АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Взаимодействие российской прокуратуры и уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина»
На правах рукописи
Таранцова Дарья Михайловна
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ И УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Спе циальность 12.00.11 - судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 г СЕН 2013
Москва-2013
005532931
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент
Григорьев Дмитрий Владимирович
Официальные оппоненты Винокуров Александр Юрьевич,
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений Научно-исследовательского института федерального государственного казенного образовательного учреждения профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Акимов Леонид Юрьевич,
кандидат юридических наук, директор юридического департамента ОАО «Российские сети»
Ведущая организация федеральное государственное автономное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет»
Защит диссертации состоится 8 октября 2013 года в 12 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15, конференц-зал.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайге Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации:
http://www.agprf.org/aspirant/dis-sovet-l Ьйп!. а также на сайге Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Автореферат разослан «3 0» августа 2013 года
Ученый секретарь диссертационного совета
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. С успехами мировой цивилизации, особенно с повышением культуры и ростом знаний людей, усложнением процессов организации производства, появлением все более совершенных технологий, систем информации, увеличением требований к управлению идеи первичности прав человека приобретают все более важное значение.
За двадцать лет современного развития России в стране немало сделано для соблюдения конституционных прав и свобод граждан. Но фактов нарушения прав человека по-прежнему много. Об этом говорил 16 августа 2012 г. на встрече с уполномоченными по правам человека В.В. Путин, отметив, что «...государство многое делает для того, чтобы обеспечить законные права, интересы граждан. Собственно говоря, это основная цель любого государства и исполнительной власти на любом уровне: и на муниципальном, и на региональном, и на общефедеральном. Вместе с тем... далеко не всегда у нас получается то, что мы хотели бы видеть, как результат нашей работы. К сожалению, много бюрократии, много формального отношения к людям.. .»1.
Противоречивая ситуация в сфере прав и свобод человека и гражданина отражает переходный характер реформируемого российского общества.
Это требует наличия в государстве институтов, которые осуществляли бы постоянный контроль и надзор за реализацией прав граждан.
Ведущим из них является прокуратура Российской Федерации, и правозащитная деятельность для нее - системообразующая.
Основные направления работы прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина определяются исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации в целом в стране, определенном регионе и состояния законности. В настоящее время органами прокуратуры приоритетное значение придается защите закрепленных в Конституции Российской Федерации
1 Президент В.В. Путин называет омбудсманов своими союзниками по вопросам защиты прав граждан. 16 августа 2012 г. // www.euro-ombudsman.org.
трудовых, имущественных, жилищных, экономических, политических прав, права на социальное обеспечение, неприкосновенность частной жизни. Это связано в последние годы, прежде всего, с изменениями в экономике и социальной сфере, активизацией политической жизни в стране.
Действенность правозащитной деятельности прокуроров подтверждает все возрастающее количество обращений граждан в прокуратуру, которое превышает количество аналогичных обращений за судебной защитой. Подобная ситуация объясняется доступностью и оперативностью органов прокуратуры в вопросах защиты прав граждан.
Значительный общественный резонанс вызвало учреждение и закрепление в Конституции Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, наделенного полномочиями по осуществлению независимого контроля за соблюдением прав человека и их государственной защиты в случаях нарушений. В деятельности Уполномоченного по правам человека подавляющее большинство граждан увидело дополнительный механизм правовой защиты от произвола чиновников, возможность поставить заслон их исключительности в оценке собственного поведения и получения при этом бесплатной квалифицированной юридической помощи в борьбе за правду и справедливость.
Не случайно, что к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации сразу стали обращаться люди социально не защищенные, не видящие иных способов защитить свои права от беззакония и круговой поруки, административных барьеров и бюрократического формализма должностных лиц.
Однако накопленная практика свидетельствует, что все еще бытует мнение, что эта деятельность малопродуктивна, дублирует полномочия прокуратуры, осуществляющей надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не является эффективной из-за отсутствия у него достаточных властных полномочий.
Действуя методом убеждения, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступает как квалифицированный специалист в области прав человека, без профессиональных знаний которого не может появиться эффективного управленческого решения. Он не подменяет органы прокуратуры, а с помощью предоставленных ему правовых средств участвует в обеспечении прав человека, поиске справедливости и защите достоинства личности. То есть деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не ограничивает чьи-то полномочия, а расширяет возможные способы защиты нарушенных прав человека и гражданина.
Вместе с тем в отличие от органов судебной системы, прокурорского надзора Уполномоченный по правам человека не обязан основывать свои решения только на правовых доводах и может формулировать рекомендации, используя моральные аргументы и, по существу, способствует улучшению качества управления и гуманизации отношений между гражданином и государством.
Практика показывает, что данный институт органично вписывается в действующую систему защиты прав граждан, существующую на сегодняшний день в Российской Федерации.
Таким образом, исходя из цели деятельности названных институтов, представляется, что органы прокуратуры и институт российского Уполномоченного по правам человека должны, опираясь на закон, взаимно дополнять друг друга и, тем самым, усиливать механизм защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако на сегодняшний день их взаимодействие осуществляется в недостаточной степени, порой остается формальным и не всегда носит системный характер. Указанные обстоятельства требуют проведения научных исследований, направленных на повышение эффективности рассматриваемого взаимодействия.
Степень научной разработанности проблемы. Изучению института Уполномоченного по правам человека, правовых основ его деятельности посвящены научные труды В.В. Бойцовой, Н.В. Бутусова, Р.Г. Вагизова,
В.В. Комарова, Н.В. Корнеевой, Ю.Л. Корабельниковой, А.Г. Майорова, Е.Г. Маркеловой, М.А. Могунова, Н.Ю. Хаманевой и других специалистов. Достаточно разработанной темой является правозащитная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, которая была предметом исследования таких ученых, как: В.Г. Бессарабов, С.И. Бойченко, Н.П. Дудин, В.З. Гущин, К.А. Катаев, Н.В. Мельников, В.В. Росинский, и ряд других.
Общим вопросам теории организации и взаимодействия посвящены работы Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.В. Васильева, Д.А. Керимова, В .А. Козбаненко, А.Е. Лунева, В.Н. Садовского, В.И. Терещенко, Э.Г. Юдина, Ц.А. Ямпольского и других, которые использовались при написании диссертации.
Внимание ученых-правоведов неоднократно привлекали различные аспекты взаимодействия в сфере публичных правоотношений и функционирования властных институтов. Вместе с тем уровень теоретического исследования проблемы взаимодействия значительно отстает от практики в этой сфере правовых отношений. Анализ литературы по вопросам прокурорской деятельности показывает, что тематика взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными институтами и в том числе с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, на общетеоретическом, монографическом уровне как самостоятельная научная проблема еще не рассматривалась и решается обычно в отдельных статьях ученых и путем издания приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. Вопросы взаимодействия российской прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в рамках самостоятельного диссертационного исследования также ранее не исследовались.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе взаимодействия прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Предмет исследования составили закономерности, определяющие содержание совместной деятельности российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, место каждого из этих субъектов в ходе сотрудничества между ними, формы, принципы, направления и проблемы их взаимодействия.
Цель исследования состоит в раскрытии сущности и содержания взаимодействия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина между органами прокуратуры и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, разработке конкретных предложений, способствующих повышению эффективности сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
В рамках поставленной в диссертационном исследовании цели выделены следующие задачи:
1) рассмотреть вопросы правового статуса, место и роль прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как субъектов защиты прав граждан;
2) исследовать правовые основы совместной правозащитной деятельности органов прокуратуры России и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и сформулировать понятие «взаимодействие органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина»;
3) провести исследование и определить цель, задачи, виды, принципы и основные направления взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина;
4) провести анализ сложившихся форм взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также выявить и предложить для использования новые формы взаимодействия между ними в правозащитной сфере;
5) провести анализ факторов, снижающих результативность совместных действий прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по реализации прав граждан, и предложить меры по повышению эффективности данного взаимодействия;
6) сформулировать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы, регламентирующей основные принципы и формы взаимодействия российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в области защиты прав и свобод человека и гражданина.
Методология и методы исследования. Методологической базой исследования являются общенаучный метод диалектического познания, частно-научные методы конкретно-исторического анализа, позволившие выявить основные направления в развитии прав и свобод человека и гражданина в Российском государстве и роль органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в обеспечении соблюдения и защиты прав и свобод граждан, сравнительно-правового анализа, системного анализа, предоставившего возможность исследовать все взаимосвязи изучаемого предмета с окружающей действительностью и рассмотреть сам предмет как систему.
При анализе взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации применялся институциональный метод исследования, который позволил выявить особенности этих государственно-правовых институтов в процессе их правозащитной деятельности с присущими им специфическими признаками.
Широко применялся сравнительный метод исследования. Он помог раскрыть как некоторые общие черты правозащитной деятельности прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, так и существенные различия рассматриваемых институтов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права и конституционному праву таких отечественных ученых, как С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, В.Т. Кабышев, O.E. Кутафин, В.О. Лучин, A.B. Малько, Н.И. Матузов, М.С. Саликов, В.Е. Чиркин, Б.С.
Эбзеев и другие.
Диссертация была бы невозможна без опоры на труды ведущих специалистов по прокурорскому надзору, в частности, по надзору за реализацией прав граждан - А.И. Алексеева, В.И. Баскова, В.П. Беляева, А.Д. Берензона, А.Д. Бойкова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, А.П. Глебова, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, О.С. Капинус, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова,
A.Я. Сухарева, В.И. Рохлина, Г.П. Химичевой, A.A. Чувилева, A.B. Чурилова,
B.Б. Ястребова и других.
Заметной частью теоретической базы представленной работы стали монографии и книги признанных авторитетов в области изучения прав человека, механизмов и институтов их защиты - М.И. Абдуллаева, П.В. Анисимова, Л.В. Бойцовой, A.B. Гайсиной, Л.Ю. Грудцыной, В.Н. Карташова, С.А. Комарова, Г.Н. Комковой, Е.А. Лукашевой, О.О. Миронова, И.В. Ростовщикова, Ф.М. Рудинского, М.М. Утяшева, B.C. Хижняк.
Автор также использовал работы историков, социологов, психологов, философов, внесших свой вклад в разработку проблематики прав человека -А. Азарова, Т.Л. Барандовой, Ф.М. Бурлацкого, Е. Лентовски, М. Новицкого, А.И. Семокова, А.Ю. Сунгурова, А. Хиль-Роблеса, Е.А. Юртаевой и ряда других, в том числе иностранных авторов.
Нормативной правовой базой исследования послужили международно-правовые акты по вопросам прав человека, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26 февраля
1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, другие федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации - приказы, указания, информационные письма, регулирующие правозащитную деятельность прокуратуры, и акты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Сюда же отнесены соглашения о взаимодействии прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и аналогичные соглашения, действующие в ряде субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования образуют ежегодные и специальные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ряда уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации за период 1998-2012 гг., материалы текущего архива аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, документы органов прокуратуры ненормативного характера, в том числе практика применения мер прокурорского реагирования по защите конституционных прав граждан, судебная практика, информационно-аналитические материалы, данные статистики, сообщения СМИ и сети «Интернет» по теме диссертации.
Проанализированы и использованы для раскрытия темы представленной работы результаты проведенного автором анкетирования 120 сотрудников прокуратуры в г. Москве.
В сферу научного анализа введены учебно-методические материалы научных конференций, семинаров и встреч, проведенных аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и сотрудниками НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, основаны и на личном опыте работы автора в органах прокуратуры.
Научная новизна работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ в части концептуальной разработки взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина, раскрытии содержания и форм сотрудничества между ними.
Научную новизну настоящей работы определяет акцент на взаимодействии двух правозащитных институтов — прокуратуры и Уполномоченного по правам человека, уточнении принципов, направлений и форм их взаимодействия.
Научная новизна данной работы выражается также в:
- авторском определении взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина;
- выявлении факторов, снижающих результативность сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в указанной сфере;
- внесении предложений по совершенствованию такого взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
- определении путей повышения эффективности совместной работы российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
- в подготовке проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и проекта Соглашения уполномоченного по правам человека и прокуратуры субъекта Российской Федерации о взаимодействии в защите прав и свобод человека и гражданина.
Основные выводы и положения исследования, выносимые на защиту:
1. Дано авторское определение понятия «взаимодействие органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина», как взаимосвязанной, согласованной по месту и времени их совместной деятельности на основе общности целей и задач, направленной на реализацию прав и свобод человека и гражданина, осуществляемой в рамках действующего законодательства и в пределах полномочий этих органов способами и методами, присущими каждой из сторон.
2. В современный период в Российской Федерации деятельность внесудебных органов правозащиты, в первую очередь прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, приобретает для защиты прав и законных интересов граждан особое значение в связи с тем, что судебное производство для многих людей является дорогостоящим, рассмотрение дел в судах нередко растягивается во времени, а у неправительственных организаций, занимающихся проблемами прав человека, часто недостаточно на это собственных сил и средств. Вот почему прокуратура и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации являются важными элементами национальной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, и, как следствие, защита прав и свобод граждан в России не может осуществляться без их участия.
3. Обоснована необходимость взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина. Она следует, во-первых, из совпадения цели их деятельности - защиты прав и свобод человека и гражданина, что нашло отражение в действующем законодательстве. Во-вторых, необходимость такого взаимодействия обусловлена наличием схожих полномочий: рассматривая обращения граждан, оба субъекта защиты прав человека могут беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия и учреждения, запрашивать и получать документы, необходимые для разрешения обращений, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, проводить проверки, в том числе совместные. В-третьих, порой только посредством их взаимодействия на
практике можно восстанавливать нарушенные права граждан и добиваться их реального соблюдения.
4. Автором сформулированы цели и задачи российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по взаимодействию в правозащитной деятельности, а также изложены принципы и направления, условия и формы их сотрудничества.
5. В ходе исследования автором выявлены факторы, снижающие результативность совместных действий прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите прав граждан. К ним могут быть отнесены:
— субъективный характер взаимодействия, обусловленный сложившимися взаимоотношениями руководителей прокуратуры и уполномоченных по правам человека;
— недостаточное нормативно-правовое регламентирование исследуемой сферы правоотношений, в том числе декларативность соглашения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина от 3 мая 2007 г.;
— отсутствие подобного рода соглашений или иных нормативно оформленных механизмов сотрудничества и взаимодействия между уполномоченными по правам человека и прокурорами во многих субъектах Российской Федерации;
— взаимная негативная психологическая установка, при которой с одной стороны, некоторые сотрудники прокуратуры считают институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации избыточным при наличии прокурорского надзора, а с другой стороны, - отдельные сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека, полагают, что прокуратура прежде всего защищает интересы государства, а не граждан.
6. На основании проведенного анализа практики взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
автором предложены меры по повышению эффективности этого взаимодействия.
В их числе: постоянные рабочие контакты по вопросам защиты прав граждан; постоянный системный обмен информацией, представляющей взаимный интерес; направление уполномоченными по правам человека прокурорам соответствующего уровня ежегодных и специальных докладов о результатах проделанной работы, аналитических и обобщающих материалов по правозащитной тематике; приглашение руководителями органов прокуратуры уполномоченных по правам человека на заседания коллегий и итоговые совещания; выработка и обнародование совместной позиции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры по различным аспектам реализации прав граждан; создание в прокуратурах субъектов Российской Федерации банка сведений о формах и организации сотрудничества, возложение обязанностей координаторов взаимодействия на конкретных сотрудников прокуратуры и аппаратов уполномоченных по правам человека.
7. Особенностью правового регулирования взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является то, что большинство нормативных актов регулируют данный процесс опосредованно. В связи с этим целесообразно внесение изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Автор предлагает дополнить его статьей, посвященной взаимодействию органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными в субъектах Российской Федерации. Это будет способствовать повышению эффективности совместных усилий анализируемых институтов по защите прав и свобод человека и гражданина.
В целях совершенствования взаимодействия автором также подготовлен проект Соглашения о взаимодействии прокуратуры субъекта Российской Федерации и уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, который представлен в приложении к работе.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и предложения могут использоваться в дальнейших научных исследованиях совместной правозащитной деятельности различных государственных институтов.
Предложения по совершенствованию российского законодательства, сформулированные автором, актуальны для разработки новых нормативных актов, касающихся соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, и при внесении изменений в действующие Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Предложения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке студентов по курсу «Прокурорский надзор», изучении отдельных тем конституционного права, а также при повышении квалификации сотрудников органов прокуратуры, надзирающих за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, осуществляющих иные виды деятельности прокуратуры при организации работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были апробированы автором во время выступления по теме «Принципы и направления взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере» 17 мая 2012 г. в ходе встречи Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксмана с членами Координационного совета российских уполномоченных по правам человека.
Автор докладывал результаты исследования (выступление на тему «Правовые основы взаимодействия органов прокуратуры России и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации») в рамках
семинара по теме: «Взаимодействие органов прокуратуры с институтом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по основным направлениям правозащитной деятельности», проведенного 26 октября 2010 г. сотрудниками отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Кроме того, основные выводы диссертационного исследования были доведены до сведения научной общественности в шести научных публикациях автора, из которых три опубликованы в изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются предмет, объект, цель и задачи исследования, раскрываются его методологические и нормативные основы, приводятся основные выводы и положения, выносимые на защиту, выделяются научная новизна и теоретическая, а также практическая значимость работы.
Первая глава - «Теоретические и правовые основы взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации» - включает три параграфа.
В первом параграфе главы - «Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как субъекты защиты прав граждан» - подчеркивается, что права человека никогда не были в России инородным явлением, как это пытаются представить некоторые политики, общественные деятели и исследователи. На рубеже Х1Х-ХХ вв. многие видные российские ученые, прежде всего юристы, активно интересовались проблематикой
прав человека, сформировав теоретико-методологические основы изучения этого вопроса в отечественной науке. Свой вклад в развитие теории прав человека внесла советская юридическая наука, особенно в 60-80-е г. прошлого века, пройдя значительный путь от отдельных статей до фундаментальных исследований и создания кафедр прав человека в вузах, первая из которых появилась в конце 1980-х г. в Волгоградской высшей следственной школе МВД СССР по инициативе признанного авторитета в области изучения прав человека профессора, доктора юридических наук Ф.М. Рудинского.
Современные исследователи правозащитной проблематики в нашей стране показывают интересные результаты, внося свою лепту вместе с учеными других государств в исследование феномена прав человека.
Советские Конституции не только юридически закрепили права человека, но и развивали это направление, расширяя и конкретизируя перечень гражданских прав, гарантированных Основным Законом страны. Основу Конституций Советского Союза составляли социально-экономические права в отличие от ведущих западных стран, Конституции которых базировались на либеральной трактовке прав человека, что делало приоритетными для них личные и гражданские права. Специфику имела и практика реализации прав граждан в СССР.
С начала 1990-х гг. происходят кардинальные перемены в Российской Федерации. Логическим завершением перехода страны на новую концепцию прав и свобод человека и гражданина стало принятие в декабре 1993 г. действующей Конституции Российской Федерации, где появилась отдельная Глава 2 - «Права и свободы человека и гражданина».
За прошедшие после этого годы права человека остаются в центре общественного внимания, принято немало законодательных актов и управленческих решений, направленных на соблюдение прав граждан. Но еще нет оснований заявлять о построении в Российской Федерации правового государства и гражданского общества, так как права граждан, к сожалению, нарушаются, причем эти нарушения носят зачастую массовый характер2.
2 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. С. 2-3.
Решение этой проблемы лежит в плоскости создания и эффективного функционирования механизмов и институтов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, составляющих в совокупности национальную систему защиты прав граждан.
Сформулирован вывод, что в современных условиях защита прав граждан становится важнейшим приоритетом Российской Федерации, так как, во-первых, это диктуется потребностями сегодняшнего дня, поскольку без должного уровня реализации прав человека невозможно развитие страны и ее модернизация; во-вторых, очевидно, что идея соблюдения конституционных прав граждан имеет мощную консолидирующую основу и способна объединить большинство россиян вне зависимости от их убеждений, социального статуса и других различий.
Автор пришел к выводу, что, несмотря на все трудности, в России создана национальная система, состоящая из судебной защиты, деятельности внесудебных государственных учреждений, неправительственных правозащитных организаций и оказания юридической помощи.
Особенностью правозащитной ситуации в стране является и то, что в силу действия целого ряда объективных и субъективных факторов ключевое значение для защиты прав и законных интересов граждан, при очевидной важности всех элементов национальной системы реализации прав человека, в настоящий момент имеют внесудебные органы обеспечения прав личности.
Основными из них являются прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Органы прокуратуры обладают мощным правозащитным потенциалом. Во-первых, они имеют почти трехсотлетний период работы, в том числе по защите прав граждан. Во-вторых, прокуратура в силу своего назначения хорошо ориентируется в контрольно-надзорной деятельности, составляет разветвленную систему, имеет достаточную техническую оснащенность и многочисленный штат высококвалифицированных работников. В-третьих, современное развитие института
прокуратуры направлено в значительной степени на превращение защиты прав и свобод человека и гражданина в «ядро» прокурорской деятельности.
Важным этапом укрепления правозащитной составляющей в работе прокуратуры стало принятие в октябре 1995 г. поправок в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым в текст Закона включена новая глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», что обеспечило законодательное закрепление данного вида надзорных полномочий органов прокуратуры.
Выделение надзора за соблюдением прав граждан в отдельное направление деятельности прокуратуры стало свидетельством ее высоких правозащитных возможностей, а также усиления позиций в государственной системе охраны прав и свобод граждан.
В рамках проведенного исследования были выявлены факторы, снижающие эффективность реализации правозащитной функции прокуратуры, и сформулированы предложения, ориентированные на укрепление российской прокуратуры как субъекта обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Институт Уполномоченного по правам человека существует в Российской Федерации 15 лет и сегодня прочно занял заметное место среди государственных структур, отвечающих за обеспечение реализации прав граждан. Это закономерно, так как он создавался, прежде всего, для обеспечения соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими прав и свобод всех людей, для пресечения бюрократического и всякого иного произвола, искоренения пренебрежения к Конституции России и законности.
В работе отмечается, что Уполномоченный по правам человека призван создавать условия для предания гласности бюрократических действий властных структур и чиновников, для ознакомления общества с объективной информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - особый конституционный институт, который должен выступать арбитром между
властью и обществом, что обусловливает его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу являются непременным условием его успешной правозащитной деятельности, гарантией объективности и беспристрастности. Принимаемые Уполномоченным по правам человека в рамках его компетентности решения не подлежат обжалованию и пересмотру государственными органами.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает обращения граждан и способствует восстановлению их нарушенных прав, осуществляет независимый мониторинг ситуации с соблюдением прав человека в России, взаимодействует с представителями власти различного уровня, правоохранительными и судебными органами, международными организациями, проводит изучение законодательства в целях выявления имеющихся расхождений с Конституцией Российской Федерации и международными обязательствами России в сфере прав человека, вносит предложения по его совершенствованию3.
Итогом анализа института Уполномоченного по правам человека, как субъекта защиты прав граждан, стало предложение автором комплекса мер по его укреплению.
Второй параграф - «Понятие, цели, задачи, виды, принципы и основные направления сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере» - посвящен теоретическому обоснованию и определению категории «взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина».
Для целей исследования предложена авторская формулировка этого понятия. Также определены условия, цели, задачи и виды взаимодействия Упол-
5 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2004 г. С. 1-2.
номоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры, подробно изучен механизм взаимодействия и определены его этапы. Кроме того, предложены различные классификации направлений взаимодействия российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека.
Отдельно диссертант остановился на принципах сотрудничества Уполномоченного по правам человека и прокуратуры. При этом названы и общие принципы взаимодействия, применимые к любым его субъектам, и те, на которых строится сотрудничество непосредственно прокуратуры и Уполномоченного по правам человека: законность, самостоятельность субъектов взаимодействия, взаимное согласие при выработке совместного решения, добровольность заключения соглашений и принятия совместных решений, взаимная ответственность, непрерывность взаимодействия и согласованность действий субъектов взаимодействия на пути достижения общих целей и задач.
В третьем параграфе - «Правовое обеспечение взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере» - проанализирована действующая законодательная база, сделан вывод, что правовой основой взаимодействия российской прокуратуры и института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в области защиты прав граждан выступают Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты.
В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» вопросы сотрудничества затронуты косвенно, из норм, напрямую ориентированных на взаимодействие с прокуратурой, можно назвать п. 3 ст. 29, согласно которой по ходатайству Уполномоченного органы прокуратуры проверяют вступившие в законную силу приговор (решение) суда; ч. 1 ст. 33, обязывающую Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации направлять Генеральному прокурору России свой ежегодный доклад.
Между тем в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не урегулирован процесс взаимодействия с государственными органами, в том числе с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, в нем нет закрепленного механизма сотрудничества Уполномоченного и прокуратуры.
Изучая правовое обеспечение взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, автор отдельно выделил нормативные правовые акты, регламентирующие не процесс сотрудничества в целом, а отдельные его направления.
Значительное место отводится анализу соглашений о взаимодействии между прокуратурой и уполномоченными по правам человека в Российской Федерации.
Первое Соглашение о формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, подписанное 24 июля 1998 г., имело большое практическое значение.
Предложенный Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в марте 2003 г. новый вариант Соглашения о его сотрудничестве с органами прокуратуры, который учитывал наработанный опыт взаимодействия, положительные и отрицательные моменты, не нашел тогда поддержки в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. В последующем данный документ был положен в основу ныне действующего Соглашения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина, заключенного 3 мая 2007 г. В этом документе более четкая структура, содержится формулировка предмета Соглашения, установлен срок действия, определена процедура внесения в него дополнений и изменений; среди его недостатков -отсутствие конкретики и несколько размытые формулировки форм взаимодействия, содержащихся в Соглашении (например, если ранее обмен информацией о нарушениях прав граждан, совместные совещания проводились каждое полугодие, то теперь периодичность их проведения не определена).
Разновидностью соглашений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о совместной работе с органами прокуратуры стало достигнутое в июне 2006 г. Соглашение о порядке взаимодействия Уполномоченного с Главной военной прокуратурой России. Оно выгодно отличается от базового Соглашения тем, что в нем прописан механизм взаимодействия между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и военными прокурорами и сохранено обязательство о взаимном обмене информацией об итогах работы не реже одного раза в полгода.
Заметной частью правовой базы взаимодействия органов прокуратуры и института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации стали Соглашения о сотрудничестве региональных уполномоченных по правам человека и прокуратур субъектов Российской Федерации. Их заключение вызвано необходимостью осуществления эффективного контроля за реализацией конституционных прав граждан на местах. Сейчас такие Соглашения заключены в 38 регионах страны.
Вторая глава - «Состояние организации взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» - посвящена анализу современного состояния организации совместной работы органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина.
Первый параграф данной главы - «Формы сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по основным направлениям правозащитной деятельности».
Изучение практики сотрудничества прокурорских работников и Уполномоченного по правам человека в России показало, что в их работе часто используются следующие формы взаимодействия: взаимный обмен информацией, согласование планов работы, проведение совместных или одновременных проверок исполнения законов в области защиты прав граждан, совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях, организация совместных
мероприятий по предупреждению правонарушений, совместная подготовка проектов нормативных актов по вопросам реализации прав и свобод человека и гражданина, повышение квалификации работников прокуратуры и сотрудников аппарата Уполномоченного по правам человека (организация научно-практических конференций, «круглых столов», семинаров).
Из названных форм взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как было установлено, ведущая роль принадлежит обмену информацией о нарушениях прав граждан. Определены также способы обмена информацией.
Среди форм взаимодействия Уполномоченного по правам человека и органов прокуратуры в последние годы показали свою результативность заседания Координационного совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В ажную роль в защите прав граждан имеют такие формы взаимодействия, как совместные выезды Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации на места, в том числе для изучения причин массовых нарушений прав граждан, а также «горячие телефонные линии» по актуальным проблемам реализации прав граждан.
Выявлены и проанализированы также основные формы взаимодействия органов прокуратуры и региональных уполномоченных по правам человека, которые имеются в соответствующих субъектах Российской Федерации и могут быть использованы на федеральном уровне, так как доказали свою эффективность.
Во втором параграфе - «Факторы, снижающие результативность защиты прав и свобод человека и гражданина в процессе взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» - диссертант выделил проблемы, которые препятствуют в настоящее время эффективному взаимодействию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры.
К сожалению, не всегда конкретные предложения Уполномоченного, направленные на развитие сотрудничества, получают оперативный отклик.
Имеются случаи, когда Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации не удается восстановить нарушенное право человека на уровне прокуратуры того или иного региона и приходится обращаться в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
В последние годы успешно развивается сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генеральной прокуратуры России по продвижению законопроектов в области защиты прав граждан, но объективные данные говорят о том, что положительных примеров на этом направлении должно быть больше.
Почти в каждом ежегодном докладе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации приводит примеры, когда Генеральная прокуратура Российской Федерации, по его мнению, не реагирует должным образом на сообщения Уполномоченного по фактам нарушения прав человека. Несомненно, подобные случаи следует обсуждать отдельно, снимая разночтения в оценках того или иного факта, позволяющего говорить об угрозе несоблюдения прав граждан.
Снижает результативность сотрудничества Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры то обстоятельство, что уровень их взаимодействия, а также степень совпадения позиций напрямую зависят от того, какая группа прав является объектом защиты.
Точки зрения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры чаще всего совпадают при отстаивании прав социально незащищенных категорий населения, трудовых прав россиян, законных интересов граждан в сфере ЖКХ.
Далеко не всегда совпадают позиции органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по поводу практики реализации права на свободу собраний, митингов и демонстраций, при оценке конкретных пикетов, шествий и иных массовых акций. Редко возникает единодушие в оценках соблюдения права избирать и быть избранным.
Взаимодействие прокуроров и уполномоченных по правам человека в регионах также имеет проблемы. Главная из них в том, что до сих пор не урегулированы правовой статус и полномочия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Как следствие, разное понимание в отдельных республиках, краях и областях страны места и роли регионального уполномоченного, что приводит к конфликтам прокуратуры и уполномоченного по правам человека.
В целом пока взаимодействию органов прокуратуры и института Уполномоченного по правам человека не удается избавиться от ряда системных недостатков — встречающегося еще формального подхода к организации их сотрудничества, недостаточной развитости ее форм и методов, а также комплексности в согласованном использовании имеющихся средств.
В третьем параграфе - «Повышение эффективности совместной работы прокуроров и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по вопросам правоохраны граждан» - автор сформулировал предложения по повышению результативности совместных усилий двух ведущих правозащитных институтов.
Предложен набор критериев, разделенных на количественные и качественные, призванных помочь адекватной оценке нынешнего состояния эффективности сотрудничества Уполномоченного и органов прокуратуры. Определены актуальные направления взаимодействия прокуроров и Уполномоченного по правам человека; задачи, которые нужно решить в ближайшей перспективе для повышения эффективности взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и подразделений прокуратуры; меры, которые целесообразно реализовать для совершенствования сотрудничества названных государственных институтов.
Для повышения эффективности взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека важно совместное проведение ими постоянного и комплексного мониторинга нарушений прав граждан, увеличение числа совместных проверок соблюдения прав человека. Нуждается в развитии прак-
тика проведения совместных приемов граждан сотрудниками прокуратуры и Уполномоченного по правам человека.
Нуждаются в совершенствовании и развитии правовые основы взаимодействия прокуратуры и уполномоченных по правам человека. В связи с этим перспективными представляются разработка силами Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации типового проекта Соглашения о взаимодействии для региональных уполномоченных и прокуратур, а также заключение на местах уполномоченными по правам человека Соглашений о совместной работе с военными, природоохранными, транспортными и другими специализированными прокуратурами.
Повышению эффективности взаимодействия Уполномоченного по правам человека и органов прокуратуры будет способствовать интенсификация их совместной работы по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов по правозащитной проблематике.
Необходима реализация мер по повышению статуса и значимости института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Главное здесь - скорректировать положение Уполномоченного среди всех государственных структур, обеспечивающих соблюдение прав граждан. По аналогии с прокуратурой, которая координирует работу правоохранительных органов по обеспечению законности и борьбе с преступностью, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации мог бы обеспечивать координацию деятельности федеральных государственных органов в области планирования и осуществления мероприятий по защите прав и свобод человека и гражданина.
Актуальным на сегодняшний день является проведение системных научно-практических исследований, обобщающих накопленный опыт сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека и способствующих разрешению имеющихся сложностей в вопросах защиты прав граждан.
В заключении излагаются итоги решения поставленных исследователем задач. Принимая во внимание выявленные в работе проблемы, снижающие правозащитный потенциал прокуратуры и Уполномоченного по правам челове-
ка в Российской Федерации, представлены предложения по усилению их правозащитной деятельности. Сф ормулированы рекомендации по повышению эффективности взаимодействия российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека, в том числе по совершенствованию нормативной правовой базы, регламентирующей формы и принципы взаимодействия между органами прокуратуры и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
В приложениях содержатся:
- отчет по результатам анкетирования работников прокуратуры по вопросам взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере;
- пр оект изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Автор предлагает дополнить его статьей, посвященной взаимодействию органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными в субъектах Российской Федерации в целях повышения эффективности совместных усилий анализируемых институтов по защите прав и свобод человека и гражданина;
- проект Соглашения о взаимодействии прокуратуры субъекта Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в Перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1) Таранцова, Д.М. Проблемы правового закрепления взаимодействия российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина / Д.М. Таранцова // Юридическая мысль. 2011. - №б. - С. 65-69. - 0,2 п.л.
2) Таранцова, Д.М. Принципы и направления взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере / Д.М. Таранцова // Вестник Волгоградской Академии МВД России. 2011. — №4. - С. 125- 129.- 0,2 п.л.
3) Таранцова, Д.М. Теоретические вопросы взаимодействия органов прокуратуры с институтом Уполномоченного по правам человека / Д.М. Таранцова//Право и образование. 2012. - №2,- С. 78-82.- 0,25 п.л.
Публикации в иных журналах и изданиях:
4) Таранцова, Д.М. Формирование и становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации/ Д.М. Таранцова // Материалы конференции «Прокуратура. Гражданин. Общество. Государство» М., 2009. - С. 62- 66. - 0,25 п.л.
5) Таранцова, Д.М. Особенности правового регулирования взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д.М. Таранцова // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Выпуск 15. М., 2010. - С. 132- 136. - 025 п.л.
6) Таранцова, Д.М. Совершенствование правовой базы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации с органами прокуратуры как фактор укрепления национальной безопасности в России / Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Государственно-правовая политика в сфере обеспечения национальной безопасности». Волгоград, 2012. - С. 128- 132.- 0,25 п.л.
Подписано в печать 30.08.2013
Усл. Печ.л. 1,3 Уч. - изд.л. 1,3
Тираж 150 экз. Наряд № 26
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д.2, к.1
