АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации»
На правах рукописи
ГРИБ Владислав Валерьевич
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 — конституционное и муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
1 2 МАЙ 2011
Москва — 2011
4845546
Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
Научный консультант:
доктор юридических наук, профессор Степашин Сергей Вадимович
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Покровский Иван Федорович
доктор юридических наук Королев Сергей Викторович
доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич
ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина»
Защита состоится «25» мая 2011 года в 15 часов на заседании Диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119121, г. Москва, Смоленский бульвар, д. 19, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан «22» апреля 2011 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат юридических наук
A.A. Васильев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Политические и социально-экономические реформы, осуществляемые в России, влекут за собой серьезный пересмотр сложившихся в стране к концу XX — началу XXI в. общественных отношений, для которых характерно отсутствие стабильно функционирующей системы взаимодействия органов власти и общественных образований, неразвитость институтов гражданского общества в целом. В этой связи проблема взаимопонимания власти и социума в процессе становления гражданского общества становится одной из самых насущных.
Задачи создания эффективно действующего механизма взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, их участия в выработке государственных решений по важнейшим социальным, экономическим и иным общественно значимым вопросам в современной России весьма актуальны. Однако решение этих важных проблем невозможно без взаимодействия между различными секторами общества (государством, бизнесом, некоммерческими организациями), для чего требуется найти некие универсальные инструменты, которые бы помогли раскрыть и реализовать имеющийся в стране потенциал.
Актуальность исследования связана и с тем, что среди объективных причин отсутствия взаимодействия между властью и гражданским обществом немалую роль играет несовершенство законодательства, не позволяющее изменить существующую практику отношений. Различная же природа органов власти и институтов гражданского общества обусловливает, в свою очередь, и различия в понимании их интересов и задач.
Для налаживания эффективного межсекторного взаимодействия необходимы прежде всего укрепление конституционно-правовых основ функционирования институтов гражданского общества, совершенствование институтов представительства граждан, а также создание действенных механизмов взаимодействия между властью и общественными объединениями как на федеральном, так и на регио-
нальном уровне. Главная задача в настоящее время состоит в создании оптимальной системы прямых и обратных связей между органами государственной власти и гражданским обществом, что во многом зависит от уровня институциализации последнего.
Одним из важнейших факторов развития гражданского общества, позволяющих вовлечь как можно большее число людей в процесс принятия властных решений, является законодательное оформление его отношений с органами власти. Эта идея нашла отражение в формировании Общественной палаты Российской Федерации, выражающей посредством механизма функционального представительства интересы различных социальных групп, что способно значительно повысить роль объединений граждан в процессе выработки решений органами государственной власти и местного самоуправления.
В работе исследуются конституционно-правовые аспекты взаимодействия гражданского общества и государства в Российской Федерации, которые включают в себя формы воздействия как институтов гражданского общества на органы государственной власти, так и органов государственной власти на институты гражданского общества. Актуализация данной проблематики связана с тем, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, в частности становление Общественной палаты Российской Федерации, проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти страны, поиска наиболее удачных форм взаимодействия власти и общества, учитывающих особенности национального и мирового опыта формирования демократических устоев жизни на базе развитого гражданского общества и правового государства.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется потребностью в конституционно-правовом анализе различных форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, в том числе Общественной палаты Российской Федерации и ее аналогов в субъектах Российской Федерации.
Степень научной разработанности и круг использованной литературы.
Особенностью объекта исследования взаимодействия власти и граж-
данского общества является необходимость использования комплексного, междисциплинарного подхода с учетом не только юридических, но и исторических, социально-экономических, политических и иных аспектов проблемы, что потребовало анализа и изучения различных групп источников и специальной литературы. Важное место в процессе осмысления генезиса и эволюции идеи гражданского общества занимают труды Платона, Аристотеля, Цицерона, Т. Гоббса, Дж. Лок-ка, Ж.Ж. Руссо, Т. Пейна, Г.В.Ф. Гегеля, И. Канта, И. Фихте, А. Ток-виля, К. Маркса, А. Грамши, A.C. Хомякова, П.Я. Чаадаева, А.И. Герцена, Н.М. Карамзина и др. Для раскрытия современного понятия гражданского общества, основ функционирования его институтов большое значение имеют фундаментальные теоретико-правовые и государство-ведческие труды отечественных исследователей, среди которых можно упомянуть работы С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, П.А. Астафи-чева, М.В. Баглая, H.A. Богдановой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, A.B. Иванченко, C.B. Калашникова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, Г.Н. Комковой, Л.Д. Кузьминой, В.И. Крусса, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, А.И. Ле-пешкина, М.Н. Марченко, H.H. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нер-сесянца, Л.А. Нудненко, В.Д. Перевалова, И.Ф. Покровского, Е.В. Попова, Е.В. Поповой, Р.Ю. Шульги, С.А. Солдатова, C.B. Степашина, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.Н. Червонюка, В.Е. Чирки-на, Б.Н. Чичерина, С.М. Шахрая, С.С. Юрьева, Ц.А. Ямпольской и др.
Кроме того, для понимания специфики институциализации российского гражданского общества в условиях глобализации и модернизации несомненно важны работы современных исследователей А.Н. Аринина, П.П. Баранова, Л.Ю. Грудцыной, В.Н. Синюкова, В.Ю. Сморгуновой, A.C. Панарина, B.C. Нерсесянца, A.A. Овчинникова, С.П. Перегудова, Ю.С. Колесникова, А.Г. Кучерены, М.В. Марх-гейм, H.H. Сидоренко, Л.М. Романенко, С.Г. Кара-Мурзы, A.A. Уварова, В.Ю. Шпака, Л.Л. Хоперской, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, Е.А. Лукашевой и др., посвященные углубленному изучению особенностей формирования институтов гражданского общества в наиболее
значимых сферах общественной жизни и в рамках различных уровней государственного управления.
Методологические предпосылки взаимосвязи общества и государства в историко-правовой ретроспективе, проблемы формирования социально-правового государства и гражданского общества находятся в центре внимания видных российских специалистов H.A. Вла-сенко, К.С. Гаджиева, Ю.Г. Галая, JI.A. Морозовой, B.C. Нерсесян-ца, Т.Н. Радько, P.A. Ромашова, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина. Правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества обстоятельно исследуются в работах A.C. Автономова, Н.Ю. Беляевой, В.Д. Мазаева, А.Ф. Малого, С.А. Солдатова, Н. Буллейн, Р. Тофтисовой, Д. В. Шутько и др. Определенное влияние на формирование авторской позиции оказало изучение диссертационных работ A.B. Богучарского, O.A. Будариной, H.A. Колотий, C.B. Коновченко, Е.Г. Мочаловой, В.Д. Нечаева, посвященных взаимодействию органов власти и общественных организаций.
Среди представителей различных общественных наук (социологии, истории, политологии), высказывавшихся в своих работах по различным аспектам взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, следует назвать таких ученых, как B.C. Абакумов, H.A. Баранов, С.А. Библер, A.A. Борисенков, В.А. Варывдин, В.В. Витюк, А.Т. Володин, A.A. Галкин, Е.Б. Гендзехадзе, З.Т. Го-ленкова, Ю.В. Гуськов, В.З. Гущин, Г.Г. Дилигенский, А.Д. Еляков, Б.Л. Замбровский, Б.А. Исаев, Б.И. Коваль, И.И. Кравченко, Р.Т. Мухаев, В.Р. Назарян, А.И. Подберезкин, С.П. Перегудов, Ю.М. Резник, Е.П. Тавокин, A.C. Туманова, З.М. Черниловский, Ф.И. Шарков, И.С. Шушпанов и др.
Вместе с тем такие аспекты исследуемой темы, как особенности становления и функционирования новых институтов гражданского общества, механизмы оптимизации взаимодействия с ними органов государственной власти и другие, все еще не нашли должного раскрытия в научных исследованиях. Кроме того, в свете нынешних стремительных изменений в российском социуме, требующих посто-
янного изучения и глубокого анализа, ряд работ успел в определенной степени устареть, что диктует необходимость углубленной проработки избранной нами темы исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка современной концепции взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти в условиях правового демократического государства, обоснование предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Для достижения указанной цели исследования в диссертации решались следующие задачи:
1) раскрытие социального назначения и сущности взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества;
2) исследование конституционно-правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, изучение которых в российском праве нуждается в расширении объектов исследования, углублении аналитических подходов, в предметности и результативности;
3) исследование основ современной теоретико-правовой концепции правового оформления взаимодействия органов государства и институтов гражданского общества;
4) обобщение опыта конституционно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, а также определение основных направлений совершенствования практики и эффективности его осуществления;
5) выявление особенностей становления и конституционно-правового положения гражданского общества, а также специфики конституционно-правовой институциализации гражданского общества в Российской Федерации;
6) анализ правового положения общественных объединений в современной России, являющихся базовым институтом гражданского общества, сточки зрения их типологии, структуры, функций и потенциальных возможностей для участия в работе с органами государственной власти;
7) определение и обоснование правовых форм воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти и соответственно форм воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества;
8) исследование моделей формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации и форм их взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества;
9) определение и анализ конституционно-правового статуса и видов деятельности Общественной палаты Российской Федерации;
10) исследование функций общественного контроля и общественной экспертизы как основных направлений деятельности Общественной палаты Российской Федерации.
Гйпотеза исследования заключается в том, что совершенствование форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества должно способствовать укреплению российской государственности, ускорению процесса становления и развития гражданского общества, а также повышению уровня доверия населения к власти, необходимого для устойчивости демократических преобразований в стране.
Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия и функционирования институтов гражданского общества и органов государственной власти в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают организационно-правовые формы взаимодействия институтов гражданского общества и государства, правовые нормы, их регулирующие, а также теоретические, организационно-правовые и прикладные проблемы такого взаимодействия.
Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации», иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные акты, а также правовые акты зарубежных государств, международные
конвенции и договоры, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют фундаментальные труды российских, советских и зарубежных исследователей.
При работе над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучению проблемы. Методология базируется на принципе исторического и логического в познании, а также на специальных методах: институциональном, формально-логическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом.
В ходе анализа эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование, экспертные оценки.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке современной концепции взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества с учетом изменений политической, социально-экономической системы, анализа российской специфики.
Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней впервые предпринята попытка подробного анализа конституционно-правового оформления взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления, в широком охвате исследуемых явлений, сопоставлении большого объема данных, рассмотрении основных тенденций и закономерностей, современной постановке проблемы, а также в выявлении новых подходов в данной сфере науки и практики конституционного права. В работе дана оценка состояния гражданского общества, его институтов и основных функций, проведено исследование позитивных и негативных факторов, влияющих на его взаимодействие с органами публичной власти.
На основе анализа массива документов, в том числе архивных материалов Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, связанных с подготовкой проекта Федерального закона «Об Общественной пала-
те Российской Федерации», документов Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, обзоров практики деятельности Общественной палаты Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го составов и общественных палат субъектов Российской Федерации (документов, отчетов, стенограмм заседаний Общественной палаты Российской Федерации, ее комиссий и рабочих групп, материалов общественных слушаний, докладов и т.д.). сформулированы уточнения и предложения о реформировании различных институтов взаимодействия, их функциях и перспективах развития. В результате комплексного изучения теоретических работ и практики Общественной палаты Российской Федерации определены ее функции в развитии российского гражданского общества.
В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения и предложения, выносимые на защиту:
1. Автор полагает, что конституционно-правовые основы концепции взаимодействия государства и гражданского общества на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации должны включить: правовое оформление и систематизацию разнообразных форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти; совершенствование механизмов общественного контроля; построение системы государственной поддержки некоммерческого негосударственного сектора общественных институтов; привлечение институтов гражданского общества к выработке и реализации государственной политики и развитию демократии прямого участия; обеспечение реализации конституционных принципов развития России как правового, демократического, социального и светского государства; повышение уровня правовой культуры и правосознания в обществе.
При этом целью взаимодействия государства и гражданского общества являются: 1) создание социально-экономических, культурно-духовных и правовых условий и предпосылок для свободного развития личности, развитие и углубление сферы деятельности институтов гражданского общества; 2) дальнейшее развитие и реализация демо-
кратических принципов участия граждан в управлении государственными делами; 3) обеспечение принципов законности, гласности, доступности, публичности при решении общественно значимых вопросов в России; 4) построение системы действенного общественного контроля за публичной властью и системы защиты конституционных прав и свобод граждан; 5) формирование и развитие на основе институтов гражданского общества механизмов и форм общественного самоуправления, общественной самоорганизации граждан, повышение правовой культуры населения; 6) укрепление конституционных основ государственной и общественной жизни и реализации принципов конституционализма в деятельности органов публичной власти и институтов гражданского общества; 7) обеспечение юридической ответственности всех участников общественно-политических, экономических и социальных процессов в государстве; 8) смягчение социальных конфликтов и напряженности в обществе, утверждение принципов социальной справедливости и общественной солидарности; 9) совместная организация публичной власти органами и институтами гражданского общества мероприятий по обсуждению, выработке и реализации государственной политики; 10) разработка и внедрение механизмов учета общественного мнения при выработке решений органами публичной власти.
2. Автор выделяет основные принципы взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества: 1) признание органами государственной власти прав институтов гражданского общества на участие в формировании и реализации государственной политики; 2) обеспечение органами государственной власти прав и законных интересов институтов гражданского общества; 3) невмешательство органов государственной власти и институтов гражданского общества в деятельность друг друга, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством; 4) гласность и коллегиальность при выработке совместных решений и их реализации; 5) ответственность за выполнение взятых на себя обязательств; 6) равенство прав институтов гражданского общества на государственную поддержку в случаях, предусмотренных действующим за-
конодательством; 7) государственный контроль за деятельностью институтов гражданского общества, в том числе за использованием предоставляемых средств государственного бюджета, в соответствии с действующим законодательством; 8) общественный контроль над органами государственной власти в соответствии с действующим законодательством.
3. Автор полагает возможным предложить в перспективе при принятии новой Конституции Российской Федерации включить в нее статью «Взаимодействие государства и гражданского общества», регулирующую основные формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. Необходимость внесения в Конституцию Российской Федерации специальной статьи обсуждалась еще на Конституционном совещании в 1993 г. Сегодня это предложение тем более актуально, что в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно подчеркивалась необходимость повышения роли общественных институтов в жизни страны (общественных объединений, в том числе профсоюзов и т.д.), поддержки новых форм общественной активности. Надо преодолеть очевидную слабость и недостатки развития политической системы, использовать позитивные практические достижения в развитии различных форм прямой демократии в ряде субъектов Российской Федерации, а также современный международный опыт. Кроме того, предлагаемые конституционные новеллы откроют новые возможности активного становления гражданского общества также в тех регионах, где уровень его развития еще недостаточен, и дальнейшего укрепления институтов гражданского общества в развитых с этой точки зрения регионах страны. Вышесказанное позволило бы наладить более эффективное взаимодействие, сотрудничество всех институтов общества (представителей власти, предпринимателей, неправительственных организаций) на более конструктивной основе
4. Проанализированы и уточнены особенности институтов гражданского общества — негосударственных организаций, для которых характерны: 1) экономическая независимость; 2) автономность от
органов публичной власти; 3) способность осуществлять (либо участвовать в осуществлении) общественный контроль за деятельностью органов публичной власти; 4) добровольность участия граждан в их деятельности; 5) осуществление представительства и защиты общественных интересов и интересов различных социальных групп; 6) добровольность участия граждан; 7) реализация прав, свобод и потребностей граждан в социально-экономических, общественных, политических, национальных, культурных, духовных, религиозных и иных сферах; 8) функционирование на основе общепризнанных гуманистических принципов.
5. Сравнительный анализ федерального и регионального законодательства показал, что, несмотря на положительную тенденцию развития нормативно-правовой базы, регулирующей формирование и функционирование некоммерческих организаций, все еще актуальным остается вопрос о конституционно-правовом статусе как самого гражданского общества, так и его институтов. Доказано, что правовое обеспечение деятельности целого ряда институтов гражданского общества на региональном уровне еще не получило должного развития. Предлагается разработать и принять нормативные акты, в том числе модельные законы, способствующие созданию благоприятной среды для развития институтов гражданского общества на местах, например модельный закон «Об общественной палате субъекта Российской Федерации», а также разработать модельную региональную целевую программу «Развитие гражданского общества в субъектах Российской Федерации».
6. Изучение на основе многофакторного анализа опыта функционирования гражданского общества в Российской Федерации свидетельствует о том, что, несмотря на многообразие его институтов и многоаспектность направлений их деятельности, степень активности их участия в общественно-политической жизни страны, особенно на региональном уровне, все еще остается незначительной. В то время как такие институты гражданского общества, как общественные объединения, все более активно взаимодействуют с органами государственной власти, воздействие иных институтов гражданского обще-
ства на органы государственной власти ощущается слабо. Различные институты гражданского общества, в том числе в части реализации правотворческой инициативы, наделены неравными правами. Это вызвано как различным уровнем правового регулирования деятельности тех или иных институтов гражданского общества, так и различной степенью их авторитета в обществе, ресурсного потенциала и уровня поддержки со стороны граждан.
Между тем в ходе исследования установлено, что права у институтов гражданского общества должны быть равными и не зависеть от воли органов представительной власти субъектов Российской Федерации.
7. Проведенный в ходе исследования анализ показал, что основные правовые проблемы организации взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в современной России складываются из следующих негативных явлений и процессов: противоречивость развития регионального законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации по учреждению, формированию и организации работы, связанной с взаимодействием государственных органов и институтов гражданского общества; несовершенство финансово-экономических и правовых механизмов развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, затрудняющих дальнейшее развитие гражданского общества, учитывая их социальный статус и негосударственную, некоммерческую направленность деятельности (при этом механизмы такой поддержки не должны зависеть от уровня их лояльности государственным органам, быть прозрачны и открыты для населения); неоднородность и фрагментарность развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, что связано с недостаточностью правовой и политической культуры в Российской Федерации и требует определенных усилий со стороны государства по созданию благоприятной среды, способствующей активному вовлечению институтов гражданского общества в социально-экономическую и общественно-политическую жизнь страны.
8. Диссертантом предложена авторская классификация функций институтов, содействующих конструктивному взаимодействию органов государственной власти и субъектов гражданского общества, которые подразделяются на: 1) общие функции, характерные для всех институтов, содействующих взаимодействию органов государственной власти и гражданского общества, к которым диссертант относит: а) функцию связующего звена между государством и обществом; б) функцию содействия взаимодействию органов государственной власти с институтами гражданского общества; в) функцию влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти; г) функцию влияния органов государственной власти на институты гражданского общества; д) функцию учета потребностей граждан и удовлетворения их интересов; 2) специальные функции, характерные для отдельных институтов, содействующих взаимодействию органов государственной власти и институтов гражданского общества, к которым диссертант относит: а) функцию осуществления общественной экспертизы и общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; б) функцию выработки предложений по совершенствованию законодательства в сфере молодежной политики; в) квалификационно-кадровую функцию; г) правозащитную функцию; д) научно-экспертную функцию; е) совещательную и контрольную функции; ж) аттестационную функцию; з) представительскую функцию.
9. Разработана авторская классификация институтов, содействующих взаимодействию гражданского общества и органов государственной власти, которые подразделяются на: 1) институты взаимодействия, создаваемые непосредственно при органах государственной власти, которые подразделяются на: институты взаимодействия при Президенте Российской Федерации, институты взаимодействия при органах исполнительной власти; институты взаимодействия при законодательных органах власти; институты взаимодействия при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации; институты взаимодействия при судебных органах и других органах государственной власти; 2) институты взаимодействия органов государственной
власти и институтов гражданского общества, которые могут создаваться через систему партнерства, в том числе в виде общественно-государственных организаций и трехсторонних комиссий; 3) особые институты взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества — Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации.
10. В научный оборот введена авторская классификация правовых форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти, которая выглядит следующим образом: 1) формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти (законотворческая (правотворческая) инициатива, участие в референдуме, участие в правоприменительном процессе, отзыв депутата, обращение граждан в органы государственной и местной власти, общественный контроль, публичные слушания, публикация заявлений и обращений в СМИ, совместные мероприятия, участие институтов гражданского общества при формировании государственных органов, совещания); 2) формы воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества (контроль за деятельностью институтов гражданского общества, ограничения и запреты в осуществлении деятельности, финансовая поддержка, предоставление льгот, целевые программы, участие органов государственной власти в формировании и функционировании институтов гражданского общества, участие в деятельности общественно-государственных объединений, участие государственных служащих в работе руководящих органов разных институтов гражданского общества, включая политические партии и общественные объединения).
11. Научно обоснованы модели формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации, которые разделяются на: 1) ассоциативную; 2) выборную; 3) смешанную и 4) территориально-комплексную.
Каждая модель отражает уровень развития гражданского общества, социальное, экономическое, общественно-политическое, на-
циональное, культурное многообразие конкретного региона, а также достигнутый уровень взаимодействия и доверия между государственными органами и институтами гражданского общества в субъектах Российской Федерации.
12. Согласно авторскому определению Общественная палата Российской Федерации представляет собой постоянно действующий независимый публично-правовой институт, реализующий миссию функционального представительства, целью которого является обеспечение взаимодействия граждан и их объединений с институтами государственной власти и органами местного самоуправления, защиту своих прав при реализации государственной политики и осуществлении общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
13. Действующий порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации, по мнению автора, не отражает в полной мере структуру гражданского общества страны и федеративное устройство Российской Федерации, а также необходимый для представительского института принцип выборности на основе традиционных демократических принципов. В этой связи в диссертации предлагается: 1) по вопросам формирования Общественной палаты Российской Федерации: а) формировать вторую часть состава Общественной палаты Российской Федерации на Общероссийском гражданском форуме; б) формировать третью часть состава Общественной палаты Российской Федерации непосредственно на региональных конференциях, организуемых общественными палатами субъектов (а в случае их отсутствия — Общественной палатой Российской Федерации), проводимых в каждом субъекте Российской Федерации; в) предоставить некоммерческим организациям, не являющимся общественными объединениями, право на участие в формировании Общественной палаты Российской Федерации; г) формировать Общественную палату Российской Федерации с соблюдением принципа федеративного устройства России, т.е. с обязательностью представительства в палате каждого субъекта Российской Федерации; д) пропорционально уве-
личить численность Общественной палаты Российской Федерации от 83 до 249 человек (представители Президента Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, некоммерческих организаций).
14. Общественная палата России является эффективным институтом, содействующим взаимодействию между органами государственной власти и институтами гражданского общества, и с учетом накопленного опыта нуждается в конкретных мерах, содействующих дальнейшему совершенствованию своего функционирования, в связи с чем предлагается: а) увеличить срок полномочий Общественной палаты до трех лет; б) предоставить Общественной палате Российской Федерации полномочия по координации деятельности общественных палат (советов), действующих в субъектах Российской Федерации; в) передать Общественной палате Российской Федерации от некоммерческих организаций-операторов право по распределению грантов Президента Российской Федерации, направляемых на поддержку институтов гражданского общества; г) расширить круг полномочий Общественной палаты Российской Федерации, наделив ее правом законодательной инициативы; д) наделить Общественную палату Российской Федерации правом проведения мониторинга правоприменительной практики, результаты которого будут обнародо-ваться в специальных докладах Палаты; е) передать полномочия по избранию представителей общественности в состав Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представительных органов власти субъектов Российской Федерации Общественной палате Российской Федерации; ж) наделить Общественную палату Российской Федерации полномочиями в утверждении персональных составов общественных советов при федеральных органах исполнительной власти с целью повышения их независимости и во избежание ведомственного подхода при их формировании.
15. Предложено следующее определение общественной экспертизы как одного из главных элементов в механизме деятельности Общественной палаты, который представляет собой независимую
систему действий, решений и исследований граждан и негосударственных организаций, Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации, иных консультативных органов, направленных на изучение проектов нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления с целью установления общественного мнения и на этой основе защиты интересов граждан при реализации государственной политики.
Научная и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость определяется комплексным исследованием проблем взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества на предмет выявления целостной научной картины состояния и перспектив такого взаимодействия в Российской Федерации в целях дальнейшего развития демократии, построения правового государства. Предложенная в диссертации трактовка конституционно-правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, деятельности Общественной палаты Российской Федерации и региональных общественных палат, предложения и выводы, содержащиеся в работе, могут использоваться для дальнейшего развития теоретических представлений о гражданском обществе, разработки юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в Российской Федерации и стать еще одним шагом в развитии теории и практики конституционного права.
Материалы диссертационного исследования, выводы и практические рекомендации могут найти применение в деятельности органов власти и институтов гражданского общества, при координации их взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровне, что в конечном итоге содействовало бы укреплению российской государственности и развитию гражданского общества. Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность по дальнейшему совершенствованию правового взаимодействия органов государственной власти и инсти-
тутов гражданского общества, реформированию Общественной палаты Российской Федерации как значимого элемента политической системы страны. Исследование деятельности Общественной палаты Российской Федерации призвано оказать содействие в разработке общей стратегии правового регулирования взаимодействия государства и гражданского общества.
Научные выводы и положения диссертационного исследования использовались в пленарных заседаниях и общественных слушаниях Общественной палаты Российской Федерации, рекомендациях и общественных экспертизах, что подтверждается соответствующими актами внедрения. Автор принимал участие в подготовке трех докладов Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в России, внутренних документов Общественной палаты Российской Федерации, ее комиссий и рабочих групп, в заседаниях созданной Президентом Российской Федерации рабочей группы по реформированию законодательства о некоммерческих организациях. Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе Московского государственного института международных отношений — Университет МИД Российской Федерации и Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Московского областного гуманитарного института при преподавании специальных курсов «Гражданское общество», «Предпринимательство и гражданское общество», «Муниципальное право России», а также спецкурса «Основные направления деятельности Общественной палаты России». Кроме того, материалы диссертации нашли отражение в работе Общественной палаты Российской Федерации и ряда ведущих некоммерческих организаций, в том числе Ассоциации юристов России и Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора, обоснованные в проведенном исследовании, прошли апробацию в научной и преподавательской сфере, в том числе изложены в двух монографиях, учебнике, научно-практическом комментарии к Федеральному закону
«Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламенту Общественной палаты Российской Федерации и 34 научных статьях общим объемом свыше 50 п.л., 24 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК. Результаты исследования докладывались автором на 18 международных и общероссийских научно-практических конференциях и семинарах, круглых столах, пленарных заседаниях Общественной палаты Российской Федерации и общественных слушаниях, в том числе на темы: «Актуальные проблемы теории государства и права» (г. Москва, 2008 г.); «Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы» (г. Тюмень, 2008 г.); «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина» (г. Москва, 2008 г.); «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты России» (г. Москва, 2009 г.); «Современное научное понимание теории и практики защиты прав человека и гражданина: российский и зарубежный взгляд» (г. Москва, 2009 г.); «Актуальные проблемы защиты прав человека в России» (г. Москва, 2009 г.); «Общественная экспертиза: опыт региональных общественных палат» (г. Москва, 2009 г.); «Свобода ассоциаций и гражданское общество» (г. Москва, 2009 г.); «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (г. Москва, 2009 г.); «Проблемы ответственности в современном праве» (г. Москва, 2009 г.); «Актуальные вопросы развития юридической науки» (г. Санкт-Петербург, 2010 г.); «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, 2010 г.) и другие.
Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, шести глав, содержащих двадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень разработанности темы, объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая основа, формулируют-
ся научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, отмечаются практическая значимость и апробация результатов исследования.
Первая глава — «Правовые основы формирования и развития гражданского общества» — содержит четыре параграфа.
В первом параграфе — «Теоретике-методологические основы исследования гражданского общества» — анализируются основные концептуально-правовые интерпретации понятия и структуры гражданского общества в современной науке, проходят через философскую, социальную, экономическую, политическую, правовую сферы, где любой из специалистов указанных наук находит свое понимание этого явления. Мультидисци-плинарность одновременно является и положительной, и отрицательной стороной исследований гражданского общества, так как возникающая при этом фрагментарность не позволяет обеспечить полноту и объективное ценностное восприятие данного явления.
В результате анализа теоретических разработок зарубежных и отечественных юристов диссертант выявляет существование разнообразных концептуальных подходов, отмечая, что идея гражданского общества создает определенные сложности для практического политико-правового регулирования.
Анализируя различные трактовки понятия «гражданское общество», зачастую отличающиеся не только формулировками, но и подходами к пониманию самой природы исследуемого понятия, следует отметить, что некоторые исследователи подходят к изучению гражданского общества как совокупности отношений в обществе (К.С. Гаджиев); другими же гражданское общество рассматривается как некая негосударственная общественная реальность (И.И. Кравченко, Ю.А. Красин, A.A. Галкин); третьи понимают его как совокупность лиц или институтов (A.M. Мигранян, В.А. Затонский, И. Шапиро, Г.В. Осипов); четвертые используют для изучения структурный метод, определяя гражданское общество с точки зрения его сложной внутренней структуры (В.В. Лысенко, А.Д. Хлопин); есть предложения рассматривать гражданское общество с позиций деятельностно-го подхода (A.C. Автономов).
Ряд ученых рассматривают гражданское общество как наиболее качественный уровень развития социума (С.А. Авакьян, С.Н. Шевер-дяев, H.H. Матузов). Однако, по мнению диссертанта, каждый из вышеуказанных подходов к определению гражданского общества имеет право на существование, поскольку они подтверждаются их авторами достаточно весомыми доводами.
Каждому может быть свойственно свое понимание гражданского общества, роли, которую оно играет, либо решения, которое гражданское общество предлагает для осмысления жизни и развития общества и роли коллектива и индивидуума.
В данном случае методология научного знания рекомендует не отрицать какие-либо определения, а искать более общее, глубинное их основание. И поэтому, по мнению диссертанта, к понятию гражданского общества не может быть единых подходов в силу многообразия представлений об изучаемом феномене. Вместе с тем необходимо учитывать его при реализации государственной политики, построении правового и демократического государства в нашей стране.
Процесс становления гражданского общества в современной России сложен по многим причинам, поэтому поиск наиболее оптимальных средств его укрепления и развития остается особенно актуальным.
Во втором параграфе — «Историко-правовые аспекты развития гражданского общества в России» — исследуются исторические вопросы становления и развития гражданского общества, зарождение институтов которого началось с момента появления на Руси такого древнейшего органа управления, как вече, которое было органом, где мнение общественности, по сути, являлось главным при принятии решений.
Анализируя работы русских общественных и государственных деятелей, диссертант отмечает, что большое значение для становления гражданского общества в России имеют идеи и концепции, высказанные такими видными мыслителями, общественными и государственными деятелями, какА.Н. Радищев, П.И. Пестель, Н.М. Муравьев, П.Я. Чаадаев, A.C. Хомяков, а также конституционные проекты
М.М. Сперанского. При этом следует отметить, что для многих российских ученых XX в. характерна «государственническая» трактовка развития гражданского общества. В этом, по мнению диссертанта, проявились серьезные отличия в позициях отечественных либералов от их западных коллег.
Исследуя советский период, диссертант уделил особое внимание анализу конституций РСФСР и СССР, которые в разные периоды Советского государства по-своему воздействовали на развитие гражданского общества. В ст. 126 Конституции СССР 1936 г. было сказано, что ВКП(б) руководит не только общественными, но и государственными организациями. Изменения, внесенные в Конституцию РСФСР 1978 г. в 1991-1992 гг., например, в части закрепления основ народовластия (изменения от 21 апреля 1992 г.), принципов формирования и деятельности органов государственной власти (изменения от 9 декабря 1992 г.), и многие другие свидетельствовали о либерализации общественно-политической жизни страны в начале 1990-х годов.
В диссертации отмечается, что сегодня нет единого мнения насчет исторических предпосылок образования в России гражданского общества. Некоторые исследователи связывают его зарождение с периодом Великих реформ XIX в., регламентирующих принципы организации, структуру и полномочия земств, другие же полагают, что о зарождении гражданского общества можно говорить лишь с момента распада СССР.
По мнению диссертанта, общий взгляд на историю российского государства показывает, что гражданское общество в нашей стране формировалось непрерывно, но неравномерно, фрагментарно, сначала находясь в зависимости от сословно-представительной и абсолютной монархии, затем — от партийно-советского аппарата.
В третьем параграфе — «Проблемы конституционализации гражданского общества» — отмечается, что ключевым законом, регулирующим основы гражданского общества, является Конституция Российской Федерации 1993 г., хотя в ней в отличие от проекта, составленного Конституционной комиссией, не выделен специальный
раздел о гражданском обществе. Диссертант обосновывает позицию ряда российских ученых-конституционалистов, в том числе некоторых членов Конституционной комиссии, о необходимости наличия в Конституции Российской Федерации самостоятельного раздела или статьи о гражданском обществе, отмечая при этом, что многие современные модели конституций в мире не ограничиваются только регулированием устройства государства и свобод граждан. О гражданском обществе говорится в конституциях Испании, Португалии, Греции, Мексики. Специально такой раздел включен в Конституцию Крыма 1992 г.
Анализируя конституции других зарубежных стран, диссертант считает, что, несмотря на отсутствие термина «гражданское общество», приоритет интересов общества подчеркивается во многих из них.
В последние годы понятие «гражданское общество» стало употребляться во многих федеральных законах, в законодательстве субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах муниципальных образований.
В диссертации также отмечается, что конституции СССР и РСФСР являлись по своей сути основными законами общества, так как особое внимание уделяли вопросам развития социальной инфраструктуры. В Конституции 1977 г. были разделы об основах общественного строя, а в Конституции 1936 г. — об общественном устройстве. Безусловно, главной задачей любой конституции является определение государственного устройства. Однако игнорирование взаимоотношений публичной власти с ключевыми институтами гражданского общества может привести к системным проблемам, когда права и свободы граждан, общества могут подменяться интересами государственного органа.
Включение статьи «Взаимодействие государства и гражданского общества» в Основной закон страны сегодня является еще более актуальным. В первом десятилетии XXI в. лидеры нашего государства в своих посланиях Федеральному Собранию постоянно отмечают роль и значение гражданского общества. В процессе принятия решений
органами государственной власти институты гражданского общества играют все большую роль. Сложившаяся система — сильная президентская и исполнительная власть сверху, относительно слабая репрезентативная середина (парламент и политические партии) и недостаточно широкие возможности участия простых граждан в решении государственных вопросов — не может нас удовлетворять, полагает диссертант.
В диссертации обосновывается необходимость конституциона-лизации гражданского общества, которая окажет влияние на дальнейшее развитие общественных и государственных институтов, гражданскую и правовую культуру населения, правовое обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан.
Четвертый параграф — «Правовые основы взаимодействия государства и гражданского общества» — посвящен анализу теоретико-правовых исследований взаимодействия гражданского общества и государства как взаимосвязанных, взаимозависимых и при этом чаще всего конкурирующих, а нередко и конфликтующих ценностей. В результате выявилось существование разнообразных концептуальных подходов к пониманию соотношения государства и гражданского общества и моделей взаимодействия институтов последнего с органами власти. Здесь следует назвать модели властвования и подчинения, управленческую и переходную модели (А.И. Соловьев), теорию нового государственного менеджмента (Д. Оксборн и Т. Гэблер, H.A. Василенко, Е.Г. Морозова, C.B. Пронкин, O.E. Петрунина, Л.В. Сморгунов). Анализируя различные вышеуказанные модели, диссертант согласился с выводом многих авторов — O.A. Кожевникова, A.A. Аузана, О.Г. Бахтиярова, А.Г. Заббарова — о том, что наиболее рациональной моделью взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества является модель конструктивного сотрудничества, которая предполагает равноправное взаимодействие.
Правовые основы взаимодействия государства и гражданского общества находят свое отражение во всей системе федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации,
что дает основание полагать, что государственная власть, понимая роль и значение институтов гражданского общества и невозможность влиять на них, опираясь на устаревшие правовые формы, ищет новые возможности, в том числе под давлением общественности, для обеспечения участия граждан в управлении делами государства.
Вторая глава — «Правовые проблемы институциализации гражданского общества в Российской Федерации» — состоит из трех параграфов.
Первый параграф — «Институциализация как метод научного познания гражданского общества» — посвящен исследованию институ-циализационного метода научного познания, который, по мнению диссертанта, является наиболее эффективным при исследовании правовых проблем гражданского общества и его взаимодействия с государственной властью.
Сложность понятия «институциализация», как отмечается в диссертации, связана с принадлежностью его как к сфере науки, так и к сфере практики. Диссертантом подробно исследованы позиции ряда исследователей в отношении проблемы институтов и институциализации — М. Ориу, Д. Норта, М. Вебера, М. Прело, Ж. Бюрдо, М. Дюверже, Э. Дюркгейма. Особый интерес вызвали работы отечественных исследователей (Г.Г. Дилигенского, М.В. Ильинаидр.). Показательным примером наиболее качественного обновления методов изучения социальных систем, государства, права, власти следует признать формирование так называемого нового институциализма. Диссертант отмечает, что в отечественной научной литературе сложилось два основных подхода к проблеме институциализации. Согласно одному из них содержание институциализации связано с процессом формирования социальных институтов в результате интеграции нового вида социальной практики в существующую систему общественных отношений. Результатом институциализации выступают новые институты. Другой подход рассматривает институциализацию как универсальный способ упорядочения совместной деятельности людей путем установления определенных правил поведения, норм и санкций.
По мнению диссертанта, рассмотрение видов и форм деятельности институтов гражданского общества в основном базируется на четырех традиционных подходах: деятельностном, функциональном, институциализационном, сервисном. Сочетание институциализа-ционного, а также функционального осмысления проблем взаимодействия государства и гражданского общества позволит выявить его ключевые черты в конституционно-правовом аспекте, а также обнаружить и классифицировать его основные формы.
Во втором параграфе — «Правовые аспекты институциализации и конституционализации институтов гражданского общества» — изучаются правовые проблемы правовой институциализации гражданского общества, которые заключаются в оформлении гражданского общества как системы институтов, деятельность которых четко регламентирована правовыми нормами, и конституционализации гражданского общества, представляющей собой включение в Основной закон положений, придающих институтам гражданского общества конституционный статус. Степень юридической институциализации гражданского общества свидетельствует об уровне зрелости государственной власти и гражданского общества, отмечает диссертант.
На основании анализа действующего законодательства институты гражданского общества в нашей стране по сфере и специфике осуществляемой ими деятельности диссертант делит на несколько видов: некоммерческие организации, объединяющиеся в соответствии с законодательством Российской Федерации на основе общности интересов для реализации указанных в уставных документах целей; общественные объединения (неполитической направленности, в том числе профессиональные союзы); институты гражданского общества в сфере оказания профессиональной юридической помощи: адвокатура; нотариат; институты гражданского общества в политической сфере (политические партии).
В качестве отдельных институтов гражданского общества выступают: средства массовой информации; церковь (конфессиональные объединения); торгово-промышленные палаты, саморегулируемые организации и т.д.
Анализируя правовое положение и проблемы правового регулирования политических партий, профсоюзов, религиозных организаций, адвокатуры, нотариата и средств массовой информации как ключевых институтов гражданского общества, диссертант отмечает, что жесткие юридические требования к образованию политических партий, хотя и несколько сниженные в отношении их численности, тем не менее неоправданно высоки для развития политической системы и демократии в России. В отношении СМИ в диссертации отмечается проблема «огосударствления» этого важнейшего института, что может негативно сказаться на развитии гражданского общества в целом.
Проведенное исследование институциализации и конституцио-нализации данных структур гражданского общества, их конституционно-правового статуса позволяет сделать вывод о необходимости более глубокого и всестороннего развития практически всего блока законодательства, регулирующего общественные отношения в этой сфере. В своем нынешнем виде оно несовершенно, не соответствует потребностям XXI в., не отвечает новым вызовам.
Диссертант отмечает, что в силу ряда причин нормативная конституционная модель институциализации гражданского общества отличается от фактической ситуации и что главная задача сегодняшнего дня — в устранении этого отличия.
В третьем параграфе — «Общественные объединения как базовый институт гражданского общества» — диссертант осуществляет исторический и правовой анализ правового статуса общественных объединений как ключевого института гражданского общества с точки зрения их структуры, функций и потенциальных возможностей для участия во взаимодействии с органами государственной власти. В России первые основы государственно-правового регулирования создания и деятельности общественных объединений были заложены при Екатерине II. Они были оформлены в таких правовых актах, как указ об образовании первого российского общественного объединения — Вольного экономического общества (1765 г.) и Устав благочиния (1782 г.), которые впервые упорядочили отношения между государством и организованной общественностью.
В правовом развитии современного общественного движения диссертант выделяет несколько этапов. Первый связан с началом демократизации общественной жизни в конце 80-х — начале 90-х годов XX в., когда был принят Закон СССР «Об общественных организациях», который дал новый импульс развитию институтов гражданского общества. Второй — с принятием Конституции Российской Федерации и ряда российских законов, регулирующих данную сферу. Третий этап можно связать с началом нашего века, четвертый — с 2005 г., с принятием Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», две трети которой формируются представителями региональных, межрегиональных и общероссийских общественных объединений.
По мнению диссертанта, в состав правовых норм института общественных объединений на федеральном уровне в первую очередь входят нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие правовые основы деятельности общественных объединений, различные федеральные законы.
Кроме того, современное российское законодательство предусматривает разные формы и виды поддержки общественных объединений, что говорит об особом отношении государства к данному институту гражданского общества.
Анализируя роль и место общественных объединений в структуре гражданского общества нашей страны, диссертант подчеркивает неоднородность развития данного института, который широко представлен в региональных центрах, но не развит на местном, локальном уровне.
В диссертации обосновывается необходимость уделить серьезное внимание развитию общественных объединений на муниципальном уровне и выражается несогласие с позицией законодателя, ограничивающего избирательные права общественных объединений при формировании представительных органов местного самоуправления.
Проведенный в диссертации анализ правового положения и практики функционирования общественных объединений в Российской Федерации свидетельствует о многообразии этого института и мно-гоаспектности направлений его деятельности, его активном участии
в общественно-политической жизни страны, высокой степени воздействия на органы публичной власти.
Третья глава — «Правовые формы участия институтов гражданского общества в управлении делами государства» — состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе — «Правовые формы гражданского (общественного) участия как элемент прямой демократии» — исследуются общие вопросы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти. Отмечается, что за прошедшие столетия в мире было выработано множество публично-правовых институтов, обеспечивающих различные формы гражданского участия: переговоры групп граждан, общественных организаций и органов власти, разработка и подписание соглашений между органами власти и общественными объединениями, обращения граждан, публичное обсуждение проектов законов в парламентских комитетах и комиссиях, общественные экспертизы государственных проектов и программ, гражданские форумы, конференции, слушания, которые нашли свое отражение в различных международно-правовых актах. В Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 г.), среди специальных процедур упоминается представление в письменной форме в ходе публичного слушания или рассмотрения вопроса с участием подателя заявки любых замечаний, информации, анализа или мнения, которые имеют отношение к планируемой деятельности.
В свою очередь, Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 1985 г.) закрепляет такие формы общественного участия, как собрания граждан, референдум, а также любые другие, если это допускается законом.
В диссертации классифицируются правовые формы участия граждан в управлении делами государства, которые основаны на документах ООН и ряда международных организаций, и отмечается, что вопросы эти определяются в конституциях, законах, подзаконных актах государственных органов и регламентах их работы, и обосновывается
необходимость дальнейшего развития российского законодательства с учетом международного и зарубежного опыта.
Во втором параграфе — «Правотворческая инициатива институтов гражданского общества как форма общественного участия в деятельности государственных органов» — на основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации исследуется практика реализации правотворческой инициативы различными институтами гражданского общества.
Ключевое значение института правотворческой инициативы как формы гражданского участия в деятельности государственных органов, по мнению диссертанта, заключается в том, что она может учитывать интересы различных социальных групп граждан и стимулирует правовую и политическую активность населения.
В диссертации отмечается, что в отличие от федерального уровня на региональном правотворческая инициатива институтов гражданского общества получила законодательное закрепление во многих субъектах Российской Федерации, предоставив право законодательной инициативы почетным гражданам (Устав Санкт-Петербурга), коренным и малочисленным народам (Камчатский край, Магаданская Сахалинская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра). В ряде регионов правотворческая инициатива закреплена за общественными палатами субъектов Российской Федерации, в Краснодарском крае соответствующее право предоставлено Торгово-промышленной палате.
Права общественных объединений на участие в правотворческом процессе также становятся новым трендом развития законодательства субъектов Российской Федерации, отмечает диссертант, тем самым не только дополняя право населения на внесение правотворческих инициатив, но и в ряде случаев заменяя его.
На региональном уровне право законодательной инициативы установлено за общественными объединениями (в Белгородской, Костромской, Самарской областях, Республике Алтай, Удмуртской, Кабардино-Балкарской республиках, Республике Карелия), в некоторых субъектах Российской Федерации правотворческая инициатива закреплена за определенными общественными объединениями,
а также за профсоюзами. Диссертант подчеркивает, что при реализации правотворческой инициативы на региональном уровне общественные объединения не должны зависеть от воли представительного органа субъекта Российской Федерации, отмечает необходимость единообразия в этом вопросе.
В третьем параграфе — «Общественный контроль над государством как ключевая функция гражданского общества» — исследуются проблемы развития института общественного контроля в современном российском законодательстве.
В России, по мнению диссертанта, структурировались парламентский, административный, правовой (судебный) контроль как виды государственного контроля, но с другой стороны, институты общественного контроля находятся пока в стадии становления.
В настоящее время в действующем законодательстве нет единого нормативного правового акта, который бы регламентировал осуществление общественного контроля, его цели и функции, а также систему органов и область применения. Правовые нормы, регулирующие данную сферу, находят свое отражение в действующем законодательстве, исходя из анализа которых субъектами общественного контроля за деятельностью государственных органов выступают: некоммерческие организации, зарегистрированные на территории России в установленном законом порядке (в том числе общественные объединения, профсоюзы, партии и т.д.); общественные советы, палаты; средства массовой информации; граждане Российской Федерации.
В диссертации анализируются проблемы осуществления общественного контроля за органами исполнительной и судебной власти, экономической безопасностью, соблюдением прав потребителей, обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а также обосновываются предложения по их совершенствованию.
Государство, понимая роль и значение общественного контроля, отмечает диссертант, пока не готово в полной мере к его реальному правовому обеспечению на федеральном и региональном уровне, оставляя многие его нормы декларативными.
В четвертом параграфе — «Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на государственную власть» — исследуются различные формы воздействия институтов гражданского общества на публичную власть посредством институтов референдумов, отзыва должностных лиц, митингов, шествий, демонстраций, свободы слова и ее выражения в СМИ, обращений граждан в различные государственные органы, публичных слушаний и общественных обсуждений законопроектов. На основе анализа федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации выявляется ряд проблем и недостатков, в том числе в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где установлена возможность отзыва депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления только в том случае, если такой отзыв предусмотрен уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Тем самым, по мнению диссертанта, из смысла этой нормы вытекает, что в законодательстве Российской Федерации нет необходимого единообразия, и в этой части конституционные гарантии граждан на осуществление местного самоуправления зависят от воли как каждого субъекта Российской Федерации, так и каждого муниципального образования.
Важным шагом стал указ главы государства об общественном обсуждении законопроектов, затрагивающих основные направления государственной политики в сфере социально-экономического развития страны. Указ предусматривает размещение законопроекта на государственных или специальных сайтах с указанием времени его обсуждения, результаты которого должны представляться главе государства. Принятый Федеральный закон «О полиции» показал эффективность данного механизма.
Анализируя формы воздействия институтов гражданского общества на власть, диссертант отмечает необходимость дальнейшего развития участия представителей общественности в заседаниях и коллегиях различных государственных органов, а также практику за-
ключения различного рода соглашений о сотрудничестве и взаимодействии между государственными ведомствами и некоммерческими организациями.
Важнейшей проблемой современной России является эффективная реализация конституционных прав граждан, многие из которых представляют собой форму воздействия гражданского общества на публичную власть. Решение этой проблемы лежит в правоприменительной практике, в реализации своих полномочий органами прокуратуры и эффективной работе судебной системы, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и других государственных органов.
Четвертая глава — «Конституционно-правовое обеспечение взаимодействия государства и гражданского общества в федеративном государстве» — состоит из трех параграфов.
В первом параграфе — «Правовые формы воздействия органов власти на институты гражданского общества» — диссертант исследует формы воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества, к которым относит: контроль за деятельностью институтов гражданского общества, ограничения и запреты в осуществлении их деятельности, государственную поддержку, участие органов государственной власти в формировании, функционировании и деятельности институтов гражданского общества.
В ходе анализа форм государственного контроля за деятельностью институтов гражданского общества отмечается, что некоммерческие организации подвержены более строгому контролю со стороны государства, нежели остальные институты гражданского общества. Это обусловлено стремлением государства повысить прозрачность их деятельности, а также ограничить воздействие зарубежных стран на общественно-политическое развитие России, что нашло свое выражение во введении новых форм отчетности для общественных объединений и иных некоммерческих организаций.
Исследуя воздействие государства на общественные объединения, которые, как отмечалось ранее, являются важной составляющей гражданского общества, диссертант отмечает, что они могут претен-
довать на конституционно-правовую защиту только в том случае, если их деятельность не направлена на подрыв демократии и ограничение свободы других лиц.
Диссертант обосновывает значение данных ограничений и необходимость их более подробной регламентации. При этом некоммерческим организациям независимо от их лояльности к государственным органам должны быть открыты и доступны широкие возможности для поддержки их деятельности.
Государственные органы должны привлекать общественные институты к разработке и реализации государственных и муниципальных программ, в том числе в сфере развития гражданского общества. К сожалению, принятие и развитие данных программ носит пока единичный характер. Диссертант обосновывает необходимость разработки и принятия федеральной и модельной региональной программ развития гражданского общества.
Одной из форм неформального влияния государства на гражданское общество является активное участие авторитетных государственных служащих высокого ранга, руководителей ведомств в деятельности руководящих органов институтов гражданского общества (политических партий, общественных объединений). В качестве примера диссертант приводит Президиум Ассоциации юристов России, подавляющее большинство членов которого составляют руководители и представители законодательной, исполнительной и судебной власти, правоохранительных органов.
Воздействие государственных органов на институты гражданского общества не должно привести к созданию системы общественных формирований, лояльных к власти, и изоляции оппозиционных структур. Это возможно только через развитие общественного контроля.
Второй параграф — «Институциализация взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти» — посвящен анализу процесса формирования институтов, способствующих взаимодействию органов государственной власти и гражданского общества и решающих конкретные задачи сотрудничества на федеральном, региональном и местном уровне.
Диссертант отмечает, что в дореволюционной России предпринимались попытки законодательно урегулировать формы взаимодействия гражданского общества и государства. Так, при министерствах образовывались государственные правительственные общественные объединения, которые принимали непосредственное участие в их работе.
В настоящее время принципы взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества закреплены, в частности, в Концепции реформирования государственной службы России, Концепции административной реформы и ряде других нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровне.
К задачам правового регулирования взаимодействия государства и гражданского общества диссертант относит создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и институтов гражданского общества, пресечение коррупции, обеспечение гласности и открытости власти, ограничение непропорционального влияния отдельных групп интересов на публичную власть, дальнейшую демократизацию государственной власти.
Диссертант выявляет и обосновывает цели, задачи и принципы взаимодействия государства и гражданского общества, а также необходимость разработки и принятия концепции такого взаимодействия. В диссертации классифицируются различные его формы: институт взаимодействия при органе государственной власти (непосредственное участие), через систему партнерства (общественно-государственные объединения, трехсторонние комиссии), особые институты взаимодействия.
В ходе анализа взаимодействия государства и гражданского общества выявлены основные функции, которые осуществляют институты взаимодействия.
По мнению диссертанта, своеобразным промежуточным итогом институциализации взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти явилась новая, особая форма институтов взаимодействия — Общественная палата Российской Фе-
дерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации, создаваемые соответственно на основе федерального и региональных законов.
Проведенный диссертантом анализ нормативной правовой базы взаимодействия органов власти с общественными объединениями и некоммерческими организациями показывает, что на всех уровнях идет активный поиск новых правовых форм, которые должны стать повышением роли граждан и их объединений в социально-экономической и общественно-политической жизни страны.
Третий параграф — «Общественные советы (палаты) как правовая форма взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества» — посвящен анализу особенностей формирования и деятельности общественных советов (палат), под которыми понимаются институты, сформированные при участии государственных органов и институтов гражданского общества.
Диссертант проводит анализ зарубежной практики формирования общественных советов (палат), выделяя две формы общественных советов.
Общественные советы, создаваемые государством или органами местного самоуправления, являются институтами, действующими обычно при соответствующих государственных органах. Как правило, они учреждаются при исполнительных либо законодательных органах власти или при должностных лицах на основании их решений. В других случаях, как, например, во Франции, создание данных институтов предусмотрено Конституцией.
Вторую группу общественных советов составляют общественные советы, которые самостоятельно учреждаются некоммерческими организациями в форме союзов и ассоциаций. Образование общественных советов (палат) в форме независимых союзов предусмотрено также в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации.
В диссертации отмечается, что в силу исторических особенностей нашей страны органы государственной власти сделали немало для того, чтобы отстранить институты гражданского общества от участия в управлениями делами государства, отчего у гражданского общества и госу-
дарственных органов нет и не может быть полного доверия друг к другу. В этой связи вполне понятно желание власти и сегодня создавать различные институты «сверху» для координации институтов гражданского общества и оказания воздействия на них. Однако наблюдается и обратный процесс, когда гражданское общество, используя те же механизмы, оказывает свое влияние на государственную политику.
Пятая глава — «Общественные советы (палаты) как ключевой институт взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в субъектах Российской Федерации» — состоит из трех параграфов.
В первом параграфе — «Модели и принципы формирования общественных палат субъектов Российской Федерации» — диссертант на основе анализа регионального законодательства определяет модели формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации и выделяет ряд моделей.
Первая модель — «ассоциативная», в соответствии с которой общественная палата формируется как ассоциация общественных объединений, т.е. формирование общественной палаты предоставлено исключительно гражданскому обществу. Вторая модель — «выборная» — реализуется посредством проведения конференций и гражданских форумов, на которых избираются члены палат. Для этого органы законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируют оргкомитет, который берет на себя функции по проведению областной конференции и обеспечению необходимых процедур. Третья модель — «смешанная» — предусматривает способ общественно-государственного формирования палаты представителями органов государственной власти и общественными объединениями, когда одна треть формируется главой субъекта Российской Федерации, вторая — за счет региональных общественных объединений, третья — за счет местных. Четвертая модель образования палат характеризуется тем, что третья часть палаты формируется за счет распределения мест в соответствии с количеством муниципальных районов и городских округов, и ее можно отнести к модели «территориально-комплексного» формирования общественных палат.
По мнению диссертанта, правовые модели формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации отражают уровень доверия между государственными органами и общественными формированиями, состояние и авторитет гражданского общества и его структур в конкретном регионе, реальную потребность государственных органов субъектов Российской Федерации в развитии института общественных палат.
Во втором параграфе — «Взаимодействие общественных палат субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества» — анализируются основные направления взаимодействия общественных палат субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества, целями которых являются выработка рекомендаций органам государственной власти при определении приоритетов в области государственной поддержки объединений граждан, чья деятельность направлена на развитие гражданского общества.
В результате анализа регионального законодательства диссертант выявил следующие формы взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества. Во-первых, путем привлечения представителей данных объединений к работе в различных органах общественной палаты субъекта Российской Федерации, как правило, в пленарных заседаниях и рабочих группах. Во-вторых, при организации общественных советов при федеральных и региональных органах исполнительной власти, участие в которых принимают представители институтов гражданского общества. В-третьих, представители институтов гражданского общества выступают как экспертные организации при оценке проектов на государственное финансирование из субъекта Российской Федерации. В-четвертых, привлечение граждан, общественных об>единений и представителей СМИ к обсуждению вопросов, касающихся обеспечения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом. В-пятых, институты гражданского общества выступают в качестве экспертов при проведении общественной экспертизы нормативных правовых актов. Подробный порядок при-
влечения их к работе, как правило, регулируется нормами регламента общественной палаты субъекта Российской Федерации.
В третьем параграфе — «Взаимодействие общественных палат субъектов Российской Федерации с органами государственной власти» —
изучаются механизмы взаимодействия общественных палат субъектов Российской Федерации с органами государственной власти. В результате выявлены следующие формы: участие представителей органов государственной власти и местного самоуправления в работе конференций, в заседаниях комиссий и иных рабочих органов общественной палаты, участие представителей общественной палаты в заседаниях региональных парламентов, в заседаниях исполнительных органов власти, в работе органов местного самоуправления; проведение совместных слушаний и круглых столов по обсуждению и выработке путей разрешения общественно важных проблем, а также совместное участие в иных мероприятиях, имеющих общественное значение.
Важной функцией взаимодействия является общественный контроль за деятельностью исполнительных органов власти, который осуществляется в следующих формах: проведение общественного мониторинга правоприменительной практики, участие членов общественной палаты в работе общественных советов при исполнительных органах государственной власти и в заседаниях коллегий исполнительных органов государственной власти.
Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации, предусматривающее различные формы и способы взаимодействия общественных палат и органов государственной власти и местного самоуправления, нуждается в совершенствовании путем разработки модельного закона, который регулировал бы правовой статус, функции и полномочия общественных палат субъектов Российской Федерации, что способствовало бы развитию данного института на региональном уровне.
Шестая глава — «Общественная палата Российской Федерации как основная правовая форма взаимодействия государства и гражданского общества» — включает три параграфа.
В первом параграфе — «Общественная палата Российской Федерации как институт функционального представительства интересов граждан и гражданского общества» — исследуется представительная природа Общественной палаты Российской Федерации, которая проявляется в ее целях, задачах и функциях. По мнению диссертанта, создание Общественной палаты — это попытка власти некоторым образом компенсировать проблемы развития представительной демократии в России, и связана она с необходимостью поддержки государственной политики со стороны гражданского общества. Перспективы развития данного института лежат не только в правовой, но и в политических сферах и будут зависеть от готовности российской власти предоставить и обеспечить реальную независимость данному органу.
В диссертации анализируются позиции ряда российских исследователей по проблеме правового статуса Общественной палаты и отмечается широкий разброс мнений, который спровоцирован самим законодателем, не давшим этому институту четкого правового определения. Ряд ученых относят данный орган к государственным, другие — к особой форме общественных объединений, с чем нельзя согласиться. Общественная палата Российской Федерации является независимым органом, реализующим миссию функционального представительства интересов граждан. Диссертант, опираясь на архивные материалы Государственной Думы, анализирует дискуссии в российском парламенте при принятии Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» с целью объективного выяснения позиций и ожиданий депутатского корпуса от нового института взаимодействия государства и гражданского общества, а также возможностей для его дальнейшего правового развития.
Диссертант отмечает, что, хотя указанный федеральный закон и представляет почти все возможные формы взаимодействия палаты с органами государственной власти, многие из них нуждаются в правовом совершенствовании.
Кроме того, диссертант обосновывает необходимость изменения порядка формирования палаты на более демократичной осно-
ве, наделения ее дополнительными полномочиями в сфере общественного контроля и взаимодействия с институтами гражданского общества и государственными органами. Это необходимо для становления палаты как органа функционального представительства.
В диссертации отмечается, что принятие указанного федерального закона и создание Общественной палаты Российской Федерации является одним из промежуточных итогов правовой институциали-зации взаимодействия государства и институтов гражданского общества, и обосновывается необходимость дальнейшего правового совершенствования с учетом пятилетней практики работы данного института.
Во втором параграфе — «Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля» — анализируются полномочия Общественной палаты Российской Федерации в сфере общественного контроля и обосновывается необходимость их расширения, в том числе с учетом практики работы общественных палат субъектов Российской Федерации.
Одним из ключевых полномочий Общественной палаты Российской Федерации является функция общественного контроля за исполнительной властью, в том числе через систему общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. В то же время, как отмечает диссертант, процедура образования и порядок осуществления деятельности данных советов пока затрудняют развитие данной формы контроля и нуждаются в серьезном совершенствовании.
В диссертации отмечается, что важнейшим этапом в развитии контрольных полномочий Общественной палаты Российской Федерации стало введение института общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.
Анализируя необходимость расширения контрольных полномочий Общественной палаты Российской Федерации, автор подчеркивает, что они могут быть расширены, например, в части контроля за судебной властью. Это может быть выражено в передаче Обще-
ственной палате Российской Федерации полномочий по избранию представителей общественности в составы квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации от Совета Федерации и представительных органов власти субъектов Российской. Федерации.
Деятельность Общественной палаты Российской Федерации по расширению форм общественного контроля не всегда находит отклик со стороны органов власти, которые, в частности, не поддержали предложение Общественной палаты Российской Федерации по правовому оформлению процедуры общественного расследования. По мнению диссертанта, перспективной формой развития общественного контроля может стать мониторинг правоприменительной практики.
Диссертант обосновал и классифицировал основные формы работы Общественной палаты Российской Федерации в сфере общественного контроля, которыми являются общественные слушания, мониторинг правоприменения, общественные расследования, общественная экспертиза, участие в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти и специальные доклады палаты.
В третьем параграфе — «Общественная экспертиза — ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации» — исследуются цель, задачи общественной экспертизы как ведущего направления деятельности этого органа и даются рекомендации по ее дальнейшему совершенствованию. Основная цель экспертизы при принятии и реализации решений органов государственной власти — защита интересов граждан. Проведение общественной экспертизы должно, как правило, инициироваться институтами гражданского общества и проводиться в интересах как общества в целом, так и его отдельных социальных групп.
Диссертант, анализируя данный институт, формирует задачи общественной экспертизы, к которым относит: аргументированное заключение о соответствии законопроектов направлениям социально-экономической политики, целям и задачам развития и функцио-
нирования гражданского общества; выявление положений и статей законопроектов, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценку возможных масштабов таких последствий; оценку законопроектов на предмет их соответствия конституционным нормам и законным интересам граждан, а также представление выводов о целесообразности и допустимости реализации таких законопроектов; внесение предложений по возможным решениям социальной проблемы, которая возникнет в результате принятия анализируемого проекта.
Именно общественная экспертиза может стать социальным институтом, учитывающим и выражающим консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социально-экономической политики.
Диссертантом подробно исследуются порядок и принципы проведения общественной экспертизы.
В диссертации отмечается, что Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» в этой части нуждается в дальнейшем совершенствовании. Показателем работы Общественной палаты Российской Федерации, по мнению диссертанта, должно стать не только количество экспертиз, проведенных ее комиссиями, но и расширение круга общественных и некоммерческих общественных организаций, привлекаемых к проведению экспертиз, формирование экспертного сообщества на федеральном уровне и содействие его становлению на региональном и местном уровне, повышение гражданской и правовой активности граждан. Все это в конечном счете должно привести к приданию Общественной палате Российской Федерации еще одной функции — процедуры согласования и обобщения различных мнений институтов гражданского общества и выработки единой позиции, которая учитывала бы права и свободы человека и гражданина, особую роль и место гражданского общества в нашем государстве.
В заключении формулируются основные выводы и предложения автора, направленные на решение исследованных в диссертации проблем.
Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:
Монографии
1. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как элемент политико-правовой институциализации гражданского общества : монография. М. : Издательская группа «Юрист», 2010. — 12,2 п.л.
2. Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества : монография. М. : Издательская группа «Юрист», 2010. — 19,4 п.л.
Учебные пособия
3. Гриб В.В. Гражданское общество : учебник (колл. авт.: Автономов A.C., Попов Е.В., Попова Е.В., Шульга Р.Ю.) М. : «Юрист», 2009.- 16,1/4,0 п.л.
Научно-практический комментарий к федеральному закону
4. Гриб В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламенту Общественной палаты Российской Федерации. М. : Издательская группа «Юрист», 2008. — 21,8/3,6 пл. (колл. авт.: Алексеев А.Н., Виташов Д.С., Замышля-евД.В., Макаров A.B., Райлян А.И., Трунцевский Ю.В.).
Статьи, опубликованные по теме диссертационного исследования в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации
5. Гриб В.В. Формы и механизмы взаимодействия общественных палат субъектов РФ с органами государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 15. — 0,5 п.л. С. 13-16.
6. Гриб В.В. Общественная экспертиза — ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 5.-1,0 п.л. С. 31-38.
7. Гриб В. В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. — 1,0 п.л. С. 32-39.
8. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как представительный орган гражданского общества // Адвокатская практика. 2010. № 2.-1,2 пл. С. 2-10.
9. Гриб В.В. Модели и принципы формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. — 0,6 пл. С. 39-42.
10. Гриб В.В. Исторические предпосылки создания Общественной палаты России: правовой аспект // История государства и права. 2010. №6.- 1,0 пл. С. 30-37.
11. Гриб В.В. СМИ как институт гражданского общества // Информационное право. 2010. № 1. — 0,4 пл. С. 32—34.
12. Гриб В.В. Актуальные вопросы взаимодействия общественных палат субъектов Российской Федерации с некоммерческими организациями // Российская юстиция. 2010. № 4. — 0,4 п.л. С. 13-15.
13. Гриб В.В. Управление институтами гражданского общества России // Российский судья. 2010. № 3. — 0,6 п.л. С. 28—32.
14. Гриб В.В. Формы и методы лоббистской деятельности в Общественной палате России // Юрист. 2010. № 4. — 0,3 п.л. С. 56-59.
15. Гриб В.В. Историческая роль и значение общественных формирований в России в развитии гражданского общества // История государства и права. 2010. № 10. — 0,2 п.л. С. 33-34.
16. Гриб В.В. Адвокатура как институт гражданского общества // Адвокатская практика. 2010. № 6.-0,1 пл. С. 21-22.
17. Гриб В. В. Взаимодействие государства и гражданского общества: правовые проблемы // История государства и права. 2010. № 23. - 0,2 пл. С. 24-26.
18. Гриб В.В. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. — 0,1 пл. С. 14-15.
19. Гриб В.В. Взаимодействие гражданского общества и органов государственной власти в социальной сфере // Социальное и пенсионное право. 2010. № 4. — 0,3 п.л. С. 13-16.
20. Гриб В.В. Законотворческая (правотворческая) инициатива как форма влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12.-0,4 пл. С. 9-15.
21. Гриб В.В. Общественные советы (палаты) как ключевой институт взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества // Юрист. 2010. № 12. — 0,2 п.л. С. 57-59.
22. Гриб В.В. Правовые вопросы институциализации взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти // Российская юстиция. 2011. № 3. — 0,1 пл. С. 10—11.
23. Гриб В.В. Новая волна модернизации юридического образования // Юридическое образование и наука (соавт.: Кутузов В.И.). 2010. № 1.-0,8/0,4 пл. С. 15-20.
24. Гриб В. В. Правовые формы воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1.-0,1 п.л. С. 16.
25. Гриб В.В. Обращение граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть // Юридический мир. 2010. № 12. — 0,2 пл. С. 20-23.
26. Гриб В. В. О необходимости выделения и развития одного из приоритетных направлений совершенствования юридического образования в Российской Федерации // Юридическое образование и наука. 2003. № 1. - 0,4 пл. С. 13-15.
27. Гриб В.В. Влияние Судебной реформы 1864 г. на правосознание русских юристов // Российский судья. 2003. № 12. — 0,3 пл. С. 7-9.
28. Гриб В.В. Факторы, влияющие на формирование профессионального правосознания российских юристов // История государства и права. 2003. № 6. - 0,4 пл. С. 17-19.
Статьи и тезисы, опубликованные в других изданиях, в материалах конференций, семинаров, круглых столов
29. Гриб В. В. Взаимодействие общественных палат субъектов РФ с некоммерческими организациями // Материалы IX международной научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина» / Научные труды РАЮН. Вып. 9. М.: Юрист, 2009.-0,1 п.л.
30. Гриб В.В. Доклад Общественной палаты России о состоянии гражданского общества // Материалы выступлений участников конференции «Актуальные проблемы защиты прав человека в России». М.: Юрист, 2009.-0,1 п.л.
31. Гриб В.В. Гласность — принцип деятельности Общественной палаты России : сб. статей по итогам заседания круглого стола Российской ассоциации правовой журналистики. М. : Юрист, 2009. — 0,1 п.л.
32. Гриб В.В. Правовые основы участия членов Общественной палаты России в ее работе // Материалы конференции «Правозащитный мониторинг соблюдения прав человека в субъектах Российской Федерации». М.: Юрист, 2009. — 0,1 п.л.
33. Гриб В. В. Правовые вопросы формирования Общественной палаты России // Актуальные вопросы развития юридической науки : материалы круглого стола Российской академии юридических наук. СПб.: Институт морского права. 2010. — 0,6 пл.
34. Гриб В.В. Проблемы подготовки Доклада о состоянии прав человека в Российской Федерации и зарубежных странах: материалы научно-практической конференции. М.: Юрист, 2010.-0,1 п.л.
35. Гриб В.В. Роль адвокатуры в построении гражданского общества // XI международная научная конференция 2—3 декабря 2010 г. «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз». М., 2010. - 0,2 п.л.
36. Гриб В. В. Социальная политика как область взаимодействия гражданского общества и государства // XI международная научная конференция 2—3 декабря 2010 г. «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз». М., 2010. — 0,1 пл.
37. Гриб В.В. Средства массовой информации: взгляд с точки зрения теории и практики построения гражданского общества : сб. науч. трудов М.: Юрист, 2008. — 0,4 п.л.
38. Гриб В.В. Механизм правовой социализации личности, (соавт.: Покровский И.Ф., Смирнова Н.В.). СПб.: Институт морского права. 2006. - 2,5 пл.
Подписано и печать 21.04.2011 г. Формат 60X84 '/к, Печать офсетная. Объем 3,75 п.л. Тираж 150 экз.
ООО «ПК ПРИНТЭКС» г. Москва, ул.Малая Ордынка, д. 19 Тел.:(495)987-12-43
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации»
Государственное научное учреждение «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
На правах рукописи
05201151071
ГРИБ Владислав Валерьевич
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное и муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
научный консультант Степашин С.В. •
Москва 2011
Оглавление
Введение...............................................................................5
Глава I. Правовые основы формирования и развития гражданского общества..................................................................29
§ 1. Теоретико-методологические основы исследования
гражданского общества...................................................................29
§ 2. Историко-правовые аспекты развития
гражданского общества в России........................................................48
§ 3. Проблемы конституциализации гражданского общества.............69
§ 4. Правовые основы взаимодействия государства и гражданского общества................................................................76
Глава II. Правовые проблемы институциализации гражданского общества в Российской Федерации................................98
§ 1. Институциализация как метод научного познания
гражданского общества..................................................................98
§ 2. Правовые аспекты институциализации
и конституциализации гражданского общества...................................108
§ 3. Общественные объединения как базовый институт гражданского общества.................................................................140
Глава III. Правовые формы участия институтов гражданского общества в управлении делами государства...................153
§ 1. Правовые формы гражданского (общественного) участия
как элемент прямой демократии......................................................153
§ 2. Правотворческая инициатива институтов гражданского общества как форма общественного участия в деятельности государственных органов..............................................................163
§ 3. Общественный контроль над государством как ключевая функция
гражданского общества................................................................175
§ 4. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на государственную власть............................................................192
Глава IV. Конституционно-правовое обеспечение взаимодействия государства и гражданского общества в федеративном государстве...210
§ 1. Правовые формы воздействия органов власти на институты
гражданского общества.................................................................210
§ 2. Институциализация взаимодействия гражданского общества и органов государственной
власти.......................................................................................224
§ 3. Общественные советы (палаты) как правовая форма взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества...................................................................................248
Глава V. Общественные советы (палаты) как ключевой институт взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в субъектах Российской
Федерации................................................................................259
§ 1. Модели и припципы формирования общественных палат субъектов
Российской Федерации.................................................................259
§ 2. Взаимодействие общественных палат субъектов Российской
Федерации с институтами гражданского общества..............................280
§ 3. Взаимодействие общественных палат субъектов Российской Федерации с органами государственной
власти......................................................................................284
Глава VI. Общественная палата Российской Федерации как основная правовая форма взаимодействия государства и гражданского общества...............................................................................298
§ 1. Общественная палата Российской Федерации как институт функционального представительства интересов граждан и гражданского
общества..............................................................................298
§ 2. Общественная палата Российской Федерации как орган
общественного контроля..........................................................332
§ 3. Общественная экспертиза - ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации..............................352
Заключение..................................................................374
Список источников и литературы....................................379
Приложение 1 Приложение 2
494 504
Введение
Актуальность темы исследования. Политические и социально-экономические реформы, осуществляемые в России, влекут за собой серьезный пересмотр сложившихся в стране к концу XX — началу XXI в. общественных отношений, для которых характерно отсутствие стабильно функционирующей системы взаимодействия органов власти и общественных образований, неразвитость институтов гражданского общества в целом. В этой связи проблема взаимопонимания власти и социума в процессе становления гражданского общества становится одной из самых насущных.
Задачи создания эффективно действующего механизма взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, их участия в выработке государственных решений по важнейшим социальным, экономическим и иным общественно значимым вопросам в современной России весьма актуальны. Однако решение этих важных проблем невозможно без взаимодействия между различными секторами общества (государством, бизнесом, некоммерческими организациями), для чего требуется найги некие универсальные инструменты, которые бы помогли раскрыть и реализовать имеющийся в стране потенциал.
Актуальность исследования связана и с тем, что среди объективных причин отсутствия взаимодействия между властью и гражданским обществом немалую роль играет несовершенство законодательства, не позволяющее изменить существующую практику отношений. Различная же природа органов власти и инсти тутов гражданского общества обусловливает, в свою очередь, и различия в понимании их интересов и задач.
Для налаживания эффективного межсекторного взаимодействия необходимы прежде всего укрепление копституционпо-правовых основ функционирования институтов гражданского общества, совершенствование институтов представительства граждан, а также создание действенных механизмов взаимодействия между властью и общественными
объединениями как на федеральном, так и на региональном уровне. Главная задача в настоящее время состоит в создании оптимальной системы прямых и обратных связей, между органами государственной власти и гражданским обществом, что во многом зависит от уровня институциализации последнего.
Одним из важнейших факторов развития гражданского общества, позволяющих вовлечь как можно большее число людей в процесс принятия властных решений, является законодательное оформление его отношений с органами власти. Эта идея нашла отражение в формировании Общественной палаты Российской Федерации, выражающей посредством механизма функционального представительства интересы различных социальных групп, что способно значительно повысить роль объединений граждан в процессе выработки решений органами государственной власти и местного самоуправления.
В работе исследуются конституционно-правовые аспекты взаимодействия гражданского общества и государства в Российской Федерации, которые включают в себя формы воздействия как институтов гражданского общества на органы государственной власти, так и органов государственной власти на институты гражданского общества. Актуализация данной проблематики связана с тем, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, в частности становление Общественной палаты Российской Федерации, проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти страны, поиска наиболее удачных форм взаимодействия власти и общества, учитывающих особенности национального и мирового опыта формирования демократических устоев жизни на базе развитого гражданского общества и правового государства.
Таким образом, актуальность темы диссертационного* исследования определяется потребностью в конституционно-правовом анализе различных форм взаимодействия органов государственной власти и институтов
f
гражданского общества, в том числе Общественной палаты Российской Федерации и ее аналогов в субъектах Российской Федерации.
Степень научной разработанности и круг использованной литературы.
Особенностью объекта исследования взаимодействия власти и гражданского общества является необходимость использования комплексного, междисциплинарного подхода с учетом, не только юридических, но и исторических, социально-экономических, политических и иных аспектов проблемы, что потребовало анализа и изучения различных групп источников и специальной литературы. Важное место в процессе осмысления генезиса и эволюции идеи гражданского общества занимают труды Платона, Аристотеля, Цицерона, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.Ж. Руссо, Т. Пейна, Г.В.Ф. Гегеля, И. Канта, И. Фихте, А. Токвиля, К. Маркса, А. Грамши, A.C. Хомякова, П.Я. Чаадаева, А.И. Герцена, Н.М. Карамзина и др.1 Для раскрытия современного понятия гражданского общества, основ функционирования его институтов большое значение имеют фундаментальные теорегико-правовые и государствоведческие труды
Платон. Диалоги. М. : Мысль, 1986 ; Платон. Государство // Антология мировой политической мысли : в 5 т. Т. 1. - М., 1987. — С. 87 ; Платон. Собрание сочинений : в 4 т. Т. 3. - М., 1993 ; Аристотель. Политика // Сочинения : в 4 т. Т. 4. — М. : 1 Мысль, 1983 ; Цицерон. Диалоги. - М., 1996 ; Цицерон. Философские трактаты
(памятники философской мысли). - М., 1985 ; Фихте И. Сочинения. - М. : Наука, 2008 ; Гоббс Т. Избранные произведения. Т. 1-2. - М., 1964 ; Гоббс Т. Сочинения : в 2 т. - М., 1991 ; Локк Дж. Два трактата о правлении // Антология мировой правовой мысли : в 5 т. Т. 1.-М., 1999. - С. 361 ; Локк Дж Сочинения : в 3 т. Т. 3. - М. : Мысль, 1988 ; Руссо Ж.-Ж. I Об Общественном договоре, или Принципы политического права // Трактаты. - М., 1969 ;
tH Пейн Т. Избранные сочинения. - М.. 1959 ; Гегель Г. В. Ф. Работы разных лет : в 2 т. Т. 2.
< - М„ 1973 ; Кант И. К вечному миру // Сочинения : в 8 т. Т. 7. - М. : ЧОРО, 1994. - С. 496 ;
1 Кант И. Критика чистого разума. — М. : Мысль, 1994 ; Кант И. Метафизика нравов //
Сочинения : в 8 т. Т. 6. - М. : ЧОРО, 1994. - С. 799 ; Кант И. Основы метафизики и нравственности. - М., 1999 ; Кант И. Собрание сочинений : в 6 т. Т. 1. - М., 1963 ; Токвиль Л Демократия в Америке. - С. 237 ; Чаадаев П.Я. Статьи и письма. - М., 1987. - С. 136 ; Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. Т. 1-50. - М., 1955-1981 ; Грамши А. Избранные произведения. Т. 1-3. — М., 1957—1959 ; Грамши А. О литературе и искусстве / i пер. с итал. Э. Егермана и В. Бондарчука ; авт. предисл. и ред. А. Лебедев. - М. : Прогресс,
1967 ; Герцен А.И. Избранные произведения. - Минск : Учпедгиз, 1954 ; Герцен А.И. Сочинения : в 9 т. - М. : Гослитиздат, 1955 ; Карамзин Н.М. История государства Российского в 12 т. URL: http://az.lib.ru/k/karamzin_n_m/ и др.
отечественных исследователей, среди которых можно упомянуть работы
С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, П.А. Астафичева, М.В. Баглая,
>
H.A. Богдановой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, A.B. Иванченко, C.B. Калашникова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, Г.Н. Комковой, Л.Д. Кузьминой, В.И. Крусса, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Л.А. Нудненко,
B.Д. Перевалова, И.Ф. Покровского, Е.В. Попова, Е.В. Поповой, Р.Ю. Шульги, С.А. Солдатова, C.B. Степашина, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.Н. Червонюка, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина,
C.М. Шахрая, С.С. Юрьева, Ц.А. Ямпольской и др.2
Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М. : Российский юридический издательский дом, 1996 ; Автономов A.C. Правовая регламентация деятельности партий в капиталистических и развивающихся странах // Советское государство и право. 1990. № 6.
- С. 130-140 ; Автономов A.C. Правовое оформление гражданского общества в России // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 1. — С. 73-88 ; Автономов А. С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки).
- М. : Формула права, 2002 ; Астафичев П.А. Муниципальное право России : учеб. пособие. - М. : ИНФРА-М, 2010 ; Конституционное право зарубежных стран / под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, J1.M. Энтина. URL: http://vvww.alleng.iTi/d/jur/jurl43.htm ; Богданова H.A. Система науки конституционного права : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2001 ; Витрук Н.В Общая теория правового положения личности. - М. : Норма, 2008 ; Воеводин JI Д. Юридический статус личности в России. - М. : Норма, 1997 ; Габричидзе Б.Н., Чернявский А. Административное право России. - М. : Проспект, 2007 ; Кучерена А.Г., Дмитриев Ю.А. Гражданское общество в России. Проблемы становления и развития : учеб. пособие. - М. : ЮПИТИ-ДАНА; «Закон и право», 2009 ; Колюшин Е.И. Конституционное право России. - M : Городец, 2006 ; Калашников C.B. Конституционные основы формирования гражданского общества в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2001 ; Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России : учебник. 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2004 ; Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть. М. : Городец, 2006 ; Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Кулушева М.А. Конституционное право Российской Федерации. — М. : Юрайт, 2011 ; Крусс В.И. Злоупотребление правом : учеб. пособие. - М. : Норма. 2010 ; Кутафин О. Е. Российский конституционализм. - М. : Норма, 2008 ; Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. T. I. - М. : Госюриздат, 1961 ; Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. — М. : Проспект, 2007 ; Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Сараюв, 2003 ; Матузов Н.И. Гражданское общество: сущность и основные принципы // Правоведение. 1995. № 3. С. 83-93 ; Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Известия высших учебных заведений: Правоведение 1998. №4. С. 22—35 ; Морозова Л.А. Теория государства и права. URL: Ьир://\утуД\у1фх.сот/П1е/83546 ; Нерсесянц B.C. История политических и правовых учений. - М. : Норма, 2007 ; Нерсесянц B.C. История
Кроме гого, для понимания специфики институциализации российского гражданского общества в условиях глобализации и модернизации несомненно важны работы современных исследователей
A.Н. Аринина, П.П. Баранова, JT.IO. Грудцыной, В.Н. Синюкова,
B.Ю. Сморгуновой, A.C. Панарина, В1.С. Нерсесянца, A.A. Овчинникова;
C.П. Перегудова, Ю.С. Колесникова, А.Г. Кучерены, М.В. Мархгейм, И.Н. Сидоренко, Л.М. Романенко, С.Г. Кара-Мурзы, A.A. Уварова, В.Ю. Шпака, J1.J1. Хоперской, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, Е.А. Лукашевой и др. , посвященные углубленному изучению особенностей
политических и правовых учений. - М. : Норма, 2005 ; Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства : учебник для вузов. - M : Норма ; Инфра-М., 1999. - С. 279 ; Нерсесянц В.С Право и закон. - М., 1983 ; Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - М. : Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004 ; Перевалов В.Д. Правовые основы деятельности массовых общественных организаций в политической системе советского общества : дис. ... канд. юрид. наук. — Свердловск, 1972 ; Шульга Р.Ю. Защита прав человека неправительственными правозащитными организациями: теоретические и практические аспекты. — М. : Юрист, 2009 ; Шульга Р.Ю. Механизмы взаимодействия неправительственных организаций и Европейского Суда по правам человека: Материалы конференции Института государства и права Российской академии наук. - М. : Институт государства и права Российской академии наук, 2000. -С 38-47 ; Шульга Р.Ю. О роли лоббистской деятельности неправительственных организаций в становлении гражданского общества в России // Россия и современный мир. 1999. №4 (25). - С. 169-181 ; Шульга Р.Ю. Становление легитимности правозащитных структур в сфере обеспечения социальных гарантий: на примере системы охраны здоровья (постановка проблемы) // Здоровье и здравоохранение в условиях рыночной экономики / ред. Л.С. Шилова, Л.В. Ясная. - М. : Изд-во Института социологии Российской академии наук, 2000. - С. 18-38 ; Солдатов С А. Общественные организации в Российской Федерации. - М., 1994 ; Степашин C.B. Конституционный аудит. — М. : Паука, 2006. - С. 35 ; Страшун Б.А. К вопросу о понятии конституционного права // Журнал российского права. 2006. № 10. - С. 115-123 ; Червонюк В.Н. Теория государства и права : учеб. пособие. - М. : Инфра-М, 2003 ; Юрьев С.С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико-правовые аспекты). - М. : Эдиториал УРСС, 2000 ; Ямпольская Ц.А. Общественные организации и развитие советской социалистической государственности. — M., 1965 и др.
3 Баранов П П. Предметная определенность философии права // Философия права. 2003. № 1. - С. 5-7 ; Синюков В Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. - Саратов, 1994 ; Сморгунова В.Ю. Права меньшинств и опасности обратной дискриминации // История государства и права. 2008. № 22. - С. 34-35 ; Панарин A.C. Глобальное политическое прогнозирование в условиях стратегической нестабильности. — М. : Эдиториал УРСС, 1999 ; Мархгейм М.В. Конституционное право на образование в реформационных сценариях высшей школы // Юр
