АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления»
г* -,« - " о %
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ
МАТВЕЕВ Михаил Никитович
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.02 — Государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
Москва —1992
Работа выполнена в Центре государства и права Российской Академии управления.
Научный руководитель — Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор ИЛЬИНСКИЙ И. П.
доктор юридических наук, профессор — КРЯЖКОВ В. А.
кандидат юридических наук — СЛИВА А. Я.
Ведущая организация — юридический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
Защита состоится 25 июня 1992 г. в час. на заседа-
нии специализированного совета К—151.04.05 в Российской Академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан 25 мая 1992 года.
Ученый секретарь
Официальные оппоненты:
специализированного совета
////Г^г'^"7,
ШТУКИН в. м.
!
I. Общая характеристика работы
¿дуальность теш. Местное самоуправление является се-
годня логическим выражением процесса демократизации. Оно представляет собой форму регионального управления, наиболее соответствующую рыночной экономике и политическому плюрализму. Необходимость экономической и политической свобода как основы процветания общества диктуют такую организацию власти и управления, которые обеспечили бы самостоятельность, инициативу и ответственность населения, его представительных органов"и' администрации в решении местных вопросов. Местное самоуправление - результат определенной эволюции политической системы, показатель отказа государства от административно-командных методов управления и свидетельство активности гршздан, готовых взять на себя ответственность за решение местных дел.
В такой ситуации закономерно обращение ученых-правоведов и практических работников к проблеме местного самоуправления. Развивающиеся самоуправленческие процессы нуждаются в высококачественном правовом регулировании. Законодатели, депутаты местных Советов народных депутатов, сотрудники органов управления испытывают потребность в конкретных предложениях и рекомендациях по рациональному решению разнообразных вопросов, возникающих, в частности, при взаимодействии представительных и исполнительных органов на местах.
Опыт реализации принятого в июле 1991 г. Закона Российской федерации "О местном самоуправлении в РСФСР"* выявил ряд объективных трудностей начального этапа формирования системы местного самоуправления и недостатки законодательного обеспечения данного процесса. Все это требует глубокого теоретического осмысления.
Состояние научной разработки темы. 3 период, непосредственно преднествовавшил демократизации общества, исследование самоуправленческих проблем отечественными' учеными-правоведами
I. См.: Ведомости Съезда народннх депутатов РС5СР и Верховного Совета РС1СР. - 1991. - й 29. - Ст. 1010.
осуществлялось недостаточно. Одновременно приходится констатировать, что'отечественное государствоведение не выработало в прогностическом аспекте достаточно значимых концепций и идей развития полномочий и форм совместной деятельности представительных и исполнительных органов на местах.
Что'касается законодательства, го даже, принятые в последние годы акты о правах и полномочиях Советов и их исполнительных органов были малоэффективны, потому что они не затрагивали основу основ - хозяйствование на местах, отраслевой принцип управления, всю адашнистративно-командную систему в целом. И нынешнее законодательство о местном самоуправлении - не последнее слово в преобразовании представительных и исполнительных органов. Опыт его применения подскажет, как быть дальше. Многое здесь будет зависеть от состава Советов, личностных качеств руководителей администрации, приверженности управленцев и депутатов, идеалам демократии, их политической ориентации.
В настоящем диссертационном исследовании автор ставит своей целью проанализировать характер взаимодействия представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления на современном этапе.
В своей работе диссертант опирался на общие теоретические положения, изложенные в трудах С.А.Авакьяна, И.А.Азов-кина, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, И.Ф.Бутко, И.А.Бачило, Б.Н.Габричидзе, Л.А.'Ерщ>оряна, В.Е.Гулиева, С.Э.Жилинского, И.П.Ильинского, Е.М.Ковешникова, Д.А.Кери-мова, Н.Г.Кобеца, Е.И.Козловой, В,М„Корельского, Е.И.Коре-невской, О.Е.Кутафина, ЬI.A.Краснова, В.А.Крякскова, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, В.А.Масленникова, В.А.Пертцика, В.А.Проко-шина, Ю.И.Скуратова, А.Я.Слнвы, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, Ю.Н.Тадыки, Б.Н.Топорнина, Н.В.Черноголовкина, Г.Х.Шахназарова, К.Ф.Шеремета' и др. При обосновании своей точки зрения автор использовал отдельные труда зарубежных ученых.
Изучение специальной литературы показывает, что практически все работы о местном самоуправлении, а тем более о
формах взаимодействия в этой системе представительных и исполнительных органов, опубликованы в виде журнальных статей и касаются этой темы либо ее отдельных аспектов, как правило, в общем постановочном плане. Приходится констатировать, что глубокое изучение всей многогранной проблематики местного самоуправления в отечественной правовой науке фактически только начинается. Специального монографического исследования взаимоотношений представительных и исполнительных органов на местах до сих пор просто нет. В то же время актуальность темы диссертации подчеркивает острую необходимость в объединении усилий ученых-обществоведов для изучения и раскрытия творческого, созидательного потенциала представительных и исполнительных органов в становлении и укреплении местного самоуправления.
Предмет исследования. Актуальность и сложность теш, ее недостаточная разработанность предопределили предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования выступают процессы становления и развития системы местного самоуправления, взаимодействия в ней представительных и исполнительных органов, практика их правового обеспечения.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное политико-правовое исследование прин-дапов, характера и форм взаимодействия представительных и юполннтелышх органов в структуре местного самоуправления, лучение теоретических и практических проблем формирования 1 совершенствования компетенции этих органов, разработка пред-южений по улучшению их деятельности.
Исходя из намеченной цели поставлены следуодие основные 1адачи исследования:
- рассмотреть понятие и содержание местного самоуправ-юния, раскрыть основные принципы, проанализировать структур-ие элементы системы местного самоуправления;
- исследовать место и роль представительных и исполни-ельных органов в . системе местного самоуправления, проанали-ировать динамику развития и становления их функций и коше-
тенции как органов самоуправления;
- показать необходимость формирования эффективной системы местного самоуправления в свете ныне действующего законодательства и определить пути, оценить возможности и перспективы ее дальнейшего совершенствования;
- исследовать принципы, характер и формы взаимодействия представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления на основе складывающейся практики, а также с учетом различных позиций ученых - государствоведов и практиков, высказанных ими на страницах печати.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляет диалектнко-материалистическая теория исследования общества, права, демократии и самоуправления, предполагающая широкий комплексный анализ изучаемых явлений.
Новизна и многогранность проблемы исследования обусловили использование работ не только по теме местного самоуправления, но и научной литературы по философии, социологии, экономике, общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведеншо и управлению. Использованы материалы высших представительных органов государственной власти бывшего Союза ССР, РФ и ряда других республик (Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Латвия, Литва, Молдова, Украина, Эстония), некоторых местных Советов народных депутатов.
Нормативную основу исследования составляют^кконституции "Российской Федерации, республик, входящих в РФ, других независимых государств Содружества, текущее республиканское законодательство; подзаконные правовые акты-*. Автор учитывает положения действующего законодательства других стран. Эмпирическую базу исследования составили практика деятельности Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию местного самоуправления, резуль
I. В диссертации дается анализ нормативно-правовых актов по состоянию на I мая 1992 года.
тага работы ряда Советов народных депутатов и местных администраций Свердловской и ряда других областей, материалы социологических исследований, публикации периодической печати, статистические и другие данные. Диссертант опирался также на личный опыт общения с руководит елями и депутатами местных Советов, работниками местных администраций.
В процессе исследования автор стремился применить различные общие и частнонаучные методы познания - системный, сравнительный, социологический, исторический, логический.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования актуальных проблем характера и форм взаимодействия представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили диссертанту вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование этого взаимодействия, улучшение его законодательного регулирования. Основные из элементов новизны заключаются в следующем:
- на основе сравнительного анализа нормативно-правовых материалов, научной литературы и практики в историческом контексте теш диссертации показаны современные тенденции
к преодолению застойных явлений в функционировании представительных и исполнительных органов, подчеркнута необходимость корректировки распространенных ранее взглядов на исполнительную власть, на ее аппарат с учетом изменения характера задач, решаемых на этапе проведения экономических реформ; это отнюдь не означает принижения роли представительных органов, ибо такой подход может открыть дорогу местничеству, а все местное самоуправление свести к диктату одной ничности;
- проанализированы и классифицированы функции и полномочия представительных и исполнительных органов в системе лестного самоуправления; аргументирована необходимость исполь-
зования ряда принципов при определении компетенции местных представительных и исполнительных органов: решение всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения; целесообразность принятия решений гам, где для этого имеются наиболее благоприятные условия; наличие необходимого объема прав, адекватных поставленным задачам; наличие обособленного имущества шш муниципальной собственности, а также собственных источников доходов, самостоятельное распоряжение ими;
- выявлены характеристики, которые, по мнению автора, определяют отношения между представительными и исполнительными органами на местах: четкое разграничение между ними функций и полномочий; наличие гарантий самостоятельности каждой из ветвей власти; наличие границ их взаимной связи и возможности взаимного контроля; законодательное закрепление механизма разрешения конфликтов между Советом и главой местной администрации;
- обоснованы и сформулированы признаки "местных дел": решение вопроса осуществляется в рамках территории соответствующего Совета, не выходит за ее пределы; решение вопроса находится в рамках выполняемых Советом функций и предметов ведения, т.е. в пределах полномочий, предоставленных им законодательством; в силу местных особенностей или своего характера вопрос не может бнть решен единообразно по отношении к местным Советам данного уровня; к "местным" делам относятся также те вопросы, которые не закреплены конкретными правовыми нормами в компетенции иных органов» Автор считает, что правильная интерпретация данной категории дел играет особую роль при определении полномочий каждого представительного, либо исполнительного органа, пределах их компетенции, четком разграничении прав и обязанностей вышестоящих и нижестоящих органов;
- обозначены критерии, от которых могут зависеть правильность построения структуры органов и эффективность самоуправления: внедрение структур, пригодных к работе в конкрет-
ных социально-экономических и политических условиях с учетом сложившихся национальных и других традиций; .неприемлемость игнорирования принципа преемственности и полного, отторжения отечественного опыта;, создание структур самоуправления, соответствующих переходному периоду, переживаемому нашим обществом; реальная возможность этих структур свободно действовать. в пределах установленной законом компетенции; функционирование системы сдержек и противовесов, блокирующих узурпацию власти и злоупотребление ею;
- аргументированы принципы, на базе которых строятся ' отношения Советов и местной администрации; выделяется достоинства в схеме отношений "Совет - глава администрации": реальные и конкретные права представительного органа; партнер сильного Совета -достаточно сильный единоличный глава местной администрации; сокращение зоны возможных конфликтов между Советом
и главой администрации за счет, конструктивного диалога, повышения профессионализма управления;
- определены условия, которые, по мнению автора, необходимы дая самостоятельной и эффективной деятельности исполнительной структуры без противопоставления ее представительным органам. Анализируя эти условия, диссертант отмечает, что местное самоуправление осуществляется и Советом народных депутатов, и главой местной администрации с подчиненным ему исполнительным аппаратом. Такой подход позволяет ориентировать систему местного самоуправления на принятие практических мер по внедрению новых хозяйственных отношений, улучшению жизни населения;
- обосновано предложение по включению в структуру аппарата Советов и администрации инновационных'комитетов.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией йа решение актуальных проблем, возникающих при взаимодействии представительных и исполнительных органов на местах, реальной возможностью использования ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления, при подготовке' нового законодательства Российской Федерации по вопросам,
регулирующим эти процессы. Для повышения эффективности деятельности органов местной администрации, усиления юс ответственности и роста профессионализма рекомендуется ускорить разработку и принятие Законов "О государственной службе", "О выборах глав местной администрации". Опыт показал, что громоздкие и многочисленные местные Советы не нужны, поэтому необходам новый Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РФ ".
Вопросы административно-территориального деления, считает диссертант, должны быть уточнены в Законе "Об административно-территориальном устройстве РФ". Обосновывается необходимость в принятии некоторых законов для упорядочения финансовой и экономической основы местного самоуправления. Все это позволит создать необходимую правовую базу для эффективного функционирования представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в юридических учебных заведениях, в системах юридического всеобуча, повышения квалификации депутатов, сотрудников государственного аппарата, в деятельности законодательных органов и Советов народных депутатов.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных автором статьях. Они получили также отражение в выступлениях диссертанта перед практическими работниками системы местного самоуправления в Свердловской области. Ряд положений и выводов обсувдены на методологических и научных семинарах Центра государства и права Российской Академии Управления.
Цель и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения и списка использованных источников и литературы.
2. Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения выносимые на защиту.
Первая глава - "Цветное самоуправление и представительные органы" посвящена исследованию понятия и содержания, принципов, структуры системы местного самоуправления, ее соотношения с другими системами. В историческом ракурсе и на базе действующего законодательства, в первую очередь на основе Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в РСФСР", исследуется место и роль в этой системе представительных органов, динамика развития и нынешнее состояние компетенции местных Советов народных депутатов. В работе анализируются определения местного самоуправления, имеющиеся в литературе, а также содержащиеся в ст.1 Закона РФ "О местном самоуправлении в РСФСР" и законодательных актах некоторых бывших союзных республик. Суть самоуправления, считает диссертант, состоит в том, что в рамках единой системы управления предоставляется известная независимость ее отдельным компонентам и звеньям. Система местного самоуправления имеет также свою цель, которую она реализует в процессе функционирования: решение всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения (ст.1 Закона о местном самоуправлении).
Для системы местного самоуправления характерно и то, что она не существует изолированно, а вместе с другими сопряженными системами "погружена" в многообразную социальную среду, являющейся суперсистемой - обществом. В этой связи анализируется соотношение понятия - "местное самоуправление" с категориями "система общенародного самоуправления", "политическая система", "демократия", "государство".
Объективно все элементы системы местного самоуправле-
нйя - Советы народных депутатов, соответствующе органы управления, органы территориального общественного самоуправления и другие не могут не взаимодействовать между собой. Они находятся в многочисленных связях и отношениях друг с другом и каждый с местными Советами народных депутатов. Эти отношения начинают приобретать все более устойчивый характер на правовой основе.
Представительные органы - местные Советы народных: депутатов - занимая специфическое положение в структуре системы местного самоуцравления, хотя и не раскрыли до сих пор своих потенциальных возможностей, в состоянии это сделать, если провести радикальные преобразования в их нынешнем политико-правовом статусе. В этой связи автор признает неприемлемым всем известное предложение о "десоветизации" как "полной ликвидации Советов", но, однако, считает, что следует обеспечить цревращение их из фактически формально-представительных органов власти в действенные органы местного самоуправления.
На решение этих задач направлены положения Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в РСФСР". Закон исходит из того, что местное самоуправление в "РФ . является основой демократического устройства местной власти в республике, формой организации граждан для самостоятельного и ответственного решения непосредственно и через избираемые ими органы всех вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется в границах сельских населенных пунктов, поселков, районов, городов, районов в городах (ст.2 п.2 Закона).
Далее автор анализирует ряд проблем, которые по его мнению сдерживают становление местного самоуправления. Во-первых - слабость кадров, утрата ими профессионализма. Это касается и депутатов, и аппарата управления. Затем, проявилось стремление всю власть на местах сосредоточить в руках выборных лиц адаинистрации - мэров, а представительным органам отвести подчиненную роль. По мнению диссертанта такая позиция необоснованна и чрезмерна, она, до существу, сводит на нет
значение представительных органов, чего никак нельзя допустить. Кроме того, появилась угроза и новой идеологизации в этой области. Распространяется тезис о переходе от Советов к муниципалитетам. Как будто муниципалитеты представляют собой что-то принципиально новое, в корне отличное от Советов, хотя это совсем не так. Ведь формы муниципалитетов разнообразны: есть и такие, которые очень близки к Советам. И последнее: возникает опасность потери положительного опыта, разумных традиций, которые сложились в органах власти на местах. Да, многое в них устарело и сегодня неприемлемо.' Шесте с тем то, что отражает потребности общества, что оправдывает себя, не должно отбрасываться.
Один из путей преодоления трудностей - реформирование самих Советов. По мнению автора, возможны два варианта. Первый - сформировать новую представительную структуру в рамках действующей, на период до истечения полномочий местных Советов. Для этого пришлось бы законодательно определить переходный период, в течение которого права Совета как большого зобрания должны быть ограничены, а из депутатского корпуса выделить своего рода мини-Советы, работающие на постоянной зснове. Вот они-то и будут взаимодействовать с мэрами, сверяя избой и их, и свой шаг с законом. В ряде регионов практика те пошла по пути создания "малых Советов".
Второй вариант: пойти на роспуск или самороспуск Советов I избрание новых - "под мэра". Но это, по мнению автора, была 5ы попытка мгновенного слома действующей системы и полное игнорирование воли избирателей, всего лишь год-полтора назад убравших своих депутатов.
Думается, что первый вариант, поскольку он эволюцион-шй, более предпочтителен. Но реформировать местные Советы зужно, в частности, необходимо многократное сокращение корпуса депутатов. И, возможно, избирать их следует по принципу: >дна территориальная единица - один избирательный округ. Но, ¡онечно же, для этого потребуется новый избира-
•ельный закон.
Далее автор анализирует основные направления деятельности представительных органов на местах. Всестороннее и качественное обновление компетенции, форм и методов деятельности представительных органов - одна из важнейших сторон создания правовых основ государства. Нормативные акты устанавливают общее правило: местные Советы решают все вопросы местного значения.
По мнению диссертанта роль местных Советов наиболее значима в развитии подведомственных игл территорий. Жизненная практика свидетельствует, что активность населения
должна поддерживаться адекватной материальной основой. Наибольшими возможностями в ее создании обладают местные Советы народных депутатов, согласно своему правовому статусу, получившие в последнее время широкие возможности для кооперирования финансовых, материальных средств и ресурсов, заключения договоров с различными предприятиями.
Разумное, экономически обоснованное использование природных ресурсов и муниципальной собственности, повышение эффективности местного хозяйства становятся теперь важнейшей задачей по формированию экономической базы местного самоуправления. Законом о местном самоуправлении в Российской Федерации местным Советам предоставлено право распоряжаться муниципальной собственностью, а также средствами местного бюджета, внебюджетным и валютным фондами (ст.38). местные Советы содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории (ст.39). Кроме того, местные Советы организует внешнеэкономическую деятельность и участвуют в ней на принципах валютной самоокупаемости, создают совместные предприятия по выпуску товаров народного потребления и оказанию услуг населению (ст.41). Наконец, они самостоятельно устанавливают местные налоги, сборы, тарифы на оплату услуг (ст.56 п.4), утверждают бюджеты соответствующих территорий в интересах населения (ст.43), а также утверждают с учетом местных условий порядок разгосударствления и приватизации
на территории района имущества (ст.56 п.13). За результаты работы, эффективность избранных форм и методов взаимодейст~ вия с другими звеньями системы местного самоуправления, местные Советы ответственны перед соответствующими территориальными коллективами, что вытекает из принципов местного самоуправления.
На данном этапе, считает автор, Советам ваяно создать свою материально-производственную и сырьевую базу, что позволит хотя бы частично решить вопросы самообеспечения и выйти на межгерриториальннй рынок. Теперь каждый Совет должен сам решать те вопросы, которые закреплены за ним в законе, а не указывать, как их решать другим. Только четкое разграничение функций и компетенции Советов различных уровней, что собствен-, но и делает российский Закон, побуждает каждого заниматься своим делом, повышает ответственность за развитие территории, дает возможность населению спрашивать за недостатки и упущения с конкретных лиц.
Во второй главе диссертации - "Характер и Форш взаимодействия местных представительных и исполнительных органов" -автор на основе сопоставления нормативно-правовых документов в историческом контексте исследует динамику становления и развития, по сути новой системы исполнительных органов на местах, принципы, характер и формы взаимодействия нынешних представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления.
На основе Конституций РСазСР 1918 и 1925 г.г., обращения Народного комиссариата внутренних дел к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления" (6 января 1918 г.), Постановлений 7, 8, 9 Всероссийских съездов Советов "О советском строительстве" (1919, 1920, 1921 гг.) и.других законодательных актов, автор диссертации прослеживает начальный этап развития исполнительных комитетов местных Советов, Последующие этапы рассматриваются на основе анализа Конституций СССР 1936 и 1977 гг., Конституций РСфСР 1937 и 1978 гг., союзных и республиканских
актах о местных Советах 1960-1980 гг.
Исполком был, прежде всего, исполнительный и распорядительный орган соответствующего местного Совета, подконтрольный и подотчетный представительному органу власти. В этом смысле следует подчеркнуть обусловленность функций исполкомов местных Советов задачам и функциям самого местного Совета; При классификации функций исполкомов обычно выделялись два основных направления в их работе: деятельность в сфере государственного управления и деятельность по обеспечению функционирования местных Советов. Примерно так, с точки зрения организационно-правовой, выглядела ситуация с исполнительными органами власти до принятия Закона бывшего СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и особенно Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в РСФСР".
Одно из самых важных направлений демократизации общества сегодня - реформа административной власти. Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины авторитарной системы она должна превратиться в исполнительную власть правового государства. А это возможно в условиях, когда граждане пользуются широким кругом _ надежно защищенных прав, когда существует рынок и другие само-, стоятельные экономические структуры, проводятся выборы на альтернативной основе, действуют не зависимые от государства и правящей партии общественные объединения, средства массовой информации, все это создает надежный фундамент для демократической организации управления. Новое законодательство о собственности, предпринимательской деятельности, инвестициях, появление коммерческих банков, независимых: газет, становление многопартийности ускорят1 этот процесс. Создание сильных законодательной и судебной властей дозволяет более четко определять полномочия и усмотрение администрации, демократически ее формировать, направлять и контролировать.
.Сила исполнительной власти, в конечном счете, будет зависеть от полномочий, которыми она будет располагать, ресурсов, которыми будет ведать, а также от ее единства, самостоятель-
ности, профессионализма, доверия к ней народа.
Принципиально новым в организации исполнительной власти, важнейшим шагом к ее укреплению стал переход к президентской форме правления. Во многих государствах президенты единолично возглавляют исполнительную власть. Так, в РФ Президент является высшим лицом республики и главой ее исполнительной власти.
Сейчас в РФ завершается формирование единой системы исполнительной власти, основанной на принципах иерархии, единоначалия, избрании ее ключевых фигур непосредственно населением. Оставаясь подотчетной Советам народных депутатов, исполнительная власть дистанцировалась от них, стала Золее самостоятельной и независимой. Одновременно расширялись ее полномочия.
Далее диссертант анализирует принцип разделения влас-гей, что означает не только их рассредоточение, распределение, демонополизацию, но и взаимное уравновешивание, систему ззаимных сдержек и противовесов, достижения гражданского согласия на основе принципов плюралистической демократии и господства права. В таких условиях ни одна из властей - будь го президент или парламент - не сможет ущемить другие власти [подчинить их себе, встать над ниш) и вынуждена будет дей-:твовать в условиях взаимоконтроля.
Автор диссертации поддерживает идею разработчиков Закона о введении единоначалия в руководстве местной адои-шстрацией, поскольку природа существовавших исполкомов как соллегиальных органов вела в значительной мере к "распылению" >тветственности за результаты управления, в то время как :егодня отчетливой стала необходимость персонификации такой ответственности.
Одно из самых больших достоинств Российского Закона ) местном самоуправлении выражается, по мнению автора, в со-зершенно четком закреплении собственной компетенции местных юполнительных органов в основных сферах деятельности, ее ограничении с компетенцией представительных органов на
местах.
Эффективность самоуправления во многом зависит от правильного построения структуры органов.
По-разному определяются положение исполнительных орга-но. , а также их взаимоотношения с представительными органами. Здесь наметилось два подхода: традиционный, характерный для советской практики прошлых лет, но с небольшими новациями, и современный, соответствующий основополагающим принципам местного самоуправления. Первое направление является преобладающи в СНГ, Оно получило отражение в законодательстве Украины, Белоруссии, Казахстана и других республик. Здесь можно выделить следующие моменты: исполнительные и распорядительные органы рассматриваются как органы Советов; исполнительные органы общей компетенции именуются исполкомами (в Кыргызстане - президиумами) и создаются на всех уровнях, за исключением сельсоветов и поселков, где решение данного вопроса отнесено на усмотрение Совета; исполкомы избираются из числа депутатов и недепутатов и возглавляются председателями, которые одновременно занимают пост председателя Совета либо находятся на должности заместителя председателя Совета; выделяется крут проблем, отнесенных к ведению исполкомов; признается, что исполнительные органы находятся в двойном подчинении. Рассматриваемая модель, противоречива и трудно ожидать, что она обеспечит эффективность исполнительных органов. Принципы ее построения ведут к формализации отношений между представительными и исполнительными органами. Вместо баланса власти происходит ее концентрация, складываются предпосылки для возникновения авторитарного режима правления, оторванного от интересов народа.
Второй подход выражен в российском законодательстве. В целом, отношения Советов и местной администрации строятся на следующих принципах: местный Совет и местная администрация наделяются собственными полномочиями; глава местной администрации вправе потребовать созыва сессии Совета и „ председатель Совета обязан это сделать в двухнедельный срок,
