АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Юридические лица публичного права»
На правах рукописи
Тарасов Олег Игоревич
ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
12.00.14 - Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005061167
6 Ш ¿013
Санкт-Петербург - 2013
005061167
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Шевелева Наталья Александровна
Официальные оппоненты:
Ястребов Олег Александрович доктор юридических наук, доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», заведующий кафедрой административного и финансового права
Винницкий Андрей Владимирович кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», доцент кафедры административного права
Ведущая организация ФГАОУ ВПО «Дальневосточный фе-
деральный университет»
Защита состоится 25 июня 2013 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)».
Автореферат разослан' 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор Ю.И. Мигачев
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования обусловлена появлением в российском законодательстве таких организаций, которые одновременно совмещают статус хозяйствующих субъектов с наличием публично-правовых полномочий, свойственных органам управления. В доктрине и законодательстве ряда иностранных, в первую очередь - западноевропейских, государств в противовес юридическим лицам частного права, которые, по общему правилу, публично-правовыми полномочиями не обладают, такие субъекты именуются юридическими лицами публичного права (или публичными юридическими лицами).
Первоначально случаи появления юридических лиц публичного права в отечественной правовой системе носили единичный характер. Однако в дальнейшем их число существенно увеличилось. Возможно, что данная тенденция продолжится и в будущем. Во всяком случае, в пользу этого свидетельствует появление государственных корпораций, государственных компаний, создание Фонда содействия развитию жилищного строительства, а также ожидаемое принятие Федерального закона «О государственных социальных фондах».
Несмотря на это, российскому законодательству категория публичного юридического лица до сих пор неизвестна, поэтому с формальной точки зрения все действующие в нашей стране юридические лица являются юридическими лицами частного права. Однако применение норм, рассчитанных на юридических лиц частного права, при определении статуса публичных юридических лиц оборачивается очевидными противоречиями в правовом регулировании. Одновременно возникают сложные теоретические проблемы, связанные с определением понятия и признаков юридического лица публичного права, его места в системе субъектов российского права, особенностей его правового статуса.
Кроме того, в последнее время российские юридические лица с государственным участием активно участвуют в международных экономических от-
ношениях, которые часто регулируются правовыми нормами тех иностранных государств, которым понятие юридического лица публичного права известно. В случае если они соответствуют признакам публичного юридического лица, они вправе пользоваться теми привилегиями и иммунитетами, которые традиционно предоставляются в зарубежных правовых системах юридическим лицам публичного права. В то же время возможна и обратная ситуация - иностранное публичное юридическое лицо начинает осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации, и теперь уже российским органам и организациям приходится учитывать его особый правовой статус.
Современное состояние правового регулирования публичных юридических лиц в России характеризуется отсутствием единого подхода к решению схожих вопросов, неоправданно большим массивом и низким качеством нормативных правовых актов, определяющих положение данных организаций как участников правоотношений. На текущем этапе развития российской правовой системы правоприменительная практика по делам с участием юридических лиц публичного права только начинает формироваться, и содержащиеся в ней выводы не всегда выглядят обоснованными. Неопределенная ситуация с развитием отечественного законодательства о публичных юридических лицах и судебной практики по его применению во многом обусловлена недостаточным вниманием современной российской правовой науки к проблематике юридических лиц публичного права.
Степень научной разработанности темы на текущем этапе характеризуется недостатком комплексных исследований, которые попытались бы интерпретировать концепцию публичных юридических лиц в условиях российской правовой системы. В последнее время значительный вклад в исследование различных сторон деятельности российских юридических лиц публичного права внесли А.Б. Агапов, A.B. Винницкий, Г.А. Гаджиев, И.В. Ершова, Д.Ю. Лялин, O.A. Курилкина, В.П. Мозолин, Д.Н. Нетесов, Е.А. Павлодский, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, O.A. Ястребов и некоторые другие авторы. Опубликованные работы, посвященные анализу правового положения публичных
4
юридических лиц, вносят значительный вклад в развитие данной тематики и привлечение к ней интереса со стороны научного сообщества и практикующих юристов. В то же время многие исследования рассматривают проблемы юридических лиц публичного права с точки зрения зарубежного опыта либо посвящены частным вопросам, в то время как более концептуальные вопросы деятельности данных организаций и их адаптации в отечественную правовую систему исследуются редко.
С учетом изложенного, целью настоящего исследования является разработка теории юридического лица публичного права на основе анализа административно-правового аспекта деятельности данных организаций в его взаимосвязи с их статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов в рамках современной российской правовой системы.
Для ее достижения ставятся следующие задачи:
• сформулировать понятие и специфические признаки юридических лиц публичного права;
• выделить круг организаций, которые могут рассматриваться в качестве публичных юридических лиц в условиях действующего российского законодательства;
• определить место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права по отношению к иным органам и организациям, совмещающим хозяйствующие и управляющие функции, и рассмотреть возможность построения их классификации на основе различных критериев;
• предложить критерии разграничения частно-правовых и публично-правовых отношений с участием публичных юридических лиц;
• проанализировать правовую природу механизма учреждения юридических лиц публичного права в контексте разделения между различными ветвями власти полномочий по управлению государственной собственностью;
• рассмотреть особенности административной правоспособности публичных юридических лиц и специфику предоставленных им публичных полномочий, проанализировать особенности осуществления контроля за управленческой деятельностью юридических лиц публичного права;
• рассмотреть проблемы правового регулирования системы финансового обеспечения деятельности юридических лиц публичного права с точки зрения взаимосвязи публично-правовой и частно-правовой сторон их деятельности, различных форм собственности, обеспечения соблюдения целевого расходования имущества публичных юридических лиц и той системы публично-правовых платежей, которая предусмотрена Конституцией Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают публично-правовые (в первую очередь административно-правовые) отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием публичных юридических лиц как особых субъектов российского права, одновременно наделенных публичными полномочиями и статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов.
Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование управленческой стороны деятельности отечественных юридических лиц публичного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты судебной практики, доктринальные работы отечественных ученых-специалистов, иностранное законодательство и литература по теме диссертации и анализируемым в ней проблемам.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и частнонаучные методы познания, к числу которых относятся логический, сравнительный, исторический, диалектический и ряд других методов.
В качестве теоретической основы исследования выступают научные труды по административному, финансовому, налоговому, гражданскому праву, а также по теории и истории государства и права. В процессе работы над
возникавшими в ходе исследования вопросами были проанализированы труды дореволюционных (К.Н. Анненков, Н.Л. Дювернуа, A.A. Евецкий, К.Д. Кавелин, Д.И. Мейер, Н.С. Суворов, Г.Ф. Шершеневич и др.), советских (Г.А. Ак-сененок, С.И. Аскназий, С.Н. Братусь, A.B. Венедиктов, О.С. Иоффе, O.A. Красавчиков, М.И. Кулагин, A.M. Турубинер, Б.Б. Черепахин и др.), современных (А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, С.А. Белов, A.B. Винницкий, Г.А. Гаджиев, В.Г. Голубцов, Е.Ю. Грачева, Е.В. Гриценко, Н.Д. Егоров, Ю.А. Крохина, М.В. Кустова, В.П. Мозолин, O.A. Ногина, A.B. Поляков, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, H.A. Шевелева, В.Е. Чиркин, O.A. Ястребов и др.) отечественных авторов, а также работы иностранных специалистов (G. Baumgartner, В. Boemke, R. Bork, G. Brombosch, Т. Brzoska, R. Connois, R. Drago, D. Elehrs, C. Feldmueller, H. Frick, A. Gallas, F. Hess, H. Hess, W. Kahl, H. Krueger, N.-H. Lee, D. Leipold, B. Raschauer, A. Rei-nisch, M. Ruffert, F. Rueffler, P. Schlosser, W.B. Schuenemann, L. Simons, P. Sonnevend, Chr. Stark, H. Stolzlechner, P. Terneyre, U, Twiehaus, G. Winkler и ДР-)-
Эмпирической основой исследования выступили нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус и отношения с участием юридических лиц публичного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты российских судебных органов, законодательство иностранных государств.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что рассмотренные в нем публично-правовые (в первую очередь, административно-правовые) проблемы деятельности российских публичных юридических лиц были проанализированы в их взаимосвязи с предоставляемым данным организациям статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов. Это позволило в ходе исследования сформулировать собственное определение юридического лица публичного права; определить круг тех организаций, созданных в рамках действующего российского законодательства, которые по своей сути являются юридическими лицами публичного права; определить место пуб-
7
личных юридических лиц в системе субъектов российского права; предложить авторский критерий разграничения частных и публичных правоотношений с участием данных организаций; обосновать позицию о соответствии сформировавшего в России механизма учреждения публичных юридических лиц путем принятия закона установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в сфере управления федеральной собственностью; выявить особенности административной правосубъектности российских юридических лиц публичного права и проследить взаимосвязь их управленческой компетенции с их гражданской правоспособностью; сделать ряд теоретических и практических выводов о закрепленной в законодательстве РФ системе финансирования общественно-полезной деятельности публичных юридических лиц, в том числе, в сравнении с аналогичными системами, получившими отражение в законодательствах ряда иностранных государств и Европейского союза.
В результате проведенного исследования были сформулированные следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Под юридическим лицом публичного права следует понимать такую организацию, которая учреждается в качестве юридического лица государством путем принятия публично-правового акта, обладает правосубъектностью, содержание и пределы которой определяются публично-правовыми целями и задачами деятельности, сформулированными в публично-правовом акте, предусматривающем его учреждение (т.н. целевой правосубъектностью), наделена публично-правовыми полномочиями и имуществом, целевым предназначением которого является обеспечение реализации таких полномочий.
2. В российской правовой системе существуют организации, соответствующие признакам юридических лиц публичного права, и для корректного отображения особенностей их создания и функционирования следует ввести категорию публичного юридического лица в российское законодательство. К числу таких организаций в настоящий момент следует отнести Цен-
тральный банк Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные компании и Фонд содействия развитию жилищного строительства. Несмотря на имеющиеся между ними видовые отличия, в частности, применительно к их различным организационно-правовым формам, характеру прав на закрепленное за ними имущество, механизму распределения имущественной ответственности между ними и государством - их учредителем, всех их объединяет то, что в основе их создания в качестве юридических лиц лежит публично-правовой акт, все они наделяются целевой правосубъектностью, все они в той или иной мере наделены публично-правовыми полномочиями, а целевым предназначением их имущества является обеспечение реализации таких полномочий.
3. Традиционные для иностранных правовых систем виды юридических лиц публичного права - государственные учреждения (в том числе наделенные статусом юридических лиц органы власти), адвокатские и нотариальные палаты и саморегулируемые организации - в рамках действующей российской правовой системы следует рассматривать в качестве юридических лиц частного, а не публичного права. С точки зрения действующего отечественного законодательства они лишены признаков, свойственных публичным юридическим лицам. Решение об образовании данных организаций принимается не государством, действующим как носителем власти, а их учредителями. Содержание и пределы гражданской правосубъектности, а также правовой статус имущества таких юридических лиц определяются в соответствии с общими нормами отечественного законодательства, регулирующими правовое положение некоммерческих организаций, и не обусловлены их публичными полномочиями. В результате взаимосвязь между публично-правовым и частно-правовым статусами, типичная для юридических лиц публичного права, у данных организаций не возникает.
4. Объективные особенности создания и функционирования российских публичных юридических лиц, в частности, особый порядок их возникновения и ликвидации, а также наличие особой - целевой - правоспособности,
9
дают основания для их обособления в самостоятельный тип субъектов российского права. Он, в свою очередь, может быть классифицирован на различные виды в зависимости от организационно-правовых форм отдельных юридических лиц публичного права, характера прав на закрепленное за ними имущество и взаимоотношений с учредителем и т.п.
5. Разграничение публично-правовых и частно-правовых отношений с участием юридических лиц публичного права может быть проведено на основе различий в характере принадлежащих участникам частных и публичных правоотношений субъективных прав: в частном праве субъективное право является только правом, то есть мерой возможного поведения, а в публичном -одновременно и правом, и обязанностью, то есть мерой и возможного, и должного поведения управомоченного субъекта.
6. Учреждение российских юридических лиц публичного права представляет собой не форму управления федеральной собственностью, а реализацию элемента правоспособности государства как субъекта права, непосредственно не связанную с осуществлением полномочий собственника. В этой связи принятие федерального закона, предусматривающего образование того или иного публичного юридического лица, соответствует установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, согласно которому законодательная власть осуществляет лишь нормативное регулирование управления федеральной собственностью, в то время как само управление федеральной собственностью осуществляется исполнительной властью, и не может рассматриваться в качестве вторжения Федерального собрания в сферу компетенции Правительства Российской Федерации.
7. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права включает в себя не только административные право- и дееспособность, но и компетенцию, которая имеет свою специфику по сравнению с компетенцией органа власти. Эта специфика проявляется в том, что входящие
в состав компетенции публичных юридических лиц цели и задачи их деятельности имеют юридическое значение как для сферы административно-правового регулирования (позволяя разграничить сферы управления между юридическими лицами публичного права и органами власти), так и для гражданского оборота, задавая пределы правоспособности публичных юридических лиц как самостоятельных хозяйствующих субъектов. В отличие от этого цели и задачи деятельности органов управления на объем и пределы их гражданской правоспособности не влияют: в тех случаях, когда орган управления выступает в гражданском обороте в рамках своей компетенции, его действия рассматриваются не как его собственные, а как действия соответствующего публичного образования.
8. Конституционность финансирования деятельности российских юридических лиц публичного права путем введения особых публично-правовых платежей, не являющихся налогами и сборами, получателями которых являются сами публичные юридические лица (например, обязательных страховых взносов, взимаемых государственными внебюджетными фондами и Агентством по страхованию вкладов) вызывает сомнение. Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает возможность введения каких-либо иных публично-правовых платежей, кроме налогов и сборов. При введении таких платежей происходит переложение общего налогового бремени на покрытие государственных нужд на плечи отдельных категорий лиц, которые являются плательщиками таких взносов. Наконец, введение публично-правовых платежей, взимаемых юридическими лицами публичного права на финансирование собственной деятельности, в перспективе может таить опасность коммерциализации их деятельности. Представляется, что единственной предусмотренной Конституцией Российской Федерации моделью финансового обеспечения деятельности публичных юридических лиц за счет публично-правовых платежей является аккумулирование средств на оплату данных расходов через налоговые платежи с последующим предоставлением межбюд-
жетных трансфертов (в отношении государственных внебюджетных фондов) и субсидий (в отношении иных юридических лиц публичного права).
Теоретическая и практическая значимость исследования проявляется в том, что основные выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации по итогам проделанной работы, могут быть использованы в ходе дальнейшего развития и совершенствования отечественного законодательства, при формировании судебной практики, в том числе по делам с участием юридических лиц публичного права, в последующих теоретических исследованиях правового положения публичных юридических лиц и смежных областей юридической науки.
Апробация результатов исследования осуществлялась в период выполнения данной диссертации на кафедре государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, где проводились ее обсуждение и предварительная экспертиза.
Положения и выводы диссертации были использованы автором в его выступлениях на конференциях, отражены в опубликованных им работах и используются в процессе его практической деятельности.
Структура диссертации предопределена задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Содержание Введения составляют обоснование актуальности темы, определение целей и задач, объекта и предмета исследования, указание методологических и теоретических источников, изложение выносимых на защиту основных положений, раскрытие научной новизны, а также теоретической и практической значимости работы.
Первая глава - «Юридическое лицо публичного права как правовой феномен» - включает в себя четыре параграфа.
Первый параграф - «Понятие и признаки юридического лица публичного права» - посвящен анализу отраженных в российской и зарубежной доктринах, а также в законодательстве ряда иностранных государств подходов к определению понятия и признаков юридического лица публичного права.
В работе отмечается, что первоначально под юридическими лицами публичного права понимали таких юридических лиц, которые возникают помимо воли частных лиц. В этой связи в качестве признаков публичных юридических лиц в доктрине, а также в законодательстве некоторых государств были указаны особый порядок их возникновения - по воле государства как носителя власти путем принятия публично-правового акта. В дальнейшем перечень признаков юридических лиц публичного права был дополнен обусловленностью их правового статуса публичным предназначением, а также особым целевым характером использования их имущества - для обеспечения осуществления ими публичных полномочий. При этом, по мнению диссертанта, признак обусловленности правового статуса юридического лица публичного права его публичным предназначением раскрывается через категорию целевой правосубъектности, то есть такой правосубъектности, содержание и пределы которой предопределены целями и задачами деятельности, сформулированными в публично-правовом акте, предусматривающем образование соответствующего публичного юридического лица.
Наряду с этими признаками в отечественной и в зарубежной доктрине, а также в правоприменительной практике можно встретить ряд других, дополнительных признаков юридических лиц публичного права. В частности, к таким признакам относят род деятельности - выполнение общеполезных функций; наличие иерархического начала; интегрированность в систему государственного управления; публично-правовую природу ответственности; принудительное членство; более узкую автономию; наличие прав и обязанностей публичного характера; общую связанность законом и т.д. По мнению автора, к таким признакам следует подойти критически: они либо носят явно оценочный характер (например, более узкая автономия или публично-правовая при-
13
рода ответственности), либо являются производными от основополагающих признаков (например, наличие прав и обязанностей публичного характера производно от наличия публичных полномочий), либо откровенно туманны (например, не очень понятно содержание признака общей связанности законом, коль скоро все субъекты в известной степени связаны законом и должны его соблюдать), либо неоправданно расширяют содержание понятия (например, общеполезную функцию может осуществлять и гражданин, будучи, например, народным дружинником, но от этого он не становится юридическим лицом публичного права).
В этой связи автор делает вывод о том, что под юридическим лицом публичного права следует понимать такую организацию, которая учреждается в качестве юридического лица государством путем принятия публично-правового акта, обладает правосубъектностью, содержание и пределы которой определяются публично-правовыми целями и задачами деятельности, сформулированными в публично-правовом акте, предусматривающем его учреждение (т.н. целевой правосубъектностью), наделена публично-правовыми полномочиями и имуществом, целевым предназначением которого является обеспечение реализации таких полномочий.
Во втором параграфе первой главы, получившем название «Юридическое лицо публичного права в действующем российском законодательстве», рассматривается вопрос о наличии или отсутствии организаций, соответствующих признакам публичных юридических лиц, в современном отечественном законодательстве.
В условиях отсутствия категории публичного юридического лица в действующем отечественном законодательстве все известные ему юридические лица должны были бы рассматриваться в качестве юридических лиц частного права. Однако некоторые из созданных по российскому законодательству организаций признакам юридического лица частного права не соответствуют. Такими юридическими лицами в настоящее время являются Центральный
банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные компании, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. В отличие от юридических лиц частного права данные организации образуются на основании решения государства как носителя власти путем принятия публично-правового акта, а не в результате решения их учредителей, обладают особой - «целевой» - правоспособностью (т.е. правоспособностью, содержание и пределы которой определяются их целями деятельности, сформулированными в публично-правовом акте), совмещают наличие публичных полномочий со статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов, и наделены имуществом, предназначенным для обеспечения реализации публичных задач и функций.
Выделенные особенности правового статуса вышеперечисленных организаций совпадают с ранее сформулированными признаками юридических лиц публичного права. Это позволило автору сделать вывод о том, что данные организации по своей сути являются юридическими лицами публичного права, в связи с чем появляются основания для введения категории юридического лица публичного права в действующее российское законодательство.
В третьем параграфе первой главы, озаглавленном «Место юридических лиц публичного права в системе субъектов российского права», исследуются проблемы разграничения российских публичных юридических лиц от схожих субъектов: публичных образований (в частности, Российской Федерации и ее субъектов), юридических лиц частного права, наделенных публичными полномочиями (например, в рамках государственно-частного партнерства, аутсорсинга или саморегулируемых организаций) и государственных учреждений (в том числе наделенных статусом юридических лиц органов власти).
Сопоставление российских юридических лиц публичного права с публичными образованиями показало сходство их основных типичных черт. Это выглядит вполне логичным, учитывая, что в западноевропейской традиции публично-правовые образования - государство и его административно-
территориальные единицы - рассматриваются в качестве разновидности публичных юридических лиц. Пожалуй, единственное различие между публичными образованиями и юридическими лицами публичного права состоит в том, что юридические лица публичного права выступают по отношению к публичным образованиям в качестве производных субъектов: в то время как публичный субъект может создать юридические лица публичного права, последние выступить учредителями публичного субъекта не могут. В этом, как представляется автору, могут находиться корни получающей распространение в научной литературе концепции «разделенной» собственности, при которой собственность публичного образования представляет собой верховную собственность (dominium directum), а собственность госкорпорации или госкомпании - собственность подчиненную (dominium utile).
Главным отличием государственных учреждений (в том числе, наделенных статусом юридических лиц органов власти) и юридических лиц частного права, наделенных публичными полномочиями, от юридических лиц публичного права в отечественной правовой системе является отсутствие взаимосвязи между публично-правовой и частно-правовой сторонами их деятельности. Это проявляется, например, в том, что изъятие публичных полномочий не влечет автоматическую ликвидацию того юридического лица частного права, которому эти полномочия были предоставлены. Одновременно с этим наличие или отсутствие данных полномочия не влияет на пределы гражданской правосубъектности соответствующего юридического лица. В частности, если наделенный статусом юридического лица орган власти вступает в гражданский оборот во исполнение своей управленческой компетенции, то в соответствии с действующим законодательством его действия признаются действиями соответствующего публичного образования (например, в случае с федеральным органом исполнительной власти - действиями Российской Федерации), а не самого органа власти как юридического лица.
В этой связи в работе обращается внимание на различия в правовом регулировании организации и функционирования адвокатских и нотариальных
16
палат по отечественному и германскому законодательствам. Например, в Германии адвокатская и нотариальная палаты создаются государством на основании закона, в то время как в России в данные организации образуются на основании решения учредительного собрания адвокатов. Соответственно, в Германии отмена закона о создании адвокатской или нотариальной палаты повлечет одновременную утрату данным объединением и публичных полномочий, и статуса юридического лица, в то время как в России в аналогичной ситуации автоматическая ликвидация палаты как юридического лица не произойдет. Таким образом, по законодательству ФРГ адвокатская и нотариальная палата отвечает признакам юридического лица публичного права, а по отечественному законодательству - нет.
Учитывая изложенное, в работе делается вывод о том, что государственные учреждения (в том числе наделенные статусом юридического лица органы власти), а также выполняющие отдельные публичные полномочия юридические лица частного права в рамках действующего отечественного законодательства не могут рассматриваться в качестве публичных юридических лиц. Различия, имеющиеся между данными организациями и юридическими лицами публичного, права, предопределяют необходимость выделения публичных юридических лиц в самостоятельный тип субъектов российского права.
Четвертый параграф первой главы - «Проблемы классификации юридических лиц публичного права» - посвящен решению вопроса о возможности и критериях классификации публичных юридических лиц.
Поскольку правовое регулирование статуса данных субъектов как в России, так и за рубежом зачастую носит индивидуальный характер, то в правовых системах тех государств, которым известен данный тип субъектов права, какая-либо классификация публичных юридических лиц отсутствует. В законодательствах некоторых восточноевропейских государств, которым известно понятие юридического лица публичного права, можно встретить разделение юридических лиц публичного права на объединения и фонды (иногда этот пе-
речень дополняется третьим видом - юридические лица с нехозяйственными целями). Такая классификация представляется спорной, поскольку она основана на настолько широком понятии юридического лица публичного права, что начинает охватывать как публичных юридических лиц, так и юридических лиц частного права, преследующих общеполезные цели.
Наряду с этим в работе отмечается, что при разработке теоретических классификаций публичных юридических лиц необходимо учитывать наличие юридических лиц публичного права, создаваемых на международном уровне (например, Международный банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд). Такие организации соответствуют всем сущностным признакам публичных юридических лиц и потому также должны входить в подобные классификации. В этой связи представляется, что теоретическая классификация публичных юридических лиц, отражающая все известные виды данных организаций, должна иметь двухуровневую структуру, отражая наличие юридических лиц публичного права как на национальном, так и на международном уровнях.
Вторая глава работы, озаглавленная «Административно-правовой статус юридических лиц публичного права», также включает в себя четыре параграфа.
В первом параграфе второй главы - «Разграничение публичных и частных правоотношений с участием юридических лиц публичного права» - ведется поиск критериев для разграничения частно-правовых и публично-правовых отношений с участием публичных юридических лиц.
Необходимость отличать случаи, когда публичные юридические лица действуют как хозяйствующие субъекты, от случаев, когда они выполняют функции субъектов управления, обусловлена одновременным наличием у данных организаций и публичных полномочий, и статуса самостоятельных участников гражданского оборота. Судебная практика исходит из необходимости определения наличия или отсутствия властного характера у того или
иного правоотношения с их участием, однако не приводит при этом каких-либо признаков таких «властности» или «невластности». В этой связи в работе отмечается, что говорить о том, каким - частно-правовым (невластным) или публично-правовым (властным) - является то или иное отношение, можно только тогда, когда оно становится правоотношением. Бессмысленно рассуждать, например, о том, какими по своей природе являются общественные отношения, возникающие между супругами по поводу осуществления супружеского долга. Пока право эти отношения не регулирует, они не являются ни теми, ни другими. Но когда то или иное общественное отношение попадает в орбиту правового регулирования, то после воздействия на него частноправового или публично-правового метода оно приобретает характерные только для данного метода правовые свойства и становится либо публично-правовым, либо частно-правовым отношением. Такие свойства проявляются в структурных элементах публичного и частного правоотношений.
В этой связи в работе отмечается неоднозначность таких критериев разграничения частно-правовых и публично-правовых отношений, как общий характер построения, субъектный состав и объект правоотношения. Вместе с тем выстраивание властной вертикали в системе государственного управления приводит к тому, что в административных правоотношениях право управомо-ченной стороны одновременно является ее обязанностью, обращенной к вышестоящему субъекту, то есть является как мерой возможного, так и мерой должного поведения. В отличие от этого, горизонтальный характер построения невластных отношений, возникающих в рамках гражданского оборота, обуславливает то, что в их рамках управомоченная сторона осуществляет принадлежащие ей права по своему усмотрению, своей волей и в своем интересе, в связи с чем принадлежащее ей субъективное право не является одновременно ее обязанностью и потому выступает исключительно в качестве меры возможного поведения.
Таким образом, невластные и властные отношения с участием юридических лиц публичного права предлагается разграничивать на основе различий в
19
их содержании, а именно - в характере субъективного права управомоченной стороны (право как мера возможного поведения в первом случае и право как мера должно-возможного поведения во втором). Возможность использования данного критерия обосновывается в работе путем его применения к материалам судебной практики.
Второй параграф второй главы, озаглавленный «Правовая природа механизма учреждения юридических лиц публичного права», посвящен рассмотрению процесса создания отечественных публичных юридических лиц в контексте разграничения полномочий по управлению государственной собственностью между органами законодательной и исполнительной ветвей власти.
Автором отмечается справедливость высказанного в литературе мнения, что законы, предусматривающие создание юридических лиц публичного права, имеют свои, весьма существенные особенности. Во-первых, регулируя не только внешние, но и внутренние отношения (например, определяя внутреннюю структуру публичных юридических лиц и полномочия их органов), данные акгы приобретают черты локальных актов хозяйствующих субъектов. Кроме того, содержащиеся в них правовые нормы индивидуальны и рассчитаны на однократное применение - либо публичное юридическое лицо создано, либо нет. Наконец, акты органов законодательной власти в силу своего нормативности не обладают тем исполнительно-распорядительным характером, который свойственен актам органов исполнительной власти об учреждении иных хозяйствующих субъектов.
При этом само учреждение юридических лиц права часто рассматривается в административно-правовой литературе в качестве одной из форм управления федеральной собственностью, осуществлять которое уполномочено Правительство Российской Федерации. В этой связи в науке административного права была высказана точка зрения, согласно которой, принимая федеральный закон об учреждении того или иного публичного юридического лица, российский законодатель фактически осуществляет управление федеральной
собственностью и тем самым вторгается в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, нарушая тем самым установленное Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти.
По мнению автора, такая позиция не бесспорна. Во-первых, управление государственной собственностью предполагает непосредственную реализацию одного из правомочий, входящих в состав субъективного права собственности. Между тем, учреждение юридического лица публичного права представляет собой частный случай возможности одних субъектов права создавать других субъектов и по своей сути является реализацией правоспособности государства как субъекта права. Во-вторых, федеральные законы, предусматривающие создание публичных юридических лиц, не предъявляют по отношению к ним каких-либо требований о наличии у них уставного капитала или иного собственного имущества, который должен быть сформирован и передан им их учредителем на момент государственной регистрации данных субъектов. Более того, внесение любого имущества требует принятия специального распоряжения Правительства Российской Федерации. Таким образом, федеральные законы, предусматривающие образование того или иного юридического лица публичного права, сами по себе лишены правоустанавливающего характера и не влекут смену собственника передаваемого публичным юридическим лицам имущества. Учитывая изложенное, автор приходит к выводу о том, что образование публичного юридического лица путем принятия федерального закона не противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения и полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в сфере управления федеральной собственностью.
В третьем параграфе второй главы - «Административная правосубъектность юридических лиц публичного права» - анализируются особенности элементного состава административной правосубъектности российских публичных юридических лиц.
Определяя правовое положение юридических лиц публичного права, российский законодатель весьма подробно определяет поставленные перед ними цели и задачи их деятельности, предметы ведения, а также осуществляемые ими функции и управленческие полномочия, то есть их компетенцию. Это позволяет говорить о том, что компетенция входит в состав административной правосубъектности российских публичных юридических лиц, которая по своей структуре становится аналогичной административной правосубъектности органов управления. Такой подход к структуре административной правосубъектности юридических лиц публичного права разделяется и в тех иностранных правопорядках, которым известно понятие публичного юридического лица.
При этом в сравнении с компетенцией органов управления компетенция юридических лиц публичного права имеет важную особенность. Входящие в нее цели и задачи деятельности имеют юридическое значение и в сфере публичного, и в сфере частного права. В публичном праве на их основе происходит разграничение полномочий между различными субъектами управления, а в частном праве цели и задачи деятельности определяют содержание и пределы гражданской правосубъектности юридического лица публичного права. Напротив, цели и задачи деятельности органа управления влияют только на содержание и пределы его административной правосубъектности. На содержание и пределы его гражданской правосубъектности (в тех случаях, когда орган управления наделен статусом юридического лица) они влияния не оказывают, поскольку в соответствии с действующим российским законодательством в тех случаях, когда орган власти действует в гражданском обороте в рамках своей компетенции, его действия рассматриваются как действия соответствующего публичного образования. Одновременно с этим цели и задачи органа управления не оказывают никакого влияния и на пределы гражданской правосубъектности такого публичного образования, поскольку пределы правосубъектности публичного образования в гражданском обороте предопределяются не целями и задачами отдельного органа управления, а целями и зада-
чями государства в целом, сформулированными в Конституции Российской Федерации.
В четвертом параграфе - «Контроль органов исполнительной власти за деятельностью юридических лиц публичного права» — анализируются особенности взаимоотношений между органами исполнительной власти и юридическими лицами публичного права при осуществлении контроля за управленческой деятельностью публичных юридических лиц. Выделяются две разновидности такого контроля - прямой и косвенный. Прямой контроль осуществляется непосредственно органом, занимающим вышестоящее положение, путем издания распоряжений, адресованных конкретному юридическому лицу публичного права, а косвенный - путем назначения представителей федеральных органов исполнительной власти членами органов управления соответствующего публичного юридического лица с приданием им присущих членам этих органов управления контрольных полномочий. Наряду с исследованием форм контроля также рассматриваются некоторые теоретические и практические проблемы их применения и степень их результативности.
В состав третьей главы «Источники финансирования юридических лиц публичного права» входят четыре параграфа.
Первый параграф - «Имущественные взносы в капитал юридических лиц публичного права» - посвящен проблемам правового регулирования отношений, возникающих между государством и юридическими лицами публичного права по поводу внесения и распоряжения имущественными взносами в их капитал.
В работе отмечается, что внесение имущественного взноса в капитал государственных корпораций на практике может оформляться как решением государства как учредителя, так и договором между публичным субъектом и получателем взноса. В последнем случае отношения между учредителем и государственной корпорацией по внесению имущественного взноса приобретают характер обязательственно-правовых отношений, а внесение взноса по своей
правовой форме начинает напоминать дарение. Учитывая, что по своей правовой природе имущественные взносы в капитал государственных корпораций близки к взносам в уставные капиталы коммерческих и некоммерческих организаций и осуществляются в рамках корпоративных, а не обязательственно-правовых отношений, предоставление их на основе договоров, по мнению автора, не вполне корректно.
Исходя из ранее выработанного в работе критерия разграничения частных и публичных правоотношений, отношения, возникающие между государством и юридическим лицом публичного права в отношении внесения имущественного взноса, следует считать частно-правовыми отношениями. В этой связи изъятие данного имущества должно осуществляться только по основаниям, предусмотренным действующим гражданским законодательством. Как следствие, следует критически подойти к имевшим место случаям возврата части имущественного взноса в капитал некоторых юридических лиц публичного права, которые были инициированы государством в административном порядке в результате принятия подзаконных актов и в отсутствие предусмотренных законом оснований.
Во втором параграфе третьей главы - «Правовой режим доходов от собственной деятельности и поступлений от третьих лиц» — рассматриваются вопросы получения и использования публичными юридическими лицами доходов от собственной деятельности и поступлений от третьих лиц. Отмечается, что действующее российское законодательство содержит достаточно широкий перечень видов доходов от собственной деятельности отечественных юридических лиц публичного права. При этом, в связи с наличием различных режимов использования доходов от собственной и от основной деятельности публичного юридического лица, возникает необходимость разграничения данных двух видов деятельности. По мнению диссертанта, разграничение между основной и собственной деятельностью юридического лица публичного права должно основываться на том, что инициатива и ключевые параметры осуществления основной деятельности юридического лица публичного права
исходят от его учредителя и оформляются заданием публичного субъекта, в то время как собственной деятельностью публичное юридическое лицо занимается по своей воле и инициативе, определяя ее основные параметры самостоятельно.
В третьем параграфе третьей главы - «Формы бюджетного финансирования публичных юридических лиц» - исследуются проблемы финансирования отдельных видов деятельности юридических лиц публичного права за счет бюджетных средств. Автором отмечается, что в странах Западной Европы, в отличие от России, прямое бюджетное финансирование публичных юридических лиц широкого распространения не получило, поскольку Комиссия Европейского союза последовательно трактует его как «незаконную помощь», оказание которой со стороны государств запрещено европейским антимонопольным законодательством. В этой связи основным источником финансирования западноевропейских публичных юридических лиц остаются имущественные взносы их членов, доходы от собственной деятельности и различные лицензионные платежи.
В России прямое бюджетное финансирование публичных юридических лиц может осуществляться в различных правовых формах. В то же время использование предусмотренных бюджетным законодательством РФ форм расходования государственных финансов для целей внесения имущественных взносов в капиталы юридических лиц публичного права само по себе еще не превращает соответствующие материально-правовые отношения из частных в публичные. Во-первых, данные правоотношения сохраняют те особенности своего содержания, которые позволяют отнести их к частно-правовым отношениям. Во-вторых, в состав имущественного взноса могут входить как деньги, так и иное имущество. Если согласиться с тем, что внесение имущественных взносов в денежной форме осуществляется в рамках финансово-правовых (т.е. публично-правовых) отношений, то получается, что внесение одной части взноса - в денежной форме — регулируется публичным правом, а внесение другой части взноса - в натуральной форме - регулируется правом частным.
25
В-третьих, субсидии, опосредующие внесение имущественных взносов в капиталы госкорпораций, госкомпаний и Фонда содействия развития жилищному строительству, достаточно специфичны по сравнению с иными видами субсидий и с бюджетными инвестициями.
Четвертый параграф - «Обязательные страховые взносы на финансирование систем социального страхования и страхования вкладов» - посвящен анализу вопросов, возникающих в ходе взимания обязательных страховых взносов и распоряжения полученными за их счет средствами для финансирования систем государственного социального страхования и страхования вкладов. Признаки обязательных страховых взносов дают основания полагать, что с точки зрения конституционной системы публично-правовых платежей обязательные страховые взносы тяготеют, скорее, к налогам, чем к сборам. Это представляется логичным, поскольку на определенном этапе своего развития понятие налога рассматривалось в контексте страховой премии, а сам налог рассматривался как страховой платеж, который уплачивался подданными государству на случай наступления какого-либо риска - войны, эпидемии и т.п. В то же время рассматривать обязательные страховые взносы в качестве налоговых платежей не вполне корректно, ввиду различной экономической цели и разных получателей этих двух видов платежей, а также случайного характера выплаты страхового возмещения в рамках систем социального страхования и страхования вкладов. Это дает основания полагать, что обязательные страховые взносы являются самостоятельным видом публично-правового платежа по отношению к налогам и сборам.
Между тем, Конституция Российской Федерации предусматривает существование только двух видов публично-правовых платежей - налога и сбора, в связи с чем возникает вопрос о правомерности введения каких-либо иных публично-правовых платежей, не являющихся налогами или сборами, для финансирования деятельности юридических лиц публичного права. В этой связи вызывает сомнение обоснованность позиции Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего допустимым установление и взимание иных
26
публично-правовых платежей, не являющихся налогами и сборами. По мнению автора, финансирование деятельности публичных юридических лиц путем введения иных публично-правовых платежей, кроме налогов и сборов, вступает в противоречие с принципом предопределенности содержания закона правами и свободами человека, ведет к дальнейшему ограничению права частной собственности, перераспределяет общее налоговое бремя на отдельные категории лиц-плательщиков взносов и создает риск коммерциализации деятельности сборщиков данных платежей. В этой связи более предпочтительным представляется финансирование деятельности публичных юридических лиц путем взимания налоговых платежей и сборов, а также получения ими доходов от участия в гражданском обороте.
Заключение содержит основные выводы по итогам исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих статьях, опубликованных в рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Тарасов О.И. О разграничении частных и публичных правоотношений с участием юридических лиц публичного права // Вестник Санкт-Петербургского университета: Серия 14, Право. 2010. № 1. С. 76-83 (0,5 п.л.);
2. Тарасов О.И. Понятие и признаки юридического лица публичного права // Закон. 2012. № 8. С. 103-109 (0,5 п.л.);
3. Тарасов О.И. Проблемы административно-правового статуса российских юридических лиц публичного права // Закон. 2012. № 12. С. 156-162(0,5 п.л.).
Заказ № 189. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в ООО «Петроруш». г.Москва, ул.Палиха 2а.тел.(499)250-92-06 www.postator.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Юридические лица публичного права»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»
На правах рукописи
04201358600
Тарасов Олег Игоревич
ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
12.00.14 - Административное право; административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Наталья Александровна Шевелева
Санкт-Петербург - 2013
ОГЛАВЛЕНИЕ:
Введение................................................................................. 3
Глава 1. Юридическое лицо публичного права как правовой
феномен............................................................................................. 14
§ 1. Понятие и признаки юридического лица публичного права............ 15
§ 2. Юридические лица публичного права в действующем
российском законодательстве....................................................... 29
§ 3. Место юридических лиц публичного права в системе
субъектов российского права....................................................... 46
§ 4. Проблемы классификации юридических лиц публичного
права...................................................................................... 66
Глава 2. Административно-правовой статус
юридических лиц публичного права........................................... 79
§ 1. Разграничение публичных и правоотношений с
участием юридических лиц публичного права................................... 80
§ 2. Правовая природа механизма учреждения юридических лиц
публичного права...................................................................... 93
§ 3. Административная правосубъектность
юридических лиц публичного права............................................... 105
§ 4. Контроль органов исполнительной власти за деятельностью
юридических лиц публичного права............................................... 123
Глава 3. Источники финансирования юридических лиц
публичного права................................................................... 139
§ 1. Имущественные взносы в капитал юридических лиц
публичного права..................................................................... 140
§ 2. Правовой режим доходов от собственной деятельности и
поступлений от третьих лиц................................................................. 159
§ 3. Формы бюджетного финансирования публичных
юридических лиц,..................................................................... 171
§ 4. Обязательные страховые взносы на финансирование систем
социального страхования и страхования вкладов............................... 185
Заключение.............................................................................. 203
Библиографический список........................................................ 209
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена появлением в российском законодательстве таких организаций, которые одновременно совмещают статус хозяйствующих субъектов с наличием публично-правовых полномочий, свойственных органам управления. В доктрине и законодательстве ряда иностранных, в первую очередь - западноевропейских, государств в противовес юридическим лицам частного права, которые, по общему правилу, публично-правовыми полномочиями не обладают, такие субъекты именуются юридическими лицами публичного права (или публичными юридическими лицами).
Первоначально случаи появления юридических лиц публичного права в отечественной правовой системе носили единичный характер. Однако в дальнейшем их число существенно увеличилось. Возможно, что данная тенденция продолжится и в будущем. Во всяком случае, в пользу этого свидетельствует появление государственных корпораций, государственных компаний, создание Фонда содействия развитию жилищного строительства, а также ожидаемое принятие Федерального закона «О государственных социальных фондах».
Несмотря на это, российскому законодательству категория публичного юридического лица до сих пор неизвестна, поэтому с формальной точки зрения все действующие в нашей стране юридические лица являются юридическими лицами частного права. Однако применение норм, рассчитанных на юридических лиц частного права, при определении статуса публичных юридических лиц оборачивается очевидными противоречиями в правовом регулировании. Одновременно возникают сложные теоретические проблемы, связанные с определением понятия и признаков юридического лица публичного права, его места в системе субъектов российского права, особенностей его правового статуса.
Кроме того, в последнее время российские юридические лица с государственным участием активно участвуют в международных экономических отношениях, которые часто регулируются правовыми нормами тех иностранных государств, которым понятие юридического лица публичного права известно. В случае если они соответствуют признакам публичного юридического лица, они вправе пользоваться теми привилегиями и иммунитетами, которые традиционно предоставляются в зарубежных правовых системах юридическим лицам публичного права. В то же время возможна и обратная ситуация - иностранное публичное юридическое лицо начинает осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации, и теперь уже российским органам и организациям приходится учитывать его особый правовой статус.
Современное состояние правового регулирования публичных юридических лиц в России характеризуется отсутствием единого подхода к решению схожих вопросов, неоправданно большим массивом и низким качеством нормативных правовых актов, определяющих положение данных организаций как участников правоотношений. На текущем этапе развития российской правовой системы правоприменительная практика по делам с участием юридических лиц публичного права только начинает формироваться, и содержащиеся в ней выводы не всегда выглядят обоснованными. Неопределенная ситуация с развитием отечественного законодательства о публичных юридических лицах и судебной практики по его применению во многом обусловлена недостаточным вниманием современной российской правовой науки к проблематике юридических лиц публичного права.
Степень научной разработанности темы на текущем этапе характеризуется недостатком комплексных исследований, которые попытались бы интерпретировать концепцию публичных юридических лиц в условиях российской правовой системы. В последнее время значительный вклад в исследование различных сторон деятельности российских
юридических лиц публичного права внесли А.Б. Агапов, A.B. Винницкий, Г.А. Гаджиев, И.В. Ершова, Д.Ю. Лялин, O.A. Курилкина, В.П. Мозолин, Д.Н. Нетесов, Е.А. Павлодский, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, O.A. Ястребов и некоторые другие авторы. Опубликованные работы, посвященные анализу правового положения публичных юридических лиц, вносят значительный вклад в развитие данной тематики и привлечение к ней интереса со стороны научного сообщества и практикующих юристов. В то же время многие исследования рассматривают проблемы юридических лиц публичного права с точки зрения зарубежного опыта либо посвящены частным вопросам, в то время как более концептуальные вопросы деятельности данных организаций и их адаптации в отечественную правовую систему исследуются редко.
С учетом изложенного, целью настоящего исследования является разработка теории юридического лица публичного права на основе анализа административно-правового аспекта деятельности данных организаций в его взаимосвязи с их статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов в рамках современной российской правовой системы.
Для ее достижения ставятся следующие задачи:
• сформулировать понятие и специфические признаки юридических лиц публичного права;
• выделить круг организаций, которые могут рассматриваться в качестве публичных юридических лиц в условиях действующего российского законодательства;
• определить место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права по отношению к иным органам и организациям, совмещающим хозяйствующие и управляющие функции, и рассмотреть возможность построения их классификации на основе различных критериев;
• предложить критерии разграничения частно-правовых и публично-правовых отношений с участием публичных юридических лиц;
• проанализировать правовую природу механизма учреждения юридических лиц публичного права в контексте разделения между различными ветвями власти полномочий по управлению государственной собственностью;
• рассмотреть особенности административной правоспособности публичных юридических лиц и специфику предоставленных им публичных полномочий, проанализировать особенности осуществления контроля за управленческой деятельностью юридических лиц публичного права;
• рассмотреть проблемы правового регулирования системы финансового обеспечения деятельности юридических лиц публичного права с точки зрения взаимосвязи публично-правовой и частно-правовой сторон их деятельности, различных форм собственности, обеспечения соблюдения целевого расходования имущества публичных юридических лиц и той системы публично-правовых платежей, которая предусмотрена Конституцией Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают публично-правовые (в первую очередь административно-правовые) отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием публичных юридических лиц как особых субъектов российского права, одновременно наделенных публичными полномочиями и статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов.
Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование управленческой стороны деятельности отечественных юридических лиц публичного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты судебной практики, доктринальные работы отечественных ученых-специалистов, иностранное законодательство и литература по теме диссертации и анализируемым в ней проблемам.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и частнонаучные методы познания, к числу которых относятся логический, сравнительный, исторический, диалектический и ряд других методов.
В качестве теоретической основы исследования выступают научные труды по административному, финансовому, налоговому, гражданскому праву, а также по теории и истории государства и права. В процессе работы над возникавшими в ходе исследования вопросами были проанализированы труды дореволюционных (К.Н. Анненков, H.JI. Дювернуа, A.A. Евецкий, К.Д. Кавелин, Д.И. Мейер, Н.С. Суворов, Г.Ф. Шершеневич и др.), советских (Г.А. Аксененок, С.И. Аскназий, С.Н. Братусь, A.B. Венедиктов, О.С. Иоффе, O.A. Красавчиков, М.И. Кулагин, A.M. Турубинер, Б.Б. Черепахин и др.), современных (А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, С.А. Белов, A.B. Винницкий, Г.А. Гаджиев, В.Г. Голубцов, Е.Ю. Грачева, Е.В. Гриценко, Н.Д. Егоров, Ю.А. Крохина, М.В. Кустова, В.П. Мозолин, O.A. Ногина, A.B. Поляков, J1.JI. Попов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, H.A. Шевелева, В.Е. Чиркин, O.A. Ястребов и др.) отечественных авторов, а также работы иностранных специалистов (G. Baumgartner, В. Boemke, R. Bork, G. Brombosch, Т. Brzoska, R. Connois, R. Drago, D. Elehrs, C. Feldmueller, H. Frick, A. Gallas, F. Hess, H. Hess, W. Kahl, H. Krueger, N.-H. Lee, D. Leipold, B. Raschauer, A. Reinisch, M. Ruffert, F. Rueffler, P. Schlosser, W.B. Schuenemann, L. Simons, P. Sonnevend, Chr. Stark, H. Stolzlechner, P. Terneyre, U, Twiehaus, G. Winkler и др.).
Эмпирической основой исследования выступили нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус и отношения с участием юридических лиц публичного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты российских судебных органов, законодательство иностранных государств.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что рассмотренные в нем публично-правовые (в первую очередь,
административно-правовые) проблемы деятельности российских публичных юридических лиц были проанализированы в их взаимосвязи с предоставляемым данным организациям статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов. Это позволило в ходе исследования сформулировать собственное определение юридического лица публичного права; определить круг тех организаций, созданных в рамках действующего российского законодательства, которые по своей сути являются юридическими лицами публичного права; определить место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права; предложить авторский критерий разграничения частных и публичных правоотношений с участием данных организаций; обосновать позицию о соответствии сформировавшего в России механизма учреждения публичных юридических лиц путем принятия закона установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в сфере управления федеральной собственностью; выявить особенности административной правосубъектности российских юридических лиц публичного права и проследить взаимосвязь их управленческой компетенции с их гражданской правоспособностью; сделать ряд теоретических и практических выводов о закрепленной в законодательстве РФ системе финансирования общественно-полезной деятельности публичных юридических лиц, в том числе, в сравнении с аналогичными системами, получившими отражение в законодательствах ряда иностранных государств и Европейского союза.
В результате проведенного исследования были сформулированные следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Под юридическим лицом публичного права следует понимать такую организацию, которая учреждается в качестве юридического лица государством путем принятия публично-правового акта, обладает правосубъектностью, содержание и пределы которой определяются публично-правовыми целями и задачами деятельности, сформулированными
в публично-правовом акте, предусматривающем ее учреждение (т.н. целевой правосубъектностью), наделена публично-правовыми полномочиями и имуществом, целевым предназначением которого является обеспечение реализации таких полномочий.
2. В российской правовой системе существуют организации, соответствующие признакам юридических лиц публичного права, и для корректного отображения особенностей их создания и функционирования следует ввести категорию публичного юридического лица в российское законодательство. К числу таких организаций в настоящий момент следует отнести Центральный банк Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные компании и Фонд содействия развитию жилищного строительства. Несмотря на имеющиеся между ними видовые отличия, в частности, применительно к их различным организационно-правовым формам, характеру прав на закрепленное за ними имущество, механизму распределения имущественной ответственности между ними и государством - их учредителем, всех их объединяет то, что в основе их создания в качестве юридических лиц лежит публично-правовой акт, все они наделяются целевой правосубъектностью, все они в той или иной мере наделены публично-правовыми полномочиями, а целевым предназначением их имущества является обеспечение реализации таких полномочий.
3. Традиционные для иностранных правовых систем виды юридических лиц публичного права - государственные учреждения (в том числе наделенные статусом юридических лиц органы власти), адвокатские и нотариальные палаты и саморегулируемые организации - в рамках действующей российской правовой системы следует рассматривать в качестве юридических лиц частного, а не публичного права. С точки зрения действующего отечественного законодательства они лишены признаков, свойственных публичным юридическим лицам. Решение об образовании данных организаций принимается не государством, действующим как
носителем власти, а их учредителями. Содержание и пределы гражданской правосубъектности, а также правовой статус имущества таких юридических лиц определяются в соответствии с общими нормами отечественного законодательства, регулирующими правовое положение некоммерческих организаций, и не обусловлены их публичными полномочиями. В результате взаимосвязь между публично-правовым и частно-правовым статусами, типичная для юридических лиц публичного права, у данных организаций не возникает.
4. Объективные особенности создания и функционирования российских публичных юридических лиц, в частности, особый порядок их возникновения и ликвидации, а также наличие особой - целевой -правоспособности, дают основания для их обособления в самостоятельный тип субъектов российского права. Он, в свою очередь, может быть классифицирован на различные виды в зависимости от организационно-правовых форм отдельных юридических лиц публичного права, характера прав на закрепленное за ними имущество и взаимоотношений с учредителем и т.п.
5. Разграничение публично-правовых и частно-правовых отношений с участием юридических лиц публичного права может быть проведено на основе различий в характере принадлежащих участникам частных и публичных правоотношений субъективных прав: в частном праве субъе�
