Система органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые основытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Система органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые основы»

На правах рукописи

АГАЛОВ КОНСТАНТИН ВЛАДИМИРОВИЧ

СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Специальность: 12.00.02- конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

V/

'' с - \

Москва - 2003

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: Елисеев Борис Петрович,

Официальные оппоненты:

Горобец Виктор Дмитриевич,

доктор юридических наук, профессор;

Ведущая организация: Пермский государственный университет имени А.М.Горького, кафедра конституционного и финансового права.

Защита состоится 13 ноября 2003 г., в 16-00 на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, просп. Вернадского, д.84, первый учебный корпус, аудитория № 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 10 октября 2003 года. Ученый секретарь

доктор юридических наук, профессор.

Ботнев Владимир Константинович

кандидат юридических наук.

диссертационного Совета

И.С. Яценко

А

——————• з

^ ^ 1. Общая характеристика диссертационной работы.

Актуальность темы исследования. Объективная необходимость укрепления государственной власти определяется задачами по эффективному решению насущных проблем российского общества: формирования конкурентоспособной экономики, проведения административной и судебно-правовой реформ, упрочения социальной стабильности общества, укрепления национальной безопасности России.

В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что государственная власть в Российской Федерации «оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту»1. Данная позиция Главы государства относится, в первую очередь, к системе исполнительной власти Российской Федерации, поскольку она является самой огромной частью государственного механизма, распоряжается значительной частью материальных и финансовых ресурсов государства.

Одной из главных причин недостаточной эффективности организации и деятельности органов исполнительной власти является несоответствие между конституционно закрепленной моделью ее организации и методами ее осуществления, сохранившимися, во многом, неизменными с советских времен. Подобная разбалансированность государственно-правовых отношений в сфере исполнительной власти ведет к нарушению основных принципов конституционного строя Российского государства.

Исходя из этого, одним из основных направлений реформирования исполнительной власти в Российской Федерации является уточнение конституционно-правового статуса органов исполнительной власти,

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 16 мая 2003 г // Российская газета 2003 17 мая

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

развития законодательства о системе данных органов, совершенствование вертикальных и горизонтальных управленческих связей между органами исполнительной власти различных уровней, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, укрепления единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Все это требует проведения административной реформы, которая согласовалась бы с преобразованиями в российской обществе, и была направлена на позитивную трансформацию государственной власти в целом.

В 2000 г. Президентом Российской Федерации был выдвинут целый ряд законодательных инициатив, направленных на усиление контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В 2002-2003 гг. реформирование системы органов исполнительной власти продолжено с учетом необходимости развития процессуальных форм государственно-управленческой и государственно-служебной деятельности.

Все это требует детального анализа конституционных основ организации исполнительной власти. Налаживание действенного государственного управления в системе исполнительной власти невозможно без создания целостной системы исполнительной власти с отлаженным организационно-правовым механизмом, в котором четко смоделированы организационные структуры и взаимодействия, точно очерчены их правовые статусы, разграничены предметы ведения и полномочия.

Степень научной разработанности темы. Вопросы конституционно-правового статуса, принципов, организации исполнительной власти, формирования и деятельности системы органов исполнительной власти находятся в последние годы в сфере пристального внимания российских ученых-правоведов. Но, тем не менее, существующая на данный момент научная проблема понимания вопросов совершенствования организации

• Л УИ • : • 44. 41 I

•ЧФ*

исполнительной власти, процессов взаимодействия органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов нуждается в дальнейшей разработке.

Теоретико-правовую базу диссертационного исследования составили работы следующих ученых-правоведов: A.C. Автономова,

A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, Д.А. Керимова, М.Н. Кузнецова,

B.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.М. Шамбы, В.Ф. Халипова, А.И. Экимова.

В работе над диссертационным исследованием были использованы ряд трудов видных ученых-государствоведов, таких как С.А. Авакьян, Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Вишняков, В.В. Володин, Б.П. Елисеев, А.Д. Керимов, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Пронина, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, И.С. Яценко, касающиеся организации исполнительной власти, вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Серьезное внимание исследованию проблем функционирования органов исполнительной власти уделено в трудах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, А.Е. Козлова, Д.М. Овсянко, Н.Г. Салищевой, Ю.С. Старилова, Н.Ю. Хаманевой.

Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"), федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти

субъектов Российской Федерации; ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В диссертационном исследовании использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических проблем в этой сфере.

Методологическая основа диссертационного исследования. В рамках данного исследования использованы общенаучные (системного анализа, сравнительный), а также частно-научные методы познания социально-правовых явлений и процессов (сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический). Это позволило выявить определенные закономерности развития конституционно-правовых основ системы исполнительной власти. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений в области организации и деятельности исполнительной власти в Российской Федерации как целостной системы, ее внутренняя структура и связи между органами исполнительной власти - элементами данной системы.

Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, закрепляющие основы организации системы исполнительной власти в Российской Федерации, а также устанавливающие статус органов исполнительной власти различных уровней, регламентацию их

взаимодействия между собой, с органами законодательной и судебной власти.

Целью диссертационного исследования является комплексный (на основе норм конституционного, административного и муниципального права) анализ системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах в условиях реформирования, исследование основных концепций ее организации и деятельности, а также раскрытие возможностей для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы функционирования механизма исполнительной власти, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:

- уточнить особенности конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации;

- проанализировать конституционное содержание понятия "система исполнительной власти", а также выявить конституционные принципы ее построения;

- провести анализ развития конституционно-правовых основ организации и структуры федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации;

- исследовать полномочия Президента Российской Федерации и роль его Полномочных представителей в реализации взаимодействия с исполнительной властью, а также проблемы взаимодействия органов законодательной и судебной власти с органами исполнительной власти в Российской Федерации;

- изучить особенности правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- исследовать развитие российского законодательства об организации исполнительной власти и сформулировать конкретные

предложения по совершенствованию законодательства об организации исполнительной власти как основного фактора эффективного функционирования исполнительной власти в государстве.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в работе: осуществлен комплексный анализ конституционно-правового регулирования организации системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах; проведено исследование нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации; представлены подходы к решению ряда проблем конституционно-правового регулирования и строительства вертикали исполнительной власти.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

-уточнено понятие "орган исполнительной власти" как составной части государственного аппарата, осуществляющего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности организацию исполнения законов, а также контроль за их соблюдением; а также "системы органов исполнительной власти" под которой понимается как совокупность элементов (органов) исполнительной власти, в состав которой входят: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. При этом система федеральных органов исполнительной власти должна устанавливаться Конституцией Российской Федерации федеральными законами, а система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации -конституционными и законодательными актами субъектов Российской Федерации, на основе конституционных принципов организации системы органов государственной власти и в соответствии с федеральными законами;

- на основании исследования практики взаимодействия Президента Российской Федерации и системы органов исполнительной власти в Российской Федерации обоснована необходимость максимально конкретного и точного разграничения полномочий между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в связи с наметившейся тенденцией параллелизма и дублирования в деятельности этих конституционно-правовых институтов. При этом целесообразно законодательное закрепление полномочий Администрации Президента Российской Федерации и Полномочных представителей Президента Российской Федерации;

- анализ развития системы исполнительной власти по мнения автора, в целях ее упорядочения предполагает внесение дополнений и уточнений в федеральный конституционный закон о «Правительстве Российской Федерации», в части касающейся:

• порядка взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере правотворчества;

• полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по формированию структуры федеральных органов исполнительной власти;

• более четкого определения полномочий Президента Российской Федерации в сфере непосредственного руководства отдельными органами исполнительной власти.

- проанализировав практику рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих их публичных правоотношений, автор приходит к выводу о необходимости формирования специализированных органов административной юстиции, с целью разрешения конфликтов в сфере исполнительной власти, защиты законных прав и интересов граждан и их объединений от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также возложение ответственности на лиц, допускающих правонарушения в

этой сфере. Для чего необходима организация системы административной юстиции в виде специализированных судов;

- отсутствие специальной законодательной регламентации судопроизводства по делам, вытекающих из публичных правоотношений, снижает эффективность судебного контроля за исполнительной властью. В связи с этим, на взгляд автора целесообразны разработка и принятие отдельного, самостоятельного Административно-процессуального кодекса Российской Федерации;

- поскольку Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит норм, позволяющих разграничить компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, это приводит к неправомерному вмешательству органов государственной власти в вопросы местного значения. В этой связи необходимо дальнейшее отлаживание законодательного механизма взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления особенно на «уровне» субъектов Российской Федерации;

- формирование системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствие с конституционными принципами требует продолжения законодательного реформирования института государственной службы. Для чего требуется принять необходимые меры для эффективного формирования системы управления государственной службой и ее координации, особенно в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке предложений по совершенствованию конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации, реформированию их системы, а также создания механизмов взаимодействия между ее

структурными элементами. Положения диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права Российской Федерации, административного права и других правовых дисциплин.

Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Рбссийской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, основные результаты диссертации отражены в статьях и публикациях, в выступлениях автора диссертации на научной конференции в МГУ "Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт" (Москва, март 2002 г.) и в конференции в ИГиП РАН «Состояние и перспективы науки административного права» (Москва, апрель 2002 г.)

Структура диссертационной работы обусловлена логикой и целью исследования, состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка используемой научной литературы нормативно-правовых актов.

2. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, его методологические и теоретические основы, научная и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, сообщается об апробации результатов исследования.

В главе I - «Исполнительная власть в Российской Федерации:

теоретико-методологический анализ» - раскрывается содержание понятия "орган исполнительной власти", исследуются его функции (§ 1); анализируется развитие конституционно-правовых основ системы

исполнительной власти в Российской Федерации в 1977-2003 гг. (§ 2), исследуются особенности взаимодействия органов исполнительной власти с Президентом Российской Федерации, законодательными (представительными) и судебными органами власти в Российской Федерации (§ 3).

Диссертационное исследование начинается с уточнения понятия "орган исполнительной власти", сделан вывод о том, что орган исполнительной власти представляет собой самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти. Он обладает следующими общими признаками:

- является составной частью государственного аппарата;

- выполняет государственные функции на основе государственно-властных полномочий, включающих исполнительные, регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;

- его правовой статус основан на законе или закреплен в нормативном правовом акте, изданном вышестоящим органом исполнительной власти;

- обладает правом принятия управленческих решений в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом. Данные правовые акты в обязательном порядке должны соответствовать действующему законодательству и являются обязательными для исполнения в сфере ведения данного органа;

- имеет сложную внутреннюю структуру: аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии с внутренним штатным расписанием данного органа;

- финансируется из государственного бюджета - федерального или субъекта Федерации. Орган и его служащие не могут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой деятельностью;

- входит в систему соподчинения в структуре исполнительной власти и подотчетен перед органом государственной власти, учреждающим его.

В диссертации исследуется понятие: «система органов исполнительной власти». Система органов исполнительной власти Российской Федерации представляет собой сочетание различных (по функциям и уровням) взаимозависящих элементов (подсистем), структурно и организационно объединенных институтом Главы государства и нормами права.

В диссертации исследованы возникновение, развитие и становление института исполнительной власти в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации - первоначально в СССР, затем в РСФСР, и современное состояние. Проанализировано законодательство о становлении системы исполнительной власти начиная с 1977 года и по настоящее время.

Нормативно-правовым основанием для определения системы исполнительной власти в Российской Федерации является Конституция Российской Федерации 1993 г. В ее тексте неоднократно используются термины «система органов государственной власти», «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти». Так, в п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации указано, что установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти находится в ведении Российской Федерации. В то же время, в 4.1 ст. 77 Конституции Российской Федерации указывается, что систему органов исполнительной власти субъекты Российской Федерации устанавливают самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации

и общими принципами организации органов государственной власти, установленными федеральным законом.

На основании анализа норм Конституции Российской Федерации автор диссертации приходит к выводу о том, что система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой составную часть системы органов государственной власти, которая также образует определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень органов исполнительной власти, ни их возможные виды.

Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего, согласно ст. 110, исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ст. 78, ч. 1). Все это дает возможность предположить, что составными элементами системы федеральных органов исполнительной власти является Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Существующая ныне структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 4867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».. Данный нормативный правовой акт закрепил виды федеральных органов исполнительной власти: министерства Российской Федерации (федеральные министерства), государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти.

Однако на основании анализа норм Конституции Российской Федерации автор приходит к выводу о том, что организация системы федеральных органов исполнительной власти тесно связана с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, а потому виды федеральных органов исполнительной власти, закрепление их правового статуса должно осуществляться федеральным законом.

Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства Российской ^ Федерации по осуществлению исполнительной власти и включает в себя перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Изменения и дополнения в структуру * федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут вноситься указами Президента Российской Федерации. При этом, по смыслу ч.З ст.90, п. «а» ст. 106, ч.1, п. «а» ст. 114, ч. 1, ст. 115 Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

В диссертации в деталях исследованы проблемы взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации с Президентом Российской Федерации как Главой государства, а также его ' Полномочными представителями. Автор диссертационного исследования отмечает, что в отличие от предыдущей Конституции Российской ^ Федерации, в которой содержалось прямое упоминание о Президенте как о «главе исполнительной власти в Российской Федерации», действующая Конституция Российской Федерации избежала прямого закрепления за Президентом статуса главы исполнительной власти. Однако, это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполнительной властью.

Исследуя конституционные полномочия Президента Российской Федерации, диссертант разделяет точку зрения ряда ученых о том, что Глава Российского государства наделен весьма обширными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти.

Автор диссертации полагает, что активное участие Президента Российской Федерации в деятельности Правительства Российской Федерации и, зачастую, "параллельное" с правительственным нормотворчество, лишает Правительство Российской Федерации самостоятельности, ответственности и порождает соблазн проводить решении посредством указов Президента Российской Федерации, вместо

V*

того, чтобы принимать собственные решения или готовить проекты законов. Такое «взаимодействие» не всегда позволяет объективно оценивать качество работы системы федеральных органов о

исполнительной власти и возглавляющего его Правительства Российской \

Федерации. Для преодоления данной негативной тенденции необходимо максимально конкретное и точное разграничение полномочий между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Такое уточнение полномочий не затрагивает текста Конституции Российской Федерации и может быть осуществлено |

посредством внесения изменений в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Полагаем, что в [

Федеральном конституционном законе необходимо уточнить: а

- порядок взаимодействия данных государственных органов в сфере правотворчества;

- их полномочия по формированию структуры федеральных органов исполнительной власти и обеспечения их слаженной работы;

- полномочия Президента Российской Федерации в сфере непосредственного руководства некоторыми видами федеральных органов исполнительной власти.

Анализируя проблемы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, диссертант хотел бы отметить явный «перевес» в системе разделения властей, смещение центра тяжести от законодательной власти в сторону исполнительной. Осуществление контроля представительными органами государственной власти за деятельностью органов исполнительной власти остается неурегулированной на законодательном уровне. В Конституции Российской Федерации обозначены лишь отдельные контрольные полномочия Государственной Думы и Совета Федерации Федерального 4, Собрания. Попытки Государственной Думы расширить сферу собственных полномочий имели ограниченный успех, что объяснялось их однозначной политической направленностью.

Исследуя взаимодействие органов исполнительной власти с органами судебной власти, автор диссертации особое внимание проблеме административной юстиции в Российской Федерации, в частности, повышению эффективности работы судов при рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений.

Полагаю, что наиболее целесообразной в российских условиях представляется система органов административной юстиции в виде коллегий соответствующих судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Начало этому процессу было положено в 1995 г., когда в системе ) арбитражных судов в соответствии с Федеральным конституционным

законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации", было ^ предусмотрено создание административных коллегий и

административных составов. На сегодняшний день в большинстве арбитражных судов субъектов Российской Федерации, в судах федеральных округов, а также в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации Коллегии по административным делам эффективно функционируют. Представляется целесообразным, чтобы подобные структурные подразделения были созданы и в судах общей юрисдикции.

Анализирую проблему судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в Российской Федерации, диссертант считает необходимым особо отметить тот факт, что по делам, вытекающим из публичных правоотношений, требуется специальная регламентация процессуального производства. Отсутствие процессуальных правил не дает возможности использовать в полной мере институт судебного контроля за действием органов государственной власти и управления. Для решения этой задачи необходимо разработать и принять процессуальные законы, регламентирующие деятельность судов по разрешению административных споров.

В главе II - «Правовые основы совершенствования деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации» - исследуются конституционно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти (§ 1); конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (§ 2); перспективы совершенствования законодательства о системе органов исполнительной власти в Российской Федерации (§3).

Диссертант уделяет особое внимание изучению конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации, а также его роли в системе федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации занимает главенствующую роль в системе федеральных органов исполнительной власти. Оно осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность, состоящую как в организации исполнения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, так и в собственной право! ворческой деятельности. Распорядительная деятельность органов исполнительной власти имеет подзаконный характер. Правительство Российской Федерации также активно использует право законодательной инициативы и право подготовки заключений на законопроекты, внесенные в

Государственную Думу иными субъектами права законодательной инициативы.

Автор диссертационного исследования отмечает, что с принятием Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» юридически завершилось становление Правительства Российской Федерации в государственной системе. В целом, позитивно оценивая определение статуса, компетенции и порядка деятельности Правительства Российской Федерации, диссертант считает необходимым указать, что в данном законе все же очевидны недостатки: данный нормативный акт не отражает полного содержания функций и исполнительного характера государственного управления в Российской Федерации, не определяет систему органов исполнительной власти и их виды.

В диссертации рассматривается специфика правового статуса федеральных министерств, подразделяемых по характеру компетенции на отраслевые и функциональные. Федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой управления. Руководитель федерального министерства - министр - входит в состав Правительства Российской Федерации и руководит порученной отраслью, сферой управления (деятельности) на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.

За последнее десятилетие система федеральных органов государственной власти неоднократно подвергалась изменениям в целях ее оптимизации, усиления ее роли в процессах реформирования государства и общества.

Анализируя реформы в сфере исполнительной власти, диссертант приходит к выводу о том, что их структура достаточно нестабильна. Исследуя деятельность различных видов федеральных органов власти,

диссертант соглашается с мнением различных авторов, что, в целом, данные органы имеют однотипное предназначение. Все они выполняют, в принципе, одинаковые функции, а именно: регулирование и управление в определенной сфере. Функциональная неопределенность является основной причиной нестабильности и неупорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы конкретных министерств и ведомств.

Диссертант отмечает, что для установления "целесообразной" системы федеральных органов исполнительной власти необходимо, чтобы каждый структурный элемент данной системы имел свой четкий и ^

понятный правовой статус, который должен определяться законодательно в зависимости от характера и объема выполняемых функций и полномочий. "Опорными элементами" системы органов исполнительной '

власти должны стать федеральные министерства отраслевого характера.

Проводя анализ системы федеральных органов исполнительной власти, диссертант делает вывод, о том, что данные органы представляют собой сложную иерархическую, многоотраслевую и полифункциональную систему, которая объединяет как коллегиальные, так и единоначальные органы, вследствие чего необходима разработка четкой правовой базы разграничения их полномочий.

Система органов исполнительной власти в различных субъектах Российской Федерации имеет свою специфику, что обусловлено статусом субъекта Российской Федерации, а также его традициями построения системы государственной власти.

Конституции республик Российской Федерации закрепили различные модели исполнительной власти: в Республике Бурятия Президент совмещает функции Главы республики и Председателя правительства; в Башкортостане Президент, являясь Главой республики, руководит деятельностью кабинета министров, главой же кабинета министров является премьер-министр; в Дагестане исполнительную

власть возглавляет коллективный орган - Государственный Совет, который образует исполнительно-распорядительный орган Правительство республики.

Статус главы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации обусловлен особенностями правового положения Президента республики. Анализ показывает наличие трех вариантов статуса Президента республики:

- президент является Главой республики и ее высшим должностным лицом (Республика Ингушетия, Республика Башкортостан);

- президент республики является Главой республики, высшим

и

должностным лицом и возглавляет систему органов исполнительной власти республики. При этом правительство возглавляет премьер-/ министр, назначаемый президентом (Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Республика Татарстан);

- президент республики является Главой республики, высшим должностным лицом, возглавляет систему исполнительной власти и является Председателем правительства республики (Республика Бурятия и Республика Коми).

Важную роль в системе исполнительной власти республик играют Правительства республик, которые являются исполнительными и распорядительными органами. ) В целом, правовые нормы законодательства республик позволяют

четко сформулировать компетенцию и полномочия органов Правительств ^ республик, в соответствии с установленным Конституциями республик

правовым статусом органов исполнительной власти.

Органами исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения являются их администрации (правительства). Систему исполнительной власти в этих субъектах Российской Федерации - возглавляет Глава администрации (Губернатор), который является

высшим должностным лицом края, области, города федерального значения.

Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» существенно повлияло на пересмотр структуры и компетенции органов исполнительной власти. В настоящее время разнообразие форм организации системы органов исполнительной власти в краях и областях субъектов Российской Федерации выстраивается в единую схему, по которой губернатор (глава администрации) - глава субъекта Российской Федерации, которое, как высшее должностное лицо, руководит !

деятельностью администрации, в состав которой входят правительство субъекта Российской Федерации и структурные подразделения самой администрации. "

Структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации достаточно разнообразна. Это объясняется тем, что характер управляемых объектов, объективные условия и факторы жизнедеятельности на территории субъектов Российской Федерации, во многом уникальны по своим характеристикам. Все эти факторы обусловливают общее, единичное и особенное в построении системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Особенностью системы органов исполнительной власти в городах федерального значения является ее централизация, что выражается в значительных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти. В ведении мэра и губернатора находятся назначения, начиная от ■■»

руководителей всех подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.

В этой связи важной проблемой в области организации системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

является их взаимодействие с органами местного самоуправления. Диссертант отмечает, что в Российской Федерации местное самоуправление, зачастую, существует лишь формально. Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит норм, позволяющих разграничить компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, это приводит к неправомерному вмешательству органов государственной власти в вопросы местного значения. В этой связи представляется необходимым внести в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменения и дополнения, уточняющие вопросы местного значения и регламентирующие порядок передачи полномочий органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предполагается, что повышению самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления перед гражданами удастся достичь путем существенных ограничений для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на принятие решений, не обеспеченных источниками финансирования.

Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления должно основываться на следующих принципах:

- реалистичность перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации, а также вопросов местного значения. Возложение на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочий, реализация которых невозможна в пределах имеющихся в их распоряжении материальных и финансовых ресурсов, ведет к повышению социальной напряженности;

- недопустимость произвольного возложения обязанностей по осуществлению полномочий на другие уровни публичной власти как

федеральным центром на субъекты Федерации, так и последними на местное самоуправление.

Возможность наделения, делегирования и передачи полномочий в системе исполнительной власти должна быть основана исключительно на законах.

Исследует утвержденную Президентом Российской Федерации Концепцию реформирования госслужбы а также Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Диссертант делает вывод, что формирование системы государственной службы требует поэтапного, планомерного осуществления, на основе соответствующих программ, финансового и ресурсного обеспечения, со ссылкой на отечественный, а также зарубежный опыт, применимый в российских условиях, в условиях гласности и при участии гражданского общества.

В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы, сформулированы вытекающие из диссертационного исследования рекомендации.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:

1. Агалов К.В. Система, структура и функции органов исполнительной власти // Юриспруденция: разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации. // Учебно-методическое пособие. М.: Изд-во «Мысль», 2002. - С. 48-64, - 0,9 п.л.

2. Агалов К.В. Состояние и перспективы развития науки административного права. // Государство и право. - 2002. - №11.- С. 4849, - 0,2 п.л.

3. Агалов К.В. Государственная служба в системе органов исполнительной власти Российской Федерации: проблемы и пути решения. // История и теория государственно-правового развития России: Материалы науч.-практ. конф. 20 сентября 2002 г./ Изд-во СГУ, 2002. - С. 7-11,-0,3 п.л.

4. Агалов К.В. Рассмотрение и утверждение бюджета. // Бюджетная система и учет в России // Учебно-методическое пособие. - М.: Изд-во «Мысль», 2002. - С. 132-138, - 0,2 п.л.

5. Агалов К.В. Парламентаризм и исполнительная власть. // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы науч. конф. 21-23 марта 2002 г./ Под ред. С.А.Авакьяна. - М.: Изд-во Московского университета, 2002. - С. 184-186, - 0,2 п.л.

»

\

26

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук Агалова Константина Владимировича

Тема диссертационного исследования Система органов исполнительной власти: конституционно-правовые

основы.

/

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор, Елисеев Б.П.

у

Изготовление оригинал-макета

Подписано в печать ^ ^ Тираж Я О экз.

V ^ /

Усл.п.л. -/ i .

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606, Москва, пр-т В( рнадского, 84.

f

i

«

I

л

17 833

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Агалов, Константин Владимирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Исполнительная власть ^ в Российской Федерации: теоретико-методологический анализ.

§1. Орган исполнительной власти: понятие и функции.

§2. Развитие конституционных основ системы исполнительной власти.

§3. Конституционные особенности взаимодействия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти.

ГЛАВА 2. Правовые основы совершенствования деятельности органов Ф исполнительной власти в Российской Федерации.

§1. Нормативно-правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

§2. Нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти в субъектах

Российской Федерации.

§3. Актуальные проблемы развития законодательства об исполнительной власти в Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Система органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые основы"

1. Общая характеристика диссертационной работы.

Актуальность темы исследования. Объективная необходимость укрепления государственной власти определяется задачами по эффективному решению насущных проблем российского общества: формирования конкурентоспособной экономики, проведения административной и судебно-правовой реформ, упрочения социальной стабильности общества, укрепления национальной безопасности России.

В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что государственная власть в Российской Федерации «оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту»1. Данная позиция Главы государства относится, в первую очередь, к системе исполнительной власти Российской Федерации, поскольку она является самой огромной частью государственного механизма, распоряжается значительной частью материальных и финансовых ресурсов государства.

Одной из главных причин недостаточной эффективности организации и деятельности органов исполнительной власти является несоответствие между конституционно закрепленной моделью ее организации и методами ее осуществления, сохранившимися, во многом, неизменными с советских времен. Подобная разбалансированность государственно-правовых отношений в сфере исполнительной власти ведет к нарушению основных принципов конституционного строя Российского государства.

Исходя из этого, одним из основных направлений реформирования исполнительной власти в Российской Федерации является уточнение конституционно-правового статуса органов исполнительной власти, развития законодательства о системе данных органов, совершенствование вертикальных и горизонтальных управленческих связей между органами исполнительной власти различных уровней, разграничение предметов Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003.17 мая. ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, укрепления единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Все это требует проведения административной реформы, которая согласовалась бы с преобразованиями в российской обществе, и была направлена на позитивную трансформацию государственной власти в целом.

В 2000 г. Президентом Российской Федерации был выдвинут целый ряд законодательных инициатив, направленных на усиление контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В 20022003 гг. реформирование системы органов исполнительной власти продолжено с учетом необходимости развития процессуальных форм государственно-управленческой и государственно-служебной деятельности.

Все это требует детального анализа конституционных основ организации исполнительной власти. Налаживание действенного государственного управления в системе исполнительной власти невозможно без создания целостной системы исполнительной власти с отлаженным организационно-правовым механизмом, в котором четко смоделированы организационные структуры и взаимодействия, точно очерчены их правовые статусы, разграничены предметы ведения и полномочия.

Степень научной разработанности темы. Вопросы конституционно-правового статуса, принципов, организации исполнительной власти, формирования и деятельности системы органов исполнительной власти находятся в последние годы в сфере пристального внимания российских ученых-правоведов. Но, тем не менее, существующая на данный момент научная проблема понимания вопросов совершенствования организации исполнительной власти, процессов взаимодействия органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов нуждается в дальнейшей разработке.

Теоретико-правовую базу диссертационного исследования составили работы следующих ученых-правоведов: А.С. Автономова, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Д.А. Керимова, М.Н. Кузнецова, В.В. Лазарева, Г.В.

Мальцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.М. Шамбы, В.Ф.

Халипова, А.И. Экимова.

В работе над диссертационным исследованием были использованы ряд трудов видных ученых-государствоведов, таких как С.А. Авакьян,

Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Вишняков, В.В. Володин, Б.П. Елисеев, А.Д. Керимов, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Пронина, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, И.С. Яценко, касающиеся организации исполнительной власти, вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Серьезное внимание исследованию проблем функционирования органов исполнительной власти уделено в трудах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, А.Е. Козлова, Д.М. Овсянко, Н.Г. Салищевой, Ю.С. Старилова, Н.Ю. Хаманевой.

Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"), федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В диссертационном исследовании использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических проблем в этой сфере.

Методологическая основа диссертационного исследования. В рамках данного исследования использованы общенаучные (системного анализа, сравнительный), а также частно-научные методы познания социально-правовых явлений и процессов (сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический). Это позволило выявить определенные закономерности развития конституционно-правовых основ системы исполнительной власти. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений в области организации и деятельности исполнительной власти в Российской Федерации как целостной системы, ее внутренняя структура и связи между органами исполнительной власти - элементами данной системы.

Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, закрепляющие основы организации системы исполнительной власти в Российской Федерации, а также устанавливающие статус органов исполнительной власти различных уровней, регламентацию их взаимодействия между собой, с органами законодательной и судебной власти.

Целью диссертационного исследования является комплексный (на основе норм конституционного, административного и муниципального права) анализ системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах в условиях реформирования, исследование основных концепций ее организации и деятельности, а также раскрытие возможностей для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы функционирования механизма исполнительной власти, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:

-уточнить особенности конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации;

- проанализировать конституционное содержание понятия "система исполнительной власти", а также выявить конституционные принципы ее построения;

- провести анализ развития конституционно-правовых основ организации и структуры федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации;

- исследовать полномочия Президента Российской Федерации и роль его Полномочных представителей в реализации взаимодействия с исполнительной властью, а также проблемы взаимодействия органов законодательной и судебной власти с органами исполнительной власти в Российской Федерации;

- изучить особенности правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- исследовать развитие российского законодательства об организации исполнительной власти и сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законодательства об организации исполнительной власти как основного фактора эффективного функционирования исполнительной власти в государстве.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что ^ в работе: осуществлен комплексный анализ конституционно-правового регулирования организации системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах; проведено исследование нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации; представлены подходы к решению ряда проблем конституционно-правового регулирования и строительства вертикали исполнительной власти.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

-уточнено понятие "орган исполнительной власти" как составной части государственного аппарата, осуществляющего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности организацию исполнения законов, а также контроль за их соблюдением; а также "системы органов исполнительной власти" под которой понимается как совокупность элементов (органов) исполнительной власти, в состав которой входят: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. При этом система федеральных органов исполнительной власти должна устанавливаться Конституцией Российской Федерации федеральными законами, а система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации конституционными и законодательными актами субъектов Российской Федерации, на основе конституционных принципов организации системы органов государственной власти и в соответствии с федеральными законами;

- на основании исследования практики взаимодействия Президента Российской Федерации и системы органов исполнительной власти в Российской Федерации обоснована необходимость максимально конкретного и точного разграничения полномочий между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в связи с наметившейся тенденцией параллелизма и дублирования в деятельности этих конституционно-правовых институтов. При этом целесообразно законодательное закрепление полномочий Администрации Президента Российской Федерации и Полномочных представителей Президента Российской Федерации;

- анализ развития системы исполнительной власти по мнения автора, в целях ее упорядочения предполагает внесение дополнений и уточнений в федеральный конституционный закон о «Правительстве Российской Федерации», в части касающейся:

• порядка взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере правотворчества;

• полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по формированию структуры федеральных органов исполнительной власти;

• более четкого определения полномочий Президента Российской Федерации в сфере непосредственного руководства отдельными органами исполнительной власти.

- проанализировав практику рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих их публичных правоотношений, автор приходит к выводу о необходимости формирования специализированных органов административной юстиции, с целью разрешения конфликтов в сфере исполнительной власти, защиты законных прав и интересов граждан и их объединений от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также возложение ответственности на лиц, допускающих правонарушения в этой сфере. Для чего необходима организация системы административной юстиции в виде специализированных судов;

- отсутствие специальной законодательной регламентации судопроизводства по делам, вытекающих из публичных правоотношений, снижает эффективность судебного контроля за исполнительной властью. В связи с этим, на взгляд автора целесообразны разработка и принятие отдельного, самостоятельного Административно-процессуального кодекса Российской Федерации;

-поскольку Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит норм, позволяющих разграничить компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, это приводит к неправомерному вмешательству органов государственной власти в вопросы местного значения. В этой связи необходимо дальнейшее отлаживание законодательного механизма взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления особенно на «уровне» субъектов Российской Федерации;

- формирование системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствие с конституционными принципами требует продолжения законодательного реформирования института государственной службы. Для чего требуется принять необходимые меры для эффективного формирования системы управления государственной службой и ее координации, особенно в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке предложений по совершенствованию конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации, реформированию их системы, а также создания механизмов взаимодействия между ее структурными элементами. Положения диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права Российской Федерации, административного права и других правовых дисциплин.

Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, основные результаты диссертации отражены в статьях и публикациях, в выступлениях автора диссертации на научной конференции в МГУ "Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт" (Москва, март 2002 г.) и в конференции в ИГиП РАН «Состояние и перспективы науки административного права» (Москва, апрель 2002 г.)

Структура диссертационной работы обусловлена логикой и целью исследования, состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка используемой научной литературы нормативно-правовых актов.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Агалов, Константин Владимирович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Содержащийся в данном исследовании анализ системы органов исполнительной власти в Российской Федерации в условиях становления Российской государственности позволяет сделать некоторые выводы:

1. В Российской Федерации происходит реальный процесс развития системы органов исполнительной власти. Данный процесс протекает как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации. В соответствие с чем необходимо совершенствовать механизм работы исполнительной власти в Российской Федерации, уточнить вопросы формирования органов исполнительной власти, уточнить их правовой статус и осуществить детальную проработку на основе норм конституционного и административного права механизма взаимоотношений, как между различными федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из этого необходимо максимально конкретно и точно осуществить разграничения полномочий между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в связи с наметившейся тенденцией параллелизма и дублирования в деятельности этих конституционно-правовых институтов. Также требуется уточнение функций и задач Администрации Президента Российской Федерации в привязке к деятельности исполнительных органов власти;

2. Выработать и закрепить иную систему оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации посредством контроля со стороны государственных органов, а также - общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и должностных лиц;

3. Решение задачи правового реформирования исполнительной власти требует принятия и разработки целого блока федеральных законов, способствующих созданию оптимальных подсистем органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Помимо этого необходимо привести положения конституций республик, уставов краев и областей в составе Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации;

4. Совершенствование основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства, т.к. местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов;

5. Для эффективного функционирования исполнительной власти необходим действенный, слаженно работающий государственный аппарат. Формирование системы государственной службы требует поэтапного, планомерного осуществления, на основе соответствующих программ, финансового и ресурсного обеспечения, со ссылкой на отечественный, а также зарубежный опыт, применимый в российских условиях, в условиях гласности и при участии гражданского общества., В связи с чем, требуется привести систему государственной службы и технологию профессиональной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

6. В целях действенного и эффективного разрешения конфликтов возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, защиты законных прав и интересов граждан и организаций от неправомерных действий представителей исполнительной власти требуется отработанная система административного судопроизводства. В связи с чем целесообразно сконструировать систему административного правосудия в виде коллегий соответствующих судов общей юрисдикции и арбитражных судов, т.к. организация специальных административных судов требует больших материальных затрат и других дополнительных трудностей, которые неизбежны при кардинальной ломке судебных структур и создании новых наряду с арбитражными судами и судами общей юрисдикции; 7. Необходима специальная регламентация процессуального производства по делам, затрагивающим административные правоотношения для эффективного использования института судебного контроля за действием государственной власти и управления. Решение этой задачи требует разработки и принятия специальных процессуальных законов, регламентирующих деятельность судов по разрешению административных споров.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Система органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые основы»

1. Конституция Российской Федерации,- М.: Юрид. Лит.,1993 .-61 с.

2. Комментарии к Конституции Российской Федерации. М.: ЭКМОС, 1998.175 с.

3. Конституции республик в составе Российской Федерации. Сборник документов. М.: Изд-во Манускрипт, 1995.-383 с.

4. Конституции зарубежных стран. М: Юрлиганформ, 2001.- 447 с.

5. Комментарий к Конституции Республики Бурятия. Улан-Удэ: Бурятское кн. изд., 1996.-230 с.

6. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы, 1995-1998. Вып. 1-7.

7. Федеративный договор //Российская газета,.-1992.-16 мая

8. Закон Российской Федерации «О Совете Министров Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г, № 4174-У. // Российская газета.-1993.-4 января

9. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ,-1997.-№ 51.- ст. 5712

10. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», № 154-ФЗ от 28.08.95г. (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ.-1995.-№ 35.- ст. 3506

11. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» №119-ФЗ от 31 июля 1995 г. (в редакции Федерального закона от 18 февраля 1999 г.)// Собрание законодательства РФ.-1995.-№ 31.- ст. 2990

12. Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ.-1999.-№ 13,-ст. 1447

13. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ// Собрание законодательства РФ.-1996.-№ 25,- ст. 2965

14. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-1997.-№ 39.-ст. 4464

15. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ (в редакции Федерального закона от 13 апреля 1999 г.) // Собрание законодательства РФ.-1998.-№ 2.- ст. 224

16. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № НЗ-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-2000.-№ 32.- ст. 3336

17. Указ Президента Российской Федерации «О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации» от 2 апреля 1992 г. //Ведомости СНД и ВС РФ.-1992.-№15.-ст.826

18. Указ Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ.-1993.-№43.-ст.4089

19. Указ Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ.-1993.-№44.-ст.4188

20. Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» от 17 марта 1997 г. // Собрание законодательства РФ.-1997.-№ 12-ст.1419

21. Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г. // Собрание законодательства РФ,-1998.- № 3 9-ст.4886

22. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. // Собрание законодательства РФ.-2000 № 20-ст.2112

23. Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. (с изменениями и дополнениями от 20 сентября 2000 г.)//Собрание законодательства РФ.-2000-№21-ст.2168

24. Указ Президента Российской Федерации «О государственном Совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. № 1602 // Собрание законодательства РФ.-2000.- № Зб-ст.ЗбЗЗ

25. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // Алтайская правда.-1996.-№ 19

26. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Читинской области.

27. Официальные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. -М: Издание Государственной Думы, 2000-2001.

28. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: «Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)»//Российская газета.-1999.- 31 марта.

29. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

30. Закон Краснодарского края «О Законодательном Собрании Краснодарского края» от 28 июня 1995, № 10-КЗ (ред. 11марта 1997) // Кубанские новости.-1995.-25 июля

31. Закон Ставропольского края «О системе органов государственной власти Ставропольского края» от31 июля 1996, №15-КЗ //Ставропольская правда-1996,-1 августа

32. Закон Воронежской области «Об органах государственной власти Воронежской области» от 27 октября 1994, № 3-3 // Коммуна.-1994.-2 ноября

33. Закон Воронежской облает «О внесении изменений в закон Воронежской области «Об органах государственной власти Воронежской области» от 15 января 1996г, № 41-3 и от 15 апреля 1996, № 52-3 //Коммуна.-1996.-19 апреля

34. Закон Тверской области «О внесении изменений в закон Тверской области «О системе органов государственной власти Тверской области» от 22 февраля 1996, № 17 // Тверские ведомости.-1996.-1-7 марта

35. Закон Читинской области «О представительном законодательном и исполнительном органах государственной власти Читинской области» от 30 мая 1996, №47-ЗЧО // Забайкальский рабочий.-1996.-26 июня

36. Закон Республики Алтай «О местных органах государственной власти» от 30 мая 1995, № 9-2 // Ведомости Гос. собрания Эл Курултай Республики Алтай,-1995 .-№8-9.-С.25

37. Закон Республики Калмыкия «Об органах исполнительной власти в районах и городе Элисте» от 07.мая 1993, № 8-IX // Известия Калмыкии.-1993.-16 июля

38. Закон Республики Калмыкия «О законодательной власти Республики Калмыкия Хальмг Тангч» от 30 апреля 1993, № 637-IX // Ведомости Народного Хурала Республики Калмыкия.-1993 (май)-1995 (август).-С.31

39. Закон Республики Мордовия «Об органах государственной власти Республики Мордовия» от 16 февраля 1994, №1222-ХП // Ведомости Верховного Совета Республики Мордовия.-1994.-№6-7

40. Закон Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» от 30 ноября 1994, № 2246-ХП // Ведомости ВС Татарстана,-1994.-№11.-ст.38

41. Законы города Москвы 1994 -1996

42. Закон Санкт-Петербурга «О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 13марта 1996, № 25-3 // Вест. Мэрии Санкт-Петербурга.-1996.-№3

43. Постановление Алтайского краевого Законодательного Собрания «Об органах исполнительной власти в крае» от 05 мая1994, № 21 // Сборник законодательства Алтайского края,-1994.-№2.-ст. 15

44. Распоряжение мэра Москвы «О распределении компетенции между городскими и территориальными органами исполнительной власти в городе Москве по основным направлениям деятельности» от 12 августа 1996, № 214/1-РМ // Вестник Мэрии Москвы.-1996.-№19

45. Распоряжение мэра Москвы «Об органах исполнительной власти города Москвы» от 22 июля 1996, № 138/1-РМ // // Вестник Мэрии Москвы.-1996.-№17

46. Научная литература, сборники, монографии.

47. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. и др. Федерализм в истории России: в трех книгах. М.: Республика, 1992-1993.- Зкн.

48. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность.-М.:РЮИД, 2000.-528 с.

49. Агапов А.Б., Сукало А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации.- М., 1995

50. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учеб.-М.: Статут, 2000.-251 с.

51. Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М.: Юристь, 1999.-726 с.

52. Антонова Е.Г. Государство как целостная система управления.-М.:Луч, 1996.-28 с.

53. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций.-М.: Юрид. лит., 1997.-399 с.

54. Атаманчук Г.В. России управленческие знания / Сост. Г.В .Атаманчук, Н.М.Казанцев, В.А.Прокошин. -М.: Изд-во РАГС, 2002.-297 с.

55. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.-М.: Зерцало, 1999.-672 с.

56. Ю.Баглай М.В. Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.:ИНФРА-М, 1996.-509с.11 .Барциц И.Н. Правовое пространство России: Вопр. конституц. теории и практики. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000. - 495 с.

57. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: Конституционно-правовые аспекты. М.: Изд-во науч.-образоват. лит РЭА, 1999. - 157 с.

58. Бахрах Д.Н. Государственное право Российской Федерации. М.:Норма,2001.-623 с.

59. Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций / РАГС при Президенте РФ. Каф. гос. стр-ва и права. М.: Изд-во РАГС, 2000. - 231 с.

60. Вертикаль власти: Проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти: Сб. ст. / Под ред. В.Г.Игнатова.- Вып.З.-Ростов н/Д:СКАГС, 2001.-140 с.

61. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право.-М.: Норма-ИНФРА-М, 1998.-607 с.

62. Государственная служба / Под ред. А.В.Оболонского.-М.: Дело, 1999.430 С.

63. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.-М. :Янус-К, 2000.-335 с.

64. Гошуляк В.В. Государственная власть субъектов Российской Федерации.- М.:Янус-К, 2001.-226 с.

65. Елисеев Б.П. Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в Российской Федерации. Монография.-М.:Изд-во РАГС, 2001.

66. Елисеев Б.П. Структура, функции и нормативные акты государственного органа.-М., 2001.

67. Исполнительная власть в Российской Федерации.- М.:БЕК, 1996.-258 с.

68. Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Под ред. Ю.А.Тихомирова.-М.:Юстицинформ, 2000.

69. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. Под ред. И.Л. Бачило.-М.: Юристь, 1998.-431с.

70. Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России,- Вып. З.-М., 1996. -111 с.

71. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России.-М.: Юрист,1998.-519 с.

72. Комаров С.А. Общая теория государства и права.- М.:Манускрипт,1996.-314 с.

73. Мальцев Г.В. Правовая система субъекта Российской Федерации // Государственность и право республик в составе Российской Федерации.-Ростов н/Д.:СКНЦ-ВШ, 1996.

74. Мальцев Г.В. Понимание права: Подходы и проблемы.- М.:Прометей,1999.-419 с.

75. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба.-М.:Статут, 1999.-591 с.

76. Носков Б.П. Реформирование административного законодательства России (теоретико-методологический аспект). -М.:Юрист, 2002.-357 с. 34,Овсянко Д.М. Административное право. М.:Юристъ, 1997.-447 с.

77. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-метод. пособие. / Под ред. А.С. Пиголкина. -М.:Норма, 1998.-263 с.

78. Постовой Н.В. Взаимодействие органов исполнительной власти -важнейшее условие реализации государственных функций / Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М.:Изд-во МГУ,1998.-181 с.

79. Слепцов М.Л. Государственный контроль в краях и областях субъектах Российской Федерации: Моногр. - Хабаровск: Магеллан, 2000. - 170 с.

80. Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость // Формирование политической системы России, 1996.-96 с.

81. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса.-М.: Юринформцентр, 1998.-698 с.

82. Шумков Д.В. Реформирование системы органов исполнительной власти республик субъектов Российской Федерации. Ижевск: Изд-во Ин-та экономики и упр. УдГУ, 1999.-125 с.

83. Яценко И.С. Разделение властей как основа современного парламентаризма / Осуществление политической и правовой реформ в Российской Федерации. М.:Изд-во РАГС, 1997.-149 с.

84. Статьи (журналы и газеты).

85. Абдулатипов Р.Г. Власть не может выходить за рамки закона // Федерализм.-1997.- №1.-С.83-98.

86. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник Московского университета. Сер. 11, Право.-1996.- № 2,- С.3-33.

87. Авакьян С.А Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерализм.-1998.- №3. -С.107-136.

88. Агапов А. О структуре федеральных органов исполнительной власти // Государственный контроль за экономикой.-М., 2000.

89. Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко JI.A. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации: круглый стол // Государство и право.-1997- №5 .-С. 20-38.

90. Балытников В.В. Комментарий к проеюу указа Президента Российской Федерации «О системе федеральных органов исполнительной власти» // Государственная власть и местное самоуправление,- 2000.- №1.-С. 11-17.

91. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права.-2001 .-№1.-С.110-117.

92. Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства//Государство и право.-1998 №2.-С.22-27.

93. П.Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право.-1998,- №12.-С.22-28.

94. Гельман В Л. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практика //Полис.-1998.-№ 1.-С.87-105.

95. Дмитриев Ю.А., Журавлев A.JI. Правовое положение Президента Российской Федерации //Президент, Парламент, Правительство.-1997.-№2.

96. Елисеев Б.П. Органы государственной власти Российской Федерации (гл.21 общесистемная характеристика) // Конституционное право Российской Федерации. М., 1994.

97. Журавлев А.Л. Правовые основы деятельности органов исполнительной власти области-субъекта Федерации //Конституционное и муницип. право. 2001.-N 2. - С. 6-9.

98. Звягин Ю.Г. Разделение властей конституционное требование // Журнал российского права-1998,- № 8.-С.2-17.

99. Игнатюк НА Соотношение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления // Журнал рос. Права.-1998.- № 1-С.57-65.

100. Иггапок НА Как используются поняшя «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве. //Журнал российского права-1999. -№9.-С.45-49.

101. Карякина Т.Т. Территориальные органы федеральной исполнительной власти в системе управления субъектом Российской Федерации // Управление регионом: состояние и перспективы развитая:: Материалы науч.-пракшч. конф.-Тверь, 24-25 ноября 1998.

102. Кухгик С.Н. Сочетание единства и многообразия как содержание нового российского федерализма // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений.-М.-1998.

103. Мальцев Г.В. Проблема распределения полномочий в системе исполнительной власти // Правовые вопросы российской государственности: Сб.науч.тр.;. М., 2002. - С. 22-28.

104. Могучих Е.В. Система органов исполнительной власти в области совместного ведения // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания.- 2002,- №6.

105. Надеев Р.К. Структура федеральных органов исполнительной власти. Нужна система // Журнал российского права.-1999.-№ 3-4.-С.19-28.

106. Новичков Н.В. Оценка адекватности построения федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы управления 2001: Материалы межд. научн.-практ. конф.- 2001.-М.- вып.6.

107. Ноздрачев А.Ф. Проблемы организации исполнительной власти и развития административного законодательства // Законодательство России в XXI веке: По материалам науч. практ. конф,- М.-17 октября 2000.

108. Окуньков JI.A. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права.-2001.-№2.-С.З-10.

109. Окуньков JI.A. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство 2000.- №9.

110. Петухов В.Н. Контроль Правительства Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами // Институты административного права России: Сб.ст.-М., 1999.

111. Пономарев Н. Особенности государственного управления в автономных округах

112. Пробл. теории и практики упр. 1999.-N 1. - С. 74-78.

113. Постовой Н.В. Взаимодействие органов исполнительной власти -важнейшее условие реализации государственных функций // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: Сб. ст. участников науч. конф.- М.-1997.

114. Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журн. рос. права. 1998.-N 2. - С. 29-36.

115. Тарасов А. Крепить властную вертикаль // Президентский контроль.-2000.- №4.

116. Терещенко Л.К. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти // Юридический мир.-2002,- №6.-С.26-34.

117. Тихомиров Ю.А. Законопроектам деятельность федеральных органов исполнительной власти //Журнал российского права.-1997.- № 5.-С.15-21.

118. Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях Федерации // Журнал российского права.-1998.- № 4/5.-С.36-46.

119. Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм.-2000.- Ж4.-С.183-192.

120. Цалиев A.M. Исполнительная власть в условиях федерализма // Вторая межд. конф. по федерализму.-М.-1997.

121. Чесноков А.С. О восстановлении вертикали власти в российском государстве // Национальные интересы. 2001.-N 4. - С. 48-52.

122. Диссертации и авторефераты диссертаций.

123. Багба А.И. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Автореф. дис. канд. юрид. наук / М.: 2003.

124. Гааг JI.B. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: по материалам Западной Сибири: Автореф. дис. канд. юрид. наук/Томск, 1998.

125. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. докт. юрид. наук / М.,1998.

126. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореф. дис. канд. юрид. наук / М., 2001.

127. Красных О.В. Институт полномочных представителей президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: Автореф. дис. канд. юрид. наук / М., 2001.

128. Чепунов О.И. Исполнительная власть в Российской Федерации и ее субъектах: конституционно-правовое регулирование: Автореф. дис. канд. юрид. наук / М., 2001.

129. Чепиков B.C. Правовые основы организации системы президентской власти в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук / Саратов, 2002.6. Иностранные источники.

130. Дюран Э. Местные органы власти во Франции.-М.: Интратэк-Р,1994.- 152 с.

131. Хансон Ф. Проблемы взаимоотношений центра и регионов в российской экономической политике // Вопросы экономики.-1994,- № 9. -С. 30-37