АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основа горизонтальных федеративных отношений»
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА ГОРИЗОНТАЛЬНЫХ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное
право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
1 5 Ш
Санкт-Петербург - 2012
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»
Научный руководитель -
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук Ливеровский Алексей Алексеевич
Кряжков Владимир Алексеевич,
доктор юридических наук, профессор Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», профессор кафедры конституционного и муниципального права
Гончаров Александр Алексеевич,
кандидат юридических наук, Северо-Западный Институт РАН-ХиГС, доцент кафедры конституционного права
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Петрозаводский государственный университет»
Защита состоится «21» марта 2012 г. в ? 7~ час. со мин. на заседании диссертационного совета Д212.237.16 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, Москательный переулок, дом 4. ауд. 102
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».
Автореферат разослан «/ИсЪ ¿іХї'/ІЛЛ О.2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью анализа конституционно-правового закрепления институциональной основы и юридических механизмов, посредством которых развивается взаимодействие субъектов федерации и обеспечивается необходимая стабильность и упорядоченность горизонтального (межсубъектного) уровня федеративных отношений.
При исследовании проблем федерализма, при анализе той или иной федеративной системы как зарубежная, так и отечественная государственно-правовая наука основное внимание акцентируют на особенностях вертикального разграничения полномочий и предметов ведения между федерацией и субъектами федерации. Вопросы взаимоотношений субъектов федерации между собой рассматриваются фрагментарно. При этом взаимодействие законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации как аспект российского федерализма в научной литературе практически не рассматривается.
Необходимость научного осмысления политических и социально-экономических условий, конституционно-правовых средств на основе которых развиваются федеративные отношения в России обусловливает самое пристальное внимание исследователя к процессам самоорганизации субъектов Российской Федерации, поиску конкретной региональной (экономической и культурной) идентичности, усилиям российских регионов по адаптации к меняющимся условиям. Налаживание и совершенствование механизмов горизонтальных федеративных отношений законодательными органами субъектов РФ образует одно из наиболее заметных направлений такой адаптации.
Степень научной разработанности темы. На сегодняшний день вопросы взаимодействия законодательных органов субъектов федерации не становились предметом специального научного исследования ни в отечественной, ни в зарубежной (англоязычной) научной литературе.
В целом вопросы правового регулирования отношений между субъектами федерации в научной литературе недостаточно разработаны. Единственное фундаментальное исследование по данной проблематике принадлежит перу известного американского федералиста Дж. Циммермана (май 2011 года)1. В зарубежной литературе основное внимание уделяется анализу межправительственных отношений, отношений между центральным правительством и правительством субъекта федерации. И только в этом контексте в некоторых монографиях отдельные параграфы отведены интересующим нас вопросам. Немногочисленны и работы в научной периодике, среди которых можно назвать статьи Г. Бэквиса, К. Банча и Р. Харди, А. О'М. Боумэн, Дж. Козена, Г. Метцгера, Д. Найса, П. Флорестано, Н. Холла, А. Эрбсена.
Как фрагментарное можно охарактеризовать состояние научной разработанности темы в отечественной литературе. В работах Г.В. Марченко, А.К. Магомедова, М.В. Столярова, В.А. Руденко, К.И. Зуб-кова предлагается политико-правовой и экономический анализ отдельных аспектов горизонтального взаимодействия субъектов Российской Федерации. При этом все названные авторы рассматривают только деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, что далеко не исчерпывает всего многообразия взаимоотношений субъектов РФ. Сказанное справедливо и для публикаций в научных периодических изданиях, которые также сосредоточены на деятельности ассоциаций. Буквально несколько параграфов вопросам горизонтального
^Joseph F. Zimmerman. Horizontal Federalism: Interstate Relations. - State Univ of New York Pr., -
2011
федерализма уделил М.Х. Фарукшии. Отдельно следует упомянуть работу МС. Салнкова2, в которой проведён общий сравнительный анализ отдельных аспектов горизонтального федерализма в США и России.
Среди диссертационных исследований, посвященным вопросам правового регулирования отношений между субъектами РФ, можно отметить диссертации А.А. Гончарова (2002), М.А. Мещеряковой (2011). Отдельные аспекты проблематики рассматривает в своей работе С.А. Смелов (2008). Однако вопросы взаимодействия законодательных органов власти субъектов РФ указанными авторами рассматривались опосредованно.
Целью диссертации является комплексная оценка процессов горизонтального федерализма и разработка на этой основе предложений по совершенствованию правового регулирования отношений между субъектами Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- исследовать феномен горизонтального федерализма в зарубежной и отечественной научной литературе;
- изучить зарубежный опыт развития горизонтальных связей в системе федеративных отношений;
- провести анализ правового закрепления институциональной основы и юридических механизмов, в рамках которых развивается сотрудничество субъектов Российской Федерации;
- рассмотреть основные аспекты участия законодательных органов государственной власти субъектов РФ в отношениях горизонтального федерализма;
2 Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. - Екатеринбург. I99S.
- разработать предложения, направленные на усиление роли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в механизме межсубъектного взаимодействия.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием взаимодействия законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования образует широкий круг нормативных правовых актов, судебных решений, договорных норм, а также практика деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, межрегиональных организаций по совершенствованию межрегионального и межпарламентского сотрудничества.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы по конституционному праву России и ряда зарубежных стран, политологии, региональной экономике. Исследование опиралось на труды отечественных учёных: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой, И.М. Бусыгиной, С.Д. Валентея, В.А. Власихина, А.Г. Гранберга, A.A. Гончарова, Н.М. Добрынина, В.Г. Ермакова, A.B. Зиновьева, К.И. Зубкова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, А.К. Магомедова, Г.В. Марченко, A.A. Мишина, В. Руденко, М.С. Са-ликова, В.Е. Селивёрстова, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиуновой, М.Х. Фа-рукшина, Т.М. Фадеевой, И.А. Умновой (Конюховой), а также работы ряда зарубежных авторов таких, как Д. М. Браун, А. О'М. Боумэн, Г. Бэквис, Р. Дик, Д. Р. Камерон, П. Дж. Микисон, Э.Д. Мэнсфилд и Х.В. Милнер, Д. Найс, К. Омаэ, Дж. Циммерман, II. Флорестано, О. Хьюз, Р.Л. Уотгс, Д. Элейзер, А. Эрбсен.
Основу осмысления роли и значения горизонтальных связей в федеративном государстве составили работы по философии А.Н.
Аверьянова, В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, М.С. Кагана, Б.З. Миль-нера, Л.Г. Олеха, В.Н. Садовского, Г.А. Югая, Э.Г. Юдина.
Методологическая основа исследовании. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, общенаучные (системный, функциональный) и частно-научные (частноправовые) методы (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы.
Диалектический метод предоставил возможность рассмотреть всё многообразие отношений в сфере горизонтального федерализма в их взаимосвязи.
Применение системного и функционального методов позволило показать роль и значение межсубъектиых связей для федеративного государства, обосновать их системообразующий характер.
Формально-юридический метод лег в основу изучения правовых форм, опосредующих общественные отношения в сфере горизонтального федерализма и использования понятийно-категориального аппарата. На основе сравнительно-правового метода стало возможным показать общее и особенное в организации взаимодействия законодательных органов субъектов федерации различных федеративных государств и Российской Федерации.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ, конституционные акты зарубежных стран, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, связанное с проблематикой исследования; договоры и соглашения, заключенные между субъектами РФ и субъектами зарубежных федераций; решения Конституционного Суда РФ, высших судебных органов зарубежных стран (США, Канады, ФРГ), отражающие правовые позиции касающиеся взаимодействия субъектов федерации.
Эмпирическую базу исследования составили аналитические материалы российских и зарубежных организаций, осуществляющих взаимодействие субъектов федерации (в частности, парламентских ассоциаций субъектов РФ, конференций премьер-министров провинций Канады, Торгово-промышленного Совета канадских провинций, Национальной Ассоциации (Ассамблеи) губернаторов штатов США; Совета правительств штатов США; Американской ассоциации законодателей), опубликованные в российских и зарубежных источниках результаты мониторинговых, статистических исследований.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одно из первых комплексных исследований вопросов взаимодействия законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Впервые предметом специального научного исследования стали содержание, тенденции и основные правовые формы взаимодействия законодательных органов государственной власти субъектов РФ, компетен-ционное обеспечение такого взаимодействия.
В рамках проведенного исследования новизной отличаются такие полученные лично соискателем результаты, как:
- обоснование авторского содержания понятия «взаимодействие субъектов РФ»;
- авторская интерпретация роли и значения горизонтальных федеративных отношений в качестве сущностного, отличительного признака федерализма;
- систематизация законодательства субъектов РФ, регулирующего различные аспекты взаимодействия субъектов РФ;
- авторское понимание межпарламентского взаимодействия субъектов РФ как основы правового взаимодействия субъектов РФ и как конституционно-правового инструмента институционапизации интересов населения субъектов РФ;
- разработанные с учетом выявленных проблем российского горизонтального федерализма предложения, направленные на усиление роли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в механизме межсубъектного взаимодействия.
Положения, выносимые на защиту:
1. Установлено, что взаимодействие субъектов федерации имманентно присуще федеративному государству и определяет содержание понятия «горизонтальный федерализм».
Понятие «взаимодействие субъектов федерации» можно рассматривать в широком и узком значениях.
В широком значении понятием «взаимодействие субъектов федерации» охватывается вся совокупность политических, социально-экономических и правовых отношений между двумя или более субъектами федерации, которые каждый участвующий субъект федерации осуществляет самостоятельно и добровольно.
В узком (конституционно-правовом) значении под «взаимодействием субъектов федерации» понимается механизм установления субъектами федерации их взаимных прав и обязанностей для решения конкретных задач межсубъектных отношений, в том числе через договоры и соглашения.
2. Обоснован вывод о том, что в конституционно-правовом смысле содержание горизонтальных федеративных отношений выступает сферой проявления характеристик субъекта федерации, отличающих его от автономного образования в унитарном государстве. Субъекты федерации самостоятельно учреждают организации, обеспечивающие межсубъектное взаимодействие, самостоятельно осуществляют конституционно-правовое регулирование сферы межсубъектных отношений, в рамках такого регулирования принимают на себя и реализуют комплекс прав и обязанностей, определяют порядок разрешения межсубъектных
конфликтов. Кроме того, через взаимодействие субъектов федерации решаются вопросы изменения территориальных границ субъектов федерации.
Тем самым в федеративном государстве формируется особый горизонтальный срез конституционно-правовых отношений - правоотношений между субъектами федерации, - наличие которых выступаег сущностным, отличительным признаком федерализма.
3. Для зарубежных федераций характерно значительное многообразие форм и способов организации взаимодействия на субфедеральном уровне. Изучение опыта США, Канады и ФРГ позволяет утверждать, что законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов федерации тесно взаимосвязаны в организации и осуществлении межсубъектного взаимодействия.
Ключевое значение для межсубъектного взаимодействия имеет деятельность законодательных органов власти субъектов федерации, в том числе посредством межпарламентского взаимодействия, направленная на формирование правовых основ деятельности исполнительных органов власти, обеспечение подзаконного характера деятельности исполнительной власти.
При том, что особенностями межсубъеетного взаимодействия, осуществляемого исполнительными органами власти субъектов федерации, являются:
а) универсальность, то есть решение широкого круга вопросов политического, экономического, социального характера;
б) неформальный характер указанного взаимодействия, отсутствие юридических обязательств.
4. Изучение опыта взаимодействия субъектов РФ, практики заключения и реализации межсубъектных договоров субъектов РФ, соглашений органов государственной власти субъектов РФ позволяет
сделать вывод о специфике сферы горизонтальных федеративных отношений в Российской Федерации. Этот вывод состоит в том, что:
а) отсутствуют как формально-юридические механизмы, так и вошедшие в конституционно-правовую практику традиции координации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ при обеспечении ими взаимодействия субъектов РФ. В результате законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ участвуют в межсубъектных отношениях изолированно друг от друга;
б) отсутствует координация совместной деятельности создаваемых органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ организаций межсубъектного взаимодействия (парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия).
5. Практика взаи.модействия субъектов РФ свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования юридических механизмов горизонтального сотрудничества субъектов РФ. Среди основных недостатков нормативного регулирования межсубъектных отношений можно выделить следующие:
а) отсутствие в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определения понятий «договор субъекта РФ» и «соглашение субъекта РФ». Учитывая, что субъекты РФ в своих законах по разному определяют понятия «межрегиональный договор субъекта РФ» и «межрегиональное соглашение субъекта РФ», положения названного федерального закона могут стать источником правовой неопределенности.
б) отсутствие в конституциях и уставах большинства субъектов РФ определения места и значения договоров и соглашений в системе нормативных правовых актов субъекта РФ;
в) в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов РФ недостаточно полно закреплены, а в ряде субъектов РФ и вовсе отсутствуют конституционно-правовые основы участия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в межсубъеюгных отношениях.
6. Совершенствование правовых основ взаимодействия субъектов РФ предполагает закрепление в законодательстве субъектов РФ определенных принципов, которые могли бы стать универсальными для субъектов РФ. Среди таких принципов особое значение имеют следующие:
а) принцип планирования правового регулирования межсубъектных отношений (правовое регулирование межсубъекгных отношений должно быть включено в планы нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ);
б) принцип уважения договора и соглашения (до вступления договора (соглашения) в силу органы государственной власти субъектов РФ воздерживаются от действий, которые лишили бы соглашение (договор) его объекта и целей);
в) принцип обеспеченности ресурсами (как обязательная предпосылка заключения договоров и соглашений субъекта РФ).
7. В целях усиления роли законодательного органа государственной власти субъекта РФ в механизме межсубъектного взаимодействия предлагается закрепить в законодательстве субъектов РФ право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:
а) направлять высшему должностному лицу субъекта РФ предложения о заключении договоров и соглашений от имени субъекта РФ, о
присоединении к действующему межсубъектному договору;
б) получать информацию о переговорах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по вопросу о заключении договоров и соглашений от имени субъекта РФ;
в) направлять рекомендации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации по вопросу о заключении договоров и соглашений от имени субъекта РФ.
8. На современном этапе развития российского федерализма, в условиях сужения возможностей субъектов РФ по самостоятельному регулированию общественных отношений, с учетом необходимости усиления представительных начал осуществления государственной власти в субъектах РФ, особое значение приобретает межпарламентское взаимодействие субъектов РФ как основа правового взаимодействия субъектов РФ и как конституционно-правовой инструмент институцио-нализации интересов населения субъектов РФ.
Теоретическое и практическое значение диссертации. В диссертации, на основе рассмотрения существующих форм межпарламентского взаимодействия субъектов РФ, исследован принципиально важный для федеративного государства, но недостаточно изученный аспект федеративных отношений - правовое регулирование отношений между субъектами федерации. Сформулированные автором выводы позволяют составить более точное и полное представление о федерации как о системе взаимообусловленных элементов, комплексно оценить данный аспект федеративных отношений в России.
Результаты исследования могут представлять интерес для представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Материалы исследования используются в процессе подготовки учебных программ и преподавании учебных дисциплин «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных с'фан»,
«Правовой статус субъекта Российской Федерации» на юридическом факультете СПбГУЭФ.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались на научно-практических семинарах, проводимых кафедрой конституционного права СПбГУЭФ, международных и всероссийских научно-практических конференциях (VIII Меэдународн. научи, конф. «Общее и особенное в современном экономическом и конституционно-правовом развитии постсоветских государств», СПб.: СПбГУЭФ, май 2010; VIII Всеросс. научно-практ. заочн. конф. «Пути формирования эффективной социально-экономической модели трансформирующейся России», г. Пенза: Приволжский Дом знаний, январь 2012), а также отражены в публикациях автора по теме исследования.
По теме диссертационного исследования опубликовано 4 научных работы, общим объемом 1,85 пл.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и использованной литературы.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, показано состояние проблемы и степень ее научной разработанности, раскрываются методологические и теоретические основы работы, обоснована научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, освещена теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, указано об апробации его результатов.
В главе 1 «Межсубъектный (горизонтальный) уровень федеративных отношений: вопросы теории н практики» исследуется феномен горизонтального федерализма в зарубежной и отечественной научной литературе, изучается зарубежный опыт развития горизонтальных связен в системе федеративных отношений, проводится анализ правового закрепления институциональной основы и юридических механизмов, в рамках которых развивается межрегиональное сотрудничество субъектов в Российской Федерации и зарубежных федерациях (на примере Канады, США, ФРГ).
В нервом параграфе «Горизонтальное измерение современного федерализма» автор выдвигает гипотезу о том, что взаимоотношения между субъектами федерации - межсубъектные, «горизонтальные» федеративные отношения - с полным основанием можно рассматривать как системообразующие, в немалой степени обусловливающие жизнеспособность всей федеративной системы.
В подтверждение данной гипотезы автор, опираясь на труды В. Ливингстона (W.S Livingston), рассматривает проблему межрегионального взаимодействия в федеративном государстве с учетом процессов, которые в зарубежной научной литературе обозначаются как «формирование федеративного общества».
Системообразующий характер горизонтальных федеративных связей обоснован автором на основе системного подхода к понятию федеративного государства. Для федеративного государства ключевым является свойство целостности, обеспечиваемое посредством интеграции. Интеграция в этом смысле рассматривается как условие взаимосвязанности многих частей внутри целого. Понимание того, что целое возможно только при условии взаимосвязанного взаимодействия составляющих его частей, определяет исключительную важность анализа
связей между элементами системы, посредством которых сама система приобретает свойства самостоятельной и самоценной целостности.
Автор приходит к выводу о том, что с какой бы точки зрения не оценивалось государство как социальная система, установление связей между элементами такой системы имеет ключевое значение. К сожалению, данный аспект никак не отражается в теоретических представлениях о федерации и федерализме. Очень наглядно эта мысль звучит у А.Б. Родионова, который говорит, что «... и до сих пор во многих концепциях термин «федерация» понимается как простая сумма, неважно каким способом, соединённых частей»3.
В рамках сформулированной гипотезы о значении горизонтального измерения современного федерализма, автор, применительно к федерации, рассматривает сложившиеся в науке концепции полицентризма, «сетевого», «горизонтального» государства, которые, в условиях трансформации современного миропорядка, связанной с такими феноменами как регионализация и глобализация мирового социума, претендуют на парадигмальный статус.
Диссертант обобщил мнения различных авторов, касающиеся процессов, обозначающихся в научной литературе как «конвергенция конституционных режимов государств с различными формами государственного устройства», стирание граней между федеративной и унитарной формами государственного устройства. Подавляющее большинство авторов сходятся в том, что федерация характеризуется такими признаками как разграничение государственно-властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, конституционное закрепление особого статуса субъектов федерации, пред-
3 Родионов A.B. Элементы теории федерализма. Дисс.... канд. юрид. наук [Электр, текст]. Тамбов, 2006. С. 70.
ставительство субъектов федерации в федеральном парламенте и возможность их участия в принятии общегосударственных решений.
Вместе с тем, диссертант присоединяется к высказанным в научной литературе правовым позициям о том, что указанные признаки не могут на сегодняшний день рассматриваться как однозначно критериальные для федерации. Указанные признаки как в совокупности, так и по отдельности наблюдаются в конституционной практике ряда современных унитарных государств (Италии, Испании, Великобритании, Китая).
В то же время, проведенный анализ эмпирического материала позволил автору подтвердить сформулированную гипотезу и придти к выводу о том, что горизонтальный уровень имманентно присущ федеративному государству, более того - выступает критериальным, отличительным признаком федерализма.
Во втором параграфе «Конституционно-правовое регулирование горизонтальных федеративных отношений: опыт России и зарубежных федераций» автор, на примере ряда современных федераций, рассматривает различные подходы к конституционно-правовому регулированию горизонтальных федеративных отношений.
США привлекают внимание исследователя значительным многообразием форм и способов организации взаимодействия на субфедеральном уровне, огромным опытом, накопленным штатами в этой сфере. Рассмотрена весьма своеобразная организация межпровинциального сотрудничества в Канаде и её главная особенность - преобладание неформальных, неофициальных способов решения проблем над юридическими механизмами. На примере ФРГ автор рассмотрел примеры максимально полной интеграции «горизонтального» и «вертикального» уровней федеративных отношений.
Исследовав российский опыт межсубъектиого взаимодействия, автор полагает, что в Российской Федерации правовой основой горизонтального федерализма выступают:
- нормы Конституции РФ 1993 года;
- нормы федерального законодательства;
- положения федеральных стратегических, программно-целевых актов (концепций, основ и т.д.);
- нормы конституций, уставов субъектов РФ;
- нормы законодательных актов субъектов РФ;
- положения договоров и соглашений, заключаемых между субъектами РФ.
Изучение всей совокупности федеральных нормативных правовых актов, актов, имеющих стратегический, программно-целевой характер, конституционного законодательства субъектов РФ, межсубъ-екгных договоров позволило автору сделать ряд выводов:
- большое число документов программно-целевого характера, а также отсутствие в них императивных норм приводит к невозможности со стороны федерации сформировать действенные инструменты совместного участия субъектов РФ в территориальном развитии;
- конституции и уставы большинства субъектов РФ не регулируют вопросы межсубъектного взаимодействия, ограничиваясь упоминанием межсубъектных связей в перечне предметов ведения, либо кратким изложением форм межсубъектного взаимодействия. Законодательство субъектов РФ, регулирующее межсубъектные отношения, достаточно разнообразно по составу: 1) в некоторых субъектах РФ приняты специальные законодательные акты, предметом регулирования которых выступает рассматриваемая сфера отношений; 2) более чем в 20 субъектах РФ на сегодняшний день приняты законы о межсубъектныхных договорах и соглашениях; 3) в некоторых субъектах РФ в законода-
тельных актах, регламентирующих вопросы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, содержатся нормы, регулирующие вопросы межпарламентского взаимодействия субъектов РФ; 4) в некоторых субъектах РФ в законодательных актах, регламентирующих вопросы организации и деятельности высшего органа исполнительной власти - правительства субъекта РФ, содержатся нормы, определяющие участие прави тельства субъекта РФ в межсубъектных отношениях, взаимодействие с органами исполнительной власти других субъектов РФ; 5) в некоторых субъектах РФ законодательно утверждаются такие стратегические акты как программы социально-экономического развития. В таких программах, как правило, содержится специальный раздел о межрегиональных связях и отношениях субъекта РФ; б) наконец, положения, затрагивающие отдельные аспекты межрегионального сотрудничества, можно найти в отраслевом законодательстве отдельных субъектов РФ. Кроме того, можно отметить наличие значительного числа подзаконных актов субъектов РФ, регламентирующих отдельные вопросы межрегиональных отношений.
- основной правовой формой, обеспечивающей непосредственное взаимодействие субъектов РФ, выступают договоры и соглашения, заключаемые на уровне субъектов РФ. Отсутствие в самих договорах и соглашениях чётко прописанных механизмов (в том числе и финансовых) и гарантий их реализации, в силу чего многие договоры на практике фактически низводятся до роли протокола о намерениях, и их реализация полностью зависит от политической воли высшего должностного лица и депутатов законодательного органа субъекта РФ. Лишь в некоторых договорах, посвященных, главным образом, вопросам экономического сотрудничества, закреплены конкретные обязательства
сторон, а механизм реализации обязательств конкретизируется в дополнительных соглашениях, прилагаемых к основному договору.
- сохраняет свое теоретическое и практическое значение проблема нормативной природы договоров и соглашений, значения договоров и соглашений в системе нормативных актов субъекта РФ, их соотношения с нормативно-правовыми актами субъектов РФ, являющихся сторонами договора (соглашения).
- существенно различаются подходы субъектов РФ в законодательном регулировании отношений, возникающих в процессе деятельности органов государственной власти субъекта РФ по подготовке, заключению, исполнению, прекращению, а также приостановлению действия договоров и соглашений субъекта РФ.
В третьем параграфе «Особенности обеспечения межсубъектных отношений законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов зарубежных федераций (на примере Канады, США, ФРГ)» автор рассматривает особенности организационно-институциональных форм межсубъектного взаимодействия в зарубежных федерациях. В Канаде наиболее заметную роль играют ежегодные конференции премьер-мин негров провинций, конференции провинциальных министров природных ресурсов, Торгово-промышленный Совет канадских провинций, конференция заместителей провинциальных министров коммунальных служб. В США к организациям, созданным штатами в целях обеспечения межштатного взаимодействия, можно отнести: Национальную Ассоциацию (Ассамблею) губернаторов штатов; Совет правительств штатов; Американскую ассоциацию законодателей; Национальную ассоциацию генеральных атторнеев; Национальную Ассоциацию округов штатов и ряд других органов. Кроме национальных существуют также и региональные организации межсубъектного взаимодействия. К примеру, Совещание ле-
гислатур штатов Новой Англии; Конференция губернаторов Среднего Запада; Южная Ассоциация сельскохозяйственных департаментов штатов.
Наиболее детально исследована деятельность Американской ассоциации законодателей, сформулированы предложения по использованию опыта данной структуры по созданию правовых основ взаимодействия субъектов федерации.
В главе 2 «Межпарламентское сотрудничество субъектов Российской Федерации» рассматриваются теоретические и практические аспекты взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
В параграфе первом «Институциональные основы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» автором отмечается, что в Российской Федерации институционализация горизонтальных федеративных отношений развивается в двух основных направлениях:
- создание двусторонних координационных структур (как правило, соседних субъектов РФ);
- объединение субъектов РФ в межсубъектные объединения с самой широкой сферой деятельности - ассоциации экономического взаимодействия, парламентские ассоциации.
В качестве примера двусторонних координационных структур автором рассмотрены особенности организации и деятельности таких структур, как: Объединенная коллегия исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области, Объединенная коллегия исполнительных органов государственной власти Московской области и Тверской области, Объединенная комиссия Московской городской Думы и Московской областной Думы, Объединенная комиссия Московской областной Думы и Законодательного Собрания Тверской
области по координации законотворческой деятельности.
Автор дает подробную характеристику такой формы межрегионального взаимодействия как ассоциации экономического взаимодействия, создаваемые самостоятельно субъектами Российской Федерации, а также анализ их отношений с федеральными округами.
Диссертант подвергает критическому осмыслению положения Федерального закона от 17 ноября 1999 г. №211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №211), исследует многолетнюю практику функционирования ассоциаций, в том числе в связи с введением федеральных округов Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».
Диссертант полагает, что Федеральным законом №211 заложена существенная корректировка правового статуса ассоциаций по отношению к ранее действовавшему регулированию. Если в первоначальном проекте ассоциации (как и в Указе Президента РСФСР от 11.11.1991 №194 «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы») рассматривались в качестве добровольных объединений субъектов Федерации, то федеральный закон в статье 2 объявляет межрегиональные ассоциации некоммерческими организациями. Федеральный закон №211 вообще не регулирует (даже не упоминает) вопросы прав и полномочий ассоциаций, а анализ закреплённых в статье 4 Федерального закона №211 основных целей и задач ассоциации позволяет констатировать, что ассоциациям отведены консультативно-совещательные функции4.
4 Следует учитывать, что изначально предлагавшийся вариант законопроекта предполагал наделение ассоциаций широкими правами по участию в работе правительственных комиссий; уча-
Из определения понятия ассоциации убрано упоминание об их управленческих функциях в отношении социально-экономического развития территорий, а федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления только «содействуют ассоциации в выполнении её уставных задач» (ст. 7 Федерального закона №211).
Во втором параграфе «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации как участник горизонтальных федеративных отношении: вопросы разграничения компетенции» автор анализирует соотношение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в сфере межрегионального взаимодействия субъекта РФ.
Отмечается, что хотя в соответствии с п.п. «з» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №184) законом субъекта Российской Федерации утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации, сам Федеральный закон №184 не дает ответа на вопрос о соотношении понятий «подписание», «заключение» и «расторжение» применительно к договорным отношениям субъекта РФ.
стию в разработке региональных разделов программ развития территорий при формировании федеральной программы развития, федерального бюджета; по представлению интересов регионов в Правительстве РФ и Федеральном Собрании РФ. а так же в организациях Межгосударственного экономического комитета стран СНГ. В документ закладывались нормы, вменяющие в обязанность федеральным исполнительным органам государственной власти рассматривать проекты программ развития территорий, представляемые ассоциациями, решать вопросы об источниках их финансирования. Федеральным финансовым органам поручалось оказывать содействие в получении ассоциациями льготных кредитов, привлечении капиталов и материально-технических ресурсов, участии ассоциаций во внешнеэкономической деятельности. В принятом Федеральном законе №211 эти права отсутствуют.
Креме тою, анализ регионального законодательства показывает, что субъекты РФ по-разному решают вопрос реализации положения п.и. «з» п. 2 ст. 5 Федерального закона №184, касающегося необходимости утверждения межрегионального договора (соглашения) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
Автор изучает имеющиеся в этой связи подходы законодательства субъектов РФ:
- утверждению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в виде закона подлежат отдельные виды межрегиональных договоров субъекта РФ (Республика Бурятия, Архангельская, Омская, Орловская области);
- утверждению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в виде закона подлежат все межрегиональные договоры субъекта РФ (Амурская, Белгородская, Иркутская, Новосибирская области).
Автор приходит к выводу о том, что вопрос определения места договоров и соглашений субъектов Российской Федерации в совокупности нормативных правовых актов остается открытым и требуег, как минимум, внимания юридической науки, а в целом - уточнения позиции федерального и регионального законодателей.
Анализ законодательства субъектов РФ позволил автору сделать вывод о минимизации участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в процессах договорного регулирования межсубъектных отношений (наиболее показательный пример - Белгородская область, где законодательный (представительный) орган государственной власти вообще не участвует в процессе подготовки, согласования проекта дог овора субъекта РФ, а так же заключения договора субъекта РФ).
Автор полагает, что особая роль законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в механизме представительной демократии (особенно возросшая после реформы порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ) предполагает нормативное закрепление полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по участию в межсубъектных отношениях: право на получение информации о переговорах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по вопросу о заключении договоров от имени субъекта РФ, право направлять рекомендации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации по вопросу о заключении договоров от имени субъекта РФ.
В третьем параграфе «Основные направления взаимодействия законодательных органов государственной власти субъектов РФ» автором рассматривается практика межпарламентского сотрудничества субъектов РФ.
В ряде субъектов РФ приняты специальные законы, определяющие правовые основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ (Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край. Пермский край, Приморский край, Владимирская, Калужская, Кировская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Ростовская, Челябинская области). Логично было бы предположить, что в условиях, когда практически каждый законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является участником системы межрегиональных парламентских связей, соответствующие отношения должны найти свое отражение в законодательном акте, регулирующем деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Однако только в трех из рассмотренных законов субъектов РФ
можно найти соответствующие нормы (Красноярский край, Нижегородская область, Ростовская область). Но даже в этом случае развернутого законодательного регулирования рассматриваемые вопросы не всегда получают5.
В диссертации рассмотрено три вида парламентских соглашений субъектов РФ:
- многосторонние соглашения;
- двусторонние соглашения, утверждаемые актами законодательных органов субъектов РФ;
- рабочие соглашения в форме протоколов о сотрудничестве.
В качестве примера многосторонних межпарламентских соглашений в диссертации рассматриваются Соглашение о сотрудничестве законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, входящих в состав Уральского федерального округа от 02.12.2005 года, а также на Соглашение о сотрудничестве законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, заключенное законодательными (представительными) органами государственной власти 25-ти субъектов РФ в 2007 году.
Рассматривая парламентские ассоциации как форму парламентских объединений субъектов РФ, автор приходит к выводу о том, оценивать перспективы данной формы горизонтального сотрудничества субъектов Российской Федерации достаточно сложно. С одной стороны многое свидетельствует о том, что взаимодействие субъектов РФ в
5 Так, в Засове РостовскоП области от 18.09.2002 №270-ЗС (» ред. от 14.09.2011) «О Законодательном Собрании Ростовской области» есть целая глава 8 «Межпарламентское сотрудничество», которая, однако же, состоит всего из одной статьи и ограничивается указанием на то, что «Законодательное Собрание вправе участвовать в межпарламентских ассоциациях и иных объединениях. Расходы но участию Законодательного Собрания в межпарламентских ассоциациях и иных объединениях производятся за счет средств, предусмотренных областным бюджетом на обеспечение деятельности Законодательного Собрания».
рамках парламентских ассоциаций весьма результативно, что позволяет настаивать на необходимости дальнейшего их развития. С другой стороны в адрес парламентских ассоциаций раздаются упрёки в их неэффективности, в том, что они становятся «карманным» парламентским органом федеральных округов.
Автор приходит к выводу о том, что на современном этапе развития российского федерализма принципиальное значение приобретает деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в сфере институционализации интересов населения соответствующего субъекта РФ.
При этом межпарламентское взаимодействие субъектов РФ обладает особой значимостью в связи с потенциалом по созданию правовых (законодательных) основ развития всех прочих форм межсубъектного сотрудничества,
В заключении подводятся итоги диссертационной рабогы, обобщаются выводы, полученные в процессе проведенного исследования,
III. Содержание диссертации отражено в следующих публика циях:
1. Ахрем Н.В. К вопросу о «горизонтальном» уровне федеративных отношений // Ученые записки юридического факультета. -2011. - Вып. 23 (33). - С. 5-14. - 0,6 пл.
2. Ахрем Н.В. Конституционные основы публично-правовых доходов государства // Ученые записки юридического факультета. - 2009. - Вып. .16 (26). - С. 10-19. - 0,6 пл.
3. Ахрем 11.В. Конституционные принципы налоговой деятельности субъектов РФ // Ученые записки юридического факультета. - 2009. - Вып. 15 (25). - С. 5-12. - 0,4 п.л.
4. Ахрем Н.В. К вопросу о нормативной основе межрегиональных (межсубъектных) отношений в Российской Федерации. // Сб. материалов V Межцунар. научно-практ. конф. «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования». - Пенза, ноябрь 2011. - 0,25 п.л.
Подписано в печать 6 февраля 2012 года. Формат 60x84 1/16.
Усл. Псч. Л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ № 1775. Отпечатано в цифровом копировальном центре «Срсдний-28» 199004, Санкт-Петербург, В.О., Средний пр., 28. Тел.: (812) 323-40-44
