юридической науке разработана общая концепция ведомственного правового регулирования. Идея, которая обусловлена тем, что ведомственный нормотворческий процесс в значительной мере нуждается как в теоретическом осмыслении определения его места и роли в механизме правового регулирования, в системе типов юридической деятельности, в определении его моделей и принципов, так и в трансформации этой теории в правовую действительность.

В связи с этим в ходе проведения диссертационного исследования высказан целый ряд утверждений как концептуального, так и регулятивного характера. Результаты исследования показали, что механизм правового регулирования является сложным теоретико-правовым феноменом, основу которого составляют, в первую очередь, нормы права. Вместе с тем в научных работах по теории права характеристика элементов правового регулирования сводится, как правило, к анализу законодательства, тем самым обедняется содержание самого правового регулирования. В диссертационном исследовании обосновывается вывод о ведомственном нормотворческом процессе как о начальном компоненте механизма ведомственного правового регулирования в форме строго регламентированной нормами права деятельности. В свою очередь, данный механизм выступает определенной подсистемой всей системы механизма правового регулирования. При этом ведомственные нормы не только организационно обеспечивают действие "первичных норм", создавая условия для реализации положений норм законов и других актов высших органов государственной власти (это и является их основным практическим значением), но и регулируют различные внутриведомственные отношения. Так, они регламентируют в большей степени внутриведомственные отношения (порядок деятельности отдельных подсистем, различных категорий служащих и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти). При этом данные акты являются неотъемлемыми элементами механизма правового регулирования, что позволяет говорить о ведомственных нормативных актах как об источниках права в "узком" смысле, когда понятия источника и формы права совпадают.

Таким образом, результаты исследования подтвердили выдвинутые гипотезы о ведомственном нормотворчестве как типе юридической деятельности и о том, что ведомственные нормативные акты являются источниками права. Данные источники российского права также важны для урегулирования общественных отношений, как и другие. Это подтверждается тем, что ведомственные нормативные акты осуществляют регулятивное, стабилизирующее влияние на различные виды общественных отношений, способствуя тем самым стабильности правового порядка в социуме.

При исследовании механизма правового регулирования был применен новый метод к исследованию его структуры, смысл которого заключается в том, что механизм правового регулирования необходимо исследовать не только с помощью инструментальных правовых средств, но и средств-действий. При этом последние с помощью инструментальных правовых средств запускают механизм правового регулирования в действие, выводят его из статического состояния, позволяют увидеть его работу и результативность.

При изучении ведомственного нормотворчества впервые был применен новый методологический подход, согласно которому ведомственный нормотворческий процесс рассматривается как вид юридического процесса, как определенный набор последовательно совершаемых, связанных между собой, определенных нормодателем действий, имеющих юридическую значимость. Такой подход позволил раскрыть содержание исследуемого явления и сформировать общее понятие ведомственного нормотворческого процесса.

Исследовав принципы ведомственного нормотворческого процесса, диссертант сделал вывод, что основные принципы нормотворчества (законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность) являются общими для всех видов этой деятельности. Однако в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти указанные принципы приобретают специфику, обусловленную особенностями ведомственного нормотворческого процесса, и дополняются такими ведомственными принципами, как единоначалие и субординация. Говоря о принципах ведомственного нормотворчества, следует отметить, что эффективность механизма правового регулирования предполагает действие всех его составляющих блоков, как законов, так и подзаконных актов, в том числе и ведомственных нормативных актов. Отставание последних не только нарушает синхронность действия всех элементов механизма правового регулирования, но и нередко приводит к тому, что законы длительное время не применяются. В связи с этим в диссертации обосновывается необходимость осуществления пакетного принципа создания системы российского законодательства, когда на обсуждение в парламент вносятся не только один проект закона, но и акты, направленные его конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение.

Помимо этого, для раскрытия правовой природы ведомственных актов было исследовано общее понятие ведомственного нормативного акта, рассмотрены его признаки, что и обусловило в итоге разработку общей многоступенчатой классификации ведомственных нормативных актов.

Важное теоретическое и практическое значение имеет разработанная модель гарантий законности ведомственных нормативных актов, которая включает в себя: нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс министерств и ведомств; требования законности; систему контроля и надзора за ведомственным нормотворчеством; юридическую ответственность руководителей исполнительных органов власти за умышленное принятие ничтожных нормативных актов.

Значительным достижением в реализации исследовательских задач является разработанная новая модель соотношения ведомственных актов с другими нормативными актами. При этом концептуальная идея заключается в том, что ведомственные нормативные акты должны не конкретизировать положения норм законов, а только содержать условия и технологию реализации этих норм.

Авторская гипотеза о том, что ведомственный нормотворческий процесс оказывает в большинстве своем позитивное регулирующее воздействие на различные виды общественных отношений, подтвердилась. Однако сам данный процесс должен быть в полной мере урегулированным. Научная оценка его состояния не свидетельствует о его оптимальности, в связи с этим в исследовании обосновывается необходимость принятия следующего пакета нормативных актов.

Во-первых, актуальное значение имеет принятие федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти". В нормах данного акта необходимо закрепить не только нормотворческую компетенцию федеральных органов исполнительной власти, но и формы ведомственных актов, что реально будет способствовать унификации форм ведомственных нормативных актов. Помимо этого, в инициируемом диссертантом проекте указанного федерального закона надлежит зафиксировать все этапы (стадии) ведомственного нормотворческого процесса, порядок учета и хранения ведомственных нормативных актов, а также порядок осуществления контроля за ведомственным нормотворческим процессом и легитимностью ведомственных нормативных актов. Также в данном законе необходимо закрепить обязательную регистрацию всех ведомственных нормативных актов. Отсутствие на сегодняшний день федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти" является пробелом в праве и отрицательно сказывается на создании единого правового пространства в России.

Во-вторых, концептуальная идея такова, что в развитие норм данного закона в каждом федеральном органе исполнительной власти при участии научной общественности следует выработать концепции нормотворческой деятельности, которые должны детализировать положения федерального закона и содержать нормы, не только закрепляющие ведомственные принципы нормотворчества и основные направления нормотворческой работы в конкретном ведомстве, но и подробный перспективный план реализации концепции, с конкретными сроками и исполнителями. Принятие таких документов придаст нормотворческой деятельности упорядоченный характер, что нанесет удар по "авральности" ведомственного нормотворчества. В итоге это будет способствовать повышению качества принимаемых нормативных актов в федеральных министерствах, а также скоординированности субъектов, участвующих в ведомственном нормотворческом процессе.

В-третьих, как свидетельствует практика, повышение качества ведомственных актов непосредственно связано с усилением внешнего контроля за ведомственными нормативными актами. В этой связи большое значение имеет принятие федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". Такая новелла в законодательстве выступит в роли нормативной и методологической основы для создания самостоятельных, независимых контрольных структур в государственном механизме, что будет содействовать реальному установлению режима законности посредством создания определенного буфера от противоправных действий и злоупотреблений правом государственными органами и должностными лицами. В данном законе необходимо закрепить, что координирующим звеном системы контроля должен стать Президент, который в своей деятельности должен опираться на Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации.

Принятие такого федерального закона напрямую будет способствовать результативной борьбе с коррупцией, взяточничеством, злоупотреблением властных структур и должностных лиц. Иными словами, под юрисдикцию государства должны попадать не отдельные правонарушители, а все коррумпированные чиновники, злоупотребляющие властными полномочиями, а также безответственные государственные служащие.

Помимо этого, принятие федерального закона "О государственном контроле." споспешествует формированию самостоятельной контрольной ветви власти в государстве, наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Однако для становления такой ветви власти в государстве, которая бы в действительности реально оценивала информацию и без предвзятости и ведомственного заискивания перед начальством боролась бы с нарушением прав и свобод граждан, необходимо придать данному виду власти в России законный (легитимный) характер. Иными словами, речь идет о внесении дополнения в Конституцию, которое будет выражено в форме соответствующей главы Основного закона, регламентирующей функции и задачи контрольной ветви власти в государстве.

В-четвертых, остается нерешенной проблема принятия статусного закона "О территориальных органах федеральных министерств и ведомств", который бы определил компетенцию территориальных органов и регламентировал взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти с территориальными министерствами и ведомствами и структурными подразделениями. Данный закон, несомненно, способствовал бы установлению четких вертикальных отношений в структуре органов исполнительной власти, доведению нормативных предписаний до их адресатов. Помимо этого, выстраиванию современных цивилизованных отношений федеральных органов исполнительной власти с территориальными будет способствовать также принятие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между исполнительными органами власти Российской Федерации и исполнительными органами власти субъектов Федерации.

Таким образом, принятие указанных нормативных актов станет реальной преградой на пути чиновничьего произвола и коррупции, установлению современных культурных, основанных на праве общественных отношений.

Повышению эффективности ведомственного нормотворческого процесса будет способствовать не только принятие перечисленных законов, но и внесение определенных корректив в действующее законодательство. Во-первых, на наш взгляд, существует необходимость в каждой отрасли законодательства закрепить нормы, регламентирующие соотношение федерального законодательства с ведомственными нормами. Такая новелла в итоге будет способствовать процессу быстрого разрешения коллизий в праве и защите прав как юридических, так и физических лиц.

Во-вторых, следует внести дополнение в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому при принесении протеста прокурора какому-либо федеральному органу исполнительной власти на противоречащий законодательству или международным нормам и принципам ведомственный нормативный акт либо при обращении прокурора с аналогичным вопросом в суд, оспариваемый ведомственный нормативный акт приостанавливает свое действие во времени, до рассмотрения протеста, либо до принятия судебного решения.

Важное значение в деле повышения эффективности ведомственного правового регулирования имеет также систематизация ведомственных нормативных актов. С учетом сложившейся практики она должна осуществляться по следующим направлениям:

- кодификация ведомственных нормативных актов в форме правил, наставлений и положений, характеризующаяся существенной переработкой нормативного материала, при которой устаревшие нормы отменяются и принимаются новые. При этом кодификация должна осуществляться на основе умелого применения ведомственными нормодателями правил, приемов и средств юридической техники;

- консолидация ведомственных нормативных актов. Данный вид систематизации направлен прежде всего на преодоление множественности ведомственных нормативных актов, поскольку с ее помощью ранее принятые нормативные предписания объединяются в один акт без существенных изменений текста.

- другим направлением систематизации ведомственных нормативных актов является издание официальных инкопоративных сборников. Такие сборники, несомненно, будут способствовать повышению эффективности правоприменительной деятельности. Необходимо, чтобы все ведомственные нормативные документы внешнего действия содержались в одном издании. Это обусловлено тем, что с увеличением цен на подписку гражданам порой не хватает средств на покупку сразу нескольких изданий. серьезным направлением в систематизации ведомственных нормативных актов является помещение официальной информации о них в наиболее известных справочно-правовых системах "Гарант", "Консультант+", "Кодекс".

Думается, что систематизировать надо не только ведомственные нормативные акты, но и акты, разъясняющие содержание норм этих актов. Повышению эффективности ведомственного правового регулирования будет способствовать аутентическое толкование, иными словами, издание официальных сборников интерпретационных актов. Как свидетельствует проведенный анализ, почти треть ведомственных актов нуждается в официальном толковании. Такое положение дел объясняется в первую очередь низким качеством ведомственных нормативных актов, когда в них отсутствуют нормы-дефиниции и возникает необходимость их дальнейшего толкования. При этом основные проблемы ведомственных нормативных актов связаны с причинами субъективного характера, поскольку многие сотрудники органов исполнительной власти не владеют специальной подготовкой для осуществления нормотворческой деятельности либо выполняют функции нормодателей как дополнительную нагрузку к своей основной работе.

Так, например, проведенный анонимный опрос 150 человек на курсах государственных служащих в Барнаульском филиале Российской академии государственной службы и на курсах повышения квалификации в Барнаульском юридическом институте МВД России, репрезентирующих корпус гражданских и правоохранительных государственных служащих Алтайского края, показал, что на вопрос об определении уровня правовых знаний своих коллег 90% опрошенных ответили - "средний". Однако на вопрос, который был сформулирован следующим образом: "Испытываете ли Вы отсутствие достаточного объема знаний законов и подзаконных актов, регулирующих деятельность организации, в которой Вы работаете?" уже 100% респондентов ответили утвердительно. Более того, отвечая на вопрос: "Назовите основные ведомственные нормативные акты, которые существенно влияют на Вашу деятельность", 32% опрошенных сотрудников органов внутренних дел вместе с ведомственными приказами и инструкциями назвали УК РФ и Закон "О милиции", а один респондент в ответе на данный вопрос назвал даже Конституцию РФ.

Столь нерадостные результаты анкетирования говорят о том, что реформировать правовую систему реально, совершенствуя при этом все виды нормотворческого процесса, возможно только при качественном повышении уровня правовой культуры всего корпуса государственных служащих. В связи с этим необходимо на юридических факультетах высших учебных заведений и на курсах повышения квалификации государственных служащих ввести учебный курс под названием "Ведомственный нормотворческий процесс", подобно тому, как читаются курсы, посвященные законодательному процессу. Тогда в своей работе нормодатели будут опираться на общие и ведомственные принципы, а также специальные требования, предъявляемые к ведомственным нормативным актам. Государственного служащего, гражданского, военного, правоохранительного, как и любого профессионала, надо готовить специально.

Из этого следует, что если будет вводиться учебная дисциплина, то и подходы к ней должны быть научно обоснованными. Сегодня проблема теории нормотворчества уже явно выходит за пределы курса общей теории права и государства. В связи с этим автор обосновывает вывод о необходимости сосредоточения в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний о нормотворчестве, которые и составят предмет самостоятельной науки — нормографии. Последняя, по нашему мнению, займет особое место в системе юридических наук, поскольку, наподобие герменевтики, будет носить прикладной характер по отношению к общей теории права и государства. Создание данной науки завершит дискуссию о том, предметом какой юридической науки является ведомственный нормотворческий процесс, поскольку он будет включен в виде раздела в науку под названием нормография.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации»

1. Нормативные акты

2. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации. М.: Юрид. лит.,1993.-64 с.

3. Закон Российской Федерации от 22 дек. 1992 г. 4174-1 "О Совете Министров Правительстве Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. — № 1. — Ст. 14.

4. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 51. -Ст. 5712.

5. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 21 июля 1994 г. № 2-ФКЗ "О Конституционном суде" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. — № 13. — Ст. 1447.

6. Таможенный кодекс Российской Федерации. М., 1993.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации (1,11 часть). М., 1996.

8. Трудовой кодекс Российской Федерации. -М., 2002.

9. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. — Ст. 3823.

10. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 11. - Ст. 1001.

11. Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 35. - Ст. 3649.

12. Федеральный закон Российской Федерации от 16 июня 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. № 29. — Ст. 2757.

13. Федеральный закон Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 47. - Ст. 4472.

14. Федеральный закон Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // Российская газета. — 2002. 12 янв.

15. Федеральный закон Российской Федерации от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. — № 31. - Ст. 3814.

16. Федеральный закон Российской Федерации от 26 ноября 1998 г. № 182-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 48. - Ст. 5857.

17. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 166-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" // Парламентская газета. — 2001. 4 янв.

18. Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 28. -Ст. 2790.

19. Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2003 г. № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 2. -Ст. 170.

20. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2061 "Об охране окружающей природной среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. — № 48. — Ст.4556.

21. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 22 января 1998 г. № 2134-И ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 7. Ст. 801.

22. Указ Президента Российской Федерации от 5 дек. 1991 г. № 261 "О Министерстве юстиции РСФСР" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. -№ 48. - Ст. 4650.

23. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. № 642 "О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 19. — Ст.2259.

24. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. — 2004. 12 марта.

25. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. — 2004. 22 мая.

26. Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собрание законодательства Российской Федерации. —1997.-№33.-Ст. 3895.

27. Федеральный закон "Об административных процедурах": Инициативный проект с комментариями разработчиков / Вступ. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой // Фонд "Конституция". М.: Комплекс-Прогресс, 2001. — 184 с.2. Книги и монографии

28. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть: Учебник / Под ред. В.И. Попова. М.: Московский институт МВД России, 2000.-381 с.

29. Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова. М., 1968. -575 с.

30. Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова., JI.JI. Попова. -М., 2002.-728 с.

31. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. - 190 с.

32. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. -М., 1966. 187 с.

33. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. -360 с.

34. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. -360 с.

35. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. -М., 1989.-280 с.

36. Алексеев С.С. Право: Азбука, Теория, Философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. - 710 с.

37. Алексеев С.С. Теория права. М.: Изд-во БЕК, 1994. - 223 с.

38. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. Ч. 1. -М.: ТЕИС, 1994.-280 с.

39. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. Ч. 2. М.: ТЕИС, 1995. - 269 с.

40. Анохин П.К. Философские аспекты теории функциональных систем. -М., 1978.-400 с.

41. Арбитражный процесс / Отв. ред. М.К. Треушников. М.: БЕК, 1994. -408 с.

42. Арзамасов Ю.Г. Законность ведомственных нормативных актов. -Барнаул: ООО "Акция-Информ-Плюс", 2004. 120 с.

43. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М.: Академия управления МВД России, 2000. - 140 с.

44. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее осуществления. М., 2003. - 304 с.

45. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 2002 / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - 2-е изд., перераб. и доп. - 703 с.

46. Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). М., 1991.

47. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. 25. СПб., 1899.-383 с.

48. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов. М., 1975. - 152 с.

49. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления: Учебное пособие.-М.: Изд-во МГУ, 1970. 108 с.

50. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М.:ВНИИ МВД СССР, 1981.-72 с.

51. Веснин В.Р. Основы менеджмента. М., 1996. - 383 с.

52. Власенко H.A. Язык права. Иркутск, 1997. - 238 с.

53. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник для юрид. вузов. — М., 1959. 535 с.

54. Вопленко H.H. Официальное толкование норм права. М., 1976. - 118 с.

55. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом государстве.- М., 1972. 256 с.

56. Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963. - 167 с.-208 с.

57. Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Соч. -СПб.: Наука, 2001.-512 с.

58. Гражданин и аппарат управления в СССР. М., 1982. - 269 с.

59. Гранат H.JL, Колесникова О.М., Тимофеев М.С. Толкование норм права в правоприменительной деятельности органов внутренних дел. -М.: Академия МВД, 1991. 83 с.

60. Гревцов Ю.Н. Проблемы теории правового отношения. — Л., 1982. — 83 с.

61. Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции. Казань, 1995. - 187 с.

62. Давид Р. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1967. - 495 с.

63. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М.: OJIMA-ПРЕСС, 2002. - Т. 1. - 699 е.; Т. 2. - 779 е.; Т. 3. - 555 е.; Т. 4. -683 с.

64. Денисов А.И. Теория государства и права. М., 1948. - 435 с.

65. Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. Л.: Изд-во ЛГУ, 1978. — 175 с.

66. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. -М.: Юрид. лит., 1977. 160 с.

67. Дудин А.П. Диалектика правоотношения / Под ред. В.О. Тененбаума. -Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1983. 121 с.

68. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. -М., 1965.-215 с.

69. Жогин Н.В., Фаткулин Ф.Н. Возбуждение уголовного дела. М., 1961. -206 с.

70. Закон: создание и толкование / Под ред. A.C. Пиголкина. М., 1998. -283 с.

71. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. IO.A. Тихомирова. -М., 2000. 271 с.

72. Зивс С.Л. Источники права. -М., 1981.-239 с.

73. Зивс C.J1. Развитие формы права в современных империалистических государствах,- М.,1960. -215 с.

74. Игнатюк H.A. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. -М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2003. 176 с.

75. Карев Д.С., Савгирова Н.М. Возбуждение и расследование уголовных дел. -М., 1967. -142 с.

76. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов: Саратовский ун-т, 1989. — 218 с.

77. Кашанина Т.В. Децентрализованное правовое регулирование в социалистическом государстве. М., 1989. — 253 с.

78. Керимов Д.А. Законодательная техника: Науч.-метод. учеб. пособие / Акад. соц. наук, Ин-т соц.-полит. исслед. РАН, Институт гос-ва и права РАН. М.: Норма: ИНФРА-М, 1998. - 121 с.

79. Керимов Д.А. Проблемы общей теории государства и права. М.: Изд-во СГУ, 2000.- 180 с.

80. Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., 1960. - 223 с.

81. Кечекьян С.Ф. Правоотношение в социалистическом обществе. М., 1958.- 142 с.

82. Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции. Омск: Юридический институт МВД России, 1997. - 119 с.

83. Коваленко А.И. Краткий словарь-справочник по теории государства и права.-М., 1994.-96 с.

84. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. — 7-е изд. -СПб.: Питер, 2004. 512 с.

85. Коренев А.П. Административное право России. 4.1. М.: МЮИ МВД РФ, 1997.-279 с.

86. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1908. - 299 с.

87. Красавчиков O.A. Юридические факты в советском гражданском праве.-М., 1958.- 183 с.•■¡г 1 2.61. Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986. - 448 с.

88. Курагин Г.Г. Механизм ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел. М., 1976. - 126 с.

89. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.-292 с.

90. Лазарев В.В. Применение советского права. Казань: Изд-во Казан, унта, 1972.-200 с.

91. Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974. - 184 с.

92. Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты права. Казань: Изд-во Казан, ун-та, 1982. - 144 с.

93. Лазарев В.В., Липень C.B. Теория государства и права: Учебник для вузов.-М., 1998.-448 с.д 2.68. Лапаева В.В. Социология права / Под ред. проф. B.C. Нерсесянца. М.:

94. Изд-во НОРМА, 2000. 304 с.

95. Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. - М., 1977. - Т. 44. - 499 с.

96. Локк Дж. Избранные философские произведения. М., 1960. - Т. 2. -532 с.

97. Малахов В.П. Логика для юристов: Учебное пособие. — М.: Академический Проект; Екатеринбург: Деловая книга, 2002. — 432 с.

98. Малько A.B., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов: Изд-во Саратовской гос. академии права, 2003. -296 с.

99. Маркс К. Капитал. Критика политической экономии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. - Т. 23. - М.: Политика, 1960. - 908 с.

100. Маркс К., Энгельс Ф. Соч.-2-е изд.-Т.18.-М.: Политика, 1961.-808с.2 2.75. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. - Т.25. - Ч. 2. - М.: Политика,1962.-552 с.

101. Масленников М.Я. Российский административный процесс: Монография. Тверь: Тверской гос. ун-т, 2001. - 232 с.

102. Мир философии: Книга для чтения. Ч. 2: Человек. Общество. Культура. -М.: Политиздат, 1991.-671 с.

103. Мицкевич A.B. Акты высших органов Советского государства. М., 1967.- 175 с.

104. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. - 800 с.

105. Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). М., 1974.-256 с.

106. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М.: Госюриздат, 1960. - 511 с.

107. Нерсесянц B.C. Право и закон. М., 1983. — 365 с.

108. Николаева JI.A. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. JL: Изд-во Ленингр. ун-та, 1978. - 80 с.

109. Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1973. - 64 с.

110. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. — М., 1975.-143 с.

111. Новицкий И.Б. Источники советского гражданского права. М., 1959. -160 с.

112. Новоселов В.И. Законность актов органов управления. — М., 1968. — 108 с.

113. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. В.В. Лазарева, B.C. Афанасьева, Н.Л. Гранат.- М.: Академия МВД РФ, 1993. 158 с.

114. Общая теория прав человека / Рук. автор, кол-ва Е.А. Лукашева. М.: Изд-во НОРМА, 1996. - 520 с.

115. Общая теория права / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. - 360 с.

116. Общая теория права: Учебник для юрид. вузов / Под ред. A.C. Пиголкина. 2-е изд. - М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. -384 с.

117. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.,1986.-795 с.

118. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1988.-748 с.

119. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. JL: Изд-во ЛГУ, 1970.-304 с.

120. Пиголкин A.C. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М., 1968. - 167 с.

121. Пиголкин A.C. Толкование нормативных актов в СССР. — М.: Госюриздат, 1962. 166 с.

122. Поленина C.B. Законодательство в Российской Федерации. — М., 1996. 145 с.

123. Правотворчество в СССР / Под ред. A.B. Мицкевича.- М., 1974. 319 с.

124. Арзамасов Ю.Г. Права человека и ведомственное нормотворчество // Исследования теоретических проблем правового государства: Труды Академии МВД России. М.: Академия МВД России, 1996. - С. 3-8.

125. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция министерств и ведомств в обеспечении конституционных прав граждан // Юрист. — 1997. -№ 1.- С. 19-26.

126. Арзамасов Ю.Г. О правовой природе международных соглашений МВД России // Следователь. 1997. - № 14. - С. 20-22.

127. Арзамасов Ю.Г. Контроль за законностью ведомственных нормативных актов // Ползуновский вестник. 2003. - № 3-4. - С. 225228.

128. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: понятие и функции // Государственная служба. 2003. - № 4 (24). - С. 120-123.

129. Бажанов С. Оправданна ли так называемая доследственная проверка // Законность.- 1995. -№ 1.-С. 51-54.

130. Бартошевич H.A. Понятие процессуальной формы в плане общей теории права // Материалы ежегодной научно-практической конференции преподавателей и студентов юридического факультета ИГУ (апрель2001г.). -Иркутск: Изд-во ЮИ ИГУ, 2001. С.114-11.

131. Байниязов P.C. Роль правосознания в выработке и реализации государством правовой политики // Правоведение. 1997. - № 4. — С. 173-174.

132. Брауде И.Л. Вопросы законодательной техники // Сов. гос-во и право. -1954.-№8.-С. 54-55.

133. Виноградов В.М. Обсуждение книги С.С. Алексеева "Механизм правового регулирования в социалистическом государстве" // Правоведение. 1967. - № 5. - С. 169-170.

134. Власенко H.A. Основы законодательной техники // Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы: Информационно-методический бюллетень Аппарата Государственной Думы. 1997. - № 1(4). - С. 76-87.

135. Гойман В.И. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях // Сов. гос-во и право. 1991. - № 12. — С. 12-22.

136. Гранат H.JI. Источники права // Юрист. 1998. — № 9. - С. 6-12.

137. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор // Гос-во и право. 1996. -№ 11.-С. 99-101.

138. Исаков Н.В., Малько A.B., Шопина О.В. Правовые акты: общетеоретический аспект исследования // Правоведение. 2002. -№ 3. - С. 16-29.

139. Казаков В.Н. Правовой f порядок в России: возможность и необходимость // Юбилейный сборник научных трудов Московской академии МВД России. М.: Московская академия МВД России, 2000. -С. 17-22.

140. Кашанина Т.В. Уйти от монополизма в правотворчестве // Общественные науки и современность. 1991. - № 3. - С. 59-67.

141. Копейчиков В.В. Некоторые вопросы установления объективной истины в процессе применения административно-правовых норм // Социалистическая законность, толкование и применение советских законов: Тезисы докладов. Киев, 1961. — С. 60-67.

142. Куракин A.B. Контроль как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государственная власть и местное управление. 2002. - № 4. - С. 2327.

143. Лазарев В.В. Сфера и пределы правового регулирования // Сов. гос-во и право. 1970. - № 11. С. 38-44.

144. Левина М.И. Парламентские процедуры как институт парламентского права // Государство и право на рубеже веков. Проблемы теории и истории: Материалы всероссийской конференции. М., 2001. - С. 4347.

145. Ленчик В.А. Механизм действия права // Следователь. 2001. - № 5. -С. 59-64.

146. Лисюткин А.Б. Юридическая техника и правовые ошибки // Гос-во и право.-2001.-№ 11.-С. 22-28.

147. Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. -1962.-С. 43-51.

148. Литягин H.H. Ревизия и систематизация законодательства // Гос-во и право. 2003. -№ 4. - С. 26-32.

149. Лучин В. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. -№ 1. - С. 30-49; № 2. - С. 9-29.

150. Малько A.B. Правовая жизнь и правовая политика // Государство и право на рубеже веков. Проблемы теории и истории: Материалы всероссийской конференции. — М.: ИГиП РАН, 2001. С. 14-21.

151. Марченко М.Н. Источники права: понятие, содержание, система и соотношение с формой права // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. -2002.-№5.-С. 3-16.

152. Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. —1997. № 4. - С. 6-17.

153. Мишутин П.Г., Миронов Н.В. О юридической природе актов, издаваемых высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти СССР, союзных и автономных республик // Сов. гос-во и право. 1964. — № 7. - С. 101-104.

154. Морозова Л.А. Функции российского государства на современном этапе // Гос-во и право. 1993. - № 6. - С. 98-108.

155. Муксинов И.Ш. Создание органами управления социально-экономических условий для реализации прав и свобод граждан //

156. Административное право и права человека. Волгоград, 1990. — С. 912.

157. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Гос-во и право. — 1996. -№1.- С. 12-23.

158. Петров Г.И. Вопросы теории советского административного права // Сов. гос-во и право. 1950. -№ 12. - С. 57-69.

159. Пьянов H.A. Уровни правового регулирования // Материалы ежегодной научно-практической конференции преподавателей и студентов юридического факультета ИГУ (апрель, 1999 г.). Иркутск: Изд-во ЮИИГУ, 1999.-С. 4-5.

160. Розин JI.M. Правовые акты государственного управления: Лекция. -Московский институт МВД РФ, 1995. 33 с.

161. Рыбаков О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. 2002. - № 3. - С. 71-78.

162. Савостин A.A. Характеристика административно-правового акта как форма выражения метода регулирования общественных отношений // Юрист. 2002. - № 2. - С. 53-56.

163. Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Сов. гос-во и право. 1956. - № 13. - С. 8188.

164. Сидоров В.Г. Права человека в демократическом правовом государстве // Исследование теоретических проблем правового государства: Труды Академии МВД России. М.: Академия МВД России, 1996. - С. 47-48.

165. Соколов Н.Я. Основные направления исследований профессорско-юридической группы // Государство и право на рубеже веков. Проблемы теории и истории: Материалы всероссийской конференции. -М., 2001.-С. 52-159.

166. Степанов И.М. Демократические основы правотворчества в СССР // Сов. гос-во и право. 1960. -№ 10. - С. 86-87.

167. Тихомиров Ю.А. Закон в социалистическом правовом государстве // Сов. гос-во и право. 1988.-№ 10.-С. 3-11.у. 3.46. Тихомиров Ю.А. Публичное право: падения и взлеты // Гос-во и право. 1996. — № 1. - С. 3-12.

168. Тихомиров Ю.А. Нужен закон об административных процедурах // Право и экономика. 2001. — № 6. - С. 61-64.

169. Ткач А.Н. Юридические процедуры: от теории к практике // Юрист. -2002. -№ 1. - С.5-9.

170. Ткаченко В.И. Толкование уголовного закона в практике Пленума Верховного Суда СССР // Сов. гос-во и право. 1988. - № 4. - С. 76-82.

171. Тогонидзе Н.В. Политическая коррупция в России (Материалы "круглого стола") // Гос-во и право. — 2003. № 4. — С. 106-113.

172. Упорядочение законодательства насущная потребность правового государства. Коллективное мнение ученых ИзиСП // Журналд российского права. 1997. - № 1. - С. 7-20.

173. Усольцева C.B. Теория творчества: правовые аспекты // Материалы ежегодной научно-практической конференции преподавателей и студентов юридического факультета ИГУ (апрель 1999 г.). Иркутск: Изд-во ЮИ ИГУ, 1999. - С. 55-61.

174. Ушаков A.A. О законографии как науке о правотворчестве // Государство, право, законность: Ученые записки. Вып. 5. — Пермь: Пермский гос. ун-т, 1974. С. 59-78.

175. Фарбер И.Е. Вопросы эффективности правового регулирования // Сов. гос-во и право. 1967. - № 4. - С. 142-144.

176. Хаманева НЛО. Административный процесс и административная юстиция // Юрист. 2003. - № 6. - С. 59-60.

177. Чайка Ю. Третье столетие Министерства юстиции // Российская юстиция. 2003. - № 4. - С. 2-5.

178. Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления: Лекция. М.: Московский институт МВД РФ, 1996. - 23 с.

179. Шабалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Сов. гос-во и право. 1969. - № 10. - С. 124-125.

180. Шатков Г.И. О соотношении содержания и формы в актах местных органов государственной власти // Правоведение. 1962. - № 11. — С. 126-127.

181. Экштайн К.А. Предисловие // Федеральный закон "Об административных процедурах": Инициативный проект с комментариями разработчиков. М., 2001. - С. 5-13.

182. Явич Л.С. Об исследованиях механизма действия права // Советское государство и право. 1973. № 8. С. 26-32.

183. Ямпольская Ц.А. К вопросу о понятии закона в советском праве // Сов. гос-во и право. 1946. - № 10. - С. 7-15.

184. Авторефераты н диссертации

185. Антонова Л.И. Правотворческая деятельность высших органов государственной власти Российской Федерации в 1917-1922 гг. (организационные формы): Дис. канд. юрид. наук. Л., 1964.-229 с.

186. Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. -Воронеж, 2003.-24 с.

187. Балдандоржиев В.Б. Судебный контроль как механизм взаимодействия органов судебной и исполнительной власти: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003. - 24 с.

188. Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук М., 2002. - 26 с.

189. Гао Янь Цзюнь. Некоторые вопросы теории правоотношения: Автореф. дис. . канд. юрид. наук М., 1995. - 21 с.

190. Грошев A.B. Функции правосознания в механизме уголовно-правового регулирования: Дис. . д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 1997. 366 с.

191. Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук.-М., 1996.-28 с.

192. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Россиской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук.-Н. Новгород, 1994. 20 с.

193. Елеонский В.О. Нормотворчество в органах внутренних дел: Дис. . канд. юрид. наук. -М, 1992. 181 с.

194. Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2000. - 25 с.

195. Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления: Автореф. дис.канд. юрид. наук. -М., 1987.-22 с.

196. Лившиц Ю.П. Оценка конституционности нормативных актов: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1994. - 22 с.

197. Михайлов O.B. Совершенствование нормативных правовых актов в процессе их систематизации: проблемы методологии: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. — М., 2003. — 22 с.

198. Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР: Дис.канд. юрид. наук. -М., 1968.-300 с.

199. Пастушенко А.Б. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1996. - 223 с.

200. Пиголкин A.C. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1972. - 23 с.

201. Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления (Понятие, классификация, требования социалистической законности, предъявляемые к актам): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1953.-25 с.

202. Соколов Н.Я. Формы участия народных масс в совершенствовании социалистического законодательства: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1966.-381 с.

203. Фатеев А.Н. Законодательный процесс в парламентах Российской Федерации и Европейского Союза: опыт, проблемы и перспективы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.,| 2003. - 19 с.

204. Хабибулина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового толкования права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. — М.,1996. — 20 с.

205. Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: Дис. .д-ра юрид. наук.-М., 1965.-990 с.

Автор: Арзамасов, Юрий Геннадьевич
Город: Москва
Год: 2004
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Арзамасов, Юрий Геннадьевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Арзамасов, Юрий Геннадьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Арзамасов, Юрий Геннадьевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Арзамасов, Юрий Геннадьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации»