АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
Для служебного пользования
Экз. № уЗ
АНДРЕЕВ Геннадий Владимирович
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ И ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРИ ВЫЯВЛЕНИИ, РАСКРЫТИИ И РАССЛЕДОВАНИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
12.00.09 - уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва- 2001
Диссертация подготовлена в Академии управления МВД России на кафедре управления органами расследования преступлений.
Научный руководитель:
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор МИХАЙЛОВ Виктор Александрович
Официальные оппоненты :
доктор юридических наук, доцент ИВАНОВ Петр Иванович;
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ГОЛУБЕВ Владимир Васильевич
Ведущая организация:
Федеральная служба налоговой полиции
Российской Федерации
(Главное следственное управление)
Защита диссертации состоится ре 2001 г. в
/4 *
час.
на заседании диссертационного совета К-203.002.01 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд.
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан 2001 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
В.И.Старков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертации. Российская Федерация переживает сложные исторические процессы; весьма интенсивно преступным и иным противоправным посягательствам в сфере экономики подвергается налоговая система Российской Федерации. По данным автора диссертации, в период с 1990 по 1999 гг. объем тенезой экономики в стране увеличился в 2,6 раза и составляет около 40 % ВВП (валового внутреннего продукта).
Для экономических отношений в системе налогообложения характерны: низкая правовая дисциплина; непрекращающееся умножение и усложнение схем сокрытия налогоплательщиками реально проводимых финансово-хозяйственных операций и других форм уклонения от уплаты налогов; значительная латентность преступлений и других правонарушений; совершенствование процессов накопления преступной средой ресурсного и функционального потенциала и дальнейшая консолидация представителей преступной среды.
Противоправная деятельность в сфере натогообложения выступает в качестве органической составной части более широкой криминальной деятельности, производство по делам оперативного учета и по уголовным делам о которой подведомственно федеральным органам налоговой полиции и органам внутренних дел, но процессы массового уклонения от уплаты налогов не встречают достойного отпора в целом со стороны правоохранительной системы России.
Нельзя сказать, что в России не принимаются меры по контролю государства за уклонением от уплаты налогов и за другими экономическими преступлениями; некоторые меры принимаются, например, законодателем издан налоговый кодекс, существенно сокращены ставки налогообложения, организованы и функционируют инспекции Министерства налогов и сборов России и органы Федеральной службы налоговой полиции России. Но данных мер явно недостаточно.
Анализ материалов оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной практики, материалов криминологических исследований и иной информации о состоянии борьбы с налоговыми преступлениями и иными правонарушениями свидетельствует, что в современных условиях латентность преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации, остается значительной и постоянно возрастает; усиливаются тенденции к уклонению налогоплательщиков из числа физических и особенно юридических лиц от уплаты налогов и от явки в налоговые органы.
Данные обстоятельства рассматриваются автором диссертации в качестве оснований, объективно обуславливающих неотложную потребность в усилении
эффективной борьбы с преступными уклонениями от уплаты налогов за счет придания этой борьбе комплексного многоотраслевого характера путем энергичного подключения к данной борьбе, ведущейся федеральными органами налоговой полиции, прежде всего органов внутренних дел и других правоохранительных органов. В этой связи в качестве важной организационно-правовой формы совместной согласованной борьбы с преступлениями в сфере налогообложення в процессе их выявления, пресечения, предупреждения, раскрытия и расследования должна быть создана, по мнению диссертанта, постоянно функционирующая система взаимодействия органов налоговой полиции и органов внутренних дел за счет оптимального объединения их сил, средств и других взаимных возможностей.
Актуальность данного диссертационного исследования состоит еще и в том, что взаимные действия одновременно повышают эффективность служебной деятельности федеральных органов налоговой полиции, органов внутренних дел и входящих в их систему следователей, органов дознания и оперативно-розыскных служб.
Вышеизложенное ставит перед учеными и практиками и задачу по-новому оценивать место и роль федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в обеспечении надлежащего правопорядка и законности в системе налогообложения.
В сочетании с динамичным изменением законодательства, совершенствованием оперативно-розыскной работы, следственной и судебной деятельности комплексное изучение различных аспектов взаимодействия указанных правоохранительных органов будет всегда востребовано наукой и практикой.
Степень научном разработанности проблемы взаимодействия.
Отечественными правоведами внесен значительный вклад в разработку общих и отдельных вопросов взаимодействия участников выявления, пресечения, предупреждения, раскрытия и расследования преступлений. Проблемам взаимодействия посвящены труды С.В.Бородина, Р.С.Белкина, Ю.Н.Белозерова, Д.И.Беднякова, Ф.Ю.Бердичевского, В.Г.Боброва, Б.Е.Богданова, В.П.Божьева,
A.К.Гаврилова, Н.Н.Гапановича, И.Д.Гвоздева, И.Ф.Герасимова, В.В.Голубева,
B.Н.Григорьева, А.В.Горбачева, И.М.Гуткина, К.К.Ермакова, С.П.Ефимичева, П.И.Иванова, Ю.Г.Корухова, Г.З.Крылова, И.И.Кучерова, И.И.Мартиновича, В.А.Михайлова, И.В.Михайлова, А.А.Модогоева, В.А.Образцова, А.Ф.Осипова, Н .Е.Павлова, Б.Я.Петелина, И.А.Попова, Е.Р.Россинской, А.П.Рыжакова, ЛЛ.Соя-Серко, С.И.Цветкова, А.А.Чувилева, В.Е.Чугунова, А.Ю.Шумилова и других исследователей.
Проблема взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в процессе выявления, пресечения, предупреждения,
раскрытия и расследования преступлений в сфере налогообложения специально отечественными учеными не исследовалась, но попутно с другими уголовно-процессуальными, криминалистическими, оперативно-розыскными и организационными проблемами деятельности данных правоохранительных органов ряд общих и частных проблем их взаимодействия исследован в трудах В.А.Михайлова, В.Н.Григорьева, В.Ф.Гапоненко, К.С.Геворкяна, Ю.Г.Корухова, И.И.Кучерова, Л.А.Соя-Серко, Е.В.Чичериной.
Высоко оценивая значение трудов указанных и других ученых в развитии теории взаимодействия и в разработке предложений по оптимизации практики совместной согласованной деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, одновременно отметим, что в данных научных и научно-практических работах тем не менее не раскрыты многие вопросы взаимодействия налоговой полиции и органов внутренних дел, не все направления и грани опыта их совместной согласованной деятельности в борьбе с преступностью обобщены и на монографическом уровне исследованы, хотя такие исследования и обобщения важны в уголовно-процессуальном, криминалистическом, оперативно-розыскном и организационно-управленческом аспектах.
Поскольку вопросы оптимизации взаимодействия налоговой полиции и органов внутренних дел актуальны, однако в нормативно-правовых актах, в практической деятельности и научных работах данные вопросы надлежащего и полного разрешения не нашли, постольку возникает настоятельная необходимость в их научно-теоретическом и научно-практическом исследовании. Совокупность вышеизложенных обстоятельств обусловила выбор автором темы данного диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в борьбе с преступлениями в сфере налогообложения, а также система норм федерального законодательства и ведомственных (межведомственных) нормативных правовых актов, материалы практики, статистические данные, научная и учебная литература по теме диссертации.
Предметом диссертационного исследования являются: закономерности правового регулирования и практики взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения; теоретические и научно-практические уголовно-процессуальные, криминалистические, оперативно-розыскные и организационные вопросы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования состоят в том, чтобы на основе анализа конституционного, уголовно-процессуального и уголовного права, налогового законодательства и законодательства об оперативно-розыскной деятельности, ведомственных нормативно-правовых актов, достижений науки, а также на основе материалов практической деятельности федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел разработать концептуальные и частные положения о их взаимодействии при выявлении, раскрытии н расследовании налоговых преступлений.
Достижение данных целей связано с решением научно-теоретических и научно-практических задач, в числе которых:
1. Выявление сущности и определение понятия, целей, задач, принципов, направлений, правовых, тактико-криминалистических и организационных основ и форм взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии, расследовании и предупреждении преступлений в сфере налогообложения.
2. Комплексная разработка с позиций уголовного процесса, криминалистики, теории оперативно-розыскной деятельности и теории управления научных и научно-практических положений об организации и функционировании системы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения.
3. Внесение предложений по оптимизации норм уголовно- . процессуального права, законодательства об оперативно-розыскной деятельности и ведомственных (межведомственных) нормативных актов, регулирующих вопросы, соответственно, взаимодействия и организации взаимодействия органов налоговой полиции и органов внутренних дел в борьбе с налоговыми преступлениями.
4. Разработка рекомендаций уголовно-процессуального и иного правового, тактико-криминалистического, оперативно-розыскного и организационно-управленческого характера, адресуемых субъектам взаимодействия по оптимизации их совместной согласованной деятельности в процессе выявления, пресечения, предупреждения, раскрытия и расследования преступлений в сфере налогообложения.
5. Научное обоснование процессов обеспечения (в ходе взаимодействия органов налоговой полиции и органов внутренних дел) надлежащего правопорядка и законности в сфере налогообложения путем борьбы с преступными уклонениями от уплаты налогов.
Методологические основы и методика исследования. Общую методологию исследования составляют общефилософские принципы
диалектики и системный подход. Теоретическую базу исследования составили научные труды в области философии, конституционного, уголовно-процессуального, уголовного, налогового и других отраслей права, законодательства об оперативно-розыскной деятельности, криминалистики, теории управления. При подготовке диссертации автором использованы кроме общих также частные методы исследования: сравнительно-правовой, логико-юридический, исторический, статистический, социологический, системный анализ.
В работе по теме диссертации автор руководствовался положениями Конституции Российской Федерации и действующего на территории России законодательства, нормами международного права, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации. Были изучены ведомственные нормативно-правовые акты Генеральной прокуратуры, Федеральной службы налоговой полиции, МВД, Министерства по налогам и сборам и других правоохранительных ведомств и служб Российской Федерации, проекты УПК Российской Федерации.
При подготовке диссертации автором изучены и учтены теоретические положения и выводы отечественных и зарубежных ученых в области уголовного процесса, криминалистики, теории оперативно-розыскной деятельности и теории управления правоохранительными органами: И.Я.Фойницкого, В.К.Случевского, А.Ф.Кони, Н.В.Муравьева, М.С.Строговича, М.А.Чельцова, Т.В.Аверьяновой, В.Г.Атаманчука, Д.И.Беднякова, Р.С.Белкина, Ю.Н.Белозерова, Ф.Ю.Бердичевского, В.Г.Боброва, Б.Е.Богданова,
B.П.Божьева, С.В.Бородина, А.К.Гаврилова, Н.Н.Гапановича, И.Д.Гвоздева, И.Ф.Герасимова, В.В.Голубева, А.В.Горбачева, А.П.Гуляева, И.М.Гуткина, К.К.Ермакова, С.П.Ефимичева, П.И.Иванова, В.П.Илларионова, И.И.Карпеца, И.Н.Кожевникова, А.П.Коренева, Ю.Г.Корухова, Г.З.Крьшова, И.И.Мартино-вича, В.А.Михайлова, И.В.Михайлова, А.А.Модогоева, В.А.Образцова, А.Ф.Осипова, Н.Е.Павлова, Б.Я.Петелина, Е.Р.Россинской, А.П.Рыжакова,
C.И.Цветкова, В.Е.Чугунова, А.А.Чувилева, Чарльза Свенсона, Леонардо Террито, Стивена Гивса, Аллана Кейна и других.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты анализа разнообразной документации за 1994-2001 годы, в числе которой:
- статистическая и конкретная информации о деятельности оперативно-розыскных служб и органов расследования федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в целом по Российской Федерации и отдельно по некоторым ее регионам;
- планы, отчеты, справки и материалы заседаний коллегий Федеральной службы налоговой полиции и МВД Российской Федерации, федеральных
органов налоговой полиции и органов внутренних дел Центрального региона России, Управления ФСНП РФ по городу Москве и ГУВД города Москвы;
- материалы координационных совещаний правоохранительных органов России во главе с Генеральным прокурором Российской Федерации и материалы координационных совещаний правоохранительных органов Москвы;
- программы по усилению борьбы с преступностью в Москве (1996-2000 гг.) и отчеты о выполнении данных программ, характеризующие содержание, качественный уровень и недостатки взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел.
Автором диссертации помимо вышеизложенных исследованы и следующие информационные материалы по России в целом, по Москве и другим регионам России:
1) 462 акта налоговых проверок соблюдения налогового законодательства, проведенных совместно налоговыми инспекторами и сотрудниками налоговой полиции;
2) 634 материала проверок заявлений и сообщений о налоговых преступлениях, проведенных органами расследования совместно с оперативно-розыскными подразделениями налоговой полиции;
3) 103 дела оперативного учета федеральных органов налоговой полиции;
4) 358 постановлений о возбуждении уголовных дел по статьям 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации по фактическим данным оперативно-розыскных служб и 14 уголовных дел о налоговых преступлениях, предусмотренных данными статьями Уголовного кодекса, возбужденных по материалам оперативно-розыскной деятельности органов МВД;
5) 418 материалов, отражающих практику взаимодействия участников следственно-оперативных групп федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел 68 регионов Российской Федерации;
6) статистические, а также текстовые отчеты и справки о взаимодействии федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел за 19962000 гг.;
7) справки и доклады руководителей федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел различного уровня за 1994-2000 гг., отражающие вопросы выявления, пресечения, предупреждения, раскрытия и расследования участниками взаимодействия налоговых и связанных с ними других преступлений.
По специально разработанной анкете, которая включала вопросы, касающиеся уголовно-процессуальных, криминалистических, оперативно-розыскных и организационно-управленческих вопросов взаимодействия налоговой полиции и органов внутренних дел, проведено анкетирование 250 практических работников федеральных органов налоговой полиции и органов
внутренних дел. Всего анализу подвергнуты суждения 83 руководителей органов расследования и оперативно-розыскных служб, 167 следователей, дознавателей и оперативных работников.
При подготовке диссертации использованы результаты исследований, проведенных другими авторами, личный опыт восемнадцатилетней службы диссертанта в оперативно-розыскных подразделениях органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции и на руководящих должностях по линии организационно-инспекторской деятельности в Управлении ФСНП Российской Федерации по городу Москве и в ФСНП РФ, а также наблюдения из собственной научно-педагогической деятельности диссертанта в Налоговом институте Российской Экономической Академии им. Г.В.Плеханова. Помимо этого при подготовке диссертации использованы материалы проведенных диссертантом исследований системы подготовки сотрудников Службы внутренних доходов Министерства финансов США и Финансовой гвардии Италии.
Изучение материалов оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной, организационно-управленческой и научно-педагогической деятельности, статистических данных, результатов опроса практических работников проведено с целью получения конкретно-социологической базы для сравнения и выявления позитивных и негативных аспектов взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, а также для обоснования мер по совершенствованию законодательства, ведомственных нормативно-правовых актов и по оптимизации практики и организации взаимодействия данных правоохранительных органов при выявлении, раскрытии, расследовании и предупреждении налоговых преступлений.
Теоретические суждения, изложенные в диссертации, выводы, законодательные предложения и практические рекомендации, как представляется, обоснованы достаточным, необходимым и достоверным фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Научная новизна работы заключается в том, что автором диссертации во многом по-новому на монографическом уровне комплексно и детально исследованы теоретические и научно-практические вопросы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии, расследовании и предупреждении преступлений в сфере налогообложения. Диссертация является одной из первых монографических работ, в которой комплексно с позиций Конституции Российской Федерации, уголовно-процессуального и уголовного права, отдельных положений криминалистики, теории оперативно-розыскной деятельности и государственного управления, на основе проведенных автором исследований
разработаны и обоснованы концептуальные и частные положения о взаимодействии органов налоговой полиции и органов внутренних дел, о его целях, задачах и организации. Многие из этих проблем ранее не подвергались самостоятельному изучению, или являются недостаточно разработанными, или требуют переосмысления применительно к особенностям функционирования оперативных и следственных подразделений органов налоговой полиции и органов внутренних дел.
В диссертации раскрыто значение взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в борьбе с преступлениями в сфере налогообложения, в том числе по ликвидации экономической основы организованных преступных группировок, исследованы особенности компетенции оперативных сотрудников и следователей налоговой полиции и органов внутренних дел, а также вопросы организации и планирования взаимодействия, выполнения совместных планов и других управленческих решений, ведомственного контроля и прокурорского надзора, ресурсного обеспечения взаимодействия, разработаны методики выявления, раскрытия и расследования преступлений, совершаемых в сфере налогообложения. Наиболее значимая часть данных положений выносится на защиту.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту
1. Определение понятия взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения (с. 17-18 дисс.; с. 15-16 автореф.).
2. Характеристика места и роли взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в обеспечении экономической безопасности России, надлежащего правопорядка и законности в сфере налогообложения (с.38, 86 дис.; с. 4, 20 автореф.).
3. Критерии дифференциации компетенции и полномочий федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в процессе их взаимодействия (с. 55,62-63 дисс.).
4. Критерии оценки взаимодействующими правоохранительными органами соблюдения налогового законодательства хозяйствующими субъектами (с. 96-97 дисс.; с. 20-21 автореф.).
5. Предложения по межведомственному нормативно-правовому регулированию тактики, методики и организации взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при проведении проверок, оперативно-розыскных и процессуальных действий (с. 152 дисс.).
6. Предложения по дополнению, изменению и иному совершенствованию норм уголовно-процессуального права и законодательства об оперативно-розыскной деятельности, относящихся к вопросам взаимодействия и организации взаимодействия (с. 34-35, 229, 232-233, 246, дисс.; с. 28 автореф.).
7. Относящиеся к вопросам взаимодействия федеральных органов налоговой полиции, органов внутренних дел и иных правоохранительных органов предложения по межведомственному нормативному правовому регулированию создания и, соответственно, ведения либо функционирования:
7.1. Единого (сводного) регистра способов и методов совершения налоговых и иных преступлений в сфере экономической деятельности (с. 237 дисс.).
7.2. Документального учета сумм налогов и сборов, не поступивших в региональные бюджеты вследствие совершения преступных деяний, предусмотренных статьями 198 и 199 УК РФ (с. 83 дисс.).
7.3. Межведомственных дел оперативного учета (с. 147-148 дисс.; с. 24 автореф.);
7.4. Межведомственных налоговых групп (с.76 дисс.).
7.5. Международных оперативных групп (с. 98 дисс.).
7.6 Принципа консолидированного оперативного обслуживания отраслей экономики (с. 127 дисс.).
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования определяется тем, что автору удалось разрешить ряд проблем многофункционального взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. Исследованы общие и особенные проблемы взаимодействия органов ФСНП России и органов МВД России, разработаны теоретические основы правовой характеристики функций сотрудников указанных ведомств при взаимодействии, общие и особенные положения его процессуального механизма при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения.
Автором диссертации сформированы новые предложения по совершенствованию организации взаимодействия, тактике и методике проведения совместных оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий.
Впервые в правовой науке теоретически осмыслены и введены в научный оборот понятия: "межведомственное дело оперативного учета", "международная оперативная группа", "межведомственная налоговая группа", "принцип консолидированного оперативного обслуживания отраслей экономики".
Выработанные методики взаимодействия позволяют полнее решать задачи уголовного судопроизводства по быстрому и полному раскрытию преступлений в сфере налогообложения, изобличению виновных.
Реализация результатов разработанных автором диссертации концептуальных положений в законодательство и практику призвано способствовать всестороннему, полному и объективному расследованию и судебному рассмотрению уголовных дел о преступлениях в сфере налогообложения, способствовать ликвидации экономической основы организованных преступных сообществ, повышению профессионального уровня следственно-оперативных сотрудников налоговой полиции и органов внутренних дел в целях повышения эффективности и результативности выявления, раскрытия и расследования налоговых и иных преступлений.
Выработаны практические рекомендации по устранению недостатков действующего законодательства, методические, тактические, оперативно-розыскные, организационные способы и приемы по решению указанных выше проблем и предложены криминалистические методики взаимодействия при выявлении и раскрытии преступлений в сфере налогообложения.
Сформулированные в диссертации научно-практические положения о том, что взаимодействие органов налоговой полиции и органов внутренних дел расширяет взаимные возможности при выявлении, пресечении, предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения; об обязательном проведении исследований и проверок соблюдения налогового законодательства при расследовании преступлений в сфере экономики практически полезны органам предварительного следствия, оперативно-розыскным службам и руководителям органов внутренних дел.
Результаты диссертационного исследования важны для образовательной и научно-исследовательской деятельности юридических вузов и учреждений. Они могут быть использованы в процессе реформирования законодательства и межведомственных нормативных правовых актов ФСНП и МВД России.
Достоверность и обоснованность теоретических и научно-практических положений, выводов и предложений, содержащихся в диссертации, обеспечены использованием избранных методологических основ и методик исследования, комплексным подходом к исследованию законодательства и других нормативных правовых актов, практики правоприменения, эмпирического материала.
Апробация и практическая реализация результатов диссертационного исследования проходили в форме обсуждения полученных автором диссертации результатов на восьми научно-практических конференциях, состоявшихся в Академии управления МВД России, Российской Экономической Академии (РЭА) им. Г. В. Плеханова и на международной конференции (20 ноября 1999 г.); в образовательном процессе Высших академических курсов Академии управления МВД России.
Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложения учтены в десяти методических рекомендациях для следователей и оперативных сотрудников федеральных органов налоговой полиции г. Москвы, в 46 информационно-аналитических материалах, которые докладывались автором диссертации в различные инстанции.
В 1997-2000 гг. положения диссертации в части, касающейся повышения эффективности взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, использованы при подготовке: Указа Президента России от 10 июля 1996 г. № 1025 "О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области"; пяти комплексных программ противодействия преступности в городе Москве на 1996-2000 гг., утвержденных правительством Москвы; решений координационного совещания руководителей правоохранительных органов г. Москвы и решений совета руководителей федеральных органов налоговой полиции Центрального региона Российской Федерации.
Выводы и предложения диссертационного исследования также использованы при подготовке: решения совместной коллегии Управления ФСНП России по г. Москве, ГУВД Москвы и Центрального регионального управления по борьбе с организованной преступностью (4 мая 2000 г.); приказа ФСНП и МВД России от 8 мая 2001 г. № 215 дсп / 484 дсп.
Подготовленные соискателем на базе диссертации научные разработки, методические рекомендации и материалы по совершенствованию взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел внедрены в практическую деятельность: Главного организационно-инспекторского управления ФСНП России; Главного управления ФСНП России по Центральному федеральному округу; Управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД г. Москвы; внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России и Налогового института Российской Экономической Академии им. Г.В. Плеханова. Внедрение результатов диссертационного исследования подтверждено пятью актами.
Результаты исследования нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором диссертации 8 научных работах общим объемом 1,68 п. л.
Объем и структура диссертации. Диссертация выполнена в объеме, который соответствует требованиям ВАК России. Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографии и приложений. Общий объем диссертации составляет 10,8 пл.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, показаны ее актуальность и степень научной разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи, методологические основы, методы и эмпирическая база исследования, научная новизна диссертации и выносимые на защиту положения, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, указаны направления апробации и их практической реализации.
Глава первая "Основы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции н органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения" объединяет три параграфа и содержит теоретические положения по теме диссертации.
В данной главе исследованы: сущность, цели, задачи, правовые и организационные основы и формы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в области их оперативно-розыскной и процессуальной деятельности; проблемы их стратегического и тактического взаимодействия; процессы участия органов внутренних дел в создании и развитии федеральных органов налоговой полиции России (с. 25123).
Понятие взаимодействия. В диссертации проведен сравнительный анализ различных вариантов определений понятия взаимодействия правоохранительных органов, в том числе определений понятия "взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел", которые даны в научных трудах А.Ф.Осипова, В.А.Михайлова, С.В.Мурашова, И.М.Гуткина, А.ЮШумилова, В.А.Круглова, К.А.Пирцхалавы, Е.Н.Арестовой, Н.В.Бровко, К.И.Бурдина, В.И.Волковского, В.Е.Гущева, В.Ф.Пилипенко, Ю.М.Рашевского, Ю.П.Соловей, В.А.Зубарькова и других ученых. Выявлены расхождения в определениях понятия "взаимодействие" и общие характерные (типичные) признаки взаимодействия правоохранительных органов: законность, согласованность целей, места и времени деятельности взаимодействующих правоохранительных органов; единовременный или совместный характер этой деятельности; оптимальное использование сил и средств в процессе взаимодействия; правовая и организационная самостоятельность субъектов взаимодействия и их нацеленность на эффективность промежуточных и конечных результатов.
С учетом многообразия правоохранительных органов России, которые взаимодействуют при решении служебных задач в борьбе с преступностью, необходимо законодательно оформить общее определение понятия взаимодействия и включить это определение в издаваемый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, поскольку, по мнению 79,6 %
опрошенных нами респондентов, отсутствие данной нормы негативно влияет на эффективность совместной и согласованной борьбы с преступностью правоохранительных органов.
В этой связи статью проекта УПК Российской Федерации "О взаимодействии" можно было бы изложить в следующей редакции (с. 35-36 дисс.):
"Взаимодействие следователя, органа дознания и других правоохранительных органов - это единовременная или продолжительная их совместная деятельность в рамках компетенции и юрисдикции, согласованная по целям, задачам, направлениям, месту и времени, которая осуществляется путем оптимального объединения их сил, средств и методов под надзором прокурора с целью достижения задач уголовного судопроизводства.
Непосредственное взаимодействие в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования в пределах своей компетенции организуют следователь и орган дознания, а также прокурор и начальник следственного отдела.
Решение общих вопросов организации взаимодействия по материалам и уголовным делам в пределах своей компетенции обеспечивают руководители взаимодействующих правоохранительных органов.
Правоохранительный орган с учетом подследственности выявленного им преступления при необходгшости организует взаимодействие и привлекает представителей общественности к участию в раскрытии преступлений".
Автором диссертационного исследования предложен свой уточненный вариант определения, а также понятия взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. Редакция данного определения могла бы иметь следующий вид (с. 17-18 дисс.):
"Взаимодействие федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения - это основанная на Конституции Российской Федерации, нормах уголовно-процессуального законодательства, других законов и подзаконных актов единовременная или продолжительная, согласованная (совместная) по целям, задачам, направлениям, месту и времени и объективно необходимая деятельность в рамках компетенции и юрисдикции не подчиненных друг другу оперативных сотрудников, следователей и специалистов федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, которая осуществляется под надзором прокурора путем оптимального объединения и сочетания их сил, средств, способов, форм и методов с целью достижения задач уголовного судопроизводства.
Непосредственное взаимодействие в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, в пределах своей компетенции,
организуют следователь, орган дознания, прокурор, начальник следственного отдела, а решение общих вопросов организации взаимодействия по материалам и уголовным делам обеспечивают руководители взаимодействующих правоохранительных органов".
Сущность взаимодействия. По мнению автора диссертации, сущность взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении, раскрытии, расследовании преступных уклонений от уплаты налогов заключается в определении субъектами взаимодействия соотношения их оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности в согласованной по целям, месту и времени совместной работе, а в работе по предупреждению преступлений - соотношения правовых, организационных, тактических аспектов.
Опрошенные нами сотрудники налоговой полиции и органов внутренних дел (92,8 %) отметили, что их не устраивает организация взаимодействия между органами МВД России и органами ФСНП России прежде всего из-за неопределенности компетенции сторон в ходе их взаимодействия (58 %).
В диссертации обосновано положение о том, что федеральные органы налоговой полиции и органы внутренних дел в борьбе с преступностью в сфере налогообложения должны стремиться к переходу от эпизодических совместных действий по отдельным вопросам борьбы с налоговыми и другими экономическими преступлениями к долговременному и эффективному сотрудничеству по широкому спектру задач такой борьбы с целью достижения конечных результатов их согласованной деятельности.
Цели взаимодействия. В диссертации исследованы цели взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в ходе оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности.
Целью взаимодействия на этапе оперативно-розыскной деятельности является получение первичных данных, достаточных для вывода о наличии или отсутствии в действиях налогоплательщиков признаков состава преступлений; о лицах, совершивших противоправные действия; о местах хранения денег и ценностей, преступно выведенных из-под налогообложения.
Целью взаимодействия указанных правоохранительных органов в их уголовно-процессуальной деятельности является принятие с соблюдением законности всех предусмотренных законом мер по установлению фактических данных, которые:
а) достоверно характеризуют событие преступления в сфере налогообложения и лиц, его совершивших;
б) способствуют компетентному, всестороннему, полному и объективному исследованию иных обстоятельств уголовного дела;
в) обеспечивают согласованное выявление и устранение причин и условий, способствовавших совершению налоговых преступлений;
г) способствуют принятию исчерпывающих мер по обеспечению возмещения ущерба, нанесенного государству и общественным отношениям неуплатой налогов и совершением иных экономических преступлений.
Задачи взаимодействия. Из целей взаимодействия органов ФСНП и органов МВД России вытекают их задачи.
Основной задачей взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел является обеспечение согласованного совместного правоохранительного контроля за соблюдением законодательства в сфере налогообложения и в иных сферах экономической деятельности, связанной с налогообложением.
Из общей задачи следуют частные задачи, а именно: 1. Организация быстрого и полного раскрытия преступлений, совершаемых в сфере налогообложения, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступления, предусмотренные статьями 198 и 199 УК Российской Федерации, был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден.
2. Укрепление законности и правопорядка в сфере налогообложения, соблюдение прав налогоплательщиков.
3. Совершенствование организации взаимодействия, в том числе:
а) путем регулярного взаимного информирования о проведении мероприятий, в ходе которых возможно выявление признаков налоговых и иных экономических преступлений;
б) путем создания стабильного ядра высококвалифицированных кадров, осуществляющих взаимодействие при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения;
в) путем приведения функциональных обязанностей сотрудников взаимодействующих подразделений в соответствие с целями и задачами взаимодействия.
4. Совместное предупреждение преступлений в сфере налогообложения, профилактика причин и условий, способствовавших их совершению.
Правовые основы взаимодействия. В диссертации определена правовая основа многофункционального взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел по противодействию преступлениям в сфере налогообложения. По мнению автора диссертации, правовые основы взаимодействия следуют из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, признанных Россией принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а
также из соответствующих положений уголовно-процессуального и уголовного права, федеральных законов об оперативно-розыскной деятельности, о милиции, о федеральных органах налоговой полиции, из соответствующих положений налогового законодательства и иных законов и подзаконных актов. В диссертации дана характеристика указанных правовых актов.
Формы взаимодействия. Исследовав компетенцию органов внутренних дел, автор приходит к выводу, что имеются достаточные правовые основания для их совместного с федеральными органами налоговой полиции участия в борьбе с налоговыми преступлениями, прежде всего в сфере сбора первичной информации о лицах, преступно уклоняющихся от уплаты налогов, или событиях, связанных с их совершением.
В диссертации выделены правовые и организационные формы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, дана правовая характеристика таких правовых форм взаимодействия, как:
- выявление органами дознания ФСНП и МВД России налоговых преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно; возбуждение ими данных уголовных дел и проведение по ним неотложных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий для выявления лиц, которые совершили налоговые преступления;
- выполнение органами дознания ФСНП и МВД России по своей инициативе оперативно-розыскных мер для установления преступников по делам, по которым они вели неотложные следственные действия, но преступление не раскрыли, с уведомлением органов следствия налоговой полиции о результатах;
- выполнение органами дознания ФСНП и МВД России розыскных и следственных действий в соответствии с поручениями и указаниями органов следствия налоговой полиции по делам, находящимся в производстве данных следователей;
- содействие органов дознания ФСНП и МВД России органам следствия налоговой полиции при выполнении ими следственных действий (по поручениям и указаниям следователей налоговой полиции);
- производство органами дознания ФСНП и МВД России следственных и розыскных действий по поручениям следователей налоговой полиции;
- производство органами дознания ФСНП и МВД: задержаний подозреваемых; розыска обвиняемых; привода подозреваемых, обвиняемых, свидетелей (по поручениям следователей налоговой полиции);
- проведение экспертиз в экспертных учреждениях ФСНП и МВД России (по постановлениям следователей налоговой полиции);
- привлечение специалистов ФСНП и МВД к участию в проведении следственных действий (по поручениям следователей налоговой полиции);
- принятие органами дознания ФСНП и МВД России мер к установлению лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемых (по поручениям следователей налоговой полиции);
- содержание задержанных и заключенных под стражу лиц в ИВС органов внутренних дел.
В диссертации дана характеристика таких организационных форм взаимодействия следователей налоговой полиции с органами дознания, оперативными работниками и специалистами ФСНП и МВД России, как:
- придание следователю налоговой полиции на время расследования или на время проведения одного следственного действия или группы следственных действий оперативных сотрудников и специалистов ФСНП и МВД России для оказания помощи, содействия, а также оперативно-розыскного и специального обеспечения процессуальной деятельности;
- создание и функционирования следственно-оперативных групп различного назначения и состава;
- согласованное плакирование и проведение процессуальных действий, оперативно-розыскных и иных мероприятий при проверке и рассмотрении заявлений, сообщений о налоговых преступлениях и в ходе их раскрытия и расследования;
- совместная организация поиска преступников по горячим следам с использованием процессуальной и оперативно-розыскной информации;
- взаимное информирование участников взаимодействия и совместное обсуждение ими собранных по делу данных, выдвижение версий, определение наиболее действенных способов их проверки процессуальным и оперативно-розыскным путем.
Весьма эффективными организационными формами взаимодействия являются и такие, как: проведение совместных коллегий, межведомственных совещаний и рабочих встреч руководителей подразделений ФСНП и МВД России. Автор полагает, что целесообразно в состав коллегий ФСНП и МВД России различных уровней ввести взаимное представительство, а при формировании постоянных координационных рабочих групп в их состав включать офицеров действующего резерва органов ФСНП и МВД России, прикомандированных к различным государственным ведомствам.
Учитывая, что более 86 % респондентов отмечают .недостаточность и не последовательность взаимодействия органов МВД и органов ФСНП России в борьбе с преступностью в сфере экономической деятельности, по мнению автора, целесообразно в ФСНП России создать Главный штаб, который организовал бы устранение отмеченных недостатков.
Реализация указанных предложений диссертанта позволит организационно обеспечивать процессы выявления, раскрытия и расследования
преступлений в сфере налогообложения дополнительными возможностями, в том числе по сбору и проверке доказательств.
Автором диссертации исследованы некоторые аспекты стратегического и тактического взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел. По мнению автора, приоритетным направлением стратегического взаимодействия ФСНП и МВД России должно являться укрепление правопорядка в сфере экономики, в том числе в сфере налогообложения.
В диалектической взаимосвязи со стратегическим взаимодействием федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел находится их тактическое взаимодействие, которое отличается более динамичным характером и конкретным содержанием сотрудничества и, по мнению автора, должно быть направлено на организацию выявления, раскрытия и расследования преступлений, которые совершаются организованными преступными сообществами, имеют межрегиональный или международный характер и наносят ущерб государству в особо крупных размерах.
Критерии оценки взаимодействующими правоохранительными органами соблюдения налогового законодательства хозяйствующими субъектами. В диссертации выявлены и исследованы следующие критерии оценки субъектами взаимодействия соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства:
а) соотношение количества юридических и физических лиц, которые состоят на учете в налоговых инспекциях и фактически уплачивают налоги, с количеством юридических и физических лиц, которые подают нулевые балансы или не сообщают налоговым инспекциям сведений о получаемых ими доходах и своей финансово-хозяйственной деятельности;
б) соотношение общего количества нарушений налогового законодательства, выявленных налоговыми инспекциями и налоговой полицией в ходе проверок его соблюдения, с количеством преступных нарушений, в том числе в крупных и особо крупных размерах;
в) соотношение количества проведенных проверок налоговыми инспекциями и налоговой полицией пунктов обмена иностранной валюты и количества выявленных нарушений порядка обмена с суммами денежных средств (валюты), полученных при обмене без нарушения и с нарушением установленного порядка обмена;
г) соотношение денежных сумм (валюты), выявленных в процессе контроля налоговыми инспекциями и налоговой полицией, с денежными суммами (валютой), укрытие которых от налогообложения доказано в ходе расследования уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьями 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации.
В диссертации исследованы проблемные вопросы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел Российской Федерации с правоохранительными органами иностранных государств в борьбе с налоговыми и связанными с ними преступлениями (в частности, в борьбе с отмыванием средств, добываемых преступным путем),
При этом автор диссертации полагает, что органы внутренних дел и федеральные органы налоговой полиции России с участием правоохранительных органов иностранных государств должны прежде всего проверять информацию о преступной деятельности российских "фигурантов" на более раннем этапе взаимодействия, еще до оформления международных следственных поручений. С этой целью, особенно с участием правоохранительных органов стран Содружества Независимых Государств (СНГ), возможно создание "международных оперативных групп", деятельность которых позволит повышать эффективность мероприятий взаимодействующих сторон по противодействию транснациональным преступным группировкам и репатриации в Россию незаконно вывезенных капиталов.
Особое внимание в аспекте взаимодействия в диссертации уделено исследованию вопросов возникновения и развития федеральных органов налоговой полиции России как специализированных подразделений по борьбе с преступлениями в сфере налогообложения и тон помощи, которая при этом оказана им органами внутренних дел, органами государственной безопасности, Федеральной службой охраны, Вооруженными Силами и Службой внешней разведки Российской Федерации.
Анализ законодательных и подзаконных актов, материалов служебной деятельности за 1991-2000 гг. позволяет сделать вывод, что создание федеральных органов налоговой полиции в качестве самостоятельного правоохранительного органа в условиях перехода к рыночной экономике явилось адекватной реакцией государства на рост преступности в сфере налогообложения, но осуществлено с большим опозданием (на семь лет).
Юридически и фактически переход народного хозяйства к рыночным отношениям состоялся значительно раньше, чем были созданы федеральные органы налоговой полиции и другие государственные органы, регулирующие эти правоотношения. Поэтому не было должного противодействия резкому развитию и формированию теневой экономики, которая в настоящее время реально угрожает налоговой системе и в целом экономической безопасности российского общества и государства.
На основе анализа федерального законодательства, нормативных правовых актов различных правоохранительных и контролирующих органов, практики взаимоотношений их органов и служб в 1992-2000 гг. в диссертации
определены пять этапов становления и развития взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел:
1. Основополагающий этап (21 марта 1991 г. - 18 марта 1992 г.) - период объективного осознания органами государственной власти необходимости повышения эффективности деятельности Государственной налоговой службы Российской Федерации путем создания при ней системы правоохранительных подразделений.
2. Этап становления (18 марта 1992 г. - 24 июня 1993 г.) - период прикомандирования сотрудников правоохранительных и иных государственных органов к подразделениям налоговых расследований, объективного выявления законодательными органами необходимости создания самостоятельного специализированного правоохранительного органа по борьбе с преступностью в сфере налогообложения.
3. Этап развития (24 июня 1993 г. - 17 декабря 1995 г.) - период сближения служебных задач, целей федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел; становление федеральных органов налоговой полиции в качестве специализированной правоохранительной структуры по борьбе с преступлениями в сфере налогообложения.
4. Этап совершенствования оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности (17 декабря 1995г. - 10 апреля 2000 г.) - период интеграции федеральных органов налоговой полиции как полноценной правоохранительной структуры в систему правоохранительных органов Российской Федерации;
5. Этап расширения полномочий по обеспечению экономической безопасности государства (с 10 апреля 2000 г. до настоящего времени).
При поддержке Президента и Правительства Российской Федерации федеральные органы налоговой полиции стали неотделимой частью системы правового контроля за финансово-хозяйственной деятельностью субъектов рыночной экономики. Это особенно важно в связи с тем, что динамика консолидации субъектов организованной преступности в 1992-2000 гг. опережала динамику объединения усилий и возможностей правоохранительных органов по противодействию преступности. Например, в течение последних трех лет 24 % федеральных органов налоговой полиции по материалам органов МВД не возбудили ни одного уголовного дела. Одновременно 3 % федеральных органов налоговой полиции по материалам органов МВД возбуждают по 10-15 уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации.
Учитывая мнение 86,8 % опрошенных им сотрудников, автор диссертации полагает, что многофункциональная служебная деятельность федеральных
органов налоговой полиции и органов внутренних дел должна быть нацелена на создание постоянно действующей системы взаимодействия.
Значение системы взаимодействия. Оптимально организованная постоянно функционирующая система взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел:
а) создает организационные основы по расширенному и более эффективному совместному согласованному применению оперативно-розыскных, процессуальных, криминалистических и организационных форм, средств, способов и методов выявления, раскрытия, предупреждения и расследования налоговых и связанных с ними других экономических и иных преступлений, обеспечивая тем самым оптимальную реализацию возможностей по собиранию и проверке в стадии возбуждения уголовного дела, на первоначальном и последующем этапах его расследования фактических данных, являющихся достаточными основаниями для своевременного возбуждения уголовных дел, привлечения к уголовной ответственности не только рядовых исполнителей преступных замыслов, но также лиде^ о в и активных участников организованных преступных сообществ, а также для ликвидации экономической основы преступной деятельности данных сообществ;
б) способствует увеличению налоговых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Повышение уровня взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел является значительным резервом в обеспечении экономической безопасности страны, способствует декриминализации экономики, укреплению законности в России.
Во второй главе "Взаимодействие субъектов оперативно-розыскной деятельности федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении и раскрытии преступлений в сфере налогообложения" исследована правовая характеристика деятельности взаимодействующих оперативных и иных подразделений данных правоохранительных органов при сборе первичной информации о налоговых преступлениях и лицах, их совершивших, а также при раскрытии налоговых преступлений. При этом особое внимание уделено исследованию проблем организационного, тактического и методического аспектов взаимодействия оперативных и иных подразделений системы ФСНП и МВД России (с. 124-199).
Федеральные органы налоговой полиции занимают особое место в системе обеспечения экономической безопасности России. Автор диссертации, исследовав принципы оперативного обслуживания, которыми руководствуются федеральные органы налоговой полиции и органы внутренних дел, установил наличие единого "отраслевого" признака, который обуславливает объективную необходимость их взаимодействия. По мнению автора, это обстоятельство дает
возможность оперативным подразделениям указанных правоохранительных органов организовывать консолидированное оперативное обслуживание наиболее криминализированных отраслей экономики с целью комплексного противодействия организованным преступным группировкам (преступным сообществам); согласованно планировать и проводить оперативно-розыскные и уголовно-процессуальные мероприятия по объектам, представляющим взаимный оперативный интерес для данных правоохранительных органов.
Результаты диссертационного исследования свидетельствуют о разобщенности в деятельности органов ФСНП и органов МВД России. Свыше 75 % опрошенных диссертантом сотрудников данных правоохранительных органов пояснили, что ни разу не знакомились с практикой и методическими материалами взаимодействующих органов внугренних дел и органов налоговой полиции. В частности, органами внутренних дел не востребован потенциал подразделений документальных проверок федеральных органов налоговой полиции, которые, обладая широкими познаниями в области налогообложения, финансов, экономики, бухгалтерского учета, могли бы оказать существенную помощь органам внутренних дел в сборе доказательств о преступлениях в сфере экономической деятельности.
По мнению автора диссертации, в целях повышения качества работы по оперативному сопровождению уголовных дел и эффективности деятельности следственно-оперативных групп в законодательство и межведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение и организацию оперативно-розыскных мероприятий, необходимо ввести понятие "межведомственное оперативное дело". Производство по межведомственным оперативным делам позволит эффективнее и рациональнее использовать силы оперативных подразделений налоговой полиции и органов внутренних дел, что приведет к экономии бюджетных средств; повысит ответственность оперативных сотрудников за конечный результат совместной работы; позволит качественно улучшить работу по систематизации, обобщению и анализу полученных сведений.
Исследуя конкретную положительную практику совместной согласованной деятельности органов налоговой полиции н органов внутренних дел, автор диссертации обосновывает необходимость концентрации главных усилий оперативных подразделений данных правоохранительных органов на выявление механизмов теневого обращения и уклонений от налогообложения, на выявление фактов проявления организованной преступности и коррупции, непосредственно связанных с процессами уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов.
Автор диссертации поддерживает мнение 79,6% опрошенных им сотрудников о том, что согласованное взаимодействие оперативных
подразделений системы ФСНП и МВД России значительно расширяет их взаимные возможности по выявлению и раскрытию преступлений не только в сфере налогообложения, но и в целом в сфере экономической деятельности, по ликвидации экономической основы организованной преступности.
Исследуя вопросы организации взаимодействия при проведении оперативно-розыскных мероприятий по раскрытию преступлений в сфере налогообложения, автор диссертации установил, что пока органами налоговой полиции и органами внутренних дел не реализованы все организационные возможности их эффективной борьбы с налоговыми и иными преступлениями, поскольку отсутствует организация их хорошо согласованных и совместных мер оперативно-розыскного характера. Потенциал комплексного планирования федеральными органами налоговой полиции и органами внутренних дел при проведении совместных оперативно-розыскных мероприятий по раскрытию преступлений в сфере налогообложения практически не используется. Не практикуется ознакомление руководителей подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по борьбе с организованной преступностью с основными направлениями служебной деятельности федеральных органов налоговой полиции и налоговых органов, что не позволяет органам внутренних дел и органам налоговой полиции качественно проводить подготовительную работу по повышению результативности совместных оперативно-розыскных мероприятий.
Существующие формы отчетности об итогах совместной деятельности указанных правоохранительных органов как по периодичности, так и по содержанию являются устаревшими и не отражают многофункциональные аспекты взаимодействия. В диссертации разработаны предложения по совершенствованию данных форм отчетности.
Результаты диссертационного исследования показывают, что достигнутый уровень организации взаимодействия между федеральными органами налоговой полиции и органами внутренних дел по выявлению и раскрытию преступлений в сфере налогообложения недостаточен и не отвечает оперативной обстановке в экономической сфере.
Автором диссертации исследованы различные проблемы организационного, тактического и методического аспектов взаимодействия на этапе проведения оперативно-розыскных мероприятий. При этом выявлены: многочисленные факты несоблюдения субъектами взаимодействия норм межведомственных нормативных актов; недостаточная профессиональная подготовка руководителей и сотрудников оперативных подразделений, являющихся основными соисполнителями запланированных мероприятий.
Автором диссертации установлено, что методика совместного слежения взаимодействующими сторонами за оперативной обстановкой несовершенна;
установлено также, что источниками получения дополнительных сведений о возможном совершении налоговых преступлений являются более 30 ведомств, но 58,8 % опрошенных сотрудников системы ФСНП и МВД России пояснили, что в служебной деятельности они редко применяют компьютерные технологии и информационные ресурсы данных государственных организаций и ведомств.
Анализ диссертантом количественных и качественных показателей обмена оперативной и иной информацией между федеральными органами налоговой полиции и органами внутренних дел свидетельствует, что они не претерпели существенных позитивных изменений в период деятельности налоговой полиции в качестве самостоятельной правоохранительной структуры. В 2000 г. органами налоговой полиции из органов внутренних дел получено оперативных материалов в 1,1 раза меньше, чем в 1996 г.
При увеличении общего объема материалов с признаками налоговых преступлений, поступающих в федеральные органы налоговой полиции из различных государственных органов, удельный вес данных материалов, поступивших из органов внутренних дел, имеет тенденцию к снижению и в 1999 году составил 1,1 %, а в 2000 г. - 0,7 %. Количество мероприятий, проведенных налоговой полицией совместно с органами МВД России в 2000 г., по сравнению с 1999 г., уменьшилось в 1,9 раза.
Все эти данные свидетельствуют о том, что несмотря на существующую реальную взаимосвязь уклонений от уплаты налогов с другими преступлениями в сфере экономической деятельности, обмен оперативной информацией и материалами между федеральными органами налоговой полиции и органами внутренних дел незначителен и реально не влияет на состояние борьбы с преступностью в сфере налогообложения.
Результаты диссертационного исследования позволяют сделать и следующий общий вывод о том, что взаимодействие между ФСНП, МВД России и их территориальными и местными органами пока не сформировалось в целостную систему.
В главе третьей диссертации, объединяющей три параграфа, исследованы процессуальные и организационно-тактические формы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел при раскрытии, расследовании и предупреждении преступлений в сфере налогообложения; состояние взаимодействия органов предварительного следствия и оперативных подразделений систем ФСНП и МВД России при раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения.
Автор диссертации установил, что в период с 1998 по 2000 гг. федеральные органы налоговой полиции по материалам органов МВД возбудили 323 уголовных дела, что составляет 5 % от общего количества уголовных дел, возбужденных по материалам правоохранительных и иных
государственных органов. Неравномерность в результатах работы подтверждается и иными данными. Так, в 2000 г. налоговой полицией по материалам органов МВД возбуждено 136 уголовных дел (из которых 36 % возбуждено органами налоговой полиции Центрального федерального округа), что составляет 0,6 % от общего количества возбужденных уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 198 и 199 УК Российской Федерации. За последние три года налоговая полиция передала в органы МВД по подследственности уголовных дел в 12,6 раза больше, чем получила.
В процессе диссертационного исследования установлено, что организаторская работа руководителей федеральных органов налоговой полиции и органов МВД на первоначальном этапе производства по уголовным делам должна быть нацелена на создание условий для своевременного раскрытия и расследования преступлений; на организацию работы дознавателей, следователей и сотрудников оперативно-розыскных подразделений; на незамедлительное поступление в федеральные органы налоговой полиции информации о преступлениях в сфере налогообложения. Непосредственное взаимодействие следственных подразделений органов внутренних дел и подразделений документальных проверок налоговой полиции происходит в том случае, если у органов следствия возникает необходимость в проведении налоговой проверки.
На последующем этапе, по мнению автора, основные усилия указанных правоохранительных органов должны быть нацелены на всестороннее и полное установление всех обстоятельств, характеризующих предмет доказывания по уголовному делу о преступных уклонениях от уплаты налогов и иных связанных с ними преступлений, выявление и изобличение соучастников, установление всех эпизодов их преступной деятельности.
Автор диссертации считает, что по нераскрытому преступлению федеральным органам налоговой полиции и органам внутренних дел целесообразно проводить согласованные следственные и оперативно-розыскные мероприятия до раскрытия преступления и затем до полного завершения расследования и выявления причин и условий, способствовавших совершению преступления.
В процессе взаимодействия нередки коллизии и даже конфликты между следователями налоговой полиции и взаимодействующими с ними сотрудниками органов внутренних дел, которые должны разрешаться начальником следственного подразделения совместно с руководителями органа налоговой полиции и органа внутренних дел без нарушения при этом процессуальной самостоятельности следователя.
По мнению автора диссертации, в процессе предварительного следствия по уголовным делам, возбужденным органами МВД о преступлениях,
совершенных участниками организованных преступных группировок, в обязательном порядке необходимо рассматривать вопрос о проведении документальных налоговых проверок в отношении юридических и физических лиц, оказывающих им финансово-материальную помощь. Предложенная автором диссертации схема организации совместной работы взаимодействующих сторон позволит приобрести им положительный опыт борьбы с налоговыми преступлениями, что в конечном итоге будет способствовать декриминализации экономики.
По мнению автора диссертации, в целях оптимизации процессов взаимодействия правоохранительных органов целесообразно проект Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации дополнить нормами:
а) о предоставлении прокурору, следователю и органу дознания права принимать решения по поступившим заявлениям и сообщениям о совершенном преступлении в сфере экономики в срок до 60 суток, если для проверки указанных сведений необходимо восстановить бухгалтерский учет, а также провести документальную проверку финансово-хозяйственной деятельности и соблюдения налогового законодательства;
б) о процедуре обследования (осмотра) участниками взаимодействия производственных, складских, торговых и иных помещений, независимо от форм собственности и места нахождения, используемых налогоплательщиками для извлечения доходов (прибыли), но без производства следственных действий;
в) о процедуре принятия участниками взаимодействия мер по обеспечению гражданских исков и возможной конфискации имущества налогоплательщиков (юридических лиц).
В диссертации исследованы вопросы криминалистического обеспечения процессов взаимодействия при раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения. Успешное раскрытие преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК Российской Федерации, зависит от совместных действий органов следствия, оперативно-розыскных подразделений федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел, службы документальных проверок налоговой полиции и налоговых органов, а также экспертно-криминалистических подразделений системы ФСНП и МВД России.
При осуществлении взаимодействия необходимо активное и широкое использование различных информационно-справочных систем органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции и иных государственных органов. В диссертации даны конкретные рекомендации участникам взаимодействия по применению данных информационно-поисковых баз при раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения.
Автором диссертационного исследования изучено более 400 материалов, отражающих практику взаимодействия участников следственно-оперативных групп налоговой полиции и органов внутренних дел свыше 60 регионов Российской Федерации. Выявлены существенные недостатки в организации и деятельности следственно-оперативных групп, разработаны рекомендации организационного и тактического характера по повышению результативности в деятельности следственно-оперативных групп.
В диссертации исследована и такая форма взаимодействия, как участие экспертно-криминапистических служб системы ФСНП и системы МВД России в проведении соответственно налоговых, экономических, финансовых и криминалистических экспертиз по постановлениям следователей федеральных органов налоговой полиции.
В целях повышения уровня взаимодействия органов расследования с экспертно-криминалистическими службами автором диссертации разработана серия предложений по организационным вопросам освоения сотрудниками экспертно-криминалистических служб новых методик проведения экономических экспертиз преднамеренного банкротства и иных способов уклонения юридических лиц от уплаты налогов.
В диссертации исследована динамика совершения в Российской Федерации преступлений в сфере налогообложения и практика взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел по предупреждению преступлений в сфере налогообложения. Преступления в сфере налогообложения характеризуются их перманентным ростом: за семь последних лет количество возбужденных уголовных дел о налоговых преступлениях увеличилось в 105 раз и в 2000 г. составило 22,4 тыс. уголовных дел. Вектор налоговой преступности ориентирован на материю социальных отношений общества, но, по мнению автора диссертации, законодательные органы недооценивают общественную опасность преступлений, совершаемых в сфере налогообложения, которая заключается в умышленном невыполнении конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы.
К причинам, способствующим росту преступности в сфере налогообложения, автор относит:
тяжелое состояние экономики страны, предопределенное неподготовленностью реформ;
- отсутствие хорошо согласованных мер по различным аспектам взаимодействия между правоохранительными и иными государственными органами, что позволяет недобросовестным налогоплательщикам уклоняться от уплаты налогов практически на всех стадиях налогового процесса;
- правовой нигилизм населения и его резкое имущественное расслоение;
отсутствие системы профилактики преступлений в сфере налогообложения и иных связанных с ними преступлений.
В диссертации разработаны рекомендации по организации взаимодействия в процессе профилактики налоговых преступлений; предупреждение совершения преступлений в сфере налогообложения рекомендуется проводить с обязательным участием органов внутренних дел и налоговых органов на трех уровнях - федеральном, региональном и местном; разнообразить арсенал профилактических средств и методов: на стендах в налоговых инспекциях размещать приговоры судов по уголовным делам о преступлениях в сфере налогообложения; при регистрации граждан из стран Содружества Независимых Государств и других иностранных граждан и лиц без гражданства выдавать памятки, разъясняющие ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации за преступное уклонение от уплаты налогов; в общественном сознании налогоплательщиков формировать принципы: "Кто не платит налоги - тот ворует деньги у государства и общества"; "Кто совершает преступления в сфере налогообложения, тот неизбежно подлежит наказанию"; "Наказания за противоправные деяния в сфере налогообложения - неотвратимы".
Заключение
Диссертация на избранную тему является одной из первых монографических работ, в которой комплексно с позиций Конституции Российской Федерации, уголовно-процессуального, налогового и международного права, законодательства об оперативно-розыскной деятельности, отдельных положений криминалистики и государственного управления исследованы еще не в полной мере сложившиеся и требующие уточнения и конкретизации следующие концептуальные положения, которые определяют:
1) место и роль федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в обеспечении экономической безопасности России, надлежащего правопорядка и законности в экономике путем их совместной согласованной борьбы с преступными уклонениями от уплаты налогов;
2) сущность, цели, задачи, функции, принципы взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел к его уголовно-процессуальные и другие правовые, тактико-криминалистические и организационно-управленческие основы и формы;
3) критерии дифференциации компетенции и полномочий федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в процессе их взаимодействия;
4) дополнительные возможности по собиранию и проверке доказательств, в соответствии с действующим законодательством являющихся достаточными основаниями для привлечения к уголовной ответственности виновных лиц, в том числе лидеров и активных участников организованных преступных сообществ, и по ликвидации экономической основы их преступной деятельности.
В конечном итоге оптимально организованное взаимодействие не только способствует надлежащему решению задач уголовного судопроизводства, но и создает условия для повышения роста налоговых поступлений в федеральный бюджет.
На основе синтеза результатов научного исследования и опыта согласованной и совместной практической деятельности федеральных органов налоговой полиции и органов внутренних дел в диссертации определены пути решения проблем организационного, тактического и методического аспектов их взаи модействия.
Внесенные диссертантом предложения по дополнению, изменению и иному совершенствованию норм уголовно-процессуального и уголовного права, налогового законодательства, норм законодательства об оперативно-розыскной деятельности и ведомственных нормативно-правовых актов позволят восполнить пробелы в правовом регулировании и организации взаимодействия федеральных органов налоговой полиции, органов внутренних дел и иных правоохранительных органов в борьбе с преступностью.
Сформулированные в диссертации научно-практические рекомендации правового, тактико-криминалистического, оперативно-розыскного и организационного характера субъектам взаимодействия позволят оптимизировать их деятельность в процессе выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений в сфере налогообложения. Данные рекомендации могут быть использованы и при организации взаимодействия федеральных органов налоговой полиции с иными правоохранительными органами.
Основные положения диссертации опубликованы автором в следующих восьми научных статьях общим объемом в 1,68 п.л.:
1. Андреев Г.В. Взаимодействие ФСНП России с правоохранительными и контролирующими органами по выявлению, пресечению, предупреждению преступлений и правонарушений в сфере налогообложения // Актуальные вопросы деятельности налоговой полиции по обеспечению экономической безопасности России: Материалы научно-практической конференции. 29 мая 1997 г. - М.: Российская Экономическая Академия им. Г.В. Плеханова, 1997. 0,37 п. л.
2. Андреев Г.В. Взаимодействие органов налоговой полиции с правоохранительными и контролирующими органами по выявлению, пресечению, предупреждению преступлений и правонарушений в сфере налогообложения // Информационный бюллетень Управления ФСНП России. № 14.- М.: УФСНП России по г .Москве, 1997. - 0,1 п.л.
3. Андреев Г.В. Взаимодействие органов налоговой полиции с органами внутренних дел при раскрытии и расследовании преступлений в сфере налогообложения // Актуальные вопросы деятельности налоговой системы России по обеспечению экономической безопасности страны: Материалы 2-й научно-практической конференции. 29 мая 1998 г. - М.: Российская Экономическая Академия им. Г.В. Плеханова, 1998. - 0,36 п. л.
4. Андреев Г.В. Об опыте взаимодействия оперативных, следственных подразделений и отделов налоговых проверок управлений ФСНП России Центрального региона России по выявлению и раскрытию преступлений в сфере налогообложения // Информационный бюллетень Управления ФСНП России по г.Москве. № 17.- М.: УФСНП России по г.Москве, 1998. - 0,25 п.л.
5. Андреев Г.В. Взаимодействие органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении и раскрытии преступлений, совершаемых в сфере налогообложения // Совершенствование форм и методов выявления, предупреждения и раскрытия налоговых правонарушений и преступлений: Материалы 3-й научно-практической конференции. 26 мая 1999 г. - М.: Российская Экономическая Академия им. Г.В. Плеханова, 1999. - 0, 12 п. л.
6. Андреев Г.В. О деятельности оперативно-координационной службы // Информационный бюллетень Управления ФСНП России по г. Москве. № 22. -М.: УФСНП России по г. Москве, 2000. - 0,12 п.л.
7. Андреев Г,В. О необходимости взаимодействия органов налоговой полиции и органов внутренних дел при выявлении и раскрытии преступлений // Уголовный процесс и криминалистика на рубеже веков. Юбилейные чтения, посвященные ■ '45-летию кафедры управления органами расследования преступлений. - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 0,16 п.л.
8. Андреев Г.В. Экономическая безопасность - основа государственной безопасности //Материалы международной конференции. - М.,1999. - 0, 2 п.л.
ОИУ ФСНП России
