Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан

Медведев, Сергей Михайлович

Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждантекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан»

/ "

МЕДВЕДЕВ Сергей Михайлович

Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан (теоретико-правовой аспект)

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

— 4 А В Г 2011

Тюмень-2011

4851955

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Тюменского юридического института МВД России

Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор

Числов Александр Иванович

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки Россий-

ской Федерации, академик, доктор юридических наук, профессор Сальников Виктор Петрович

кандидат юридических наук, доцент Бырдин Евгений Николаевич

Ведущая организация: Омская академия МВД России

Защита диссертации состоится 22 сентября 2011 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 203.034.01 при Тюменском юридическом институте МВД России по адресу: 625049, г. Тюмень, улица Амурская, 75, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского юридического института МВД России.

Автореферат разослан «18» июля 2011 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор

Р. Д. Шарапов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием местного самоуправления и его институтов в Российской Федерации. Почти двадцать лет в России идет процесс становления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. Одной из основных целей такой реформы является обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан.

Современный этап формирования местного самоуправления в России начался с принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Вместе с тем, следует отметить глубокие корни отечественного местного самоуправления: магдебурское право, установленное для некоторых российских городов, входивших в состав Великого княжества литовского (например, Смоленск), а также земства.

Отличительной чертой современного состояния местного самоуправления в России, является то, что динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального строительства. При этом институт юридической ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. неоднократно изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с этим наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института. Причина сложившейся ситуации определяется новизной для России самой конституционной модели организации местного

1 Собрание Законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1995. № 3. Ст. 3506.

3 \

самоуправления, а также отсутствием необходимого отечественного опыта его организации.

Несмотря на то, что в Российской империи был накоплен достаточно большой опыт земского (т.е. муниципального) строительства, в начале девяностых годов прошлого века двигаться в направлении формирования самостоятельного, отделенного от государства местного самоуправления пришлось заново. Сказался длительный перерыв - период существования советской системы власти и управления государством, предполагавший, наличие именного государственной власти на всех уровнях от общесоюзного до местного.

Следствием такого положения дел является отсутствие, на общегосударственном уровне, концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление. Теория, которая могла бы стать основной данной концепции, в настоящее время находиться на стадии своего зарождения.

Попытки формирования соответствующей концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых общественных отношений породило немало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни в законотворческой практике еще не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов местного самоуправления.

Многие вопросы появились в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их реализации и т.п. При таких обстоятельствах отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.

лением местного самоуправления в России, но и в теории права. Данная проблема требует всестороннего и глубокого исследования с целью формирования теории юридической ответственности в муниципально-правовой науке, с учетом ее места в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

Внимание к проблемам юридической ответственности в теории и практике муниципального строительства объясняется еще и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Закон от 6 октября 2003 г.) закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права, с точки зрения, как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Однако, многие из них не получили осмысления на общетеоретическом уровне.

Таким образом, из сказанного можно сделать вывод, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:

• необходимостью формирования правовых основ и условий стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней публичной власти в России;

• важностью разрешения проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан на местном уровне публичной власти;

• новизной модели организации местного самоуправления, закрепленной в Конституции РФ, отсутствием достаточного опыта в этой сфере;

• содержанием проводимой в России муниципальной реформы;

• динамичностью законодательства о местном самоуправлении;

• потребностью в формировании на общегосударственном уровне концептуальных основ юридической ответственности субъектов местного самоуправления.

2 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что, несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц до настоящего времени вызывает у правоведов только эпизодический интерес. А вопрос о значении юридической ответственности указанных органов и лиц при обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан не ставился вовсе.

В научной литературе имеются примеры теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. К этой проблематики обращались в своих работах С.А. Авакьян, К.И. Амирбеков, В.И. Бабичев, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, H.A. Ваганова, В.И. Васильев, Г.А. Гаджиев, В.А. Горожанин, Ю.А. Дмитриев, М.С. Долгополова, H.A. Емельянов, Т.С. Емельянова, А.Р. Еремин, Е.В. Измайлова, С.Д. Князев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, Е.Г. Кольцова, М.А. Краснов, И.А. Кравец, O.E. Кутафин, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский, A.M. Никитин, JI.A. Нуд-ненко, JI.H. Пешин, Н.В. Постовий, В.В. Пылин, JI.A. Ревенко, A.A. Сергеев, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, В.Е Чиркин, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, H.H. Черногор, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и др. Идеи названных ученых представляют несомненный научный интерес. Однако процесс формирования теории юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки теории юридической ответственности указанных органов и лиц с определением ее роли и места в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики. Разработка же концепции ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление в теоретическом аспекте, а также концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизодический, фрагментарный характер и чаще всего сводится к комментированию законодательства либо его изменений. При этом не принимается во внимание то, что юридическая ответственность не является каким то «оторванным», «висящим в воздухе» правовым институтом, а служит одним из основных инстру-

ментов обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. В результате, остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.

Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи по созданию необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления, а также с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и реализацией юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также обеспечением прав, свобод и законных интересов граждан.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является: разработка такой теоретической концепции юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, которая бы отражала роль и место данного правового института в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан; решение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений; формирование теоретико-методологической основы совершенствования правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также охраны прав, свобод и законных интересов граждан в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели возможно только при решении следующих

задач:

• определить и проанализировать основные подходы к исследованию функций и механизма правового регулирования;

• рассмотреть формы и средства охраны прав, свобод и законных интересов граждан;

• обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности;

• обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

• проанализировать федеральное законодательство о местном самоуправлении в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального нормотворчества в части правового закрепления средств обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

• исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис, установить устойчивые тенденции развития данного института в единстве с перспективами реализации соответствующих правовых норм;

• проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующую правоприменительную практику;

• исследовать проблематику механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и гражданами;

• установить методологическую основу исследования эффективности юридической ответственности.

мости и взаимообусловленности: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др. Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности исследуемой проблемы. Наряду с этим широко использованы необходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.

Диссертантом обосновывается целесообразность использования в рамках правового исследования структурно-функционального метода и когнитивного анализа.

Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, З.А. Асте-мирова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, А.Г. Глады-шева, И.В. Гончарова, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, А.С.Емельянова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, Н.М. Колосовой, Р.И. Косолапова, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, Б.Л. Назарова, П.Е Недбайло, Ж.И. Овсепяна, А.И. Петелина, Т.Н. Радько, Л.А. Ревенко, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, М.С. Строговича, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, H.H. Черногора, А.И. Числова, М.Х. Фарукши-на, М.Д. Шаргородского, М.Д. Шиндяпиной, А.И. Щербака, A.A. Юнусов, Л.С. Явича и др.

Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления, дореволюционного периода: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, A.B. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, A.B. Дамашке, A.B. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, А.И. Никитского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др., а также советского и постсоветского периодов: И.А. Азовкина, A.B. Андреевой, A.A. Аскерова, В.И. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, A.A. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, В.В. Григорьева, Л.А. Григоря-

на, H.A. Емельянова, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, Е.И. Коре-невской, Н.М. Коршунова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любовного, B.C. Мокрого, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, М.И. Пискотина, Г.Б. Поляка, Н.В. Постового, C.B. Соловьевой, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, O.E. Кутафина, А.Я. Сливы, Н.Л. Тумановой, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование монографий по философии, теории управления, теории систем, теории принятия решений, когнитивному моделированию, отечественному и зарубежному государствоведению.

Нормативную основу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления3, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.

Эмпирическая база исследования. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативно-правовых источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта практической работы органов местного самоуправления (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, на международно-правовых актах, статистических данных, официальных аналитических материалах, посвященных местному самоуправлению, а также на личном участии диссертанта в подготовке большинства проектов федеральных законов, законов Тюменской области и муниципальных правовых актов г. Тюмени, предназначенных для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Научная новизна настоящего диссертационного исследования определяется тем, что оно является первой работой на монографическом уровне, посвященной комплексному изучению роли и места юридической ответственности органов и

3 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан.

Научная новизна работы состоит также в том, что в результате проведенного исследования:

• выявлены особенности формирования теоретических знаний о функциях права, охране прав, свобод и законных интересов граждан, юридической ответственности, эффективности правового регулирования;

• обобщены и систематизированы ныне распространенные в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и прикладным проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

• выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и ее системообразующие факторы;

• разработаны правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и гражданами, выявлены их существенные качества и определено соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;

• определены устойчивые тенденции развития институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и охраны прав, свобод и законных интересов граждан, дана оценка перспективам реализации правовых норм составляющих данные правовые институты;

• предложена методологическая база оценки эффективности института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в основе которой лежит когнитивный анализ. Основные положения, выносимые на защиту:

1. На основе структурно-функционального анализа, целесообразность применения которого обоснована в настоящем исследовании, уточнено понятие охранительной функции права, которая представляет собой обусловленное социальным назначением права и направлением его воздействия на общественные отношения, проявление его способности охранять наиболее важные интересы общества в це-

лом и отдельных его членов, а также вытеснять явления, чуждые соответствующему правопорядку.

Охранительная функция права:

• обеспечивает реализацию регулятивной функции права;

• состоит в обеспечении прав, свобод и законных интересов участников общественных отношений;

• обеспечивает системную устойчивость общества и государства.

2. Правовая охрана - это комплекс активных действий, позволяющих достичь целей реализации охранительной функции права. Достижение данных целей обеспечивается постоянством воздействия на общественные отношения.

Основными средствами правовой охраны являются установление запретов и правовое принуждение, которые, применяясь в комплексе, образуют механизм правовой охраны.

Установление запретов для одних участников общественных отношений направлено на обеспечение прав, свобод и законных интересов других участников этих же отношений.

3. Охранительная функции права реализуется в следующих формах: юридическая ответственность и защита субъективных прав, свобод и законных интересов. Именно они, будучи неразрывно связаны с субъективными обязанностями - первая и с субъективными правами - вторая, обеспечивают исполнение субъективных обязанностей участниками общественных отношений и ненарушаемость субъективных прав.

4. Юридическую ответственность следует рассматривать в качестве элемента правоотношения, обеспечивающего неизбежность исполнения возложенной на лицо субъективной обязанности, которая основывается на осуждении со стороны других лиц, государства и общества неисполнения такой обязанности, государственном принуждении и внутренней потребности данного лица в правомерном поведении.

Государственное принуждение предполагает претерпевание лицом, не исполнившим возложенную на него обязанность, каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера.

В этом качестве юридическая ответственность является необходимым элементом любого правоотношения. При этом в процессе реализации юридической ответственности складывается новое правоохранительное правоотношение, которое при этом нельзя отождествлять с ответственностью, оно по своей сути является новым правоотношением, обьединяющим новые субъективные права и обязанности, более того принципиально отличен субъектный состав данного правоотношения, что связано с необходимостью применения мер государственного принуждения.

5. Обобщение всех рассмотренных признаков ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и возможных подходов к определению оснований ее реализации позволило сформулировать следующее определение рассматриваемого понятия. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного, организационно-имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими возложенных на них обязанностей, нарушении условий деятельности по реализации собственных полномочий по решению вопросов местного значения либо отдельных делегированных государственных полномочий.

6. Основой функционирования местного самоуправления является доверие избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления. Невозможно функционирование органов местного самоуправления, а также исполнение своих обязанностей их должностными лицами в случае утраты такого доверия. Сохранение доверия избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления возможно только при условии их ответственного поведения при решении вопросов местного значения, реализации своих полномочий и исполнении возложенных на них обязанностей. Такой подход обуславливает необходимость выделения ответственности указанных субъектов перед населением как разновидности политической и социальной ответственности.

Правовое государство предполагает необходимость выражения политической и социальной ответственности правовыми средствами, т.е. установления юридической ответственности. Такую ответственность для целей ее отмежевания от политической ответственности предлагается называть ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами, в то время как для обозначения политической составляющей такой ответственности целесообразно использовать термин «ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением».

7. Диссертантом обосновывается целесообразность оценки эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан с использованием средств когнитивного анализа.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке такой теории юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая отражает роль и место данного правового института в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы и используются:

• при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам юридической ответственности, осуществляемых в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;

• в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;

• при подготовке рекомендаций, направленных на проведение мероприятий, связанных с отзывом, отрешением от должности выборных лиц местного самоуправления;

• в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Гра-

жданский процесс», «Арбитражный процесс», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по

следующим направлениям:

- основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора, в том числе в Постатейном комментарии к Федеральному закону «О муниципальной службе» (М.: издательство «Российская газета», 2007), а также в научных публикациях, в том числе в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России;

- результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, международных, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах;

- выводы и предложения исследования нашли практическое применение при разработке проектов федеральных законов, законов Тюменской области и муниципальных правовых актов г. Тюмени;

- результаты и выводы диссертанта успешно используются в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Тюменского юридического института МВД России;

- положения и выводы, сформулированные в работе, применялись в деятельности Тюменской городской Думы, а также международных, федеральных и межрегиональных организаций, членом которых является диссертант (Палата местных властей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совет по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Союз российских городов, Союз представительных органов муниципальных образований РФ, Межрегиональная ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Совет представительных органов муниципальных образований Тюменской области).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, обозначена степень ее разработанности, определяется цель, задачи, объект, предмет, методология и методика, теоретическая основа и эмпирическая база исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава диссертационного исследования «Реализация охранительной функции права в области обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан» состоит из двух параграфов. В ней дается характеристика правам, свободам и законным интересам граждан как объектам правовой охраны, определится роль и место охраны прав, свобод и законных интересов граждан как в механизме правового регулирования, исследуются формы и средства охраны прав, свобод и законных интересов граждан.

В первом параграфе 1.1 «Охрана прав, свобод и законных интересов граждан в механизме правового регулирования» обосновывается целесообразность использования в рамках правовых исследований структурно-функционального подхода, познавательные возможности которого позволили прийти к следующим выводам.

Функцию права следует определить как проявление таких его свойств, которые выражаются в основных направлениях правового воздействия на общественные отношения с целью обеспечения их сущности, упорядочивания и охраны. Принимая во внимание то, что право является регулятором общественных отношений, целесообразно выделить три функции, присущих ему: регулятивную, охранительную и стимулирующую. Это имманентно присущие праву функции. Своеобразие их реализации в общественной жизни характеризуют право как специфическое качественно самостоятельное социальное явление. Более того, можно сказать, что необходимость существования права как социального явления состоит в необходи-

мости реализации им этих функций.

Регулятивная функция является основной и представляет собой обусловленное социальным назначением права, направление правового воздействия на общественные отношения, выражающееся в установлении позитивных правил поведения, предоставлении на их основе субъективных прав и возложении юридических обязанностей на участников общественных отношений, а также реализации таких прав и обязанностей. Основу регулятивной функции составляют дозволения и позитивные обязывания. Регулятивная функция права реализуется в правовых нормах, правоотношениях и актах реализации субъективных прав и юридических обязанностей.

Охранительная и стимулирующая функции права являются вспомогательными, призванными обеспечить реализацию его регулятивной функции. Охранительная функция права - это обусловленное его социальным назначением и направлением правового воздействия общественные отношения проявление свойства права охранять наиболее важные интересы общества в целом и отдельных его членов, а также вытеснять явления, чуждые соответствующей общественной системе. Основу охранительной функции составляют средства, обеспечивающие ненарушае-мость субъективных прав и исполняемость юридических обязанностей. Реализация стимулирующей функции права способствует развитию наиболее важных для граждан, общества и государства элементов социальной системы.

Под обеспечением прав, свобод и законных интересов граждан понимается весь комплекс форм и средств, обеспечивающих реализацию таких прав. В него включаются меры не только собственно юридические, но и экономические, политические, организационные и т.п., направленные на создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов граждан. Что касается собственно юридических мер охраны прав, свобод и законных интересов граждан, то к ним относятся все меры, с помощью которых обеспечивается как их реализация в их ненарушенном состоянии, так и восстановление нарушенных или оспоренных прав и законных интересов, т.е. именно эта совокупность собственно юридических мер и образует механизм реализации охранительной функции права (правовой охраны).

Рассматривая во втором параграфе «Формы и средства охраны прав, свобод и законных интересов граждан» диссертант пришел к следующим выводам.

Охранительная функция права:

• обеспечивает реализацию регулятивной функции права;

• состоит в обеспечении законности, правопорядка и субъективных прав;

• защищает наиболее важные экономические, политические и национальные интересы и способствует вытеснению явлений, чуждых данному обществу. Иными словами, реализация охранительной функции права направлена на обеспечение безопасности личности, государства и общества;

Реализация охранительной функции права в части обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан - это комплекс активных действий, позволяющих достичь целей охранительной функции права. Достижение данных целей обеспечивается постоянством воздействия на общественные отношения, при помощи следующих основных средств: юридических запретов и правового принуждения, которые при их применении в комплексе, образуют механизм реализации охранительной функции права.

Формами охраны прав, свобод и законных интересов граждан (реализации охранительной функции права в этой сфере) являются правовая защита и юридическая ответственность.

Вторая глава диссертационного исследования посвящена теоретико-методологическим основам исследования юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и включает в себя два параграфа: §2.1 «Роль и место юридической ответственности в механизме правового регулирования» и £ 2.2 «Понятие юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц».

В первом из них делается вывод, что юридическую ответственность следует рассматривать в качестве элемента правоотношения, обеспечивающего неизбежность исполнения возложенной на лицо субъективной обязанности, которая основывается на осуждении со стороны других лиц, государства и общества неисполнения такой обязанности, государственном принуждении и внутренней потребности данного лица в правомерном поведении. При этом, юридическая ответственность, в сущности, есть претерпевание лицом, не исполнившим возложенную на

него обязанность, каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера.

В этом качестве юридическая ответственность является необходимым элементом любого правоотношения. При этом в процессе реализации юридической ответственности складывается новое правоохранительное правоотношение, которое при этом нельзя отождествлять с ответственностью, оно по своей сути является новым правоотношением, объединяющим новые субъективные нрава и юридические обязанности, более того принципиально отличен субъектный состав данного правоотношения, что связано с необходимостью применения мер государственного принуждения.

Основанием реализации юридической ответственности, безусловно, является правонарушение, в то время как сам процесс реализации осуществляется в рамках специального правоохранительного правоотношения. Таким образом, говоря о том, что юридическая ответственность является перманентным свойством (элементом) любого правоотношения, поскольку обеспечивает исполнение составляющей содержание такого правоотношения юридической обязанности, необходимо еще раз подчеркнуть, что реализация юридической ответственности всегда носит ретроспективный характер, т.е. осуществляется после совершения соответствующего правонарушения.

Во втором параграфе второй главы формулируется следующее определение юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, под которой понимается возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного, организационно-имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими возложенных на них обязанностей, нарушении условий деятельности по реализации собственных полномочий по решению вопросов местного значения либо отдельных делегированных государственных полномочий.

В главе третьей диссертации «Значение юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед гражданами в

механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан» обосновывается, что ключевое значение в охране прав, свобод и законных интересов граждан играет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами (населением). Она включет в себя два параграфа: $ 3.1 «Юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами» и £ 3.2 «Оценка эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан».

Не требует какого-либо доказывания то обстоятельство, что основой функционирования местного самоуправления является доверие избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления. Невозможно функционирование органов местного самоуправления, а также исполнение своих обязанностей их должностными лицами в случае утраты такого доверия. Сохранение доверия избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления возможно только при условии их ответственного поведения при решении вопросов местного значения, реализации своих полномочий и исполнении возложенных на них обязанностей. Такой подход обуславливает необходимость выделения ответственности указанных субъектов перед населением как разновидности политической и социальной ответственности.

Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов РФ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к сужению сферы применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами. Это проявляется, в частности, в том, что основания данной ответственности ограничиваются совершением выборным лицом местного

самоуправления формализованного правонарушения. Иные деяния, повлекшие утрату доверия избирателей, такие как фактическое невыполнение уставных функций и т.п., непризнанные в качестве правонарушения, но по сути ими являющиеся исключаются из перечня соответствующих оснований, что, по нению автора, существенно ограничивает право граждан муниципального образования влиять на органы местного самоуправления и на избранных должностных лиц местного самоуправления. Рассматриваемый вид ответственности, являясь правовосстановительным, не требует столь детальной формализации правонарушения, которая предусмотрена действующим законодательством.

Кроме того, такой подход не соответствует природе «депутатского мандата», которым по закону наделяется депутат представительного органа местного самоуправления, а также основам взаимоотношений граждан и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам местного самоуправления и народовластия в целом. Закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления может привести на практике к конкуренции процедур - процедуры ответственности перед гражданами и процедуры ответственности перед государством.

Диссертантом обосновывается целесообразность оценки эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан с использованием средств когнитивного анализа. При этом подчеркивается, что избранная тема и объем кандидатской диссертации не позволяют в полном мере раскрыть возможности когнитивного анализа как для оценки эффективности права в целом, так и частности для определения значения юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан. Вместе с тем и из содержания последнего параграфа видно, что потенциал когнитивного анализа достаточен для решения данных задач.

В заключении подводятся итоги исследования, формируются основные выводы и предложения.

Основные положения исследования опубликованы в следующих работах автора:

Публикации в журналах, входящих в перечень изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Медведев С.М. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан // Адвокат. 2009. № 8. (1,0 пл.);

В других изданиях:

2. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / под ред. А.Н. Козы-рина. М.: Российская газета, 2007. (Медведев С.М. - статьи 26 - 31. - 3,0 п.л.);

3. Емельянов A.C. , Кораблев В.Г. Медведев С.М., Роженцев C.B. Финансовая основа местного самоуправления. Тюмень, 2009. (6,0 п.л., авторство не разделено).

МЕДВЕДЕВ Сергей Михайлович

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Печать Riso. Усл. печ. л. 1,40. Тираж 120 экз. Заказ 125.

Отпечатано с готового набора в типографии ООО «Вектор Бук».

625004, г. Тюмень, ул. Володарского, 45. Тел. (3452) 46-54-04,46-90-03.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан»

61 11-12/1237

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ТЮМЕНСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Министерства внутренних дел Российской Федерации

На правах рукописи

МЕДВЕДЕВ Сергей Михайлович

Специальность:

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

А.И. Числов

Тюмень - 2011

СОДЕРЖАНИЕ

Введение........................................................................ 3

Глава 1. Реализация охранительной функции права в области обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан................... 18

1.1. Охрана прав, свобод и законных интересов граждан в механизме правового регулирования.................................. 18

1.2. Формы и средства охраны прав, свобод и законных интересов граждан.................................................................. 44

Глава 2. Теоретико-методологические основы исследования юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц..................................................................... 64

2.1. Роль и место юридической ответственности в механизме правового регулирования................................................ 64

2.2. Понятие юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц............................ 94

Глава 3. Значение юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед гражданами в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан........................115

3.1. Юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами......... 115

3.2. Оценка эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан............ 135

Заключение.................................................................... 163

Список использованных нормативных правовых актов и литературы ............................................................................................................................................................171

Введение

Современный этап формирования местного самоуправления в России начался с принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Вместе с тем, следует отметить глубокие корни отечественного местного самоуправления: магде-бурское право, установленное для некоторых российских городов, входивших в состав Великого княжества литовского (например, Смоленск), а также земства.

1 Собрание Законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1995. № 3. Ст. 3506.

наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института. Причина сложившейся ситуации определяется новизной для России самой конституционной модели организации местного самоуправления, а также отсутствием необходимого отечественного опыта его организации.

но корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.

Все сказанное выше позволяет констатировать, что юридическая ответственность в сфере местного самоуправления, являясь самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, актуализируется не только в практике правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, но и в теории права. Данная проблема требует всестороннего и глубокого исследования с целью формирования теории юридической ответственности в муни-ципально-правовой науке, с учетом ее места в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

Внимание к проблемам юридической ответственности в теории и практике муниципального строительства объясняется еще и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон от 6 октября 2003 г.) закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права, с точки зрения, как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Однако, многие из них не получили осмысления на общетеоретическом уровне.

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

• содержанием проводимой в России муниципальной реформы;

• динамичностью законодательства о местном самоуправлении;

В научной литературе имеются примеры теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. К этой проблематики обращались в своих работах С. А. Авакьян, К.И. Амирбеков, В.И. Бабичев, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, H.A. Ваганова, В.И. Васильев, ГА. Гаджиев, В.А. Горожанин, Ю.А. Дмитриев, М.С. Долгополова, H.A. Емельянов, Т. С. Емельянова, А.Р. Еремин, Е.В. Измайлова, С.Д. Князев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, ЕЛ Кольцова, М.А. Краснов, H.A. Кравец, O.E. Кутафин, М.М. Мокеев, С.С. Мял-ковский, A.M. Никитин, Л.А. Нудненко, JT.H. Пешин, Н.В. Постовий, В.В. Пы-лин, Л.А. Ревенко, A.A. Сергеев, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, В.Е Чиркин, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, H.H. Черногор, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и др. Идеи названных ученых представляют несомненный научный интерес. Однако процесс формирования теории юридической ответственности органов местного самоуправления и их должност-

ных лиц носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки теории юридической ответственности указанных органов и лиц с определением ее роли и места в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

Достижение поставленной цели возможно только при решении следующих задач:

• рассмотреть формы и средства охраны прав, свобод и законных интересов граждан;

• обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности;

• установить методологическую основу исследования эффективности юридической ответственности.

Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др. Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности исследуемой проблемы. Наряду с этим широко использованы необ-

ходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.

Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С. А. Авакъяна, С.С. Алексеева, З.А. Астемироеа, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, И.А. Га-лагана, А.Г. Гладышееа, И.В. Гончарова, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, А.С.Емельянова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, Д.А. Кери-мова, Н.М. Колосовой, Р.И. Косолапова, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В. О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, Б.Л. Назарова, П.ЕНедбайло, Ж.И. Овсепяна, А.И. Петелина, Т.Н. Радъко, Л.А. Ревенко, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, АИ. Сергеева, М.С. Строговича, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, H.H. Черногора, А.И. Числова, М.Х. Фарукшина, МД. Шаргородского, МД. Шиндяпиной, А.И. Щербака, A.A. Юнусов, Л.С. Явича и др.

Автор: Медведев, Сергей Михайлович
Город: Тюмень
Год: 2011
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ