АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах»
На пшвах рукописи
Левушкина Светлана Владимировна
ВЫДВИЖЕНИЕ И РЕГИСТРАЦИЯ КАНДИДАТОВ НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ (НА ПРИМЕРЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НАХОДЯЩИХСЯ В ПРЕДЕЛАХ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)
Специальность 12.00.02 —конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ставрополь 2005
Диссертация выполнена в Ставропольском Государственном университете
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Мухачев Игорь Владимирович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Овсепяи Жанна Иосифовна
кандидат юридических наук, Валяровский Федор Иванович
Ведущая организация:
Волгоградский государственный университет
Защита состоится 4 июня 2005 года в 10 часов на заседании диссертационного совета КМ 212.256.03 по юридическим наукам в Ставропольском Государственном университете по адресу: 355009, г.Ставрополь, ул. Пушкина, 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ставропольского государственного университета.
Автореферат разослан «Л» мая 2005 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета ^
кандидат юридических наук,
доцент _—Демченко Т.И.
та1
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Выборы как конституционный институт занимают особое мес-о в системе современного народовластия з Российской Федерации. Выборы - это важнейший конституционно-правовой институт, обеспечивающий функционирование р ссий-ского государства, провозглашенного как гэсударство демократическое и правовое.
Согласно российской муниципально - правовой теории выборы наравне с другими формами непосредственной демократии имманентно присущи ме-С стному самоуправлению. О муниципальных вы5орах в настоящее время
можно говорить как о состоявшемся демократическом институте и элементе российской избирательной системы.
Особенностью муниципальных выборов является то, что ча практике именно они зачастую являются единственным каналом влияния населения на муниципальную власть, поскольку в результате их проведения формируются ^ органы местного самоуправления, занимающие пограничное положение сре-
^ ди институтов гражданского общества и государства.
^ Одним из ключевых этапов выборов депутатов представительных ор-
ганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является выдвижение и регистрация кандидатов. С этим этапом связаны реализация пассивного и активного избирательного права российских граждан и последующее формирование органов народного представительства. На стадии выдвижения и регистрации кандидатов происходит политическая ак-
I
тивизация местного сообщества при решении вопросов местного значения и устанавливаете.! обратная связь между гражданами и выборными должност-* ными лицами.
Прогрессивный характер и уровень демократизма избирательной системы напрямую зависят от устанавливаемого законом порядка выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, так как включение в содержание электорального процесса или, наоборот, неисполь-
РОС МАЦИОМАЛЬН** •КММОТЕКА
шфк
зование таких способов выдвижения кандидатов, как самовыдвижение, вы/
движение группами избирателей или политическими партиями и общественными движениями, существенно расширяет или, напротив, ограничивает возможности граждан в осуществлении народовластия.
Действующим законодательством уделяется повышенное внимание вопросам выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальном уровне. Законодательное закрепление стадия выдвижения и регистрации кандидатов получила в Федеральном законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 11 декабря 2004 г N 159-ФЗ). Субъект Российской Федерации включает соответствующие нормы Федерального закона в свои законы о муниципальных выборах либо избирательный кодекс субъекта Федерации. При этом региональный законодатель вправе не только дополнять и конкретизировать федеральные акты, но и осуществлять самостоятельное регулирование отдельных аспектов избирательных отношений на местном уровне1.
В большинстве субъектов РФ, расположенных на территории Южного Федерального округа, приняты соответствующие закона2, регламентирующие иопросы выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных вы-
1 Субы:кты РФ активно пользуются этим правом В иастсяшее время в субъектах РФ приняты 53 закона о выборах в органы местного самоуправление, 43- о выборах глав муниципальных образований, 42- о выборах депута-ов представительных оранов местного самоуправления (Избирг гельное право и избирательный процесс в Российской Федераци л \чебни<для вузов/Отв ред А А Вешняков М Корма, 2003 -С 6768)
J Закон Республики Адыгея от 24 января 1 998 года №63 «О выборах органов местного самоуправления» (в ред от 29 ноября 2000г №213), Закон Ставропольского края от 23 сентября 1999 io,ia N 27-кз «О порядке проведения вы<5оров в органы местного самоуправления в Ставропольском крае.) (в ред от 20 сентября 2004г N 35-кз) Закон Ростовской области от 29 декабря 2003т №89-ЗС «О выборах депутатов представительных органсв местного самоуправления в Ростовской области», Закон Астраtaijcí ой области от 29 июля 2000 года N 27-7000-03 «О выберах дспутное представительных органов и дагжностных лии местного самоуправления i Астраханской эбласти» (а ред от 30 августа 2004г N44/2004-03], Злкон Волгоградской области от 21 сентября 2000 года N 440-0í «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области» (в peí, от 4 сентября 2003 - N 861 -ОД), Закон Республики Дагестан от 3 \ мая 2001 года «О выборах депутатов представительных ор-анов местного самоуправления Республики Дагестан» (в ред от 2 декабря ?002г Хц37), Закон РеспублюиСеырная Осетия-Алания огг28 января 2003 i ода ',r 7-РЗ «О выборах» органы местное самоуправления Рзспублики Северная Осетия-Алании», Зако-i Краснодарского края от 3 июня ?003 г N S93-K3 «О выборах депутатов представительных органов мест ю о самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крее», Закон Республики Кабарлино- Балкария от 20 августа 2003 года № 7--РЗ «О выборах депутатов зредставительных органов местного ¿амоуправления Республики Кабардоно- Балкария» (в ред от 11о:нтя6р< 2003г Мг 81-РЗ).
борах (исключение составляют Республика Ингушетия и Чеченская республика). Типичным для законодательства указанных субъектов РФ является то, что они зачастую дословно повторяют нормы федерального законодательства, не учитывая специфику, исторические особенности самих этих субъектов.
4
К сожалению, приходится констатировать, что не все аспекты общественных отношений, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов, урегулированы как в федеральном, так и региональном законедател^стве. Многие аспекты деятельности избирательных комиссий, избирателей и кандидатов, партий и избирательных блоков (объединений) на этой стадии муниципальных выборов не урегулированы правом, а применяются на основе правового обычая, сложившейся практики Следствием этого стало значительное количество избирательных споров, связанных с порядком выдвижения кандидатов и обеспечением избирательных прав граждан на чтой стадии избирательного процесса, наличие богатой и весьма противоречивой судебной практики
В научных исследованиях не уделялось достаточного внимания проблемам реализации избирательного законодательства в области выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, несмотря на теоретическую и практическую значимость этой стадии в избирательном процессе. Недостаточность научных исследований и ряд нерешенных практических проблем определили выбор темы диссертационного исследования
Дальнейший научный анализ вопросов содержания и правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, на наш взгляд, позволит, во-первых, сформулировать обоснованные предложения по совершенствованию общестненнс-политических отношений в исследуемой области; и, во-вторых, раскрыть передовые, оригина!ьные модели нормативно-правового регулирования исследуемого института ча основе выявления общего и особенного в закреплении этой стадии избирательного процесса в субъектах РФ, расположенных на территории Южного Федерального округа.
Теоретическую основу исследования составили труды выдающихся
/
российский ученых конца XIX-начала XX века: Васильчикова А. И., Градов-ского А. Д., Безобразова В. П., Коркунова H. М., Лешкова В. Н.
В диссертации не пользовались работы авторов по теории государства и права Хроаанюк В.Н., Алексеева С.С., Барнашева A.M., Васильева А.М, Пенькова Е.М., Бережновн А.Г., Бутенко А.П., Власенко И.А., Бахрак Д.Н. и других.
Вопросы, касающиеся непосредственно муниципальных выборов, исследовались в работах Авакьяна С. <\., Авдеенко М., Алебастровой И.А , Бабичева И.В., Борисова И.Б., Веденеева Ю.А., Безуглова А.А , Выдрина И.В., Кокотова А.Н., Горбунова В.П , Зиновьева A.B., Князева С.Д., Ковачева ДА., Козловой Е.И., Красинского В.В., Кукушкина М.И., Кутафина О Е., Линник, Л.Н., Косак А , Лысенко В.И., Матейкович М. С., Михалевой H.A., Нудненко Л.А., Кизеветтер А. А., Овсепян Ж.И., Шугриной Е.С, Топорнина Б.Н., Хру-сталева E.H., Эбзеева Б.С.. Югова A.A.
Различные аспекты разЕмтия и совершенствования проблемы регионального законодательства, в том числе применительно к заглавной проблематике исследовались Колонтаевской Е., Мащенко А., Захаровым А., Шишкиным В., Окуньковым Л.А., Крыловым Б.С., Постниковым А.Е., Цыбулько M., К'уц Е , Байраком В Н., Застрожной О.К , Михайловой Л., Гуцакис С., Та-гадрян Ц., Тумановым В.А , Бнглай М.В , Аметистовым Э , А.жаховым K.M., Аствацатуровой М.А., Васильевым В И., Григоровой Ж В , Постовым HB., Масловской М.В., Тумановым В.А , Черновой О.В., Шахманаевым У III., Ра-кевич С., Борисовым И.Б., Аверьяновым А.Н., Бухановой Т.Н., Вешняковым A.A., Воробьевым НИ, Ракуль Е, Саркисовой Е., Юсовым C.B., Озеровым С., Рагозиной Н. и,др.
Высоко оценивая работы вышеперечисленных авторов, следует отметить, что до настоящего времечи законодательство, регламентирующее порядок выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, не подвергалось серьезному анализу в научной литературе, в tov числе, в дис-
сертационном материале3. Как правило, в соответствующих работах рассматривались стадии выборов в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Недостаточно исследуются в научной и специальной литературе проблемы реализации избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
В ходе проведения исследоаания был проанализирован большой объем публикаций в региональных и местных средствах массовой информации, освещающий ход выдвижения и регистрации кандидатов на му-шципальных выборах в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, Международные правовые акты, законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации л судов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, решения Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий различного уровня субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, нормативные акты и другие решения органов местного самоуправления; различные справочные материалы; труды отечественных и иностранных ученых по рассматриваемой проблематике.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является исследование федерального и регионального законодательства, выявление соотношения их норм и проблем реализации этого законодательства, а также определение общественных отношений, требующих правовой регламентации в законодательстве.
1 Как справедливо указывает А Е Постников, «избирательное законодательство субъекте Российской Федерации по-прежнему остается мало изученным феноменом. Особенно это касается проблематики законодательного регулирования организации и прове; сиия выборов в органы местного самоупр!вления» (Постников А.Е Система избирательного законодательства Российской Федерации Авторефе{>ат диссертации в форме научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук М, 1997 С 7)
7
В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:
- раскрыть вопросы исторического развития российского законодательства в части регламентации института выдвижения и регистрации кандидатов на выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;
- исследовать выдвижение и регистрацию кандидатов как самостоятельную стадию избирательного процесса на муниципальных выборах; выявить роль и место этой стадии в муниципальном избирательном процессе;
- проанализировал, элементы содержания стадии выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах с учетом зарубежного опыта;
- раскрыть содержание института выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в современный период в Российской Федерации;
- исследовать многоуровневый механизм правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа;
- раскрыть юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа;
- сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, закрепляющего различные аспекты выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах;
- представить авторское понимание закономерностей, перспектив и тенденций развития избирательного законодательства применительно к объекту исследования в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, урегулированные и неурегулированные нормами избирательного законодательства, складывающиеся в области выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах.
Предмет диссертационного исследования - проблемы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в ор аны местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Методологическая основа исследования состоит из различных методов научного познания. Среди тих, прежде всего, общенаучные - диалектический, исторический, системно-структурный, логический, социологический, статистический; а также специальные - технико-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права и другие.
Применение различных методов научного познания позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, их целостности и всесторонности, а также осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в разнообразных ракурсах, и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.
Научная новизна исследования. Представленное диссертационное исследование является одной первых работ, в которой предпринята попытка комплексно на монографическом уровне проанализировать и систематизировать современные проблемы выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах. Кроме того, впервые подвергаются комплексному сравнительно-правовому анализу законодательство субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, в части регулирования ими порядка выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления; анализируется ряд решений судов указанных субъектов РФ, принятых в период с 1992 по 2004 год, в части, касающейся обеспечения соблюдения избирательных прав граждан и законности на этой стадии муниципального избирательного процесса. В работе исследованы выдвижение и ре-
гистрация кандидатов как самостоятельная стадия избирательного процесса на муниципальных выборах, проанализированы элементы ее содержания; раскрыты юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа; представлено авторское понимание закономерностей, перспектив и тенденций развития избирательного законодательства применительно к объекту исследования в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа; сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства указанных субъектов РФ, закрепляющего различные аспекты выдвижения л регистрации кандидатов на муниципальных выборах Основные положения, выносимые и а защиту;
1. Право выдвижения кандидата на муниципальную должность представляет собой субъективное избирательное право, принципиальное содер-
/' жание и целевую направленность которого определяют ряд конституционных прав и свобод человека и гражданина (права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, права граждан на народное представительство, права граждан на осуществление местного самоуправления, права граждан на объединение).
2. Определю «выдвижение кандидата» как совокупность процедур, связанных с реализацией инициативы избирателей, избирательного объединения (блока) в определении кандидата в выборный орган или на выборную должность местного самоуправления, а «регистрацию кандидата» как предусмотренную законом процедуру, связанную с проверкой избирательной комиссией соответствия фактического порядка выдвижения кандидата тому, который предусмотрен в избирательном законодательстве, диссертант приходит к выводу, что и для выдвижения, и для регистрации кандидатов характерны одни и те же правоотношения, то есть
один и тот же предмет правового регулирования, что предполагает их неразрывность на отдельные стадии муниципальных выборов.
3. Понятие формы выдвижения и регистрации кандидата следует рассматривать в двух аспектах — внутреннем и внешнем. Внутренней формой
«
выдвижения и регистрации кандидата является система определенных способов структурной организации и связи составляющих выдвижения и регистрации кандидата, а внешняя форма представляет собой выражение вовне внутренне организованного содержания этого института. Главным структурно-организующим способом внешнего выражения выдвижения и регистрации кандидата выступает избирательное право в нормах которого фиксируются элементы ее содержания (цели, сроки, субъекты) и устанавливаются конкретные параметры.
4. Понятие содержания выдвижения и регистрации кандидатов слагается из следующих составляющих: 1) выдвижение и регистрация - это деятельность или совокупность действий; 2) ее содержание - предусмотренная законом процедура, связанная с реализацией инициативы избирателей (избирательного объединения (блока)) в определении кандидата в выборный орган или на выборную должность местного самоуправления и проверкой избирательной комиссией муниципального образования соответствия фактического порядка выдвижения закрепленному законодательно; 3) деятельность осуществляют или действия выполняют граждане, избирательные объединения (блоки), избирательные комиссии, органы местного самоуправления, другие заинтересованные субъекты; 4) деятельность в целом последовательна, а конкретные действия осуществляются в соответствии с установленным порядком; 5) эта деятельность регулируется федеральным законе/ атечьством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований.
5. Предложен авторский подход к решению в современных условиях проблемы перераспределения полномочий Российской Федерации и субъек-
тов Российской Федерации в части законодательного регулирования муниципального избирательного процесса, в частности, закрепления процедур выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах
6. Принципы выдвижения и регистрации кандидатов предлагается дифференцировать на два вида. Это общие принципы правового регулирования муниципальных выборов, имеющие непосредственное отношение к исследуемой стадии избирательного процесса, такие как законность, гласность, всеобщность муниципальных выборов, равное избирательное право граждан, прямое избирательное право граждан, добровольность участия граждан, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. И принципы, отражаотшие специфику выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, к числу которых относятся принцип равного правового статуса кандидатов, принцип состязательности, принцип свободы выдвижения, принцип соразмерности и принцип недопустимости злоупотребления избирательными правами.
7. Относит;льно самостоятельное значение и специфические способы решения имеет проблема выбора оптимального основания для регистрации кандида-ов на муниципальных выборах в зависимости от вида муниципального образования. В частности, при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со сэедней нормой представительства избирателей менее десяти тысяч (как правило, сельских поселений) в законах субъектов РФ необходимо установить иные условия выдвижения кандидатов (например, группой избирателей, на собраниях избирателей, конференциях и т.д.).
8. Одним из главных препятствий для обеспечения стабильности на стадии выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах продолжает оставаться бессистемное и противоречивое регулирование в законах субъектов РФ порядка сбора и проверки подписей избирателей на
стадии выдвижения и регистрации кандидатов. Диссертантом сформулированы и обоснованы предложения по совершенствование правового регулирования процедуры сбора подписей избирателей для регистрации выдвинутого лица в качестве кандидата на выборную должность.
9. Отказ в регистрации в связи с непредставлением достаточного количества подписей избирателей в поддержку кандидата возможно рассматривать не как санкцию, а как правовое последствие несоблюдения формальных требований закона. В связи с этим перед законодателем стоит задача дифференцировать, во-первых, основания для отказа в регистрации кандидата в зависимости от того, чем является отказ: формой государственно-правовой ответственности или правовым последствием невиновного несоблюдения требований закона, а во-вторых - меры ответственности в зависимости от серьезности правонарушения.
Ю.Введенный в качестве альтернативного сбору подписей институт избирательного залога требует уточнения и развития. Возможность внесения залога следует ограничить более жесткими временными рамками. Кроме того, нужно установить четкую альтернативность избирательного залога сбору подписей, с тем, чтобы кандидат, избирательное объединение (блок) изначально выбирали основание для регистрации и не могли изменять его в ходе избирательной кампании. Также авторов предложен дифференцированный подход к определению размера избирательного залога в зависимости от муниципального образования.
И.Нормы федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, характеризуются рядом существенных недостатков и нуждаются в совершенствовании, конкретные способы которого предлагаются в диссертационной работе (например, в отношении понятия избирательного объединения, статуса вынужденных переселенцев, права на самовыдвижение в привязке к определенной территории, достоверности сведений, содержащихся в избирательных документах кандидата, метода опроса избирате-
лей, альтернативности выборов, перечня вынуждающих обстоятельств и другое).
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательной деятельности Российской Федерации и субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, регламентирующей выдвижение и регистрацию кандидатов на муниципальных выборах. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области и в учебном процессе при преподавании курса муниципальное право, спецкурсов, посвященных проблемам муниципального избирательного законодательства.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора; излагались в докладах на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета; на международных и межвузовских научно-практических конференциях, а также вузовских, проводимых на базе Ставропольского государственного университета, Ставропольского филиала Северо-Кавказской академии государственной службы, Воронежского государственного педагогического университета и Пензенского государственного университета. Кроме того, основные результаты исследования были применены автором лично в ходе работы в штабе одного из кандидатов на выборах депутатов городской Думн муниципального образования г. Ставрополь в 2004 году.
Структура и объем диссертации. Стэуктура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы, устанавливаются цели и задачи, формулируются объект и предмет исследования, указывается его методологическая V теоретическая основа, раскрывается научная новизна исследования, формируются основные положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая зьачимость резупьтатов исследования, приводятся данные об эмпирической основе диссертации и апробации получечных результатов.
Первая глава - «Исторические и теоретические основы выдвижения и регистрации каидидатов в органы местного самоуправления в России» - посвящена общей характеристике стадии выдвижения и регистрации кандидатов, анализу причин и тенденций ее становления и развития, исследованию источников правового регулирования в зарубежных странах, раскрывается сущность и приводится систематизация принципов выдвижения и регистрации кандидатов.
В первом параграфе - «История становления и развития института выдвижения и регистрации кандидатов» - рассматриваются основные моменты зарождения и становления инстя^та выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах на различных этапах развития страны.
Хотя в качестве самостоятельного института выдвижение и регистрация кандидатов в 1993 г. закреплено впервые, в истории отечественного избирательного законодательства можно усмотреть некоторые его частные проявления, которые, в свою очередь, послужил л предпосылками существующего законодательного закрепления и выделит? несколько периодов: -дореволюционный (до 1917г.) - принятие Екатериной II в 1785 - Жалованной грамоты городгм и Городового Положения; утверждение Александром II в 1864 г. компромиссного Положения о земских учреждениях и в 1870 г. Городового Положения;
- советский (1917- 1990г.г.) - следует выделит! два этапа: с1917 г. по 1920 г. -принятие Временным Правительством 3 марта 1'Н7 г. Декларации, где во
главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права и с 1920 г. г»о 1990 г. - на смену упраздненным городским Думам и управам пришли Советы и исполнительные комитеты, которые являлись органами государственной власти;
- постсоветский (1991 - 1')97г.г.) - формирование федеральной и региональной базы избирательного законодательства на муниципальном уровне, а также закрепление выдвижения и регистрации кандидатов как отдельной стадии избирательного процесса;
- современный (1997- до настоящего времени) - совершенствование системы нормативно-правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, к.1к на федеральном, так и в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Во втором параграфе - «Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах как стадия избирательного процесса» - рассматривается теоретико-правовой аспект заглавной проблемы, выделяются особенности и принципы этой стадии в избирательно процессе.
Стадия выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты органов ме-/ стного самоуправления особенна в том смысле, что с нее берет начало реали-
зация пассивного избирательного права российских граждан непосредственно на этой стадии происходит «завлзка» электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход. Прогрессивный характер и уровень демократизма избирательной системы напрямую зависят от устанавливаемого законом порядка выдвижения и регистрации кандидатов в депу-аты и на иные выборные должности, так как включение в содержание электорального процесса или наоборот, неиспользование телшх способов выдвижения кандидатов, как самовыдвижение, выдвижение группами избирателей или политическими партиями и общественными движениями, существенно расширяет или, напротив, ограничивает возможности граждан в осуществлении народовластия.
Таким образом, сущность и значение стадии выдвижения и регистрации кандидатов проявляется во множестве аспектов: она определяет формирование органов народного представительства, выступает средством активизации населения, устанавливает обратную связь между гражданами и выборными должностными лицами, содействует развитию демократического правового государства в Российской Федерации.
При изучении теоретических аспектов выдвижения и регистрации кандидатов возникает вопрос: следует ли разделить эту стадию на две составляющие избирательного процесса. По мнению автора, и выдвижение и регистрацию необходимо рассматривать как единое целое, поскольку второе является юридическим продолжением первого. Это следует из того, что выдвижение кандидатов является одним из основных этапов избирательной кампании, а регистрация кандидатов - это политическое событие как способ констатации этого этапа.
Исследование правовых актов, которые в настоящее время составляют правовую основу муниципальных выборов и регулируют отношения, складывающиеся на стадии выдвижения и регистрации кандидатов, позволяет сделать вывод, что в основу эгок стадии положены определенные отправные начала- принципы. Вместе с тем, в юридической литературе не выработана единая классификация принципов избирательного права в отношении стадии выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления.
Но, по мнению автора, принципы, закрепляющие правовое положение стадии выдвижения и регистрации кандидатов, можно дифференцировать на два вида. Это общие принципы правового регулирования муниципальных выборов, имеющие непосредственное отношение к исследуемой стадии из-бирашдьного процесса, такие как законность, гласность, всеобщность муниципальных выборов, равное избирательное право граждан, прямое избирательное право граждан, добровольность участия граждан, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. V специальные принципы регулирования выдвижения и регистрации кандидатов, к числу ко-
торых можно отнести принцип равного статуса кандидатов, принцип реальной состязательности граждан (альтернативности) на выборах, принцип соразмерности или достаточности, принцип недопустимости злоупотребления избирательнь ми правами, а также иными правами участниками избирательной кампании.
Оценива! всю совокупность принципов, положенных в основу современного российского избирательного права, нельзя не признать, что они отражают демократическую природу выборов как одного из главных конституционных институтов народовластия и, как следствие, призваны служить безусловными ориентирами в организации и проведении муниципальных выборов в Российской Федерации в целом, и исследуемой стадии в частности.
В третьем параграфе - «Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах в законодательстве зарубежных странах» - отражается специфика исследуемой стадии избирательного процесса не только в странах с развивающейся демократией, но и в государствах с давними демократическими традициями.
Процедура выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в разных зарубежных странах, без>словно, имеет свои особенности. Во-первых, в политических системах зарубежных стран политические партии занимают одно из важнейших мест (Великобритания, Франция, ФРГ, Австрия, Швеция и др.). Во-вторых, для регистрации в качестве кандидата, например в Канаде, Великобритании, Бельгии, Дании, Малайзии, Франции необходима подача в надлежащий орган заявления, подписанного самим кандидатом; иногда требуется, чтобы такое заявление было скреплено подписями установленного числа избирателей (в ра:ных странах - от 2-6 до 500 подписей избирагелей). В-третьих, в ряде штатов США, а также в Австрии, Индии, ФРГ, Швейцарии и других странах применяется система петиций. В-четвертых, выдвижение кандидатов осуществляется в том же порядке, что и избрание депутатов, поэтому сама процедура выдвижения кандидатов называется первичными выборами - праймериз.
Некоторый опыт зарубежных стран, возможно, использовать при проведении муниципальных выборов в Российской Федерации. Представляется, что российское законодательство о выборах могло бы более активно использовать институт относительной неизбираемосги, швестный мировой практике, так как он выглядит гораздо предпочтительнее несовместимости, когда речь идет об адекватном опосредовании избирательным законодательством процесса формирования представительных институтов публичной власти, основанного на принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и автономии местного самоуправления.
Кроме того, федеральном> и региональному законодателю следовало бы ввести ограничение пассивного избирательного права в отношении лиц, осужденных за коррупцию или иной вид нарушения избирательного права, за растрату государственных средсгв и банкроты. Для того, чтобы ограничить сосредоточение местной власти в руках коррумпированных слоев общества
В России на Еыборах глав администраций и представительных органов муниципальных образований следовало бы использовать опыт --арубежных стран, который предусматривает такой способ выдвижения кандидатов как система единственного передаваемого голоса. Это бь* позволило при повторном голосовали избежать включения в списки кандидатов тех, кго набрал при первом голосовании недостаточное количестве' голосов, так как в данном случае изначально нельзя учесть мнение избирателей
„ Необходимо отметить, что в зарубежных от запах сформирована отвечающая нормам международного права законодательная основа, регулирующая вопросы обеспечения безопасности избирательных кампаний. Законодательство зарубежных стран жестко конгролир /ет всевозможные нарушения в ходе организации V проведения выборов, что подтверждается содержанием уголовного права этих стран (США, Польша, Германия, Дания, Голландия, Болгария, Ителия). Регламентация порядка выдвижения и регистрации кандидатов, существующая в европейских странах, может быть не только инте-
ресна, но и полезна для практики проведения муниципальных выборов в Российской Федерации.
Вторая -лава - «Современная процедура выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в субъектах Российской Федерации в Южном Федеральном округе» - состоит из трех параграфов и посвящена аначизу законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов на федеральном и региональном уровнях, а также судебной практике его реализации.
В первом параграфе - «Правовое регулирование порядка организации и проведения выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в субъектах Российской Федерации в Южном Федеральном округе» - раскрывается суть нормативного правового регулирования, с точки зрения соответствия регионального законодательства федерал ьному, а также выявляются более современные модели нормативного правового закрепления исследуемой стадии муниципальных выборов.
Основным нормативным правовым актом, непосредственно регулирующим общественные отношения в области выдвижения и регистрации кандидатов, является Федеральный закон от 12 июня 2002 года Яг67-Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие з референдуме граждан Российской Федерации)-. Крайне важно то, что положения этого Федерального закона применятся вне зависимости от того, закреплены ли аналогичные положения в иных федеральных законах и ¡и законах субъектов Российской Федерации, а в :лучае противоречия данных правовых актов Федеральному закону - применяются его положения.
Рассматриваемый закон, а также ранее действовавший подвергались достаточно частым изменениям. Принятые на их основе законы субъектов Российской Федерации, также нуждались в постоянной доработке. Между тем, региональный законодатель не всегда успевал привести свои избирательные законы в соответствие с федеральными. В связи с этим выборы проходили по старым законам, которые действовали в части, н; противоречащей
Федеральному чакону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» На практике, основные избирательные процедуры регулировгшись именно федеральными законами.
*
Изучение федерального законодательства выявило широкий диапазон возможного регулирования субъектами Российской Федерации выдвижения и регистраци-1 кандидатов в органы месгяого самоуправления. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит более трех десятков отсылочных норм, предписывающих или разрешающих регулировать те или иные вопросы стации выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления в региональном лконе. Многие из этих вопросов носят процессуальный характер. Некоторые из них являются общими для региональных и местных выборов (порядок сбора и процедура проверки подписей избирателей, порядо< ведения специального избирательного счета), дэугие для местных выборов могут или должны быть иными (период выдвижения кандидатов, сроки проверки документов, представленных кандидатами для регистрации и прочее).
Субъектами Российской Федерации, находящимися в пределах Южного Федерального округа, предприняты попытки :воею изложения лишь некоторых процессуальных норм федерального законодательства. Что касает:я материальных норм, то они практически остались неизменны.
, Однако в результате проведенного анализа дгйетвующе1 о рггионально-го и федеральною законодательства складывается устойчивое впечатление, что избиратель чые законы субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Южного Федерального органа, создавались технически. За основу брался Федеральный закон «Об осное.ных гарантиях избирательных прав и права на >частие в референдуме граждан Российской Федерации», из его текста исключались положения, не «носящиеся к муниципальным выборам. Иногда разработчиками несколько изменялись формулировки положе-
ний, содержащихся в федеральных законах. Нормы закотов о выборах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, в основном «дублируют» федеральное законодательство. Таким обраюм, федеральные избирательные законы являлись по отношению к законам субъектов Российской Федерации не только рамочными, но и, по сути, модельными правовыми актами.
Требуется разработка качественного федерального Избирательного кодекса, который позволит ?аконодателям субъектов РФ сократить объемы региональных избирательных законов, исключив дублирование федеральных норм. При этом региональные законы могут стать подобными главам особенной части кодекса. Нормы, связанные с выбором избирательной системы в узком смысле, желательно в явном виде включать в уставы л конституции субъектов РФ.
Второй параграф - «Проблемы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа» - раскрывает условия и основания выдвижения и регистрации кандидатов, проблемы их реализации
Условия выдвижения кандидатов на муниципальных выборах производим от ряда юридических предписаний. Во-первых, наличие не только российского гражданства. В этой связи нельзя не подчеркнуть, ьтс исключение в некоторых субъектах Российской Федерации из числа потенциальных кандидатов российских граждан, обладающих двойным или множественным гражданством, противоречит irr. 62 Конституции Российской Федерации. Кроме того, с определенными условиями пассивным избирательным правом обладают иностранные граждане, проживающие на территории муниципального образования.
Принципиально важным вопросом являются права вынужденных переселенцев, которым подчас более чем трудно получить документы о месте их проживания и подтвердить, проживание в данном избирательном округе.
Во-вторых, достижение лицом, выдвигаемым на выборную должность, определенного возраста, установленного законом. Вместе с тем, федеральное законодательство не содержит прямого и унифицированного ответа на вопрос о том, к какому моменту кандидат должен достичь предусмотренного
4
законом минимш;ьного возраста. Что же касается нормативных актов субъектов Федерации, то они содержат самые различные варианты на этот сче
В-третьих, пргдусмотренные законодательством препятствия (ограничения), исключающие участие в выборах, в том числе и в качестве кандидата гражданина, признанного по суду недееспособным V лица, содержащегося в местах лишенич сьободы по приговору суда (ст. 32 Конституции России). Вместе с тем не допускается расширительное толкование этих ограничений, приводящее к исключению из числа субъектов гасоивного избирательного права ограниченно дееспособных лиц, а также грговдан, находящихся в местах лишения свободы в связи с административным задержанием, задержанием в качестве подозреваемого в совершении преступления или заключением под стражу в качестве лица, обвиняемого в совершении преступления.
Лицо, претендующее на занятие выборной муниципальной должности, должно обладать информацией о специфике и проблемах соответствующего муниципального образования. Поэтому, по мнению автора, законодатель принял не вполне обоснованное решение, предусмотрев ограничение пассивного избирательного права (самовыдвижение) на муниципальных выборах в связи с проживанием на определенной территории. Правовые конструкции по»данной проблеме могут быть самыми разными в зависимости от местных условий. Очевидно, что у субъектов Российской Федерации должна быть возможность выбора того или иного решения.
Следуе" исходить из того, что находящейся в отпуске муниципальный служащий, например, в соответствии с п. 6 ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. №Н2-Ф3 «Об основах муниципальной службы Российской Федерации», не вграве использовать во внеслужебных целях средства материально- технического, финансового и информационного обеспечения, другое
государственное имущество и служебную информацию. Возможно, что в законах субъектов Российской Федерации может быть отражена и местная специфика, если она имеет принципиальное значение. Если же речь идет о таких случаях, когда лицо является объектом государственной охраны, неизбежным атрибутом которой, в частности, является служебный транспорт, норма должна быть сформулирована как-то иначе.
В комментарии к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится, что «законом субъекта РФ, исходя из местных условий, могут быть предусмотрены, например, освобождение кандидатов от сбора подписей и переход на уведомительный характер регистрации кандидатов либо выдвижение кандидатов собраниями граждан и последующая регистрация этих кандидатов на ссновании решения таких собраний». Уведомительный характер регистрации - э-о, безусловно, облегчение выдвижения. Кроме того считается оправданной практика введгния автоматической регистрации и она не вызывает нареканий. А вот собрание - скорее, наоборот. Однако ни один субъект РФ не воспользовался этим правом.
Следует отметить, что понятия достоверности и недостоверности подписей избирателей, предоставляемые для регистрации кандидатов, не могут быть обусловлены местом принятия закона. Кроме того, открытым остался вопрос о методах проведения проверки подписей (например в отношении опроса избирателей) как » научных кругах, так и среди законодателей субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, несмотря на его запрет Федеральным законом.
Для ограничения сосредоточенности власти у действующих глав администраций муниципальных образований законодателям субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Южного федерального округа, следует уделить особое внимание к порядку выдвижения и регистрации подобных лиц. Например, ввести ограничения количества сроков нахождения на этих должностях подряд, как это сделано для губернаторов субъектов РФ,
тем более ч го это санкционировано п.6 ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Законодательство достаточно подробно формулирует требования, ад-
л
ресованные каждому из элементов, составляющих правовой режим выдвижения кандидатов. Вместе с тем, было бы преждевременно говорить, о том, что современное российское избирательное законодательство предлагает совершенный вариант регуляции всего комплекса избирательных действий, сопряженных с выдвижением кандидатов.
В третьем параграфе - «Избирательные споры на стадии выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальные должности в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа» • приводятся основные положения реформирования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, вытекающие из решений и постановлений судов различных инстанций.
Реалией сегодняшнего дня стало значительное количество избирательных споров связанных с порядком регистрации кандидатов, наличие богатой и весьма противоречивой судебной практики. Если раньше очень часто и, к сожалению, обоснованно в судах решались споры о фальсификации результатов выборов на отдельных избирательны* участках, манипуляции бюллетенями, нарушениях закона, допускаемых избирательными комиссиями, то сегодня все чаще оспариваются действия самих кандидатов и их представителей.
В результате анализа судебных дел, рассмотренных за последние три года в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, вскрыты следующие моменты.
Во-первых, в основу ряда судебных дел положены принципы защиты избирательны* прав граждан.
Во-вторых, прошедшие за период 2003-2004 г.г. муниципальные выбо-
/
ры в субъектах Российской Федерации, находящиеся в пределах Южного Федерального округа, показали неготовность политических партий к закрепленному в п.1 ст.36 Федерального закона от 21 июня 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» правовому статусу.
В-третьих, основного внимания заслужило вмешательство административного корпуса в процесс выдвижения кандидатов.
В-четвертых, судебная практика показывает, что нередки случаи, когда избирательные комиссии стремятся к неоправданному усложнению положения кандидата. И нельзя не обратить внимание на то, что в подавляющем большинстве судебных дел, связанных с отхазом в регистрации кандидатов или с аннулированием их регистрации, одним из важнейших оснований является нарушение правил оформления подписей в поддержку кандидатов.
Кроме того, достаточным основанием для отказа в регистрации или отмены регистрации кандидата может служить недостоверность, неточность любых представленных кандидатом сведений биографического характера. В связи с этим следует обсудить гредложения об исключении подобной нормы, оставив в качестве основания для снятия кандидата с регистрации только сокрытие сведений о неснятой, непогашенной судимости гражданстве иностранного государства.
Не менее важным стал вопрос о предоставлении кандидатами сведений о доходах, недостоверность которых является основанием для отказа в регистрации, и это несмотря на го, что Федеральный закон от 11 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гараьтиях избирательных прав и права ча участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусматривает такого основания отказав регистрации.
В-пятых, к особенно сложным по ряду причин можно отнести избирательные споры, связанные с отменой регистрации кандидата, использовавшего преимущества своего должностного или служебного положения. Рассматривая имеющиеся проблемы, представляется, что наиболее сложными явля-
ются вопросы, связанные с рассмотрением доказательств использования кандидатом своего должностного (служебного) положения в тех случаях, когда предметом доказывания являете а неправомерное поведение кандидата, особенно когда оно не носит публичного характера.
В-шестых, часть судебных споров состоялась по поводу намерений кандидатов получить и изучить копии подписных листов и других документов своих конкурентов. В соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. №24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (в ред. от 10 января 2003 г.) персональные данные граждан относятся к категории конфиденциальной информации. Однако на основании судебного решения они могут быть выданы, н&пример, членам избирательных комиссий с правом совещательного.
Несмотря на установленный в п. 4 ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации!) порядок принятия решения об отмене (аннулировании) регистрации кандидата, нарушение приведенной выше нормы было допущено во многих субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
В заключении содержатся краткие выводы, полученные в ходе исследования.
В приложении диссертантом разработан проект главы Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации «Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрация кандидатов в органы местного самоуправления».
Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:
1.Что лежит в основе правового регулирования организации и проведения выборов в органы местного самоуправления // Правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики и управления: сборник научных трудов. - Стазрополь, 2003. - 0,5 п.л. .
2. Особенносги законодательного регулирования муниципальных выборов в республиках Северного Кавказа // Правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики и управления: сборник научных трудов. -Ставрополь, 2003. - 0,2 п.л.
3. Выдвижение и регистрация кандидатов ла выборные должности органов местного самоуправления (на примере субъектов Южного Федерального округа) // Человек и общество: на рубеже тысячелетий: международный сборник научных трудов. Вып. 26. - Воронеж, 2004. - 0,6 п.л.
4. Проблемы реализации пассивного избирательного права гражданами на выборах в органы местного самоуправления // Человек и общество: на рубеже тысячелетий: международный сборник научных трудов. Вып. 27. - Воронеж, 2004,- 0,2 п.л.
5. Местные органы власти в системе управления зарубежных стран П Управление в социальных и экономических системах: сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза' РИО ПГСХА, 2004. -0,1 п.л.
6. Выдвижение и регистрация кандидатов в органы местного самоуправления как стадия избирательного процесса /C.B. Левушкина// Монография. -Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ, 2005. - 7,2 п.л.
Подписаю в печать 15.04 2005 г Формат60x84 1/16 Усл. п. л.-1,3 Заказ№162 бумага офсетная, Г1е1ать офсетная Тираж 100 экз ГОУВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет»
_355029, г Ставрополь, пр Кулакова, 2
Издательство Северо-Кавказского государственного технически о унгверситета Отпечатано в типографии СевКавГТУ
4 •♦î
f
РНБ Русский фонд
2005-4 29450
if г
{ : ■ ■
\ * '
• 1МЗ
09 И;С:?Г05
h
\ i
