АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Исполнительная власть и ее осуществление органами местного самоуправления»
4842765
На правах рукописи
/ У
Латышев Сергей Николаевич
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ)
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ЯН В 2011
Челябинск 2010
4842765
Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, доцент Грачев Николай Иванович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Колесников Евгений Викторович
кандидат юридических наук, доцент Фартыгин Алексей Леонидович
Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования «Волгоградский государственный
университет»
Защита состоится 22 октября 2010 года в 14 часов на заседании диссертационного совета ДМ-212.298.16 при Южно-Уральском государственном университете по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, корп. 4, ауд. 208.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южно-Уральского государственного университета по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Ленина, 87, корп. 3/д.
Автореферат разослан «20» сентября 2010 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
О.В. Гречкина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года признала и гарантировала местное самоуправление, как одну из основ конституционного строя. Его специфика состоит в том, что местное самоуправление обладает одновременно признаками государственной и общественной власти, осуществляет важные управленческие функции. Сущность местного самоуправления заключается в том, что многие вопросы оно должно решать при активном участии граждан с привлечением институтов гражданского общества. Одной из основных черт муниципального самоуправления в России является его организационная обособленность, которая выражается в отсутствии прямого подчинения самоуправленческих структур государственным органам, в их невключении в систему государственной власти.
Однако в последние годы в теории и практике постепенно осознается невозможность противопоставления местного самоуправления государственной власти, признается наличие определенного единства между ними. Хотя с формально-юридической и структурно-организационной точек зрения органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, с функциональной точки зрения они находятся в системе государственно-властных отношений.
Данное положение определяет необходимость научного исследования основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, а также формирования однозначных подходов в понимании места и роли местного самоуправления в системе публичной власти. Это связано с тем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление не только как один из уровней публичной власти и институт гражданского общества, но также как механизм реализации государственных задач. Без изучения организационных и правовых форм осуществления муниципальными органами государственной, в первую очередь исполнительной, власти этого добиться невозможно.
В современной юридической литературе в качестве управленческой, как правило, рассматривается лишь деятельность исполнительных муниципальных органов. Однако данный подход не отражает правовую природу местного самоуправления, которое необходимо рассматривать в контексте управления в широком смысле, а также с учетом того факта, что ведущее место среди полномочий органов местного самоуправления занимают полномочия исполнительно-распорядительного характера, реализуемые в рамках административного нормотворчества.
В широком смысле к организационным формам, посредством которых осуществляется местное самоуправление, относятся: формы непосредственной
демократии, органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. В узком смысле под организационными формами осуществления местного самоуправления следует понимать деятельность различных муниципальных органов, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и делегированных им государственных полномочий.
Однако специфика этой деятельности и характер ее правовых форм остаются недостаточно исследованными в научной литературе, что с учетом становления в рамках действия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системы муниципальных органов, представляется важным и актуальным.
Степень научной разработанности темы. Исполнительная власть и местное самоуправление являются постоянными объектами научных исследований. В юридической литературе XIX - нач. XX в. вопросы исполнительной власти и местного самоуправления рассматривались многими учеными: В. Г1. Безобразовым, А. И. Васильчиковым, Л. А. Велиховым, Б. В. Веселовским, А. Д. Градовским, В. В. Ивановским, Ф. Ф. Кокошкиным, Н. М. Коркуновым, Н. И. Лазаревским, В. Н. Лешковым, М. И. Свешниковым,
B. И. Сергеевичем, В. М. Хвостовым, Б. Н. Чичериным, Г. Ф. Шершеневичем и др.
Сущность исполнительной власти в советский и постсоветский период (государственного управления в советский период) изучали и изучают
A. П. Алехин, К. В. Арановский, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский,
C. Н. Братановский, В. А. Власов, Б. Н. Габричидзе, В. Я. Гельман, Н. А. Игнапок, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, В. М. Манохин, Ю. Н. Старилов, В. Ф. Халипов, В. Е. Чиркин, В. А. Юсупов и др. При этом И. Л. Бачило, В. А. Власов, Ю. М. Козлов проводили исследование функциональных особенностей исполнительной ветви власти. Комплексное изучение исполнительной власти в рамках рассмотрения общего представления о государственной власти осуществляли К. В. Арановский, Д. Н. Бахрах,
B. Е. Чиркин.
В зарубежной юридической науке общими вопросами функционирования исполнительной власти занимаются французские исследователи Г. Брэбап, Ж. Ведель, Р. Драго, Ж. Л. Шабо. В основе исследований Ж. Веделя и Р. Драго лежит изучение проблемы функционирования исполнительной власти, рассмотрения ее основных принципов. Ж. Л. Шабо изучал проблему ограничения деятельности исполнительной (государственной) власти.
Среди исследователей проблем местного самоуправления необходимо назвать следующих: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Е. Г. Анимицу, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, А. А. Белкина, Н. С. Бондаря, И. А. Василенко, В. И. Васильева, Н. В. Витрука, И. В. Выдрина,
Л. В. Гильченко, Н. И. Грачева, Е. В. Гриценко, Ю. А. Дмитриева, Н. Л. Емельянова, А. Р. Еремина, В. В. Еремяиа, А. Л. Замотаева, А. Н. Кокотова, В. Д. Карповича, Е. М. Ковешникова, Е. И. Колюшина, И. А. Конюхову, М. А. Краснова, О. Е. Кутафипа, А. В. Мадьярову, Т. Н. Михееву, Т. Г. Морщакову, Е. А. Незнамову, И. И. Овчинникова, В. А. Пертцика, А. И. Писарева, А. Е. Постникова, Н. В. Постового, А. А. Сергеева,
A. С. Соломаткина, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, В. И. Фадеева,
B. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугрину и др.
В последние годы отдельные аспекты муниципальной власти, организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, осуществления им своих полномочий активно разрабатываются учеными, что находит свое отражение в целом ряде диссертационных исследований, среди авторов которых следует назвать, например, В. А. Баранчикова, Р. Б. Булатова, Т. М. Бялкину, Л. П. Волкову, М. Ю. Дитятковского, А. Р. Еремина, А. В. Колесникова, М. В. Коростелеву, А. Н. Костюкова, С. Э. Маслей, М. М. Мокссва, Т. В. Мокипу, В. С. Мокрого, В. С. Мышкина, С. С. Мялковского, О. В. Олейникова, Н. Л. Пешина, А. А. Сергеева, Л. Б. Соболеву, Н. А. Тарасьяна, Н. С. Тимофеева, П. Н. Черногора, И. В. Чехун, Е. С. Шугрину и многих других.
Однако работ, посвященных определению организационных и правовых форм осуществления местным самоуправлением исполнительной (в том числе государственной) власти, относительно немного. Отсюда и недостаточная разработанность данных вопросов в научной литературе, и, соответственно, нечеткость или проблемность их законодательного закрепления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в ходе осуществления местным самоуправлением исполнительной власти.
Предметом диссертационного исследования являются организационные и правовые формы осуществления местным самоуправлением исполнительной власти в Российской Федерации.
Цель диссертации состоит в комплексном конституционно-правовом и теоретико-правовом исследовании проблем соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, определении организационных и правовых форм осуществления муниципальными органами исполнительной власти в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели решались следующие задачи:
проведение общего теоретико-методологического и структурно-функционального анализа исполнительной власти в Российской Федерации;
- рассмотрение вопроса о соотношении местного самоуправления с публичной властью, государственной властью, государственным управлением, местным управлением.
- определение места и роли местного самоуправления в системе единой
исполнительной власти в Российской Федерации; выявление общего и особенного в деятельности органов муниципального управления и органов государственной власти;
- выявление и раскрытие правовой природы и статуса органов местного самоуправления;
- исследование конституционно-правовых основ статуса представительных и исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;
- выявление и анализ проблем, а также определение основных принципов разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
- раскрытие правовой природы и анализ правовых форм осуществления исполнительной власти местным самоуправлением в Российской Федерации;
разработка и предложение рекомендаций но совершенствованию законодательного закрепления организационных и правовых форм самоуправления На местах при осуществлении ими исполнительной власти в России.
Методологическая основа исследования. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, исторический, статистический и др.).
Использование методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть обобщающие закономерности предмета исследования и рассмотреть его в различных ракурсах, учитывая детали, что в конечном итоге дало возможность решить поставленные автором задачи.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых прошлого и современности в области конституционного и муниципального права, административного права, теории государственного управления, политологии. В процессе выполнения диссертации автор опирался па многочисленные научные публикации по проблематике исследования в периодических научных изданиях.
Нормативно-правовую основу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации (Волгоградская, Иркутская, Московская, Сахалинская области, Кабардино-Балкарская Республика, Краснодарский край, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и других), правовые акты местного самоуправления. Использована судебная практика Конституционного суда Российской Федерации.'
Эмпирическая база исследования. При подготовке диссертации
использовались постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации по вопросам применения норм Конституции Российской Федерации 1993 г. и других конституционно-правовых норм, посвященных организации и деятельности органов местного самоуправления.
В целях обобщения и формулирования выводов проведено исследование нормотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления в Волгоградской, Псковской, Рязанской областях, Краснодарском крае и в целом ряде других субъектов Российской Федерации, а также анализировались статистические данные о деятельности органов прокуратуры Волгоградской, Курской и Оренбургской областях по надзору за соответствием законодательству муниципальных правовых актов за период с 2007 по 2009 год.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проведено комплексное исследование сущностных свойств исполнительной власти в процессе ее осуществления органами местного самоуправления. Определена система органов местного самоуправления как особая подсистема локального характера в системе публичной власти Российской Федерации, осуществляющая преимущественно исполнительно-распорядительную (административную) деятельность на территории муниципальных образований. Исследованы организационные и правовые формы осуществления органами местного самоуправления исполнительной власти в Российской Федерации. Выявлены правовые признаки органа местного самоуправления.
Сформулированы предложения по изменению федерального законодательства России, направленные на более точное нормативное определение органа местного самоуправления в соответствии с основополагающими конституционными положениями и его собственной управленческой природой. Проведен анализ и определена юридическая природа актов органов местного самоуправления как особого вида локальных актов управления.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. Исполнительная власть не тождественна государственному управлению. Государственное управление осуществляется системой органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, действующих в пределах делегированных им государственных полномочий. Исполнительная власть выступает одной из подсистем единой системы государственной власти, занимает по отношению к пей производное, подчиненное положение, носит подзаконный характер и осуществляется различными органами, звеньями и уровнями аппарата публичной власти в нормотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорной формах.
2. Местное самоуправление и его публично-властные прерогативы имеют двойственную политико-правовую природу и происхождение: общественную и государственную. При этом государственная природа имеет преобладающее значение. Муниципальные органы учреждаются государством, выполняют задачи и функции, изначально присущие государственным структурам, действуют в формах и методами, свойственными государственным органам, осуществляют управленческие функции по их уполномочию, находятся с ними в тесной взаимозависимости и под их правовым и финансовым контролем. Система органов местного самоуправления юридически, функционально и в значительной степени организационно находится в единстве с системой государственной власти. Поэтому их противопоставление как различных видов или подсистем публичной власти неправомерно и контрпродуктивно как с практической, так и научной точек зрения.
3. Содержание компетенции местного самоуправления, полномочий его органов в рамках этой компетенции свидетельствует о преимущественно исполнительно-распорядительном (административном) характере их деятельности. Это относится и к представительным органам местного самоуправления. Их нормотворческие полномочия имеют подчиненное и вспомогательное значение по отношению к правотворчеству федеральных и региональных органов государственной власти и действуют лишь на локальном (местном) уровне. Содержание и форма правовых актов представительных органов местного самоуправления укладывается в рамки административного нормотворчества.
4. В соответствии с законодательством органам местного самоуправления передается осуществление и реализация отдельных государственных полномочий. Анализ содержания этих полномочий и практика их выполнения также свидетельствует об их исполнительно-распорядительном (административном) характере. Муниципальные правовые акты, принимаемые представительными органами местного самоуправления, направлены на исполнение положений федерального и регионального законодательства, осуществление отдельных государственных полномочий, установление порядка и определение субъектов такого осуществления, контроль за их реализацией. Следовательно, деятельность муниципальных органов (как представительных, так и исполнительных) и в данном аспекте не выходит за рамки исполнительно-распорядительной, сугубо административной деятельности. Это подтверждается анализом содержания законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы передачи этих полномочий.
5. Органы местного самоуправления по своему функциональному назначению и направленности деятельности являются по существу административными, исполнительно-распорядительными звеньями системы публичной власти. В основе классификации муниципальных органов па
представительные и исполнительные находится порядок образования и организационно-правовые формы их деятельности. Относительно содержания управленческой деятельности представительных органов, вопросов, ими решаемых, правового содержания и формы издаваемых ими актов, - анализ показывает, что они носят преимущественно исполнительно-распорядительный, административный характер.
6. Принцип организационной самостоятельности местного самоуправления; закрепленный в ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 г., не является основанием для исключения органов местного самоуправления из единой государственной системы власти и управления. Во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления присутствуют отношения вертикального типа, характеризующиеся наличием правового, функционального и определенного организационного единства.
7. Муниципальные органы по своей политико-правовой природе во многом эквивалентны органам государственной власти, они формируются в соответствии с теми же принципами, действуют в том же правовом режиме, в тех же формах и теми же методами. Эго предопределяет необходимость более точного и конкретного законодательного регулирования организационно-правовых форм самоуправленческой деятельности в современной России. Прежде всего, необходимо законодательное закрепление следующих признаков органа местного самоуправления:
а) орган публичной власти муниципального образования;
б) действующий на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования;
в) формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, по осуществляющий некоторые государственно-властные полномочия;
г) обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти;
д) полномочия которого имеют исполнительно-распорядительный (административный) характер;
е) осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
8. В действующем законодательстве прослеживается тенденция развития местного самоуправления к достижению большего соответствия основам организации государственной власти, при этом степень участия населения по непосредственному решению вопросов местного значения уменьшается. Вопрос установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления из предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов фактически превратился в сферу исключительного ведения Российской Федерации. В связи с этим необходимо расширить полномочия
субъектов Федерации по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления. Указанное в первую очередь касается наделения субъектов Федерации правом самостоятельно, своим законом разграничивать вопросы местного значения между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав, определять полномочия органов местного самоуправления городского округа, муниципального района и поселения по их решению, а также устанавливать порядок формирования, компетенцию и сроки полномочий органов местного самоуправления, в том числе исполнительных.
9. В федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., в иных нормативных актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, не говорится о необходимости использовать принцип разделения властей на муниципальном уровне. Тем не менее, целесообразно установление на муниципальном уровне принципа разграничения компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
При разграничении компетенции между представительными и исполнительными органами муниципальной власти необходимо исходить из следующих принципов: представительные органы определяют общий характер деятельности исполнительных органов, устанавливают правила локального значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и контролируют их исполнение; определяют формы и сроки отчетности исполнительных органов перед населением и представительным органом соответствующего уровня; осуществление оперативного управления на территории муниципального образования входит в исключительную компетенцию исполнительных органов; представительные органы местного самоуправления не вмешиваются в текущую, оперативную деятельность исполнительных органов.
10. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо рассматривать как особую разновидность локальных актов управления. Они являются актами правореализации (правоприменения), так как нормотворчество муниципальных органов носит местный характер. Это в значительной степени относится и к уставу муниципального образования, положения которого сводятся в основном к воспроизведению норм федерального и регионального законодательства во всех значимых вопросах местного значения, включая определение внутренней организации органов местного самоуправления, их правового статуса, взаимоотношений и т. д. Здесь практически отсутствуют оригинальные правовые нормы, учитывающие территориальные, исторические и иные местные особенности. Юридические нормы общего характера формулируются муниципальными представительными органами в достаточно редких случаях, когда по вопросам местного значения отсутствует государственная правовая регламентация (местное налогообложение, лицензирование), или когда вопросы местного значения урегулированы федеральным и региональным
законодательством в самом общем виде и требусзся их конкретизация применительно к данному муниципальному образованию (например, установление процентной ставки налога), либо в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нормотворческого характера (установление отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу). Но и в этих случаях содержание и форма этих актов не выходит за рамки административного нормотворчества.
11. Систему органов местного самоуправления можно определить как особую подсистему публичной власти локального характера, осуществляющую преимущественно исполнительно-распорядительную (административную) деятельность на территории муниципальных образований в формах и способами, установленными федеральным и региональным законодательством, в интересах населения муниципального образования.
Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные выводы и сделанные обобщения способствуют развитию ряда разделов науки конституционного права, муниципального права, теории государства и права, административного права. Это касается, в частности, тех разделов, которые посвящены вопросам определения понятия «исполнительная власть», понятия «местное самоуправление», системе органов местного самоуправления, взаимодействию представительных и исполнительных органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейших исследованиях по данной проблематике в рамках наук конституционного, муниципального и административного права.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности различных органов и уровней государственной власти и местного самоуправления. Они могут способствовать изучению положительного опыта государственно-правового строительства, развитию и взаимодействию институтов государственной власти и местного самоуправления. Это немаловажно для успешной трансформации современной России в демократическое, правовое и социальное государство.
Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, административного права.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных автором научных работах, а также в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Уфа, 2009 г.), VIII Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва,
2008 г.), Международной конференции «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, 2007 г.) и круглом столе «Региональные особенности состояния правопорядка, уровня правосознания и защищенности граждан» (Волгоград, 2002 г.).
Диссертация прошла обсуждение и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права».
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» и «Муниципальное право России» в Волгоградском институте экономики, социологии и права и в Волгоградском кооперативном институте (филиале) Российского университета кооперации.
Структура диссертации определена целыо и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, а также библиографического списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, указывается степень ее разработанности, обозначается научная новизна, определяются цель и задачи диссертационного исследования, его объект и предмет, формулируются выносимые на защиту положения, выделяются теоретическая и практическая значимость исследования, использованная методология, освещается апробация полученных результатов.
Первая глава «Исполнительная власть и местное самоуправление: понятие, признаки, соотношение» включает в себя три параграфа, в которых исследуются понятия «исполнительная власть» и «местное самоуправление», раскрывается их правовая природа и соотношение, определяется место местного самоуправления в системе исполнительной власти в Российской Федерации.
В первом параграфе «Понятие, сущность и признаки исполнительной власти» дается характеристика исполнительной власти, выявляются ее сущностные признаки.
В юридической науке понятия «государственная власть» и «исполнительная власть» продолжают оставаться дискуссионными, что объясняется практикой использования данных терминов в действующем законодательстве, в том числе в Конституции Российской Федерации ¡993 г. Здесь отсутствует легальная дефиниция, раскрывающая содержание понятия «исполнительная власть». Это относится и к юриспруденции, где распространена функциональная трактовка исполнительной власти, понимание ее в качестве свойства, способности и
возможности социального субъекта оказывать определяющее влияние на волю и поведение других субъектов. По мнению одних авторов, исполнительная власть представляет собой определенную подсистему государственных органов, осуществляющих подзаконную, исполнительно-распорядительную деятельность. Некоторые авторы рассматривают исполнительную власть в широком и узком аспектах. В широком понимании исполнительная власть есть система органов государственного управления, построенных иерархически, а в узком она является правом и возможностью должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица.
Представляется, что данные определения и подходы нуждаются в уточнении и более полном раскрытии сущности исполнительной власти через понимание ее как системы государственных органов и иных структур, осуществляющих полномочия но управлению государственными делами, исполнительно-распорядительного (административного) характера, включая полномочия по нормагивно-нравовому (подзаконному) регулированию, осуществлению различного рода административного контроля, а также полномочий в порядке делегированного или чрезвычайного законодательства.
Далее в параграфе рассматриваются признаки исполнительной власти. Автор не разделяет мнения о том, что исполнительная власть наряду с самостоятельностью обладает также и независимостью от других ветвей власти. «Самостоятельность» исполнительной, равно как законодательной и судебной властей, не означает абсолютную их автономность. Органы исполнительной власти взаимодействуют с органами законодательной и судебной власти на основе системы «сдержек и противовесов», ради достижения единой цели государственной власти в обществе.
Являясь, таким образом, частью единой государственной власти, исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Исполнительно-распорядительная деятельность - это не сама власть, а внешние способы ее объективации и практической реализации. Автором делается вывод о нетождественности исполнительной власти государственному управлению. Последнее понятие значительно шире. Исполнительная власть выступает скорее средством государственного управления обществом. В соответствии с этим делается вывод о том, что в субстанциональном, системно-структурном и функциональном измерениях исполнительная власть занимает производное, подчиненное положение, носит подзаконный характер по отношению ко всей системе государственной власти. Она выступает в качестве подсистемы единой системы государственной власти, представляющей собой целостное единство государственно-властных полномочий, обладающих организующим, универсальным, динамичным, структурированным, подзаконным характером и осуществляемых различными
органами, звеньями и уровнями аппарата публичной власти в нормотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорных формах.
Во втором параграфе «Понятие местного самоуправления и его соотношение с публичной и государственной властью, государственным и местным управлением» рассматривается понятие «местное самоуправление», его соотношение с; другими государственно-правовыми понятиями, сходными, но не тождественными ему.
На основе анализа научной литературы и судебной практики автор выделил наиболее часто встречающиеся подходы к пониманию сущности местного самоуправления: I) как основы конституционного строя Российской Федерации, то есть основополагающего принципа общественного и государственного устройства; 2) как формы народовластия; самостоятельного уровня принадлежащей пароду власти; 3) как демократического института гражданского общества (формы самоорганизации населения), не входящего в систему государственной власти; 4) как вида публичной власти и формы ее осуществления, то есть организационно обособленного элемента системы управления обществом и государством; 5) как вида публичной деятельности населения по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения; 6) как права населения определенной территории на самостоятельное решение вопросов местного значения; 7) как права граждан на осуществление местной власти, то есть одного из конституционных прав человека и гражданина.
По мнению автора, все эти оценки сущности местного самоуправления в той или иной степени характеризуют различные аспекты этого многофункционального явления и имеют отношение к его сущности.
Далее в работе исследуется система местного самоуправления. С точки зрения отношения к управленческим явлениям выделяется ряд ее отличительных признаков: 1) система местного самоуправления предполагает способность субъекта управления к самоорганизации и самообеспечению жизнедеятельности в необходимой для этого сфере отношений; 2) система местного самоуправления проявляется в определенном замкнутом жизненном цикле; 3) эффективность системы местного самоуправления зависит не только от внешних субъектов воздействия, но и от внутренних регуляторов этой системы, исходя из чего она должна также иметь возможность самостоятельно менять свою внутреннюю организацию в зависимости от характера управленческих задач на том или ином этапе своего существования; 4) задачи системы местного самоуправления должны соответствовать целям самоуправления и способнос тям его субъекта.
Различие в подходах к соотношению местного самоуправления и государственной власти основывается на различии в понимании сущности вопросов местного значения и предметов ведения государства, что получило свое закрепление в ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 г. Вторая
позиция заключается в признании государственного характера всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления, в том числе вопросов местного значения. Данный тсзис основан па том, что решение вопросов местного значения так или иначе направлено на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых в конечном счете государством. Соответственно, защита этих прав и свобод относится к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Перечень вопросов местного значения также определяется государством - Конституцией и законодательством. При этом он является открытым. Анализ содержания вопросов местного значения показывает, что решение многих из них является, одновременно, государственной задачей (например, участие в охране окружающей среды, обеспечение социальной поддержки и занятости населения, охрана общественного порядка и др.). Поэтому господствующей в настоящее время стала позиция, что местное самоуправление есть разновидность публичной власти, не являющейся государственной. Эта идея постоянно проводится в решениях Конституционного суда Российской Федерации, находит свое отражение в законодательстве. Однако анализ статуса муниципальных образований и деятельности всех структур местного самоуправления показывает, что они не обладают абсолютной независимостью и самостоятельностью по отношению к государству и его органам. Их самостоятельность и независимость относительна.
Полностью автономное местное самоуправление невозможно, а попытки исключить его из единой системы государственной власти препятствуют согласованности общенациональных мероприятий, эффективности деятельности муниципальных органов, создает почву для злоупотреблений на местах и т.п.
В третьем параграфе «Местное самоуправление и система исполнительной власти в Российской Федерсщии» рассматриваются место и назначение муниципального управления в системе единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации.
Автором обосновывается точка зрения, в соответствии с которой принцип организационной самостоятельное™ (автономии) местного самоуправления не является основанием для исключения органов местного самоуправления из единой государственной системы власти и управления в России и в то же время никоим образом не нарушает принципа се единства. При рассмотрении конституционного принципа единства органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации автором делается вывод, что он не является абсолютным. Это следует из содержания ч. I ст. 77 и ст. 73 Конституции Российской Федерации 1993 г. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. То есть, административное единство структур государственной исполнительной власти имеет определенные рамки, ограниченные распределением компетенции между Российской Федерацией и се субъектами, и по своему нормативному содержанию ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, относящаяся к взаимоотношению федеральной и региональных властей, близка ст. 12, относящейся к организации деятельности местного самоуправления.
При этом принцип самостоятельности субъектов Российской Федерации нигде не подвергается сомнению, как и целостность и непрерывность осуществления государственной власти в Российской Федерации. Однако в отношении местного самоуправления такие сомнения высказываются, хотя концептуальных особенностей в принципах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и суб7>ектами Российской Федерации, с одной стороны, и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другой стороны, не существует.
Складывается парадоксальная ситуация: отсутствие организационного единства местной власти и государственной власти вызывает теоретические и практические споры, а организационное обособление органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отношению к федеральным органам остаются незамеченными. Отсюда следует вывод, что во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов присутствует весь спектр характеристик вертикальных отношений (фактическое неравенство сторон, юридическое неравенство сторон, подчинение (соподчинение) одной стороны вертикальных отношений другой), за исключением права назначения и отстранения руководителей нижестоящих органов власти вышестоящими. Здесь так же присутствуют отношения вертикального типа, характеризующиеся наличием правового, функционального и определенного организационного единства. Поэтому тезис о необходимости укрепления вертикали исполнительной власти сводится в настоящее время по сути дела к восстановлению организационной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти ее субъектов.
Вторая глава диссертационного исследования «Организационные и правовые формы осуществления местным самоуправлением исполнительной власти в Российской Федерации» состоит из четырех параграфов, в которых всесторонне освещаются вопросы, связанные с рассмотрением понятий «орган местного самоуправления» и «система муниципальных органов», анализом конституционно-правовых основ статуса органов местного самоуправления, исследованием проблем разграничения
компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, выявлением правовых форм осуществления исполнительной власти муниципальными органами в России.
В первом параграфе «Понятие и система органов местного самоуправления» исследуется понятие органа местного самоуправления, раскрывается система муниципальных органов и их отличительные черты.
Автор выделяет общие и особенные признаки представительных и исполнительных органов местного самоуправления. К общим признакам данных органов относятся: 1) орган публичной власти муниципального образования; 2) формально-юридическое невхождение в систему органов государственной власти; 3) действующие па основе федерального, регионального законодательства и устава муниципального образования; 4) действие на территории конкретного муниципального образования; 5) наличие внутренней организационной структуры; б) обладание собственными полномочиями и полномочиями, делегированными им органами государственной власти; 7) определение наименований данных органов уставом муниципального образования.
Различия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления заключаются в следующем: 1) представительный орган является выборным на определенный срок, а исполнительный орган формируется, как правило, на постоянной и профессиональной основе; 2) представительный орган принимает решения только в коллегиальном порядке, а исполнительный орган может принимать решения как коллегиально, так и единолично; 3) законодатель установил исключительные полномочия для представительного органа, а исполнительный орган организует выполнение решений представительного органа и осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в финансово-экономической, хозяйственной, социально-культурной сфере, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.
Но, в общем, они имеют единую правовую природу, определяемую политико-правовой сущностью местного самоуправления.
Это предопределяет необходимость более точного и конкретного законодательного регулирования организационно-правовых форм самоуправленческой деятельности в современной России. Прежде всего, необходимо законодательное закрепление следующих признаков органа местного самоуправления: а) орган публичной власти муниципального образования; б) действующий на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования; в) формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, но осуществляющий некоторые государственно-властные полномочия; г) обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти; д)
полномочия которого имеют исполнительно-распорядительный (административный) характер; е) осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Исходя из этого под органом местного самоуправления следует понимать орган публичной власти муниципального образования, действующий на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования, формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти, имеющими исполнительно-распорядительный (административный) характер, и осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Рассмотрено содержание понятий «система органов местного самоуправления» и «структура органов местного самоуправления». Понятие «структура органов местного самоуправления» толкуется автором в узком и широком смысле. В узком смысле под этим термином понимается система имеющих самостоятельный статус органов, образующая определенную организационную модель самоуправления в конкретном муниципальном образовании, через которую осуществляются его функции и полномочия. В широком смысле данное понятие включает в себя также и внутренние подразделения органов, наделенные самостоятельным статусом, а также органы, имеющие, производный статус и (или) подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления.
К органам, имеющим первичный самостоятельный статус, относятся представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация. Все остальные органы являются производными от указанных выше или подчиненными им.
В конце приводятся различные классификации органов местного самоуправления, дается характеристика основных направлений их деятельности.
Во втором параграфе «Конституционно-правовые основы статуса органов местного, самоуправления в Российской Федерации» рассматриваются четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления: 1) международно-правовые акты; 2) Конституция Российской Федерации 1993 г. и федеральное законодательство; 3) законодательство субъектов Российской Федерации; 4) муниципальные правовые акты.
Среди международных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, основополагающее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления. Представляется, что концепции местного самоуправления, закрепленные Хартией и законодательством Российской Федерации, имеют определенные расхождения. В хартии пет норм,
свидетельствующих об отделении муниципальных органов от государственной власти. Ее положения основаны на единой природе государственных и муниципальных органов, что вытекает из содержания п. 3, 4 ст. 4 данного документа, а в Конституции Российской Федерации закрепляется либеральная (общественная) концепция местного самоуправления, отрицающая организационное единство государственной и муниципальной власти.
Конституционные нормы являются учредительными. Их развивают и конкретизируют федеральные законы. В параграфе проводится сравнительный анализ двух одноименных законов 1995 г. и 2003 г., регулирующих общие принципы организации местного самоуправления.
В качестве отдельного вида федеральных законов рассматривается блок актов (законов), закрепляющих полномочия местных органов в различных сферах и отраслях жизнедеятельности. Здесь обнаруживается фрагментарность федерального законодательства, его перегруженность большим количеством не корреспондирующих друг другу актов. Отсутствует единая методика законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления, нормативы определения муниципальных полномочий.
Кроме законов, значительную роль в регулировании статуса муниципальных органов играют акты президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. К ним относятся: 1) указы Президента Российской Федерации, носящие временный характер, устраняющие пробелы в законодательстве; 2) указы Президента Российской Федерации координационного, программно-ориентирующего и рекомендательного характера, не регулирующие конкретных отношений; 3) указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, имеющие обеспечивающий характер во исполнение норм федеральных законов либо регулирующие взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления.
Законодательство субъектов Российской Федерации об организации и деятельности органов местного самоуправления представлено их основными законами и текущим законодательством. В ряде субъектов действуют законы, аналогичные федеральному и по названию, и по содержанию (Республика Бурятия, Амурская, Ростовская, Сахалинская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Алтайский край). Другие субъекты Российской Федерации регулируют вопросы местного самоуправления весьма подробно и детально (Воронежская, Иркутская, Кемеровская, Омская, Томская, Тюменская области, Приморский край, Республика Саха (Якутия) и др.). Кроме того, в субъектах Российской Федерации регулирование местного самоуправления осуществляется текущими законами, регламентирующими отдельные виды муниципально-правовых отношений. Однако и эти региональные законы в основном дублируют аналогичные федеральные законы.
Таким образом, следует отметить, что в действующем законодательстве прослеживается тенденция развития местного самоуправления к достижению большего соответствия основам организации государственной власти. В результате общепризнанный принцип формирования местного самоуправления «снизу» получил диаметрально противоположное воплощение. От участия в правовом регулировании организации местного самоуправления оказались последовательно отстранены не только население муниципальных образований, но и субъекты Российской Федерации. Таким образом, вопрос установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления из предмета совместного ведения фактически превратился в сферу исключительного ведения Российской Федерации. По мнению автора, необходимо расширение полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления (например, право самостоятельно разграничивать вопросы местного значения между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав, определять полномочия органов местного самоуправления городского округа, муниципального района, поселения по их решению, устанавливать порядок формирования, компетенцию, сроки полномочий органов местного самоуправления, в том числе исполнительных).
Согласно Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается исключительно представительным органом. Данное положение существенно понизило легитимность основного правового акта муниципального образования, лишив население возможности принятия устава на местном референдуме.
Нормы уставов муниципальных образований, принятые после вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154 - ФЗ, определив статус органов местного самоуправления, по существу дублировали федеральный и региональные законы о местном самоуправлении. Уставы, принятые после вступления в силу Федерального закона 2003 г., закрепив систему муниципальных органов, дополнительно осуществили регулирование целого ряда организационных вопросов - перечень исполнительных органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления, порядок их формирования, круг собственных полномочий по решению вопросов местного значения, подотчетность, подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности. Поэтому полномочия местных органов в любом случае выступают как определенная форма реализации государственных функций на местном уровне. Такой подход соответствует общепризнанным принципам организации местного самоуправления, но несколько противоречит Конституции Российской Федерации 1993 г., определяющей правовые основы местного самоуправления в нашей стране.
На основании вышеизложенного представляется необходимым закрепить в федеральном законодательстве: 1) единый порядок наделения полномочиями органон местного самоуправления со стороны государственных органов Российской Федерации и ее субъектов; 2) единый механизм судебной защиты прав местного самоуправления но самостоятельной организации и механизму принятия решений; 3) единый механизм административного и судебного контроля за органами местного самоуправления в сфере реализации актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
В третьем параграфе второй главы диссертации «Проблемы разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления» исследуются проблемы, связанные с определением понятия компетенции органов местного самоуправления и ее разграничением между муниципальными представительными и исполнительными органами.
Автор придерживается точки зрения, согласно которой компетенция местного самоуправления состоит из двух взаимосвязанных элементов: полномочий (прав и обязанностей) и предметов ведения.
Федеральное законодательство выделяет 3 группы полномочий местного самоуправления:
- обязательные полномочия органов местного самоуправления, установленные в законе;
- государственные полномочия, переданные (делегированные) органам местного самоуправления;
- собственные полномочия муниципального образования.
Под полномочиями органов местного самоуправления автор понимает совокупность их прав и обязанностей, необходимых для решения задач и выполнения функций местного самоуправления на территории муниципальных образований и закрепляемых в их уставах в соответствии с Конституцией, федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.
Вторым составным элементом компетенции местного самоуправления являются предметы ведения. Вопросы местного значения (или предметы ведения) - это тог круг вопросов, решение которых закреплено за главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления и находятся под их управлением.
Выделением в Федеральном законе 2003 г. новых видов муниципальных образований, законодатель разграничил их компетенцию по территориальному принципу. В ст. 14, 15, 16 данного закона закреплены вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа соответственно. Таким образом, законодатель разграничил компетенцию по вертикали между государственными органами и органами местного самоуправления, а также внутри муниципального образования между поселением и муниципальным районом. Однако разграничение компетенции по
горизонтали (между представительным органом, исполнительными органами и главой муниципального образования) проведено недостаточно четко и включает в себя только перечисление вопросов ведения муниципальных образований, а также общих полномочий органов местного самоуправления (ст. 17), основных полномочий представительного органа (п. 10 ст. 35) и полномочий главы муниципального образования (п. 4 ст. 36).
По мнению автора, на муниципальном уровне должен также действовать принцип разграничения компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления, означающий невозможность вмешательства представительных органов местного самоуправления в текущую исполнительскую деятельность. При этом в исключительном ведении представительных муниципальных органов находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Представительные органы местного самоуправления наилучшим образом выполняют свои задачи тогда, когда они опираются на исполнительные органы муниципальной власти. В основной своей части компетенция исполнительных органов местного самоуправления является продолжением компетенции соответствующего представительного органа муниципальной власти. Однако деятельность исполнительных органов муниципальной власти нельзя сводить только к реализации решений соответствующих представительных органов, поскольку исполнительные органы могут в ряде случаев действовать самостоятельно, в порядке собственных инициатив, но в рамках закона. При разграничении компетенции между представительными и исполнительными органами муниципальной власти необходимо исходить из следующих принципов: представительные органы определяют общий характер деятельности исполнительных органов, устанавливают правила локального значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и контролируют их исполнение; определяют формы и сроки отчетности исполнительных органов перед населением и представительным органом местного самоуправления; осуществление оперативного управления на территории муниципального образования входит в исключительную компетенцию исполнительных органов; представительные органы местного самоуправления не вмешиваются в текущую деятельность исполнительных органов.
В четвертом параграфе «Правовые акты как форма осуществления исполнительной власти местным самоуправлением» показано, что по юридической силе и месту в нормативной иерархии правовые акты муниципальных органов (и представительных и исполнительных) имеют ранг подзаконных и правоисполнительных. В общей иерархии источников муниципального права нормативные акты органов местного самоуправления
определены на самой нижней ступеньке и подчинены всем вышестоящим источникам муниципального права - нормативным актам органов государственной власти Российской Федерации, нормативным актам субъектов Российской Федерации.
Система нормативных правовых актов муниципальных органов, в силу их политико-правового статуса, является самостоятельной и независимой от актов органов государственной власти. В Конституции Российской Федерации 1993 г. не содержится прямого указания или перечня возможных форм нормативных правовых актов местного самоуправления. Возможность принятия муниципальным органом собственных правовых актов зафиксирована федеральным законодательством. Однако наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон 2003 г. содержит специальную главу, посвященную муниципальпо-правовым актам. Ст. 43 данного закона относит к ним: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые па местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Акты органов местного самоуправления имеют характер общеобязательного предписания на территории муниципального образования и в то же время имеют правоприменительный характер и значение. Муниципальные органы формально не являются государственными органами, не входят в их систему, но фактически осуществляют государственно-властные полномочия аналогичные полномочиям исполнительных органов государственной власти. То же самое относится и к реализации муниципальными органами (как представительными, так и исполнительными) отдельных государственных полномочий, в процессе осуществления которых они не выходят за рамки исполнительно-распорядительной, сугубо административной деятельности.
В сферах, которые переданы в самостоятельное ведение муниципалитетов, полномочия органов местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве самостоятельных и правотворческих. Здесь муниципальные органы выступают в качестве вторичных, производных участников и нормотворческого процесса, как не вполне самостоятельные субъекты права. Нормотворческие полномочия представительного органа имеют лишь подчиненное и вспомогательное значение по отношению к правотворчеству федеральных и региональных органов государственной власти и действуют лишь на локальном
(местном) уровне. Содержание и форма правовых актов представительных органов местного самоуправления вполне укладывается в рамки административного нормотворчества.
Правовые нормы общего характера формируются муниципальными представительными органами в достаточно редких случаях, когда по вопросам местного значения отсутствует государственная правовая регламентация (местное налогообложение, лицензирование), или когда вопросы местного значения урегулированы федеральным и региональным законодательством в чрезмерно общем виде и требуется их конкретизация применительно к данному муниципальному образованию (установление процентной ставки налога), либо в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нормотворческого характера (установление отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу). По и в этих случаях содержание и форма этих актов не выходит за рамки административного нормотворчества.
Государство передает местным органам не только функции, но и отдельные полномочия по принятию общеобязательных решений от своего имени. Муниципальные правовые акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления, в том числе по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, направлены на исполнение положений федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, установление порядка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, определение субъектов, осуществляющих отдельные государственные полномочия, контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и т. п. Поэтому совершенно логично, что государство оставляет за собой право контроля за их исполнением, право вмешательства в процесс их осуществления и право административного воздействия на мес тный орган вплоть до отрешения от должности главы муниципального образования и роспуска представительного органа. Это свидетельствует об их подзаконном и подчиненном, практически правоприменительном характере и значении. Отсюда делается вывод, что правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо рассматривать как особую разновидность локальных актов управления. Они являются актами правореализации или правоприменения, так как нормотворчество муниципальных органов носит локальный (местный) характер. Все правовые акты, издаваемые в сфере местного самоуправления, подпадают под признаки актов, являющихся формой управленческой деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями.
Это в значительной степени относится и к уставу муниципального образования. В определении правовой природы устава муниципального образования в науке единого подхода не выработано. С точки зрения одних
ученых, устав муниципального образования рассматривается как акт учредительного характера. С точки зрения других ученых - как обычный нормативный правовой акт. На практике устав муниципального образования обладает формальными элементами акта учредительного характера, но при этом не учреждает муниципальное образование как субъект нрава. Правосубъектность вновь образованного муниципального образования, либо преобразованного муниципального образования основывается не на уставе муниципального образования, а на законе, принятом субъектом Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЭ. Как нормативный правовой акт устав содержит элементы правотворческого значения, но его правовые нормы сводятся в основном к воспроизведению норм федерального и регионального законодательства во всех значимых вопросах местного значения, включая определение внутренней организации органов местного самоуправления, их правового статуса, взаимоотношений и т. д. Здесь, как правило, отсутствуют оригинальные правовые нормы, учитывающие территориальные, исторические и иные местные особенности, а факт вступления устава муниципального образования в силу связывается с процедурой его государственной регистрации. Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый государственный реестр муниципальных образований. Государстве [(пая регистрация устава муниципального образования порождает совершенно иные правовые последствия, чем соответствующая регистрация конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации. В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Кроме того, такая регистрация осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Все это свидетельствует о том, что устав муниципального образования обладает признаками акта административного нормотворчества. Его правовая природа носит, таким образом, противоречивый характер и нуждается в дальнейшем исследовании. Однако не подлежит сомнению, что он занимает особое место в системе местного нормотворчества.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сделаны некоторые обобщения, сформулированы основные выводы, обоснована актуальность дальнейшей разработки поставленных проблем.
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
Статьи^ опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, пходтцнх в перечень, утвержденный Президиумом ВАК,
рекомендованных для публикации научных результатов диссертаций:
1. Латышев С. Н. Принцип разделения властей в системе местного самоуправления // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. № 3 (55). С. 25-27. 0,4 п.л.
Публикации в иных изданиях:
2. Латышев С. Н. Местное самоуправление и вертикаль власти // Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях: Материалы международной научно-практической конференции. Ч. I. Уфа: РИО БашГУ, 2009. С. 263-268. 0,3 п.л.
3. Латышев С. Н. К вопросу об организационной обособленности местного самоуправления в Российской Федерации // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 8. В 3 томах. Том К М.: Издат. группа «Юрист», 2008. С. 835-839. 0,3 п.л.
4. Латышев С. Н. Организационные формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации // Ученые записки (выпуск восьмой): сборник статей. Волгоград: Изд-во Волгоградского института экономики, социологии и права, 2007. 0,5 п.л.
5. Латышев С. Н. Конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления в Российской Федерации // Современные гуманитарные проблемы (выпуск 6): сборник научных трудов. Волгоград: Изд-во ВА МВД России, 2007. С. 18-24. 0,4 п.л.
6. Латышев С. Н. Организационные формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации // Очерки новейшей камералистики (№4). Краснодар: Изд-во ГУК КК «Кубанькино», 2007. С. 32-36. 0,4 п.л.
7. , Латышев С. Н. Правовые проблемы определения компетенции органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка // Вестник Волгоградского филиала образовательного учреждения «Московской университет потребительской кооперации», Волгоград: Волгоградское научное изд-во, 2004. Вып. № 8. С. 69-74. 0,7 п.л.
8. Латышев С. Н. К вопросу о правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка // Региональные особенности состояния правопорядка, уровня правосознания и защищенности граждан: материалы круглого стола (г. Волгоград, 1 ноября 2002г.) Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. С. 142-148. 0,4 п.л.
Формат 60x84 '/„,. Бумага ВХИ 80 гр. Объем 1,2 усл. п. л. Тираж 130 экз. Заказ №1572
Изготовлено в полном соответствии с качеством предоставленных оригиналов заказчиком в ООО «РЕКПОЛ», 454048, г. Челябинск, пр. Ленина, 77, тел.(351) 265-41-09, 265-49-84
