Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации»

На правах рукописи

БУДАЕВ Капитон Аюрзанаевич

Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия)

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

Москва - 2005

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация - Иркутский государственный университет, Юридический институт.

Защита состоится «10» февраля 2005 года, в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.0016.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «30» декабря 2004 г.

БАРЦИЦ Игорь Нязбеевич.

Страшун Борис Александрович;

кандидат юридических наук Зайков Сергей Юрьевич.

Ученый секретарь диссертационного Совета

ЯЦЕНКО И.С.

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Вопросы взаимоотношений и обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти являются одними из наиболее трудных для государств, в которых утвердилась концепция разделения властей. Особую сложность разрешение этого вопроса представляет в значительных по территории и количеству населения государствах, имеющих федеративную форму организации государственного устройства. Именно таким государством является Российская Федерация.

В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г. одним из важнейших принципов построения и функционирования государственной власти в России является принцип разделения властей. Данный принцип закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. «Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них,

обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и

1

одновременно - их взаимодействие» .

Несмотря на внимание к проблемам разделения и взаимодействия властей как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, оптимальная модель, позволяющая обеспечить эффективное согласованное функционирование государственной власти, пока не выработана. Одним из ярких доказательств актуальности обращения к исследованию проблем взаимодействия властей по вертикали и по горизонтали (ветвей власти) в России в современный период является созыв по этой теме заседания Государственного Совета при Президенте Российской Федерации.

В каждом субъекте Российской Федерации есть интересные наработки по решению этих проблем. В современной Республике Бурятия сформированы и действуют государственные институты, образующие социаль-

1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.01.1996. № 4. Ст. 409.

но-экономическую, политическую и правовую систему страны. Однако дальнейшее развитие институтов гражданского общества требует совершенствования форм и методов государственного управления, повышения его эффективности, улучшения взаимодействия между уровнями государственной власти по вертикали и по горизонтали. В настоящее время в Республике Бурятия продолжается активный поиск оптимального и эффективного механизма «сдержек и противовесов», а также определения сфер взаимодействия между ветвями государственной власти по конкретным направлениям на основе Конституции Республики Бурятия.

Исследование государственно-правового развития Республики Бурятия позволяет отметить наличие определенного опыта взаимодействия органов государственной власти и судебных органов, представляющего интерес и для других субъектов Российской Федерации.

Все вышесказанное побудило диссертанта изучить в комплексе отдельные вопросы разделения и взаимодействия ветвей власти на уровне Российской Федерации, а также правовые основы и практику взаимодействия органов государственной власти и судов в одном из субъектов Российской Федерации - в Республике Бурятия. Потребность в правовом анализе системы взаимодействия судебной власти и органов государственной власти в субъекте Российской Федерации обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Идеи о разграничении полномочий между органами государственной власти и развитие принципа разделения властей имеют богатую историю. Философская основа их складывалась под влиянием идейного наследия выдающихся мыслителей. Многие воззрения по управлению обществом концептуально оформляются в XVIII-XIX вв. Работы таких ученых, как Р.Гнейст, Т.Гоббс, Дж. Локк, Ш.Л.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, АБергсон, Р.Арон, М.Вебер, Т. Джефферсон, Р. фон Иеринг, А. де Токвиль, Г. Елли-нек заложили основы учения о демократическом правовом государстве и гражданском обществе.

Проблема разделения и взаимодействия властей активно разрабатывалась и видными российскими учеными - государствоведами: М.М. Сперанским, П.И. Новгородцевым, Н.И. Паниным, А.Д. Градовским, Б.Н. Чичериным, А.С. Алексеевым, В.В. Ивановским, Н.М. Коркуновым,

Ф.Ф. Кокошкиным, Ф.Н. Анненским, В.М. Гессеном, С.А. Котляровским, Н.И. Лазаревским и др.

Различные аспекты рассматриваемой проблемы нашли отражение и в работах современных исследователей: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, А.А.Белкина, С.В.Бородина,

A.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, С.Э. Жи-линского, В.Д.Зорькина, Д.Л.Златопольского, В.Б.Исакова, Н.Г. Кобеца,

B.А. Кряжкова, Б.С.Крылова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, М.Н. Марченко, М.А.Митюкова, Н.А.Михалевой, Т.Г.Морщаковой, B.C. Нерсесянца, В.В.Невинского, Ж.И.Овсепян, И.Л.Петрухина, М.И.Пискотина, М.С.Саликова, С.В.Соловьевой, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Н.В.Черноголовкина, В.Е.Чиркина, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, И.С.Яценко и др.

Проблемам обеспечения единства правовой системы Российской Федерации и федеративных отношений посвящены труды таких авторов, как Р.Г.Абдулатипов, И.Н.Барциц, А.Н.Лебедев, В.Н.Синюков, И.А.Умнова (Конюхова), Т.Я.Хабриева, Т.Н.Радько и др.

При подготовке диссертационного исследования изучены архивные и статистические данные по вопросам государственного строительства в федеративных государствах.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации; Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федерального уровня и субъектов Российской Федерации, прежде всего законодательство Республики Бурятия, акты органов государственной власти Республики Бурятия.

Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационная работа имеет своей основной целью осмысление сложившейся в Республике Бурятия системы взаимодействия органов государственной власти (законодательных и исполнительных) и судебных органов, анализ конституционно-правовых основ и практики подобного взаимодействия.

Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:

• изучить концепцию разделения властей как политико-правовую доктрину и как принцип организации власти в Российской Федерации (порядок формирования государственных органов, распределение компетенции между ними, механизм их взаимодействия);

• проанализировать практику закрепления принципа разделения властей и их взаимодействия в Конституции Российской Федерации, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в частности, в Конституции Республики Бурятия;

• исследовать систему взаимодействия законодательного органа Республики Бурятия - Народного Хурала и высшего исполнительного органа Республики Бурятия - Правительства Республики Бурятия и его руководителя - Президента Республики Бурятия с органами судебной власти (федеральными судами, Конституционным Судом Республики Бурятия, мировыми судьями, судейским сообществом Республики Бурятия);

• представить опыт взаимодействия органов государственной власти Республики Бурятия и судебных органов в нормотворческой деятельности;

• обобщить практику взаимодействия Конституционного Суда, судов общей юрисдикции и других органов государственной власти по приведению законодательства Республики Бурятия в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Бурятия и федеральным законодательством;

• проанализировать опыт взаимодействия законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти Республики Бурятия и Президента Республики Бурятия при осуществлении конституционного контроля в республике - одном из 15 субъектов Российской Федерации, имеющих специальные органы конституционного контроля в лице Конституционных (Уставных) судов.

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, связанные с разделением и взаимодействием законодательной, исполнительной власти с органами судебной власти в Республике Бурятия.

Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие формирование и функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры и юстиции, вопросы их взаимодействия в условиях утверждения в Республике Бурятия принципов правового демократического государства.

Методами исследования являются современные научные методы познания государственно-правовых процессов: системный, конкретно-исторический, программно-целевой, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, социологический, психологический, метод обобщений и экспертизы оценок. Изучение проблемы потребовало обращения к теории и практике государственного строительства в Российской Федерации и в ее субъектах, практике взаимодействия органов государственной власти, а также к новым научным достижениям теории и истории государства и права, истории политико-правовых учений, конституционного, муниципального и др. отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации представлена практика взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия с федеральными судами и судами Республики Бурятия (Конституционным Судом Республики Бурятия и мировыми судьями).

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

• на основании анализа опыта взаимодействия органов государственной власти Республики Бурятия, диссертант приходит к выводу о том, что реализация конституционного принципа разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации предполагает наделение Конституцией (Уставом) субъекта Федерации судов субъектов Российской Федерации полномочиями, позволяющих им эффективно воздействовать на работу законодательной и исполнительной власти. Таким полномочием может быть осуществление конституционными (уставными) судами судебного конституционного контроля в отношении законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• на основании изучения практики разделения и взаимодействия властей в Республике Бурятия диссертант приходит к выводу, что в настоящее время не выработан эффективный механизм исполнения решений органов конституционной юстиции. Представляется необходимым, в частности, обязать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации внести в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов зако-

нов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части, а также предусмотреть внеочередной порядок рассмотрения такого законопроекта законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Необходимо также закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации обязанность органов государственной власти субъектов Федерации, акты которых признаны не соответствующими Конституции (Уставу) субъекта, в определенный срок принять новый нормативный акт либо внести изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;

• проанализировав практику осуществления судебного конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом Республики Бурятия в отношении законодательства Республики Бурятия, диссертант отмечает децентрализованный характер конституционной юстиции в Российской Федерации. В то же время все судебные органы конституционного контроля функционируют в рамках единого правового пространства, в котором законодательство Российской Федерации и ее субъектов находится в логической и иерархической взаимосвязи. Судебный конституционный контроль на различных уровнях его осуществления должен быть нацелен на обеспечение единой конституционной законности, защиту конституционного строя каждого субъекта Федерации и России в целом. В этой связи целесообразно закрепить в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации положение о том, что судьи конституционного (уставного) суда подчинены не только Основному Закону субъекта Российской Федерации, но и Конституции Российской Федерации. Это обязывает их оценивать применяемые положения Конституции (Устава) субъекта Федерации с точки зрения соответствия Конституции России, в необходимых случаях может непосредственно применяться и федеральная Конституция. Все это обуславливает возможность закрепления института пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации в Федеральном законе «Об основах конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации»;

• исследовав порядок формирования квалификационных коллегий судей субъектах Российской Федерации, диссертант полагает необходи-

мым включить в их состав не только представителей общественности, но и представителей депутатского корпуса законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Принятие такого решения соответствовало бы п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, при этом в более полной мере обеспечивались бы учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов. Следует отразить в законе, что свои полномочия члены квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации - представители общественности и депутатского корпуса выполняют независимо, без согласования с назначившими их законодательными (представительными) органами государственной власти, а также с общественностью. Также в диссертации обосновывается предложение законодательно закрепить перечень субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов в квалифицикационные коллегии судей (общественные объединения, политические партии, органы местного самоуправления, депутаты, трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства), при этом надлежит предоставить субъектам Российской Федерации право расширения этого перечня;

• в диссертации утверждается, что нет необходимости в наделении органов юстиции правом предъявления исков в суды о несоответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Этот вывод обусловлен наличием в стране специализированных органов надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов - прежде всего, прокуратуры; а также особенностями правового положения Министерства юстиции России как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;

• рассмотрев возможные проблемы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации после вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», диссертант полагает возможным сократить перечень полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в части полномочий упрощённого порядка роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке пп. «б» п. 1.ст. 9 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», отклонения законов субъекта Российской Федерации, формирования высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации без участия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации).

Практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации конституционно-правовой анализ действия принципа разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации и в одном из ее субъектов - в Республике Бурятия позволяет осмыслить определенный опыт государственного строительства в Российской Федерации, в ее субъектах, в частности в Республике Бурятия, что в свою очередь, способствует созданию в Российском государстве демократического гражданского общества и повышению эффективности государственной власти.

Полученные результаты, состоящие в определении оптимальных путей взаимодействия законодательного, высшего исполнительного органов власти с судебными органами при осуществлении нормотворческой деятельности, конституционного контроля в Республике Бурятия станут подспорьем другим субъектам Российской Федерации, что может способствовать созданию в других субъектах конституционных (уставных) судов. Анализ практики взаимодействия федеральных судов, Конституционного Суда Республики Бурятия, органов прокуратуры и юстиции в вопросах реализации принципа верховенства федерального законодательства и приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством помогут органам власти Республики Бурятия и других субъектов Российской Федерации сосредоточить внимание на основных направлениях законотворческого процесса, повысить ка-

чество законопроектной работы и совершенствовать дальше взаимодействие с органами судебной власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории права и государства, конституционного права юридического факультета Бурятского государственного университета и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Они изложены автором в выступлениях на международных, общероссийских и региональных конференциях, связанных с тематикой исследования, научных статьях, опубликованных в российской и региональных изданиях, в курсе лекций по конституционному праву зарубежных стран, который автор диссертационного исследования читает на юридическом факультете Бурятского государственного университета.

Предложения автора нашли отражение в планах и содержании работы Конституционного Суда Республики Бурятия. Автор, являясь председателем Конституционного Суда Республики Бурятия, принимал участия в экспертизе ряда законов Республики Бурятия, в приведении законодательства республики в соответствие с федеральным законодательством.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

П. Основное содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, определяются цели и задачи диссертационной работы, раскрываются методологические и теоретические основы исследования, его научная новизна и практическая значимость.

В главе I - «Конституционно-правовые основы разделения властей и их взаимодействия в Российской Федерации и Республике Бурятия» - проводится историко-философский, теоретический и конституционно-правовой анализ закрепления и действия принципа разделения властей в государственно-правовой действительности Российской Федера-

ции и ее субъектов. При этом рассматриваются роль главы Российского государства и главы субъекта Российской Федерации (президента, губернатора и др.), в частности, Президента Республики Бурятия, в системе разделения властей и практика взаимодействия законодательного, высшего исполнительного органов государственной власти Республики Бурятия с органами судебной власти (федеральными судами, Конституционным Судом Республики Бурятия, мировыми судьями и судейским сообществом республики).

Важнейшим принципом государственного устройства, согласно Конституции Российской Федерации, является принцип разделения властей, при котором обеспечивается сбалансированность полномочий, исключается сосредоточение всех полномочий или большей их части в ведении одного органа или высшего должностного лица страны или субъекта Федерации. Принцип разделения властей при этом не исключает, а, напротив, предполагает четкое взаимодействие властей, единство системы государственной власти.

В нашей стране по Конституции Российской Федерации 1993 г. складывается, скорее, смешанная форма правления, здесь сочетаются спо-. собы взаимодействия высших органов власти, характерные как для президентской, так и для парламентской республики, но с некоторым преимуществом модели президентской республики. Довольно широкие полномочия имеет судебная власть (как Конституционный Суд, так и суды общей юрисдикции), которая обладает необходимыми конституционными полномочиями для участия в системе разделения и взаимодействия властей.

В то же время, диссертант присоединяется к позиции С.В.Бородина и В.Н.Кудрявцева, утверждающих, что «оптимальные формы разделения и взаимодействия властей в России еще не устоялись и требуют дальнейшего совершенствования». В некоторых отношениях это разделение является неполным; функции властей России частично пересекаются. Так, законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию Российской Федерации. Но Президент Российской Федерации, в эту ветвь не входящий, во-первых, подписывает и обнародует федеральные законы, а во-вторых, издает указы и другие правовые акты, в том числе и нормативного характера. Очевидно, Президента Российской Федерации, являющегося главой государства, вернее всего было бы отнести к исполнительной власти. Но

он традиционно осуществляет и некоторые функции, тесно связанные с правосудием: назначение судей, а также помилование преступников. Законодатель объявляет амнистию и назначает судей высших судов. В субъектах Федерации мировые судьи и судьи Конституционных (Уставных) судов назначаются законодательной властью субъектов Российской Федерации. Судебная власть в свою очередь не только разрешает споры и наказывает правонарушителей, но и отменяет решения законодательной и исполнительной властей при несоответствии их Конституции РФ и законам, т.е. в определенном смысле корректирует их деятельность.

В большинстве зарубежных стран парламент участвует в назначении должностных лиц и органов, составляющих исполнительную власть. Диссертант отмечает, что в Конституции Российской Федерации не предусмотрено право Федерального Собрания формировать Правительство и контролировать его деятельность. К ведению Государственной Думы относятся только дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства Российской Федерации и решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Конституция Российской Федерации не регулирует структуру кабинета, говоря лишь о том, что Правительство Российской Федерации состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров. Исходя из этого, структурные изменения в системе управления федеральной исполнительной власти проводятся указами Президента Российской Федерации.

Важнейшим и первым из новых законов, непосредственно касающихся судей, стал Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г., изданный еще до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации. В этом законе впервые в послереволюционной истории нашей страны были закреплены положения о независимости, несменяемости, неприкосновенности судей и о создании органов судейского сообщества как независимой корпорации, обеспечивающей интересы судейского корпуса и охраняющей его права.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанав-

ливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч.1 ст.77).

По Конституции Российской Федерации (ст.5), каждый ее субъект вправе иметь атрибуты правового демократического государства. Ими являются Конституция, Устав и законодательство, собственные органы государственной власти, функционирующие на основе разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную (ст.ст. 10,11). Республики могут устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ст.68).

В соответствии со ст. 5 Конституции Республики Бурятия, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Республике Бурятия осуществляют Президент Республики Бурятия, Народный Хурал Республики Бурятия, Правительство Республики Бурятия и суды Республики Бурятия. Судами Республики Бурятия являются, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», Конституционный Суд Республики Бурятия и мировые судьи.

В составе Российской Федерации входит 21 республика, на данный момент должность Президента республики установлена Конституциями в четырнадцати из них, это: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Калмыкия, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Удмуртская, Чеченская, Чувашская республики.

Конституция Республики Бурятия была принята после принятия Конституции Российской Федерации и задолго до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». По Конституции Республики Бурятия, в республике избирается однопалатный парламент (Народный Хурал). Президент

Республики Бурятия, согласно первоначальной редакции Основного Закона, являлся Главой республики, ее исполнительной власти и Председателем Правительства Республики Бурятия. Он избирается всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием всем населением республики. Первоначально он назначал и освобождал всех членов Правительства с согласия Народного Хурала (парламента) Республики Бурятия. Президент Республики Бурятия не имел права роспуска Народного Хурала (парламента), хотя Народный Хурал (парламент) имел (и имеет) право выразить недоверие Президенту и отрешить его от должности. Во всех случаях, когда Президент Республики Бурятия не в состоянии исполнять свои обязанности, их временно должен исполнять Председатель Народного Хурала Республики Бурятия.

Между тем, принцип разделения властей означает не только самостоятельность каждой из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в пределах своих полномочий, но и их взаимодействие и сотрудничество, что обусловлено единством государственной власти, необходимостью обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты других основ конституционного строя.

Диссертант исходит из позиции, что на практике, в реальной жизни разделение государственной власти не означает изоляции государственных органов друг от друга, наоборот - результативность, эффективность работы органов власти, выполнение поставленных задач по политическому, правовому и социально-экономическому развитию общества, государства может быть достигнута только при тесном взаимодействии ветвей власти в различных формах.

Рассматривая нормы Конституции Республики Бурятия и республиканского законодательства, диссертант выделяет, в первую очередь, следующие направления взаимодействия законодательной и судебной ветвей государственной власти в республике: законодательная власть в лице Народного Хурала (парламента) Республики Бурятия создала нормативно-правовую базу организации и функционирования Конституционного Суда Республики Бурятия, избрания и деятельности мировых судей в Республике Бурятия, назначения и досрочного прекращения полномочий представителей общественности в квалификационной коллегии судей Республики Бурятия.

На основе Конституции Республики Бурятия, республиканского законодательства и практики деятельности судебной власти и Президента Республики Бурятия в диссертации детально рассматриваются следующие направления их взаимодействия: проверка Конституционным Судом Республики Бурятия законов, подписанных и опубликованных Президентом Республики Бурятия, а также договоров и соглашений, заключенных Президентом Республики Бурятия.

Органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя судебный контроль по указанным направлениям:

1. Конституционный контроль за соответствием Конституции Республики Бурятия нормативных правовых актов Правительства Республики Бурятия.

2. Контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти Республики Бурятия и их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законом.

3. Контроль Арбитражного суда Республики Бурятия за законностью ненормативных актов органов исполнительной власти, затрагивающих интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

Мировые судьи назначаются на должность Народным Хуралом Республики Бурятия по представлению Президента Республики Бурятия на основании рекомендации Председателя Верховного суда Республики Бурятия с учетом решения квалификационной коллегии судей.

В соответствии с требованиями Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в Республике Бурятия 27 мая 2002 г. был принят Закон Республики Бурятия «О порядке назначения и досрочном прекращении полномочий представителей общественности в квалификационной коллегии судей Республики Бурятия». По данному Закону в квалификационную коллегию судей Республики Бурятия назначаются семь представителей общественности на срок полномочий квалификационной коллегии.

В главе II - «Взаимодействие органов государственной власти и судебных органов в Республике Бурятия: современная практика и

перспективы развития» - рассматривается практика взаимодействия органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Республики Бурятия с судебными органами: с федеральными судами при осуществлении нормотворческой деятельности, с Конституционным Судом Республики Бурятия, судами общей юрисдикции, органами юстиции и прокуратуры при приведении законодательства Республики Бурятия в соответствие с федеральным и органов государственной власти Республики Бурятия при осуществлении конституционного контроля.

По мнению С.В.Бородина и В.Н.Кудрявцева, «взаимодействие трех властей - процесс сложный и ответственный. Он выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенном влиянии ветвей власти друг на друга. Как исполнительная, так и судебная власти действуют лишь на основе норм права, принимаемых законодателями. Но последние вырабатывают эти нормы не в отрыве, а в тесной связи и на базе проектов и предложений, исходящих преимущественно от органов исполнительной власти, прежде всего - правительства. Судебная ветвь власти не только представляет двум другим ветвям обширные материалы правоприменительной практики, учет которой необходим для рационального управления страной, но и, можно сказать, "облагораживает" законодательную и исполнительную деятельность, постоянно обращая внимание на правовые, да и моральные нормы и конституционные принципы, подлежащие неуклонному соблюдению».

Конституция Российской Федерации закрепила федеративную форму государственного устройства. Самостоятельность каждого субъекта основывается на праве органов государственной власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут, согласно российскому Основному закону, противоречить федеральным законам.

Диссертант приходит к выводу: десятилетний опыт законодательной деятельности в Республике Бурятия и в других субъектах Федерации показывает, что законотворчество на региональном уровне состоялось. С при-

нятием Закона Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» значительно улучшилось качество законов, представляемых субъектами права законодательной инициативы, и повысился уровень предварительной работы в комитетах Народного Хурала и в совместных комиссиях Народного Хурала и Правительства с участием представителей судебных органов, органов юстиции и прокуратуры.

В настоящее время в Республике Бурятия действует 1677 нормативных правовых актов, из них - 392 закона, 269 Указов Президента Республики Бурятия, 55 постановлений Народного Хурала Республики Бурятия, 919 постановлений Правительства Республики Бурятия, 28 актов иных органов государственной власти.

Диссертант отмечает, что у депутатов Народного Хурала Республики Бурятия в процессе подготовки и принятия законов сложились деловые взаимоотношения с работниками правоохранительных органов республики. Было налажено достаточно тесное взаимодействие с Министерством юстиции Республики Бурятия (впоследствии Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Бурятия), прокуратурой республики, Верховным и Арбитражным судами Республики Бурятия. Конституционный Суд Республики Бурятия при подготовке и принятии законов Народным Хуралом Республики Бурятия не принимал участия, поскольку затем эти же законы могли стать предметом рассмотрения с точки зрения их конституционности в Конституционном Суде Республики Бурятия. Конституционный Суд Республики Бурятия регулярно направляет свои предложения в Народный Хурал только к проектам федеральных законов. При этом республиканским правоохранительным органам был открыт доступ к работе с законопроектами (как с республиканскими, так и поступающими из Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).

Диссертант рассматривает выгоды и перспективы подобного сотрудничества. Так, для Народного Хурала - дополнительно подвергнуть закон экспертизе; для судебных, прокурорских работников, сотрудников органов юстиции - предупредить принятие закона, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Хотя, признает диссертант, этот процесс не может осуществляться без споров и противоречий.

Одним из примеров взаимодействия законодательного (представительного), а также высшего исполнительного органов государственной власти Республики Бурятия и ее высшего должностного лица в законотворческой деятельности является деятельность Конституционной комиссии Народного Хурала Республики Бурятия, созданной в соответствии с Постановлением Народного Хурала Республики Бурятия 24 апреля 1995 года.

Комиссия образуется из представителей трех ветвей государственной власти в Республике Бурятия: Народного Хурала, Президента и Правительства Республики Бурятия, судебных органов в Республике Бурятия (Верховный суд Республики Бурятия, Арбитражный суд Республики Бурятия). Президент Республики Бурятия, Народный Хурал и судебные органы делегировали в состав Комиссии до пяти своих представителей. В состав Комиссии, как правило, входят руководители указанных государственных органов.

Тесное взаимодействие законодательного (представительного) органа Республики Бурятия - Народного Хурала, высшего исполнительного органа Республики Бурятия - Правительства, высшего должностного лица республики - Президента Республики Бурятия с органами юстиции, прокуратуры и, в особенности, с судебными органами в законопроектной деятельности и в законодательном процессе дало положительные результаты. Число нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам в Республике Бурятия было гораздо меньше, чем в остальных субъектах Российской Федерации. Республика Бурятия, по мнению федеральных властей, прочно входит в число законопослушных субъектов Российской Федерации.

Значительное внимание органы прокуратуры Республики Бурятия стали уделять осуществлению надзора за законностью правовых актов Народного Хурала, Президента и Правительства Республики Бурятия, органов местного самоуправления.

В 2000-2004 годах прокуратура Республики Бурятия оспорила в судебном порядке 140 республиканских законов, указов Президента Республики Бурятия и постановлений Правительства Республики Бурятия, принесено 40 протестов и представлений на несоответствующие федеральному

законодательству нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Бурятия.

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Бурятия организовано должное взаимодействие с законодательным и исполнительным органами государственной власти Республики Бурятия по вопросу получения принимаемых (издаваемых) официальных текстов нормативных правовых актов. В процессе внесения сведений в регистр было выявлено, что 554 нормативных правовых акта, принятые до принятия Конституции Республики Бурятия 1994 года, не были опубликованы. По предложению Управления юстиции Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Бурятия Правительством Республики Бурятия были опубликованы все нормативные правовые акты, особенно затрагивающие права и свободы человека и гражданина.

В системе разделения и взаимодействия ветвей государственной власти особая роль, конечно, принадлежит судебной власти, поскольку только суд реально способен оказывать решающее влияние на решения и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, особенно по защите прав и свобод граждан.

В диссертации анализируется практика рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, нарушающих права человека. По итогам рассмотрения диссертант приходит к выводу, что эта практика развивается в Республике Бурятия достаточно динамично: если в 1993 году в суды Республики Бурятия поступило 65 таких жалоб, то в 2002 г. - 580 (удовлетворено 40,3%), а в 2003 -383 (удовлетворено уже 69%).

Принято считать, что наибольшая эффективность в деятельности системы государственной власти на уровне субъекта Российской Федерации имеет место тогда, когда законодательная и исполнительная власть, а также судебная власть в лице Конституционных (Уставных) судов не противостоят друг другу, а прилагают совместные усилия по практической реализации общих целей. При этом именно деятельность судебной власти должна являться отправной точкой такого взаимодействия.

Осуществляя официальное толкование положений Конституции или Устава, а также обеспечивая их верховенство путем проверки на соответ-

ствие им нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти, конституционные (уставные) суды играют цементирующую роль в функционировании системы власти на уровне субъекта Российской Федерации. В свою очередь, законодательная власть обеспечивает реальность основного закона путем конкретизации его положений в законодательных актах. Кроме того, она оперативно восполняет пробелы, вызванные отменой, признанием утратившими силу отдельных положений законов, противоречащих конституции или уставу, а также учитывает правовые позиции конституционного (уставного) суда при разработке нового законодательства. Аналогичную роль играет и исполнительная власть, которая также призвана учитывать правовые позиции конституционного (уставного) суда при осуществлении своей законотворческой и правоприменительной деятельности.

В Республике Бурятия, в соответствии со ст. 69 (ч.И) Конституции Республики Бурятия, Президент Республики Бурятия является гарантом Конституции Республики Бурятия, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти Республики Бурятия.

По Конституции Республики Бурятия, Конституционный Суд является высшим органом судебной власти по защите конституционного строя Республики Бурятия.

Всего за период своей деятельности Конституционный Суд Республики Бурятия рассмотрел на своих заседаниях положения 35 нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия, в т.ч. 11 законов Республики Бурятия, 8 постановлений Верховного Совета Республики Бурятия и Народного Хурала Республики Бурятия, 1 постановления Правительства Республики Бурятия, 1 указа Президента Республики Бурятия, ряда статей регламента Народного Хурала Республики Бурятия, 1 постановления мэра г.Улан-Удэ. Все они, за исключением двух нормативных правовых актов, были признаны не соответствующими Конституции Республики Бурятия. Было рассмотрено 1 дело о толковании статей 14 и 113 Конституции Республики Бурятия, 7 дел были прекращены в связи с отменой нормативных правовых актов органами государственной власти в ходе подготовки соответствующих дел к рассмотрению в Конституционном Суде Республики Бурятия. Рассмотрено 10 дел по спору о ком-

петенции между Правительством Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия, большинство из них, связано с выходом за пределы своих полномочий Народного Хурала - парламента Республики Бурятия.

В заключение подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические и практические выводы, приводятся предложения и рекомендации, вытекающие из исследуемой темы.

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы автора:

1. Будаев К.А. Конституционный Суд Республики Бурятия: проблемы совершенствования статуса // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24.12.1999 г.).-М.: Формула права, 2000. - С. 101 -109. - 0, 6 п.л.

2. Будаев К.А. Прокуратура и Конституционные, Уставные суды субъектов Российской Федерации // Законность. - 2000. - № 9. - С. 2-3. - 0,3 п.л.

3. Будаев К.А. Некоторые вопросы совершенствования Конституции Республики Бурятия // Государственная власть и местное самоуправление. - № 2. - 2000. - С.15-17. -0,3 п.л.

4. Будаев К.А. Практика работы Конституционного, Верховного Судов Республики Бурятия, органов прокуратуры после выхода Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года и разграничение полномочий между конституционными (уставными) и вновь создаваемыми административными судами в субъектах Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Свердловской области. Екатеринбург, 2001. - С.54-65. - 0,7 п.л.

5. Будаев К.А.. О практике исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Бурятия)//Материалы Всероссийского совещания «Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (ус-

тавных) судов субъектов Российской Федерации» (21 марта 2001 года) -Москва: Формула права, 2001. - С.200-210. - 0,8 п.л.

6. Будаев К.А. Обеспечение единого правового пространства - важный аспект деятельности органов конституционного контроля субъектов РФ //Журнал Российского права. - № 10. - 2001. - С.74-79. - 0,6 п.л.

7. Будаев К. А.. Конституционный Суд Российской Федерации и вопросы обеспечения единого конституционно-правового пространства в стране // Материалы международной конференции «Конституционное правосудие на рубеже веков» (1-2 ноября 2001 г). М., НОРМА, 2002,- С.221-232.-0,7п.л.

8. Будаев К.А. О развитии федеральной законодательной базы конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции «Конституционный контроль в субъектах Российской Федерации: практика и проблемы (29-30 июня 2002 г.). Якутск. Изд-во НИПК «Сахаполиграфиздат», 2002. - С.67-72.-0,6п.л.

9. Будаев К.А. Формирование Конституционных (Уставных) судов в субъектах Российской Федерации - новый этап в развитии федерализма и реализации принципа разделения властей // Конституционная юстиция в Российской Федерации. Сборник статей. - Екатеринбург, 2003. - С.98-108. -0,7п.л.

10. Будаев К.А.. Институт конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации - важнейший этап в развитии и совершенствовании принципа разделения властей //Вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии «Конституционное правосудие». Ереван,2003, выпуск 2 (20). - С. 62-72. - 0,7 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Будаева Капитона Аюрзанаевича

Тема диссертационного исследования

«Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия)»

Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Барциц Игорь Нязбеевич

Изготовление оригинал-макета Будаев К.А.

Подписано в печать /¿Тираж 2^экз. Усл.п.л. /^У.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ № б^З*

119606, г.Москва, пр.Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Будаев, Капитон Аюрзанаевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Конституционно-правовые основы разделения властей и их взаимодействия в Российской Федерации и Республике Бурятия.

§ 1. Закрепление принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации и место судебной власти в системе разделения властей.

§ 2. Закрепление принципа разделения властей в Конституции Республики Бурятия и место судебной власти в системе разделения властей в республике.

§ 3. Взаимодействие законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти Республики Бурятия с органами судебной власти.

Глава II. Взаимодействие органов государственной власти и судебных органов в Республике Бурятия: современная практика и перспективы развития

§ 1. Взаимодействие органов государственной власти и судов в Республике Бурятия при осуществлении нормотворческой деятельности.

§ 2. Анализ практики взаимодействия Конституционного суда, судов общей юрисдикции, органов юстиции и прокуратуры в Республике

Бурятия.

§ 3. Взаимодействие органов государственной власти Республики Бурятия при осуществлении конституционного контроля.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Вопросы взаимоотношений и обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти являются одними из наиболее трудных для государств, в которых утвердилась концепция разделения властей. Особую сложность разрешение этого вопроса представляет в значительных по территории и количеству населения государствах, имеющих федеративную форму организации государственного устройства. Именно таким государством является Российская Федерация.

В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 года одним из важнейших принципов построения и функционирования государственной власти в России является принцип разделения властей. Данный принцип закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. «Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие»1.

Несмотря на внимание к проблемам разделения и взаимодействия властей как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, оптимальная модель, позволяющая обеспечить эффективное согласованное функционирование государственной власти, пока не выработана. Одним из ярких доказательств актуальности обращения к исследованию проблем взаимодействия властей по вертикали и по горизонтали (ветвей власти) в России в современный период является созыв по этой теме заседания Государственного Совета при Президенте Российской Федерации.

В каждом субъекте Российской Федерации есть интересные наработки по решению этих проблем. В современной Республике Бурятия сформированы и действуют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему страны. Однако дальнейшее развитие институтов гражданского общества требует совершенствования форм и методов государственного управления, повышения его эффективности, улучшения

1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.01.1996. № 4. Ст. 409. взаимодействия между уровнями государственной власти по вертикали и по горизонтали. В настоящее время в Республике Бурятия продолжается активный поиск оптимального и эффективного механизма «сдержек и противовесов», а также определения сфер взаимодействия между ветвями государственной власти по конкретным направлениям на основе Конституции Республики Бурятия.

Исследование государственно-правового развития Республики Бурятия позволяет отметить наличие определенного опыта взаимодействия органов государственной власти и судебных органов, представляющего интерес и для других субъектов Российской Федерации.

Все вышесказанное побудило диссертанта изучить в комплексе отдельные вопросы разделения и взаимодействия ветвей власти на уровне Российской Федерации, а также правовые основы и практику взаимодействия органов государственной власти и судов в одном из субъектов Российской Федерации - в Республике Бурятия. Потребность в правовом анализе системы взаимодействия судебной власти и органов государственной власти в субъекте Российской Федерации обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.

Степень научной разработанности и круг использованных источников.

Идеи о разграничении полномочий между органами государственной власти и развитие принципа разделения властей имеют богатую историю. Философская основа их складывалась под влиянием идейного наследия выдающихся мыслителей. Многие воззрения по управлению обществом концептуально оформляются в ХУШ-Х1Х вв. Работы таких ученых, как Р.Гнейст, Т.Гоббс, Дж. Локк, Ш.Л.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, А.Бергсон, РЛрон, М.Вебер, Т.Джефферсон, Р. фон Иеринг, А де Токвиль, Г. Еллинек заложили основы учения о демократическом правовом государстве и гражданском обществе.

Проблема разделения и взаимодействия властей активно разрабатывалась и видными российскими учеными - государствоведами: М.М.Сперанским, П.И. Новгородцевым, Н.И.Паниным, А.Д.Градовским, Б.Н.Чичериным, А.С.Алексеевым, В.В .Ивановским, Н.М.Коркуновым, Ф.Ф.Кокошкиным, Ф.Н.Анненским, В.М.Гессеным, С.А.Котляровским, Н.И.Лазаревским и др.

Различные аспекты рассматриваемой проблемы нашли отражение и в работах современных исследователей: С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая,

A.М.Барнашова, АЛ.Белкина, С.В.Бородина, А.В .Васильева, Р.Ф.Васильева, Н.В.Витрука, Б .Н.Габричидзе, С.Э. Жилинского, В.Д.Зорькина, Д.Л.Златопольского, В.Б.Исакова, Н.Г.Кобеца, В.А.Кряжкова, Б.С.Крылова,

B.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо,

В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, М.А.Митюкова, Н.А.Михалевой, Т.Г. Морщаковой, В.С.Нерсесянца, В.В.Невинского, Ж.И.Овсепян, И.Л.Петрухина, М.И.Пискотина, М.С.Саликова, С.В.Соловьевой, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Н.ВЛерноголовкина, В.Е.Чиркина, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, И.С.Яценко и др.

Проблемам обеспечения единства правовой системы Российской Федерации и федеративных отношений посвящены труды таких авторов, как Р.Г.Абдулатипов, И.Н.Барциц, А.Н.Лебедев, В.Н.Синюков, И.А.Умнова (Конюхова), ТЛ.Хабриева, Т.Н.Радько и др.

При подготовке диссертационного исследования изучены архивные и статистические данные по вопросам государственного строительства в федеративных государствах.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации; Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федерального уровня и субъектов Российской Федерации, прежде всего законодательство Республики Бурятия, акты органов государственной власти Республики Бурятия.

Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационная работа имеет своей основной целью осмысление сложившейся в Республике Бурятия системы взаимодействия органов государственной власти (законодательных и исполнительных) и судебных органов, анализ конституционно-правовых основ и практики подобного взаимодействия.

Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:

• изучить концепцию разделения властей как политико-правовую доктрину и как принцип организации власти в Российской Федерации (порядок формирования государственных органов, распределение компетенции между ними, механизм их взаимодействия);

• проанализировать практику закрепления принципа разделения властей и их взаимодействия в Конституции Российской Федерации, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в частности, в Конституции Республики Бурятия;

• исследовать систему взаимодействия законодательного органа Республики Бурятия - Народного Хурала и высшего исполнительного органа Республики Бурятия - Правительства Республики Бурятия и его руководителя -Президента Республики Бурятия с органами судебной власти (федеральными судами, Конституционным Судом Республики Бурятия, мировыми судьями, судейским сообществом Республики Бурятия);

• представить опыт взаимодействия органов государственной власти Республики Бурятия и судебных органов в нормотворческой деятельности;

• обобщить практику взаимодействия Конституционного Суда, судов общей юрисдикции и других органов государственной власти по приведению законодательства Республики Бурятия в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Бурятия и федеральным законодательством;

• проанализировать опыт взаимодействия законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти Республики Бурятия и Президента Республики Бурятия при осуществлении конституционного контроля в республике - одном из 15 субъектов Российской Федерации, имеющих специальные органы конституционного контроля в лице Конституционных (Уставных) судов.

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, связанные с разделением и взаимодействием законодательной, исполнительной власти с органами судебной власти в Республике Бурятия.

Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие формирование и функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры и юстиции, вопросы их взаимодействия в условиях утверждения в Республике Бурятия принципов правового демократического государства.

Методами исследования являются современные научные методы познания государственно-правовых процессов: системный, конкретно-исторический, программно-целевой, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, социологический, психологический, метод обобщений и экспертизы оценок. Изучение проблемы потребовало обращения к теории и практике государственного строительства в Российской Федерации и в ее субъектах, практике взаимодействия органов государственной власти, а также к новым научным достижениям теории и истории государства и права, истории политико-правовых учений, конституционного, муниципального и др. отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации представлена практика взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия с федеральными судами и судами Республики Бурятия (Конституционным Судом Республики Бурятия и мировыми судьями).

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

• на основании анализа опыта взаимодействия органов государственной власти Республики Бурятия, диссертант приходит к выводу о том, что реализация конституционного принципа разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации предполагает наделение Конституцией (Уставом) субъекта Федерации судов субъектов Российской Федерации полномочиями, позволяющих им эффективно воздействовать на работу законодательной и исполнительной власти. Таким полномочием может быть осуществление конституционными (уставными) судами судебного конституционного контроля в отношении законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

• на основании изучения практики разделения и взаимодействия властей в Республике Бурятия диссертант приходит к выводу, что в настоящее время не выработан эффективный механизм исполнения решений органов конституционной юстиции. Представляется необходимым, в частности, обязать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации внести в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части, а также предусмотреть внеочередной порядок рассмотрения такого законопроекта законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Необходимо также закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации обязанность органов государственной власти субъектов Федерации, акты которых признаны не соответствующими Конституции (Уставу) субъекта, в определенный срок принять новый нормативный акт либо внести изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;

• проанализировав практику осуществления судебного конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом Республики Бурятия в отношении законодательства Республики Бурятия, диссертант отмечает децентрализованный характер конституционной юстиции в Российской Федерации. В то же время все судебные органы конституционного контроля функционируют в рамках единого правового пространства, в котором законодательство Российской Федерации и ее субъектов находится в логической и иерархической взаимосвязи. Судебный конституционный контроль на различных уровнях его осуществления должен быть нацелен на обеспечение единой конституционной законности, защиту конституционного строя каждого субъекта Федерации и России в целом. В этой связи целесообразно закрепить в

Конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положение о том, что судьи конституционного (уставного) суда подчинены не только Основному Закону субъекта Российской Федерации, но и Конституции Российской Федерации. Это обязывает их оценивать применяемые положения Конституции (Устава) субъекта Федерации с точки зрения соответствия Конституции России, в необходимых случаях может непосредственно применяться и федеральная Конституция. Все это обуславливает возможность закрепления института пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации в Федеральном законе «Об основах конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации».

• исследовав порядок формирования квалификационных коллегий судей субъектах Российской Федерации, диссертант полагает необходимым включить в их состав не только представителей общественности, но и представителей депутатского корпуса законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Принятие такого решения соответствовало бы п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, при этом в более полной мере обеспечивались бы учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов. Следует отразить в законе, что свои полномочия члены квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации представители общественности и депутатского корпуса выполняют независимо, без согласовывая с назначившими их законодательными (представительными) органами государственной власти, а также с общественностью. Также в диссертации обосновывается предложение законодательно закрепить перечень субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов в квалификационные коллегии судей (общественные объединения, политические партии, органы местного самоуправления, депутаты, трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства), при этом надлежит предоставить субъектам Российской Федерации право расширения этого перечня;

• в диссертации утверждается, что нет необходимости в наделении органов юстиции правом предъявления исков в суды о несоответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Этот вывод обусловлен наличием в стране специализированных органов надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов - прежде всего, прокуратуры; а также особенностями правового положения Министерства юстиции России как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;

• рассмотрев возможные проблемы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации после вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», диссертант полагает возможным сократить перечень полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в части полномочий упрощенного порядка роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке пп. «б» п. 1 ст. 9 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», отклонения законов субъекта Российской Федерации, формирования высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации без участия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации конституционно-правовой анализ действия принципа разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации и в одном из ее субъектов - в Республике Бурятия позволяет осмыслить определенный опыт государственного строительства в Российской Федерации, в ее субъектах, в частности в Республике Бурятия, что в свою очередь, способствует созданию в Российском государстве демократического гражданского общества и повышению эффективности государственной власти.

Полученные результаты, состоящие в определении оптимальных путей взаимодействия законодательного, высшего исполнительного органов власти с судебными органами при осуществлении нормотворческой деятельности, конституционного контроля в Республике Бурятия станут подспорьем другим субъектам Российской Федерации, что может способствовать созданию в других субъектах конституционных (уставных) судов. Анализ практики взаимодействия федеральных судов, Конституционного Суда Республики Бурятия, органов прокуратуры и юстиции в вопросах реализации принципа верховенства федерального законодательства и приведения законодательства субъекта

Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством помогут органам власти Республики Бурятия и других субъектов Российской Федерации сосредоточить внимание на основных направлениях законотворческого процесса, повысить качество законопроектной работы и совершенствовать дальше взаимодействие с органами судебной власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории права и государства, конституционного права юридического факультета Бурятского государственного университета и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Они изложены автором в выступлениях на международных, общероссийских и региональных конференциях, связанных с тематикой исследования, научных статьях, опубликованных в российской и региональных изданиях, в курсе лекций по конституционному праву зарубежных стран, который автор диссертационного исследования читает на юридическом факультете Бурятского государственного университета.

Предложения автора нашли отражение в планах и содержании работы Конституционного Суда Республики Бурятия. Автор, являясь председателем Конституционного Суда Республики Бурятия, принимал участия в экспертизе ряда законов -Республики Бурятия, в приведении законодательства республики в соответствие с федеральным законодательством.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Будаев, Капитон Аюрзанаевич, Москва

Заключение

Настоящим исследованием практики взаимодействия законодательного (представительного), высшего исполнительного органов власти Республики Бурятия с федеральными судами, Конституционным Судом Республики Бурятия, мировыми судьями, с судейским сообществом республики обозначена новая научная проблема, которая будет активно изучаться дальше, высказанные предложения и опыт работы могут внедряться и использоваться другими субъектами Федерации, особенно, после создания органа конституционного надзора.

В диссертации содержаться ряд выводов из выполненного исследования, предложены вытекающие из него рекомендации, обладающие новизной и раскрывающие не только реализацию принципа разделения властей в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, в частности в Республике Бурятия, но и должное их взаимодействие для решения общих задач строительства правового федеративного демократического и социального государства:

• некоторые ученые и политики считают, что по Конституции 1993 года у Президента Российской Федерации больше полномочий, чем у зарубежных коллег. Полагаем, что предоставление таких полномочий Президенту Российской Федерации в переходный период вполне оправдано. Работа парламента России в 1991-1993 годах и деятельность Государственной Думы созыва 1993 и 1995 годов дают основание утверждать, что смешанная форма правления с усилением роли Президента Российской Федерации, введенная Конституцией 1993 года, была правильной и это подтверждается деятельностью Президента Российской Федерации В.В.Путина и обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации за последние три-четыре года, когда реально пошли реформы в экономической, политической, судебно-правовой сфере, в вопросах федеративных отношений, когда в действительности идет укрепление основ государственности и повышения роли местного самоуправления.

• Руководство Совета Федерации и ряд ученых, политиков в последнее время вносят предложение о необходимости проведения выборов членов Совета Федерации при помощи прямого голосования. Конечно, такой порядок формирования Совета Федерации демократичнее, и профессиональный уровень избранных членов Совета Федерации будет довольно высоким, член Совета Федерации приобретет независимость от главы субъекта и законодательного органа субъекта Федерации. Следует согласиться с такой идеей, но для этого надо устранить правовой вакуум. Ведь в Конституции Российской Федерации записано, что каждый субъект Федерации должен иметь в Совете Федерации двух представителей - одного от исполнительной власти, второго - от законодательной. Встает вопрос, каким образом исполнить требования Конституции и одновременно избрать членов Совета Федерации всем населением субъекта.

Думаем, что можно обойтись без поправки в Конституцию, надо федеральным законом и законодательством субъекта Федерации отрегулировать эту правовую проблему. Совет Федерации, несмотря на все свои недостатки, является той самой структурой, которая действительно представляет интересы регионов.

Этого можно достичь, избрав члена Совета Федерации от законодательного органа субъекта всем населением субъекта во время выборов данного законодательного органа на очередной созыв.

Члена Совета Федерации от исполнительного органа власти субъекта надо избирать вместе с губернатором (президентом) субъекта Федерации.

• Можно ли согласиться с мнением некоторых ученых о необходимости объединения всех трех судебных систем в одну, под эгидой Верховного Суда Российской Федерации, хотя есть соответствующий зарубежный опыт. Думаем, что не всякий зарубежный опыт подходит к нашей стране, у нас своя история, свой менталитет, свои традиции и обычаи, поэтому не следует поддерживать такую идею. Учитывая особое значение и специфику конституционного судопроизводства, считаем целесообразным и оправданным сохранение Конституционного Суда Российской Федерации с его специфической юрисдикцией. Да и опыт и практика работы Конституционного Суда Российской Федерации за прошедшие годы, его решения по толкованию положений Конституции Российской Федерации, по вопросам становления и развития органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, их взаимоотношений, федеративных и национальных отношений, местного самоуправления, защите прав и свобод граждан и др. дают основание заявить, что эти вопросы подведомственны только Конституционного Суду Российской Федерации. Толкование статей Конституции, решение общих вопросов государственной жизни, государственного устройства, государственной власти не подвластно судам общей юрисдикции, разрешающим конкретные правовые споры.

А вот объединить, за исключением органов конституционного правосудия, все остальные суды (суды общей юрисдикции, арбитражные суды, вновь создаваемые административные суды) под единым началом Верховного Суда Российской Федерации на наш взгляд не только можно, но и нужно. Конечно, данный вопрос так быстро не решится, необходимо все тщательно продумать, придется внести изменения в Конституцию страны, а это не так то просто.

Заслуживают поддержки предложения В.Н.Кудрявцева и С.В.Бородина, связанные с несогласованностью административно-территориального деления страны и организации правоохранительных органов, ограничением 5-7-летним сроком работы в одной местности судьи, прокурора, следователя необходимостью выведения следствия из разных силовых ведомств, создание единого независимого следственного органа или возвращение к судебному следователю, как было ранее в России. Необходимо также создание апелляционной инстанции в судах общей юрисдикции, как это сделано в арбитражных судах. В то же время надо продумать, есть ли нужда иметь отдельные военные суды, военные прокуратуры, во всяком случае, нужно исключить их зависимость от Минобороны по вопросам финансирования, обеспечения жильем и др.

• Проблема формирования конституционных, уставных судов в субъектах Российской Федерации остается нерешенной до конца. Во многих субъектах до сих пор не создана правовая база для организации судов, хотя в конституциях, уставах 56 субъектов Российской Федерации предусмотрено образование таких судов. Одной из причин этого является то, что правовая норма федерального законодательства о создании конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации носит рекомендательный, а не императивный характер.

Сохраняется неопределенность в вопросе о компетенции конституционных, уставных судов, не разграничены полномочия между ними и вновь создаваемыми административными судами, судами общей юрисдикции.

В силу этих и других причин назрела необходимость разработки и принятия Федерального закона "Об основах конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации".

• Следует изучить вопрос об отмене упрощенного порядка роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации главой его исполнительной власти, предусмотренный Федеральным законом от 6 октября 1999 года (п.п. "б" п. 1 ст. 9), предоставив это право только Президенту Российской Федерации. Думается, что к вопросу роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, представляющего многотысячных избирателей, нельзя подходить поверхностно, к тому же последствия роспуска законодательного органа и отрешение от должности главы исполнительной власти далеко не одинаковы. Прекращение деятельности главы исполнительной власти по собственной его инициативе или по решению законодательного органа не прерывает самой этой деятельности, поскольку отрешенное от исполнения обязанностей лицо сразу же заменяется иным лицом, временно исполняющим его обязанности. Таким образом, деятельность органов исполнительной власти в целом продолжается.

Досрочный же роспуск законодательного органа всегда приводит к перерыву его деятельности, по крайней мере, на время, необходимое для проведения новых или повторных выборов, это может продлиться от 4 месяцев до 1 года.

• Примерное равенство избирательных округов по выборам в парламент субъекта Российской Федерации по числу избирателей и допустимые отклонения от средней нормы представительства избирателей надо регулировать не Федеральным законом, а отдать решение этих вопросов самим субъектам Российской Федерации, тем более есть опыт зарубежных стран (например, ФРГ в отдельных землях избирательные системы имеют индивидуальные особенности)88.

Вообще надо отметить, что как в указанном выше Федеральном законе "Об основных гарантиях .", так и в Федеральном законе о местном самоуправлении, Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вместо определения основ или общих базовых принципов, подходов по данным правоотношениям федеральный центр старается до деталей, мелочей регулировать все, не оставляя или мало оставляя возможностей для правового регулирования этих вопросов самим субъектам Российской Федерации. Надо более внимательно изучить зарубежный опыт, там больше прав и обязанностей на решение своих проблем отдают землям, штатам и другим субъектам, оставляя центру решение основных государствообразующих вопросов (оборона, космос, финансы, атомная промышленность и др.).

• Конституция Республики Бурятия была принята после принятия Конституции Российской Федерации и задолго до принятия Федерального закона "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". По новой Конституции Республики Бурятия (1994 г.) в республике избирается однопалатный парламент (Народный Хурал), Президент - Председатель Правительства Республики Бурятия. Он назначал и освобождал всех членов Правительства с согласия Народного Хурала (парламента) Республики Бурятия, не имел права роспуска Народного Хурала. Президент подписывал и обнародовал принятые Народным Хуралом (парламентом) законы Республики Бурятия и при этом он имел право вето. По нашему мнению, на момент принятия новой Конституции

88 См.: Конституционное право зарубежных стран. М.В.Баглай, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтин. М. 1999. С. 519.

Республики Бурятия это было нормальное распределение полномочий между властями, достаточно полномочий имели и Президент и Народный Хурал (парламент).

• Усмотрев зависимость судей от местных властей, связанных с их назначением, особенно судей высших судов и их руководителей, закрепленную Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" 1996 года, рабочая группа во главе с Д.Козаком, подготовила законопроект о внесении изменений в федеральное законодательство. Вследствие этого внесенные в декабре 2001 года поправки в Федеральный закон "О статусе судей в Российской Федерации" 1992 года лишили законодательные органы субъектов Федерации правом влиять на назначение федеральных судей, не смотря на положение статьи 72 Конституции. Представляется, что это не совсем правильный ход федеральных властей, который идет не в русле федеративных отношений. Предыдущий порядок не нарушал Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство. Если посмотреть скольким судьям было отказано в даче согласия, то на примере Республики Бурятия можно подтвердить, что за 1997-2001 годы ни одного отказа не было, все предложения квалификационной коллегии судейского сообщества Республики Бурятия поддерживались Народным Хуралом (парламентом) Республики Бурятия.

• Депутатам Народного Хурала Республики Бурятия предоставляется возможность оценивать правильность принятых при назначении (избрании) мировых судей решений квалификационных коллегий судей субъекта Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации " и законами субъектов Российской Федерации мировые судьи назначаются (избираются) законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации либо избираются населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Законами субъектов Российской Федерации во всех субъектах Российской Федерации (Закон Республики Бурятия от 24 августа 1999 года "О мировых судьях в Республике Бурятия") они назначаются (избираются) законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Назначение (избрание) производится по рекомендации квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации. С учетом изложенного можно сделать ряд предложений: а) необходимо включить в квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации не только представителей общественности, но и депутатского корпуса. Принятие такого решения соответствовало бы пункту "л" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, при этом в более полной мере обеспечивались бы учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов (в Республике Бурятия - Законом Республики Бурятия от 29.09.2003 г. пока введено, что кандидатуры представителей общественности в квалификационные коллегии судей могут быть представлены Президенту Республики Бурятия группой депутатов не менее одной трети от установленного числа избранных депутатов Народного Хурала Республики Бурятия); б) закрепить в Федеральном законе перечень субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов в квалифицированные коллегии судей (общественные объединения, политические партии, органы местного самоуправления, депутаты, трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства), а субъектам Российской Федерации предоставить право расширения этого перечня; в) следует отразить в законе, что свои полномочия члены квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации - представители общественности и депутатского корпуса выполняют независимо и не согласовывая с назначившими их законодательными (представительными) органами государственной власти, а также с общественностью, хотя и считаются представителями общественности, т.е. они должны быть обладателями свободного мандата.

Внесение изменений, как в федеральное законодательство, так и в Закон Республики Бурятия "О порядке назначения и досрочном прекращении полномочий представителя общественности в квалификационной коллегии судей Республики Бурятия" привело бы к еще более широкому взаимодействию между законодательным (представительным), высшим исполнительным органами власти Республики Бурятия и ее высшим должностным лицом с судебными органами Республики Бурятия.

• В стране наблюдается некоторая тенденция к девальвации всего законодательства вызванной ориентацией на механическое увеличение количества федеральных законов и стремлением решать любые проблемы с помощью законов, подменяя ими подзаконные акты или иные управленческие решения. Не случайно более половины принятых Государственной думой третьего созыва и подписанных Президентом Российской Федерации федеральных законов содержали многочисленные изменения и дополнения в ранее принятые законы, тогда как новым предметам правового регулирования было посвящено только около четверти принятых законов.

Подтверждением данной настораживающей тенденции являются статистические данные о работе Государственной Думы третьего созыва. Так, из 3213 внесенных субъектами законодательной инициативы проектов федеральных законов 1954 (то есть более 60%) вообще не рассматривались Государственной Думой, а 535 (более 40%) из числа рассмотренных в первом чтении (1259) отклонены.

Полученные результаты, состоящие в определении оптимальных путей взаимодействия законодательного, высшего исполнительного органов власти с судебными органами при осуществлении нормотворческой деятельности, конституционного контроля в Республике Бурятия станут подспорьем другим субъектам Российской Федерации, что может способствовать созданию в других субъектах конституционных (уставных) судов. Анализ практики взаимодействия федеральных судов, Конституционного Суда Республики Бурятия, органов прокуратуры и юстиции в вопросах реализации принципа верховенства федерального законодательства и приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством помогут органам власти Республики Бурятия и других субъектов Российской Федерации сосредоточить внимание на основных направлениях законотворческого процесса, повысить качество законопроектной работы и совершенствовать дальше взаимодействие с органами судебной власти.