Публичная собственностьтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Публичная собственность»

На правах рукописи

\1Уу ^

винницкий

Андрей Владимирович

ПУБЛИЧНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЫ

Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

1 а СЕН 2013

Екатеринбург 2013

005533148

Работа выполнена на кафедре административного права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия».

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ Гаджиев Гаднс Абдуллаевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» Старилов Юрии Николаевич, доктор юридических наук, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» Ястребов Олег Александрович Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»

Защита состоится 25 октября 2013 г. в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия» по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия».

Автореферат разослан «_»_2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор

^ С. Ю. Головина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Каждое государство и любое другое публичное образование нуждаются в экономических ресурсах для выполнения тех задач и функций, ради которых они существуют. Исторический опыт показывает, что роль государства в общественно-политической системе может быть совершенно различной: начиная от тотального руководства всеми социально-экономическими процессами и заканчивая минимальным вмешательством в общественные дела. Однако публичная собственность выступает непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на институты публичной власти функций.

Публичная собственность, как и собственность в целом, относится к числу вечных вопросов юридической науки, и актуальность исследований в этой области не просто сохраняется, а возрастает по мере развития государственно-правовых институтов. При этом для стран романо-германского права, по нашему мнению, в большей степени характерны постепенная трансформация и преемственность учений о публичной собственности (публичных вещах), которые, несмотря на заметные отличия и национальную специфику, восходят к традициям римского права. В России система имущественных отношений в XX в. дважды подвергалась революционным изменениям, результатом которых явился весьма самобытный и противоречивый институт публичной собственности, впитавший и наследие советского периода со свойственной ему «особостью» государственного имущества, и возрожденные классические традиции частного права, и отдельные элементы передового зарубежного опыта, и отечественные нововведения последних лет.

В итоге можно с уверенностью утверждать, что на сегодня в России еще не сложилось в окончательном виде доктрины публичной собственности (до сих пор ведется полемика о самой правомерности этого термина), не сформировалось достаточной нормативно-правовой базы для регулирования соответствующих отношений, а юридическая наука раздираема многочисленными спорами между представителями различных отраслей права в лучших традициях небезызвестной крыловской басни. Такие условия открывают большие возможности для разнообразных правотворческих экспери-

ментов и злоупотреблений на этапе правоприменения, в результате которых сфера публичной собственности продолжает ассоциироваться у многих сограждан с коррупцией, бюрократической волокитой и фатальной неэффективностью.

В последние годы помимо не решенных ранее проблем возник ряд новых обстоятельств, которые непременно должны найти адекватное отражение в формирующейся доктрине публичной собственности, в частности:

- в контексте повышения эффективности использования публичного имущества инициирована оптимизация его состава, что привело к новой волне приватизации, а также к масштабному перераспределению объектов государственной и муниципальной собственности;

- реализуется комплекс мер по противодействию коррупции в сфере публичной собственности, в том числе посредством исключения дискреционных полномочий административных органов, а также обеспечения конкурентных и справедливых механизмов предоставления публичного имущества частным лицам;

- продолжается административная реформа, в ходе которой управление государственным и муниципальным имуществом должно стать одним из основных направлений деятельности публичной администрации, что предполагает дальнейшую трансформацию системы субъектов управления имуществом и совершенствование процедурно-процессуальной формы соответствующей правоприменительной деятельности;

- активно внедряется институт публичных услуг, значительная часть которых предоставляется на базе объектов государственной и муниципальной собственности;

- в сфере имущественных отношений получают распространение новые договорные типы, которые в духе европейской доктрины уместно трактовать в качестве публичных (административных) договоров;

- остро стоит вопрос о легитимации института публичных юридических лиц, а следовательно, и о формировании правового режима принадлежащего им имущества, сходного с правовым режимом государственного и муниципального имущества;

- законодательство все чаще обременяет общественно значимым назначением объекты не только публичной, но и частной собственности, что сближает правовые режимы указанных категорий иму-

щества и поднимает вопрос о критерии, на основе которого должно выделяться так называемое публичное имущество (субъектный, функциональный и др.);

— активно идет процесс совершенствования гражданского законодательства, который неизбежно затрагивает отношения в сфере публичной собственности.

Отмеченные обстоятельства требуют комплексного исследования всего спектра ключевых вопросов, относящихся к проблематике публичной собственности, в том числе обобщения, систематизации и критического анализа основных научных теорий, концепций и взглядов в данной области с учетом новейших изменений в действующем законодательстве и тенденций в правоприменительной практике. При этом не должно вызывать сомнений (особенно в свете уже имеющегося российского и зарубежного опыта) то, что частное право не способно само по себе закрепить адекватный правовой режим государственного и муниципального имущества, обеспечить достижение публичного интереса при осуществлении прав на него и предложить юридический инструментарий для разрешения наиболее важных на сегодня задач в сфере отношений публичной собственности. По этой причине ядром современной доктрины публичной собственности, по нашему убеждению, способна выступить концепция административно-имущественного права как сложного нормативного комплекса, регламентирующего отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией.

Степень разработанности темы исследования. Феномен публичной собственности относится к предмету исследования различных наук, прежде всего юриспруденции и экономики, и изучен достаточно глубоко как в России, так и за рубежом. Подчеркнем, что в странах романо-германского права особенно активно данная проблематика разрабатывается начиная с XIX в. Так, правовой режим публичных вещей в римском праве и usus modernus Pandectarum раскрываются в классических трудах романистов XIX — начала XX в. (Е. I. Bekker, J. Biermann, Н. Dernburg, F. Eisele, F. Endemann, E. Holder, R. von Jhering, A. Kappeler, F. L. Keller, Th. Kipp, A. Pernice, G. F. Puchta, F. Regelsberger, J. J. Rüttimann, R. Saleilles, A. Ubbelohde, H. Wappaüs, B. Windscheid и др.), а также в работах

некоторых отечественных авторов, среди которых прежде всего отметим малоизвестное, однако уникальное произведение Н. П. Ка-радже-Искрова «Публичные вещи» (1927 г.).

В современной юридической науке Германии, с учетом методологической основы, заложенной в трудах таких ученых, как О. Mayer, H. J. Wolff, F. Fleiner, E. Forsthoff, общепринята и глубоко разработана концепция публично-вещного права, относящегося к сфере административного права (W. Andriske, P. Axer, R. Bartlsperger, W. Kluth, M. Kromer, R. Lohr, H.-J. Papier, E. Pappermann, F. J. Peine и др.), которая распространилась и на иные страны, испытывающие влияние германского права.

Во Франции возникла и получила теоретическое обоснование доктрина публичной собственности (H. Barckhausen, R. Bonnard, L. Duguit, E.-V. Foucart, M. Haurion, J.-M. Pardessus, J.-B.-V. Pro-udhon), которая в современной литературе раскрывается в рамках административно-имущественного права (J.-B. Auby, J.-M. Auby, P. Bon, Y. Brard, О. David-Beauregard-Berthier, J. Dufau, Y. Gaudemet, Ph. Godfrin, Ch. Guettier, Cr. Lavialle, H. Moysan, J. Morand-Deviller, G. Peiser и др.). Данная доктрина заимствована учеными Испании (M. Colmeiro, R. Fernández de Velasco), где получила широкое развитие в рамках административно-правовой науки (E. Colom Piazuelo, J. V. González García, A. Jiménez Blanco Carrillo, J. I. Morillo-Velarde Pérez, M. Sánchez Morón, A. Palomar Olmeda, R. Parada Vázquez, L. Parejo Alfonso, M. Serna Vallejo и др.). Близкая ситуация наблюдается в административном праве Италии (M. Arsi, S. Avanzi, Е. Castorina, N. Centofanti, G. Chiara, G. Colombini, M. Corradino, R. Geuss, M. Olivi, A. Rota, B. Tonoletti), a также некоторых других государств романского права.

Применительно к российской юридической науке, как уже отмечалось, сложно говорить о формировании общепринятой доктрины публичной собственности (публичного имущества). Можно лишь напомнить, что до 1917 г. соответствующая проблематика исследовалась как с гражданско-правовых позиций (К. Н. Анненков, Е. В. Васьковский, В. Б. Ельяшевич, H. JI. Дювернуа, К. П. Победоносцев, Г. Ф. Шершеневич и др.), так и в русле формирующегося публично-вещного права (А. И. Елистратов, И. И. Евтихиев).

Советский период ознаменовался созданием фундаментальных работ, специально посвященных государственной социалистической

собственности (А. В. Венедиктов, Д. М. Генкин, С. А. Зинченко,

A. В. Карасс, С. М. Корнеев). Кроме того, данная и смежная с ней проблематика традиционно раскрывалась в литературе по гражданскому (М. М. Агарков, А. С. Аскназий, С. Н. Братусь, М. И. Брагинский, П. П. Виткявичус, О. С. Иоффе, О. С. Красавчиков, Ю. К. Толстой, В. С. Якушев и др.) и хозяйственному праву (JL Я. Гинцбург, 3. М. Заменгоф, В. К. Мамутов, В. В. Лаптев, Е. Б. Пашуканис и др.). Среди доктринальных работ административно-правовой направленности соответствующих исследований было крайне мало; одним из немногих известных научных трудов по данной тематике выступает коллективная монография Ю. М. Козлова, В. Д. Резвых, Н. И. Побежимовой, В. А. Юсупова «Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы)» (1983 г.).

На современном этапе анализируемая тема продолжает освещаться в литературе преимущественно по гражданскому и предпринимательскому праву (исследования В. С. Белых, В. А. Бублика, В. П. Камышанского, М. Н. Малеиной, В. П. Мозолина, К. С. Скловского, В. II. Соловьева, С. А. Сосны, Е. А. Суханова,

B. А. Тархова, Ю. К. Толстого, В. В. Чубарова, JJ. В. Щенниковой, В. Ф. Яковлева и др.). Непосредственно вопросам публичной собственности и участию государства в имущественных отношениях посвящены работы В. К. Андреева, Ю. II. Андреева, В. Г. Голубцо-ва, И. В. Дойникова, И. В. Ершовой, Д. В. Пяткова и др. Десятки монографических и диссертационных работ раскрывают отдельные аспекты гражданско-правового режима публичного имущества, прав хозяйственного ведения и оперативного управления на него, юридической личности государственных и муниципальных предприятий и учреждении.

Большое значение приобрели в последние годы исследования феномена публичной собственности в русле конституционной экономики, проведенные II. Д. Бареибоймом, Г. А. Гаджиевым, В. И. Лафитским, В. A. May и др., а также конституционного права в целом. В частности, серьезный вклад в науку внесли монография В. Д. Мазаева «Публичная собственность в России: конституционные основы» (2004 г.) и работы Г. Н. Андреевой.

Вопросы государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы традиционно затрагиваются в литературе по

земельному и природоресурсному праву (труды Г. А. Аксененка, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Л. И. Дембо, Г. К. Гинса, И. А. Иконицкой, В. В. Круглова, А. М. Турубинера и др.).

С административно-правовых позиций рассматриваются, как правило, лишь отдельные аспекты публичной собственности. Так, управлению государственной собственностью посвящена монография Э. В. Талапиной (2002 г.). Помимо указанной работы за последние годы подготовлен ряд кандидатских диссертаций по данной тематике, которые, однако, не могут претендовать на исчерпывающее раскрытие основополагающих вопросов. В целом же проблематика государственной и муниципальной собственности в значительной степени продолжает оставаться чуждой для тем, традиционно изучаемых в рамках административного права.

Таким образом, несмотря на значительную исследовательскую активность в рассматриваемой сфере, она так и не привела к формированию в российской науке общепринятой доктрины публичной собственности, которая бы отвечала сложившимся реалиям в условиях динамично развивающегося законодательства. Подавляющее большинство работ носит узкоспециальный характер, в них недостаточно учитывается развитие научной мысли в смежных дисциплинах и тем более в других странах романо-германского права. При этом до настоящего времени сохраняется заметный дисбаланс в раскрытии темы в пользу частноправовых исследований.

Цель исследования состоит в формировании целостной, научно обоснованной концепции правового регулирования отношений публичной собственности, способной выступить основой для дальнейшего развития современной юридической доктрины в исследуемой сфере и для качественного совершенствования действующего законодательства.

Достижение поставленной цели потребовало обеспечить решение следующих задач:

— обобщить и систематизировать отечественные исследования в области публичной собственности по административному, конституционному, гражданскому и другим отраслям права;

- изучить развитие основных учений о публичной собственности и публичных вещах в странах континентальной правовой семьи, выявить их влияние на развитие отечественной правовой мыс-

ли, в том числе в целях использования потенциала, заложенного в зарубежных юридических конструкциях и инструментах;

- проанализировать соотношение и взаимодействие административного права с другими отраслями российского права в регулировании отношений публичной собственности (с учетом действующего законодательства и практики его применения), на основе чего раскрыть систему комплексного правового регулирования в рассматриваемой сфере;

- обосновать ключевые научно-теоретические положения формирующейся в России доктрины публичной собственности, в частности о составе публичного имущества, субъектах права публичной собственности, правах и обязанностях публичных собственников и механизмах их осуществления;

- рассмотреть и систематизировать формы и направления деятельности публичной администрации, связанной с реализаций прав и исполнением обязанностей публичного собственника;

- предложить и обосновать единую систему административно-правового регулирования деятельности публичной администрации по имущественному обеспечению выполнения государственных и муниципальных функций;

- предложить классификацию публичного имущества, на основе которой раскрыть особенности административно-правового регулирования применительно к отдельным разновидностям объектов публичной собственности;

- выявить новейшие тенденции в правовом регулировании отношений публичной собственности, подвергнуть их критическому анализу, предложить меры по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом исследования являются система общественных отношений публичной собственности и механизм их правового регулирования.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие отношения публичной собственности, судебно-арбитражная практика по анализируемым вопросам, релевантный зарубежный и исторический опыт правового регулирования, научные знания и теоретические представления по различным вопросам правового регулирования отношений публичной собственности.

Методология исследования. В работе использован комплекс методов и способов познания, присущих современной науке, в том числе диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные, частнонауч-ные методы и общелогические приемы (абстрагирование, анализ, синтез, аналогия, обобщение и т. д.). В качестве общенаучного метода использовался системный анализ, а в качестве частнонаучных -специально-юридический, сравнительно-правовой, историко-право-вой методы. Методологическая база, заложенная в основу работы, предопределила основные исследовательские подходы - системность и комплексность.

Нормативная основа исследования представлена комплексом российских и зарубежных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения публичной собственности и функционирование публичной администрации.

Эмпирическую основу исследования составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов н обзоры практики Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, постановления арбитражных судов и судов общей юрисдикции различных инстанций по конкретным делам, а также опыт собственной экспертной и иной практической деятельности диссертанта.

Теоретическую основу исследования сформировали работы вышеуказанных отечественных и зарубежных авторов по различным отраслям права, исследовавших проблематику публичной собственности. Кроме того, общетеоретическую базу составили труды представителей науки административного права (А. Г1. Алехин, Д. II. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, А. С. Дугенец,

A. Б. Зеленцов, С. Д. Князев, Ю. М. Козлов, Н. М. Копии, А. П. Коренев, А. В. Куракин, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарев, А. Ф. Ноз-драчев, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Г. И. Петров, Н. Г. Салищева,

B. Д. Сорокин. 10. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Б. В. Российский, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, С. Д. Хазанов, Н. К). Ха-манева, Б. Б. Хангельдыев, В. А. Юсупов, Ц. Я. Ямпольская, О. А. Ястребов и др.), теории права (С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, А. В. Мицкевич, В. Д. Перевалов, Н. Н. Тарасов, Л. С. Явич и др.), конституционно-

го права (К. В. Арановский, Н. С. Бондарь, Г. А. Гаджиев, Е. В. Гриценко, А. Н. Кокотов, О. Е. Кутафин, М. С. Саликов, В. Е. Чиркин и др.), дореволюционного государственного права (А. С. Алексеев, А. Д. Градовский, А. А. Кокошин, H. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин, JI. А. Шалланд и др.).

Научная новнзна исследования заключается в обосновании целостной научной концепции правового регулирования отношений публичной собственности исходя из определяющей роли административного права в их регламентации. В развитие данной концепции, опирающейся на достижения отечественной и зарубежной юридической науки и учитывающей новейшие изменения в российской правовой системе, формулируется комплекс взаимосвязанных положений по большинству фундаментальных вопросов, относящихся к проблематике публичной собственности.

Научная новизна диссертационного исследования находит отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. На основе проведенного сравнительно-правового и исторического анализа обосновано, что в странах континентальной правовой семьи юридическая регламентация отношений собственности на объекты, принадлежащие государству и другим лицам публичного права, в целом унаследовала римско-правовые традиции, согласно которым соответствующее имущество подразделялось на две группы: 1) патримониальное имущество, находящееся в гражданском обороте и подчиненное частноправовому порядку; 2) публичные вещи, изъятые из оборота и предназначенные для общественного пользования (res publicae publico usui destinatae) и вследствие этого в той или иной степени подчиненные публично-правовому порядку.

Продемонстрировано, что начиная с XIX в. объем понятия публичных вещей в странах Европы расширяется, охватывая имущество, обеспечивающее функционирование публичных служб (Франция), служащее общему благу (Германия). Одновременно с этим в европейской науке формируются две основные конкурирующие доктрины относительно юридической природы прав на публичные вещи:

- во Франции - доктрина публичной собственности, согласно которой правовой режим публичных доменов (domaine public) находится вне гражданско-правового регулирования, соответствующие

объекты принадлежат лицам публичного права и имеют особое назначение, а право публичной собственности на них отличается от права частной собственности. Эта доктрина в той или иной степени воспринята в Испании, Португалии, Италии, странах Латинской Америки и других государствах;

— в Германии — доктрина «модифицированной частной собственности» (modifiziertes Privateigentum), которая настаивает на признании публичных вещей объектом единого права собственности, закрепленного в гражданском законодательстве; однако ввиду особого функционального назначения данных вещей признается, что они обременены публичным сервитутом (Dienstbarkeit des öffentlichen Recht), который «модифицирует» субъективное право собственности и создает специфическое публично-правовое владение имуществом. Эта доктрина, с определенными особенностями, доминирует в Австрии, Швейцарии и некоторых других странах.

2. Исследование иностранной литературы и действующих за рубежом нормативных актов позволило прийти к следующим выводам:

— независимо от господствующей доктрины закрепление правового режима имущества в качестве публичных доменов либо публичных вещей является прерогативой административного законодательства, выступающего в качестве специального по отношению к гражданскому (общему) законодательству. В доказательство этого рассматриваются основные положения административно-имущественного права (droit administratif des biens) Франции, права публичных вещей (derecho de los bienes públicos) Испании и публично-вещного права (Recht der öffentlichen Sachen) Германии, а также особенности правового регулирования анализируемых отношений в других странах континентальной правовой семьи. При этом демонстрируется, что за рубежом рассматриваемая проблематика составляет традиционный предмет исследования науки административного права;

— несмотря на сохранение определяющего значения гражданского права в закреплении юридического режима имущества, не относящегося к публичным доменам (публичным вещам) и принадлежащего государству или другим лицам публичного права, наметилась устойчивая тенденция к усилению административно-правового регулирования в данной сфере в таких странах, как Франция, Испания и некоторые другие, поскольку частноправовой инструмен-

тарий оказывается недостаточным. Вследствие этого зарубежная административно-правовая наука все больше внимания уделяет исследованию правового режима указанной категории имущества.

3. Доминирующий в российской науке подход с учетом действующего законодательства опирается на субъектный критерий при определении объектов публичной собственности - принадлежность имущества государству или муниципальным образованиям, а следовательно, не вписывается ни в одну из европейских доктрин, поскольку не предполагает деление соответствующего имущества на объекты публичной собственности (публичные вещи) и объекты частной собственности (вещи, не относящиеся к публичным). Вместе с тем в последние годы все более отчетливо стал проявляться функциональный критерий, однако не в традиционном для романо-германского права смысле выделения среди имущества государства и муниципалитетов объектов публичного назначения, а в несколько самобытном ключе — в смысле признания за всем без исключения государственным и муниципальным имуществом такого назначения.

Суть современного подхода к составу публичного имущества состоит в том, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения. Вследствие этого в работе рассматриваются два базовых требования, которые предъявляются к составу публичного имущества: 1) целевое назначение объектов собственности, характеризующее их взаимосвязь с обеспечиваемыми государственными или муниципальными функциями; 2) достаточность объектов собственности, для оценки которой предлагается внедрение Стандартов обеспеченности публично-территориальных образований и их населения объектами собственности установленного целевого назначения.

4. Правовое регулирование отношений публичной собственности отличается рядом характерных черт, которые проявляются, в частности, в следующем: 1) совмещение у публично-территориальных образований статуса субъекта публичной власти, обязанного выполнять возложенные государственные (муниципальные) функции, и статуса собственника имущества с ограниченной правоспособностью; 2) закрепление императивных требований к составам иму-

щества публично-территориальных образований и специальных публично-правовых механизмов их формирования, в том числе особых оснований приобретения и прекращения права публичной собственности; 3) наличие глубинной взаимосвязи правомочий и обязанностей публичного собственника, обусловленной их нацеленностью на обеспечение государственных и муниципальных функций, вытесняющей свободное усмотрение в реализации имущественных правомочий и приводящей к «видоизменению» содержания права публичной собственности в сравнении с классическим правом частной собственности; 4) трансформация правомочий и обязанностей публичного собственника в правоприменительные полномочия компетентных административных органов, осуществляемые в особой процедурно-процессуальной форме; 5) интенсивная регламентация отношений по поводу публичного имущества не только па федеральном уровне, но п на уровне субъектов Российской Федерации (применительно к региональному имуществу), а также на уровне муниципальных образований (применительно к муниципальному имуществу) и т. д.

5. В современной российской системе комплексного правового регулирования отношений публичной собственности проявляются три условных уровня (блока) нормативных предписаний.

1-й уровень. Гражданское законодательство на основе конституционных принципов и гарантий закрепляет единое содержание права собственности и одинаковые возможности его осуществления всеми субъектами безотносительно к какой-либо форме собственности.

2-й уровень. В дополнение к общему, гражданско-правовому режиму федеральный законодатель предусматривает специфику правового регулирования отношений публичной собственности в законодательстве об организации государственной власти и местного самоуправления, приватизационном, антимонопольном, земельном, лесном, водном, дорожном и ином законодательстве. Соответствующие публично-правовые нормы, видоизменяющие право публичной собственности, находятся на стыке конституционного и административного права и при этом (в рамках удвоения структуры права) в значительной степени интегрированы в комплексные правовые образования.

3-й уровень. Публично-правовые образования вправе детально регламентировать в установленных рамках деятельность собственных органов публичной администрации по имущественному обеспечению соответствующих государственных (муниципальных) функций. Данный уровень регулирования, где в еще большей степени происходит видоизменение права собственности применительно к фигуре отдельного публичного образования, представлен административно-правовыми нормами, которые одновременно могут быть интегрированы в различные комплексные правовые образования.

Доказывается, что наслоение указанных публично-правовых предписаний на частноправовые нормы приводит к трансформации общедозволителыгого типа правового регулирования, свойственного отношениям собственности в целом, в разрешительный тип применительно к отношениям публичной собственности.

6. Анализ действующего законодательства и практики его применения свидетельствует об интенсивном развитии в рамках отрасли административного права сложного нормативного комплекса — административно-имущественного права, регламентирующего отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией, в том числе:

— планирование в отношении публичного имущества: охватывает подготовку и принятие публичной администрацией планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также подготовку и утверждение отчетов об их исполнении;

— формирование составов публичного имущества: охватывает деятельность публичной администрации по координации принадлежащего государству и муниципалитетам имущества с возложенными на них функциями;

— управление сформированными составами публичного имущества: охватывает деятельность публичной администрации по реализации правомочий и исполнению обязанностей публичного собственника в рамках выполнения государственных и муниципальных функций;

— учет и контроль в отношении публичного имущества: охватывает деятельность публичной администрации, которая не имеет имущественной цели и носит организационный характер, обеспе-

чивая реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника надлежащим образом.

7. Административно-имущественное право как сложный нормативный комплекс характеризуется следующими особенностями: 1) обладает внутренней структурой, объединяя ряд правовых институтов и ассоциаций юридических норм; 2) включает нормативные предписания, относящиеся как к общей, так и к особенной части административного права; 3) активно взаимодействует с другими отраслями права; 4) однако недостаточно систематизировано, что не дает оснований на сегодня констатировать формирование соответствующей подотрасли. Анализируемый нормативный комплекс призван создать эффективную систему регулирования отношений по имущественному обеспечению выполнения различных государственных и муниципальных функций публичной администрацией. На основе анализа системы источников административно-имущественного права и с учетом релевантного зарубежного опыта предлагаются направления совершенствования законодательства и прежде всего разработка комплексного законодательного акта о государственном и муниципальном имуществе.

8. Деятельность публичной администрации по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций с точки зрения формы является процедурно-процессуальной, а по содержанию состоит в издании административных актов и заключении договоров в отношении имущества, находящегося в публичной собственности или поступающего в нее, а также в исполнении указанных актов и договоров.

Односторонние административные акты выступают ведущим правовым средством реализации правомочий и выполнения обязанностей публичного собственника. Впрочем, динамика отношений публичной собственности часто требует не только принятия административного акта, но и согласования воли сторон с применением договорных конструкций разного рода: гражданско-правовых соглашений, административных соглашений, договоров смешанной природы. Независимо от избранного законодателем отраслевого режима договора публичная администрация при его заключении и исполнении осуществляет конкретную возложенную на нее государственную или муниципальную функцию, что позволяет в той или иной степени включать соответствующие отношения в предмет регулирования административного права.

9. Анализ и систематизация современного законодательства позволяют выделить следующие основные механизмы формирования составов публичного имущества: 1) разграничение публичного имущества; 2) перераспределение публичного имущества при трансформации функций государства и местного самоуправления; 3) отчуждение и перепрофилирование избыточного и непрофильного публичного имущества; 4) пополнение составов публичного имущества посредством проведения государственных и муниципальных закупок, заключения концессионных соглашений, экспроприации, применения сложных инвестиционно-комбинированных механизмов и некоторые другие.

Механизмы формирования составов государственного и муниципального имущества носят в целом публично-правовой характер (с отдельными частноправовыми элементами) и включают нормативно установленные основания и административные процедуры осуществления соответствующей деятельности публичной администрации.

10. Управление сформированными составами публичного имущества охватывает основной объем правоприменительной деятельности публичной администрации в рассматриваемой сфере отношений, нацелено прежде всего на организацию и обеспечение надлежащего использования объектов государственной и муниципальной собственности и основывается на следующих общих принципах: 1) соблюдение целевого назначения публичного имущества; 2) эффективность управления публичным имуществом и его использования; 3) обеспечение равного доступа к публичному имуществу; 4) развитие открытых информационных систем управления; 5) соблюдение публично-правового режима управления.

Дифференциация управления публичным имуществом опирается на различные критерии, в частности на уровень публичной собственности, естественные свойства объектов, субъект управления. Однако главным критерием для указанной дифференциации выступает целевое назначение имущества - его предназначение для обеспечения определенных государственных или муниципальных функций. Исходя из этого в работе обоснована следующая классификация публичного имущества: 1) имущество, предназначенное для общего пользования; 2) имущество, обеспечивающее публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организа-

ций; 3) имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности.

11. Традиционной и исторически сформировавшейся раньше других разновидностью объектов публичной собственности (публичных вещей) стало публичное имущество, предназначенное для общего пользования. Оно включает вписанные в публичное пространство объекты государственной и муниципальной собственности, которые обеспечивают неотъемлемые права и свободы человека, благоприятные условия его жизнедеятельности и свободно используются (в установленных рамках) неопределенным кругом лиц без специального разрешения публичной администрации или договора с ней: 1) автодороги общего пользования; 2) земельные участки и территории общего пользования; 3) водные объекты общего пользования; 4) лесные участки; 5) объекты животного мира и т. п.

Управление данным имуществом состоит прежде всего в выполнении публичной администрацией комплекса обязанностей: приспособление объектов для общего пользования, обеспечение общего доступа с учетом соблюдения баланса различных интересов, содержание объектов и их поддержание в надлежащем состоянии, обеспечение охраны и общественного порядка в условиях общего использования, информирование населения о порядке использования и т. д. Частные лица в отношении рассматриваемой категории имущества наделяются особым правом общего пользования, которое предлагается трактовать как субъективное ограниченное публично-вещное право. Данное право следует отличать от смежной юридической конструкции - публичного сервитута, который используется в целях обременения объектов частной собственности, имеющих публичное значение.

Публично-вещные отношения общего пользования, основанные на свободе доступа к соответствующим объектам, по общему правилу не требуют процедурно-процессуальной формы взаимодействия частных лиц и публичной администрации.

Установление платности общего пользования публичным имуществом не только принципиально меняет характер правового регулирования отношений, но и ограничивает конституционные права частных лиц, а потому допустимо не иначе как на основании федерального закона в конституциошю одобряемых целях. Например,

институт платных автодорог в России, по существу, трансформирует абсолютные публично-вещные отношения общего пользования в относительные гражданско-правовые отношения возмездного оказания услуг, в то время как за рубежом такие отношения строятся, как правило, по модели публичных услуг (служб), регулируемых административным правом (например, во Франции).

12. Органы власти, будучи ответственными за осуществление предусмотренной законом публично значимой деятельности (оказание государственных и муниципальных услуг и пр.), должны организовать ее выполнение одним из следующих способов: 1) самостоятельно осуществлять указанную деятельность на базе специально сформированных и приспособленных для этого имущественных комплексов или отдельных объектов собственности, если такой способ отвечает требованиям законности и целесообразности; 2) создать подконтрольные организации, наделить их необходимым имуществом, обеспечить их эффективное функционирование и, при необходимости, финансирование; 3) поручить осуществление соответствующей деятельности частным лицам, передав им необходимое публичное имущество и (или) обеспечив финансирование; 4) разрешить деятельность частных лиц без передачи им публичного имущества, обеспечив при этом действенный контроль за соблюдением общественных интересов.

В связи с этим складываются объективные предпосылки для признания самостоятельной разновидностью публичного имущества объектов государственной и мутщипачъной собственности, обеспечивающих обязательную публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций. Данная разновидность имущества включает: 1) объекты, обеспечивающие предоставление публичных услуг: государственных, муниципальных и смежных с ними; 2) объекты, обеспечивающие общезначимую экономическую деятельность: энергетическая, транспортная, информационная, финансовая и иная инфраструктура; объекты оборонной промышленности; ядерный энергопромышленный комплекс, нефтегазовый комплекс и др.; 3) объекты, обеспечивающие иную публично значимую деятельность: объекты военного назначения, государственные материальные резервы, имущество «аппаратного» назначения и т. д. С позиций европейской доктрины перечисленные группы объектов собственности в целом укладываются в категорию имущества «пу-

бличных служб» (англ. «public services») либо «служб общего значения» («services of general interest»), концепция которых в России до настоящего времени не воспринята. Сохранение перечисленных объектов в публичной собственности способно гарантировать наличие имущественной базы для выполнения публично значимой деятельности.

В случае возложения функций по осуществлению публично значимой деятельности на специально созданные публичной администрацией и подконтрольные ей организации управление публичным имуществом неотделимо от управления соответствующими организациями и может быть дифференцировано следующим образом: 1) управление публичными учреждениями; 2) управление публичными предприятиями; 3) управление находящимися в публичной собственности акциями и т. п.

13. В рамках российской правовой системы имеются основания для выделения в самостоятельную категорию такого публичного имущества, которое обеспечивает индивидуальные экономические потребности: 1) объекты государственной и муниципальной собственности, изъятые или ограниченные в обороте в силу особого публичного значения, способные удовлетворять частные экономические потребности за счет ограниченного использования; 2) не подлежащие отчуждению объекты имущественной инфраструктуры, предназначенной для поддержки определенных категорий лиц; 3) объекты, временно не обеспечивающие другие государственные и муниципальные функции и потому переориентированные на удовлетворение экономических потребностей частных лиц, и др. В зарубежных доктринах подобное имущество, как правило, не обособляется в отдельную группу объектов публичной собственности (публичных вещей), распределяясь между имуществом общего пользования, имуществом публичных служб и объектами частноправовой собственности государства и других публичных юридических лиц.

Управление данной категорией публичного имущества охватывает следующие разновидности деятельности публичной администрации:

1) предоставление объектов собственности частным лицам в эксклюзивное или неэксклюзивное пользование. В отдельных случаях закон допускает передачу публичного имущества в собственность

частных лиц, если удовлетворение их экономических потребностей путем предоставления права временного пользования невозможно либо нерационально. Административные процедуры предоставления публичного имущества но общему правилу должны предусматривать конкурентный порядок передачи прав на объекты собственности, снижающий коррупционные риски и гарантирующий равные возможности частных лиц, и лишь в исключительных случаях (для защиты ряда конституционно значимых ценностей) преференциальный порядок;

2) обеспечение надлежащего использования предоставленного имущества. При этом отношения временного пользования, возникающие между публичной администрацией и частными лицами, могут облекаться в различные юридические формы - внедоговор-ную и договорную (с применением конструкций гражданско-правовых, публично-правовых или смешанных соглашений). Избранная законодателем форма правоотношений по поводу использования предоставленного публичного имущества влияет, помимо прочего, на юридический режим оплаты в случае, если закон предусматривает пользование имуществом на возмездных началах (фискальные платежи, централизованно регулируемые платежи по договору, рыночная плата по договору).

14. В последние годы наблюдается эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности, что проявляется в создании государственных корпораций и других публичных юридических лиц с особым правовым статусом, возложении на них отдельных публичных функций и передаче в собственность необходимого для их выполнения публичного имущества. Указанные организации в России не признаются субъектами права публичной собственности в отличие от многих европейских правопорядков (Франции, Испании, Италии и др.). Публичные юридические лица, по существу, представляют собой форму децентрализации публичного администрирования, а также управления публичными финансами и имуществом, поскольку отношения с их участием исключаются из системы законодательства, распространяющегося на государственные и муниципальные органы, а равно на государственное и муниципальное имущество.

Правовой режим имущества, принадлежащего государственным корпорациям и другим публичным юридическим лицам, решамен-

тируется специальным законодательством и занимает промежуточное положение между правовыми режимами объектов частной и публичной собственности. Однако поскольку имущество публичных юридических лиц обременено общественно значимыми целями использования, предложено применение к нему термина «объекты квазипубличной собственности». Модернизация административно-правового регулирования в данной сфере требует легитимации правового института публичных юридических лици максимального сближения правового режима принадлежащего им имущества с правовым режимом государственного и муниципального имущества.

15. Вместе с тем в действующем законодательстве прослеживается тенденция к обременению установленным назначением не только объектов государственной и муниципальной собственности и имущества публичных юридических лиц, но и объектов частной собственности (имущественные комплексы, предназначенные для теплоснабжения, водоснабжения и т. д.), что сближает правовые режимы указанных категорий имущества и создает предпосылки для интенсификации административно-правового регулирования отношений по поводу объектов частной собственности, служащих общему благу. Подобная тенденция в полной мере соответствует европейской доктрине.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное исследование представляет собой интеграцшо имеющихся знаний, позволившую сформулировать целостную концепцию правового регулирования отношений публичной собственности, которая имеет существенное научно-прикладное значение. Теоретические выводы могут быть основой для дальнейших научных исследований в данной области в рамках формирования современной российской доктрины публичной собственности. Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации положения могут быть использованы: 1) при разработке нормативных актов различных уровней; 2) при совершенствовании правоприменительной деятельности судебных органов и органов публичной администрации; 3) в учебном процессе образовательных учреждений в рамках курса административного права и других дисциплин и т. д. В конечном счете диссертационное исследование способствует созданию условий для повышения

эффективности управления публичным имуществом и его использования, а следовательно, и для более эффективного выполнения государственных и муниципальных функций, обеспеченных таким имуществом.

Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных работах и прошли практическую и теоретическую апробацию: 1) в рамках выступлений диссертанта с докладами, их обсуждения на международных и всероссийских научных конференциях (2001-2013 гг.); 2) при подготовке экспертных заключений по запросам Конституционного Суда РФ в связи с проверкой конституционности отдельных положений законодательства о перераспределении и приватизации публичного имущества (постановления от 20 декабря 2010 г. № 22-П и от 30 июня 2006 г. № 8-П); 3) при подготовке проекта федерального закона «Об управлении собственностью» (2008 г.), разработке и научной экспертизе различных федеральных, региональных и муниципальных нормативных актов, в том числе в рамках деятельности Научно-исследовательского центра правового обеспечения административной реформы, правового мониторинга и антикоррупционной экспертизы, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»; 4) путем внедрения в учебный процесс в рамках курса «Административное право» (с 2005 г. по и. в.), специальных курсов «Административно-правовые основы управления публичной собственностью» (2004-2006 гг.), «Административно-правовое регулирование в сфере экономической деятельности» (с 2011 г. по н. в.), которые читаются в ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, подразделенных на 12 глав (а также на параграфы и подпа-раграфы), и библиографии. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования с учетом степени ее разработанности, определяются цель и задачи исследования, его объект и предмет, методология, нормативная, эмпирическая и теоретическая основы, раскрываются научная новизна исследования, его теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, представлены сведения о результатах апробации исследования.

Раздел I «Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования», включающий три главы, посвящен исследованию общих концептуальных вопросов правового регулирования отношений публичной собственности в России и за рубежом на различных этапах исторического развития.

Первая глава «Развитие учений о публичной собственности н публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Учение о публичных вещах в римском праве: истоки современных концепций» анализируется ключевая с точки зрения предмета исследования категория res publicae, в том числе раскрывается ее соотношение с другими сформировавшимися в римском праве категориями вещей: res omnium communes, res divini iuris, res universitatis и др. Термину «публичные вещи» в узком смысле соответствовало имущество, принадлежавшее государству, муниципиям и предназначенное для общественного пользования (res publicae publico usui destinatae): большие реки, публичные дороги, площади, гавани, мосты, театры, стадионы, публичные бани, форумы и пр. Эти вещи относились к res extra commercium и подчинялись в той или иной степени публично-правовому порядку. Данной разновидности имущества противопоставлялось патримониальное (финансовое, фискальное) имущество государства и муниципий, служившее источником дохода и не обремененное публичным назначением, а потому подчиненное частноправовому режиму.

Для характеристики юридической природы прав на публичные вещи исследователями римского права был предложен ряд теорий:

право верховенства (F. L. Keller, R. von Jhering), право особой публицистической собственности (F. Eisele, О. Мауег), видоизмененное право частной собственности (J. J. Rüttimann, Н. Dernburg, A. Pernice, Е. Holder, Е. I. Bekker, R. Saleilles, J. Biermann, H. П. Карадже-Искров, Г. К. Гинс и др.), смешанный подход (Н. Wappaüs, A. Kappeler, В. Windscheid, F. Regelsberger, A. Ubbelohde и др). Вышеперечисленные теории оказали решающее влияние на дальнейшее развитие юридической доктрины и законодательства в исследуемой сфере в странах континентального права, в частности на формирование основных конкурирующих сегодня концепций: учения о «публичной собственности» во французском праве и теории «модифицированной частной собственности» в германском праве, которые подробно рассматриваются в диссертации.

Во втором параграфе «Правовые системы, воспринявшие доктрину публичной собственности» анализируются зарождение и развитие теории публичной собственности во Франции, а также ее последующее распространение в другие страны. Существо этой концепции заключается в делении имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности - публичные домены (domaine public), подчиненные специальным нормам публичного права, — и объекты частной собственности (domaine privé), в целом подчиненные гражданскому праву, выполняющему роль общего права.

На основе исследования классических трудов французских правоведов XIX - начала XX в. (Н. Barckhausen, R. Bonnard, L. Duguit, E.-V. Foucart, M. Haurion, J.-M. Pardessus, J.-B.-V. Proudhon), работ современных авторов (J.-B. Auby, J.-M. Auby, P. Bon, Y. Brard, O. David-Beauregard-Berthier, J. Dufau, Y. Gaudemet, Ph. Godfrin, Ch. Guettier, Cr. Lavialle, H. Moysan, J. Morand-Deviller, G. Peiser и др.), а также законодательных источников Франции, прежде всего Общего кодекса собственности лиц публичного права (Code général de la propriété des personnes publiques) 2006 г., в диссертации раскрываются следующие вопросы: 1) процессы генезиса доктрины публичной собственности во Франции и формирования в рамках отрасли административного права так называемого административно-имущественного права; 2) субъекты, объекты и содержание права публичной собственности; 3) классификация публичных доменов и форм нх использования; 4) механизмы защи-

ты публичных доменов. Категория публичных доменов обособляется во французском праве вслед за римско-правовыми традициями по субъектно-функционалыгому критерию, однако по объему она вышла далеко за пределы имущества общего пользования, охватив объекты, обеспечивающие функционирование публичных служб (service public), т. е. предназначенные для общественного служения в целом, в том числе распространилась на такие вещи, которые по римскому праву причислялись к res omnium communes и res divini iuris.

Несмотря на современную тенденцию к сближению domaine public и domaine privé, данное деление сохраняет во французской правовой системе прочный фундамент, основанный на разграничении разных сфер правового регулирования (публичного и частного права) и компетенции различных ветвей судебной власти (административных и общих судов).

В контексте распространения доктрины публичной собственности в параграфе освещаются вопросы ее заимствования и развития в правовых системах Испании, Италии, Португалии, стран Латинской Америки и др. С учетом возможности использования прогрессивного зарубежного опыта особое внимание уделено праву публичных вещей Испании, которое относится к административному праву и опирается на развернутую систему специального административно-правового регулирования, представленную прежде всего Законом об имуществе публичной администрации 2003 г. (Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas) и законами автономных областей. При этом в испанской доктрине весьма распространен антисобственнический подход к объяснению юридической природы прав на публичные домены (его обосновывает, в частности, J. V. González García), восходящий своими корнями к соответствующим концепциям, которые обосновывали отдельные европейские ученые XIX - начала XX в. (J.-B.-Y. Proudhon, R. von Jhering, F. L. Keller, L. Duguit и др.).

В третьем параграфе «Правовые системы, отвергнувшие доктрину публичной собственности» демонстрируется, что французская модель domaine public не была принята немецкой правовой системой, несмотря на попытки некоторых авторитетных ученых (прежде всего О. Мауег) ее заимствовать, а также на ее формальное закрепление в законодательстве ряда земель (Гамбург, Баден-Вюргемберг).

Поскольку римское право вплоть до конца XIX в. являлось действующим правом значительной части Германии (в виде usus modernus Pandectarum), немецкие правоведы склонились к адаптации классических частноправовых конструкций, что привело к зарождению в Германии альтернативной доктрины - теории «модифицированной частной собственности» (modifiziertes Privateigentum) на публичные вещи (öffentlichen Sachen), которая впоследствии распространилась в некоторые другие страны с родственными правовыми системами.

Опираясь на результаты исследований отмеченных выше авторитетных романистов XIX - начала XX в., на классические труды немецких адмшшстративистов (О. Mayer, H. J. Wolff, F. Fleiner, E. Forsthoff), на работы современных авторов (W. Andriske, P. Axer, R. Bartlsperger, W. Kluth, M. Kromer, R. Lohr, H.-J. Papier, E. Pappermann, F. J. Peine и др.), a также на действующее законодательство ФРГ, автор раскрывает следующие вопросы: 1) процессы генезиса доктрины «модифицированной частной собственности» в Германии и формирования в рамках немецкого административного права так называемого публично-вещного права; 2) понятие, порядок приобретения и прекращения статуса публичных вещей;

3) классификация публичных вещей и форм их использования;

4) система вещных прав на публичное имущество.

Значительное влияние на формирование немецкой доктрины

оказал спор о Базельских укреплениях, ставший одной из causes célèbres XIX в. и подробно описанный в трудах не только зарубежных ученых (их хронология и содержание раскрыты в специальном исследовании М. Бирмана за 2009 г.), но и отечественных правоведов (H. JI. Дювернуа, В. Б. Ельяшевич, Г. К. Гинс, Н. П. Карадже-Искров).

Суть современной немецкой доктрины состоит в применении к публичным вещам конструкции права частной собственности, закрепленной в гражданском законодательстве, с видоизменением такого права за счет действия норм, относящихся к публичному (административному) законодательству, в результате чего обеспечивается использование публичных вещей в интересах общего блага. Наделение имущества особым статусом публичной вещи осуществляется на основе особого акта назначения имущества в публичное пользование (Widmung) и означает его обременение ограниченным

вещным правом - публично-правовым сервитутом (Dienstbarkeit des öffentlichen Recht), который предоставляет возможность доступа к имуществу и его ограниченного использования частными лицами (к примеру, право проезда по дороге). Субъективное право собственности в универсальном частноправовом смысле и публично-правовой сервитут на одно и то же имущество в совокупности создают особое публично-правовое владение вещью, которое предполагает наличие права пользования у неограниченного или определенного круга лиц, с одной стороны, и специфические публично-правовые обязанности по эксплуатации имущества - с другой. Рассматриваемая двойственная конструкция - квинтэссенция теории «модифицированной частноправовой собственности», которая получила также название «дуалистической» концепции права собственности в сравнении с французской «монистической» концепцией.

Важно отметить, что категория öffentlichen Sachen по немецкому праву, в отличие от классического римского права, обособляется сугубо по функциональному критерию - служению общему благу - и выходит за пределы имущества государства (федерации, земель), охватывая не только некоторые вещи, ранее относившиеся к res omnium communes и res divini iuris, но и объекты частных лиц, принадлежащие им на праве собственности (например, находящийся в собственности гражданина земельный участок, через который проходит публичная дорога). В последнем случае могут возникать юридические конструкции, весьма трудные для усвоения отечественным правоведом. К примеру, в отношении участка дороги, принадлежащего частному лицу, может быть установлен гражданско-правовой сервитут в пользу публичного субъекта (организатора строительства). Он, в свою очередь, административным актом предает дороге публичный статус: вводит публичный сервитут, предоставляющий гражданам право общего пользования дорогой, и при этом становится субъектом публично-вещного права владения, содержание которого (как и права общего пользования граждан) всецело регламентировано административным законодательством. Аналогичная ситуация возникает и в том случае, когда территория передана собственником в пользу организатора строительства на основании публичного контракта.

В контексте распространения доктрины «модифицированной частной собственности» на публичные вещи рассматриваются ее

особенности в административном праве Австрии, а также Швейцарии, где сохраняется определенное влияние французской доктрины domaine public.

В четвертом параграфе «Учение о публичных вещах и публичной собственности в русском дореволюционном праве» освещается проблематика публичных вещей в гражданском законодательстве и ци-вилистической науке второй половины XIX - начала XX в. с опорой на работы К. Н. Анненкова, Е. В. Васьковского, В. Б. Ельяшевича, H. JI. Дювернуа, К. П. Победоносцева, Г. Ф. Шершеневича и др. Кроме того, описывается процесс зарождения концепции публично-вещного права в дореволюционной науке административного права (ее авторы - А. И. Елистратов, И. И. Евтихиев, Н. П. Карадже-Ис-кров) и раскрываются ее основные положения.

Проведенный анализ позволяет утверждать, что русское дореволюционное законодательство и юридическая наука, унаследовав римские традиции и находясь в тесном диалоге с европейскими юридическими доктринами (прежде всего с немецкой), разделяли объекты казенной («частноправовой», финансовой) собственности государства, городов, земств, с одной стороны, и имущество публичного назначения, изъятое из сферы действия гражданского законодательства, - с другой. Вторая категория объектов - по преимуществу вещи общего пользования - именовалась одними учеными публичными вещами, вторыми — объектами публичной собственности; третья группа исследователей не использовала данных терминов, однако прямо или косвенно и они в целом признавали существование особого рода отношений по поводу такого имущества, относящихся в основном к сфере публичного права.

Вторая глава «Общие положения доктрины публичной собственности в современной России» состоит из шести параграфов.

В первом параграфе «Понятие публичной собственности» раскрывается многозначность терминов «собственность» в целом (субъективное право, имущество, правовой институт, вид общественных отношений) и «публичная собственность» в частности. На основе критического анализа различных точек зрения по вопросу выделения форм собственности (С. С. Алексеев, В. К. Андреев, В. С. Белых, Г. А. Гаджиев, В. Г. Голубцов, В. Д. Мазаев, В- П. Мозолин, В. А. Рыбаков, Е. А. Суханов, В. А. Тархов, Э. В. Талапина, Ю. К. Толстой, JI. В. Щенникова и др.) обосновывается, что дан-

ное понятие с экономическим содержанием и конституционным закреплением предполагает его юридическое опосредование в виде формирования особенностей правового регулирования, связанных с правовым положением собственников имущества, содержанием права собственности, правовым режимом имущества и т. д.

Применительно к публичной форме собственности такие особенности отчетливо проявляются и в сконцентрированном виде они сформулированы в положении 4, выносимом на защиту (с. 1314 автореферата).

Во втором параграфе «Субъективное право публичной собственности как „видоизмененное" право собственности» раскрываются особенности возникновения, прекращения и осуществления данного вещного права, а также особенности его содержания, обусловленные глубинной взаимосвязью правомочий и обязанностей публичного собственника. Обязанности публичного собственника было бы неверно трактовать с позиции ограничений или обременений имущественных прав государства и муниципальных образований. Такие обязанности в неменьшей и даже большей степени раскрывают феномен публичной собственности, нежели конструкция триады правомочий. Публичная собственность прежде всего обязывает к достижению общего блага, удовлетворению потребностей частных лиц за счет публичного имущества, и лишь для этого органы власти в необходимых пределах наделяются компетенцией по реализации правомочий собственника.

Поскольку в российском законодательстве не сформирована конструкция особого публичного права собственности (что имеет место, например, во Франции), в диссертации предложен подход к данному вещному праву как к «видоизмененному» праву собственности в сравнении с классическим правом частной собственности.

В третьем параграфе «Публичное имущество как объект права публичной собственности» раскрывается понятие публичного имущества и определяются его критерии. Автор обосновывает положение о том, что в отличие от большинства стран романо-германского права, где вслед за римским правом применяется субъектно-функ-циональный (например, Франция, Испания) либо сугубо функциональный критерий (к примеру, Германия) для выделения публичных доменов (публичных вещей), в России господствует исключительно субъектный критерий. Вследствие этого в отечественной правовой

системе имущество, принадлежащее государству и муниципальным образованиям, не подразделяется на объекты публичной собственности (публичные вещи) и объекты частной собственности (вещи, не относящиеся к публичным), а используются методологически единый юридический инструментарий для регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, а также во многом универсальный механизм управления соответствующим имуществом.

В условиях отсутствия устоявшейся терминологии отдельно освещаются вопросы соотношения понятий «публичное имущество» и «объекты общественного достояния», а также обосновывается, что концепция общественного достояния в современной российской правовой системе сохраняет определенное научное, но не прикладное значение, поскольку она не способна указать на наличие конкретных юридических качеств у строго определенной категории объектов.

В целях надлежащей дифференциации различных разновидностей публичного имущества аргументируются недостаточность его частноправовой классификации и необходимость его публично-правового деления, основанного на целевом предназначении объектов собственности и включающего следующие категории: 1) публичное имущество общего пользования; 2) публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности; 3) публичное имущество, обеспечивающее деятельность органов власти и созданных ими организаций (обеспечивающее предоставление публичных услуг, общезначимую экономическую деятельность, иную публично значимую деятельность). Особенности правового режима названных категорий объектов собственности получили детальное раскрытие в разделе III диссертации.

В четвертом параграфе «Государство и муниципальные образования как субъекты права публичной собственности» на основе анализа и систематизации действующего законодательства и общеобязательных правовых позиции Конституционного Суда РФ раскрываются ограничения правоспособности публичных образований в части допустимой принадлежности им имущества. Специальный характер правоспособности государства и муниципальных образований предполагает формирование закрытых перечней имущества, которое может принадлежать соответствующим публичным обра-

зованиям исходя из возложенных на них функций, в том числе на федеральном уровне.

Особенности правосубъектности публичных образований проявляются также в том, что на различных стадиях правового регулирования (формирование правовых норм, правоприменение) у данных субъектов наблюдается совмещение статуса собственника имущества и субъекта публичной власти, призванного обеспечить возложенные на него государственные или муниципальные функции. Подобное сочетание выступает предпосылкой для формирования применительно к публичным образованиям особых административно-правовых механизмов реализации правомочий и исполнения обязанностей собственника.

В пятом параграфе «Правовой режгш имущества публичных юридических лиг!: некоторые дискуссионные вопросы» ставится проблема правового режима имущества, принадлежащего на праве собственности так называемым публичным юридическим лицам, вопрос о легитимации которых обоснованно поднят российскими правоведами (Г. А. Гаджиев, В. Г1. Мозолин, А. В. Турбанов, В. Е. Чиркин, О. А. Ястребов и многие другие). В диссертации публичные юридические лица трактуются как специфические имущественно обособленные организации, осуществляющие от собственного имени на децентрализованной основе отдельные государственные, муниципальные, иные публичные функции и встроенные в систему публичного администрирования. На примере госкорпораций обосновывается, что на сегодня правовой режим имущества данных организаций занимает некое промежуточное положение между правовыми режимами объектов частной и публичной собственности, однако, поскольку рассматриваемое имущество обременено общественно значимыми целями использования, предлагается применение к нему термина «объекты квазипубличной собственности».

В шестом параграфе «Правовой режгш объектов частной собственности публичного назначения: некоторые дискуссионные вопросы» исследуется правовой режим объектов частной собственности публичного назначения, проблематика которых ранее была заявлена в работах отдельных ученых (С. С. Алексеев, Г. А. Гаджиев и др.). Автор аргументирует, что подобное имущество граждан и юридических лиц (за исключением публичных), несмотря на

некоторое сходство, следует отграничить от объектов публичной собственности в строгом смысле этого слова. Для частных субъектов публичное назначение имущества - это ограничение права собственности, в то время как для государства и муниципальных образований - это элемент самого права, его основа, условие возникновения и сохранения. Вместе с тем формирование полноценного правового режима объектов частной собственности публичного назначения невозможно без привлечения административно-правового инструментария, схожего с тем, который применяется в отношении объектов публичной собственности.

Третья глава «Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины» состоит из шести параграфов.

В первом параграфе «Трехуровневая модель комплексного правового регулирования отношений публичной собственности в России» рассматривается и поддерживается устоявшийся в науке подход к публичной собственности как к сфере комплексного правового регулирования (С. С. Алексеев, Д. М. Генкин, С. А. Зинченко, С. М. Корне-ев, В. Д. Мазаев, Л. А. Морозова, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой и др.), но вместе с тем предлагается оригинальное структурирование системы соответствующих нормативных предписаний на несколько уровней (блоков) с точки зрения специализации и разграничения предметов ведения: 1) нормы, распространяющиеся на все формы собственности; 2) нормы, установленные только для публичной формы собственности; 3) нормы, действующие в отношении отдельно взятого публичного собственника. При этом наблюдается специфическое взаимодействие частных и публичных начал в рамках перечисленных уровней (блоков) нормативных предписаний, которое приводит к смене типа правового регулирования отношений собственности и в сконцентрированном виде изложено в положении 5, выносимом на защиту (с. 14—15 автореферата).

Во втором параграфе «Конституционно-правовые основы отношений публичной собственности» обобщаются и систематизируются положения действующего законодательства и многочисленные правовые позиции Конституционного Суда РФ, которые имеют ключевое значение для института публичной собственности в целом и играют роль конституционных основ соответствующих отношений, сливаясь с административными правоположениями в процессе правового регулирования.

В третьем параграфе «Взаимодействие гражданско-правовых и административно-правовых норм» соответствующие вопросы раскрываются сначала с точки зрения статики отношений собственности, а затем с позиции их динамики. Представляется, что определяющую роль в регламентации рассматриваемых отношений в их статике в последние годы обоснованно приобретает административное право, конкретизирующее конституционно-правовые предписания и закрепляющее: состав публичного имущества; специфику возникновения, прекращения и содержания права публичной собственности, видоизмененного в сравнении с правом частной собственности; особенности правового положения субъектов права публичной собственности и т. д. Динамика отношений публичной собственности, которую, используя методологию, предложенную С. Н. Братусем и В. Ф. Яковлевым, можно разделить на внешнюю и внутреннюю, в еще большей степени испытывает на себе административно-правовое воздействие, поскольку главным ее двигателем выступают не столько правомочия публичного собственника, сколько его обязанности: сформировать состав необходимого и достаточного имущества; использовать объекты собственности и распоряжаться им в соответствии с установленным назначением; поддерживать имущество в состоянии, обеспечивающем целевое использование и удовлетворение общественных потребностей, и т. д.

Частное право само по себе не создает условий для реализации правомочий публичного собственника в целях имущественного обеспечения государственных и муниципальных функций, где неуместны диспозитивность и широкая дискреция. Более того, публичный собственник выступает как имущественно обособленный субъект, «непроницаемый» для гражданского законодательства, которое не в силах детально урегулировать протекающие внутри государства и муниципального образования процессы формирования волеизъявления, направленного на осуществление права собственности тем или иным образом.

Вместе с тем административно-правовая регламентация отношений статики и динамики публичной собственности, разумеется, не вытесняет и не подменяет гражданско-правовое регулирование в полной мере, при этом нормы соответствующих отраслей права должны соотноситься как специальные и общие.

В четвертом параграфе «Взаимодействие финансово-правовых и административно-правовых норм» производится разграничение указанных нормативных предписаний исходя из материального объекта регулируемых отношений (денежные средства, относящиеся к сфере публичных финансов, и все иное публичное имущество), а также анализируются вопросы их взаимодействия, которое наблюдается в случаях осуществления бюджетного финансирования на цели приобретения и эксплуатации объектов публичной собственности, извлечения доходов от использования и продажи публичного имущества, проведения финансового контроля и т. д.

В пятом параграфе «Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного и экологического права с административно-правовыми нормами» на основе подхода к земельному и экологическому праву как к комплексным отраслям российского права и законодательства аргументируется, что в сферу административно-правового регулирования необходимо включать публично-имущественные отношения по поводу природных ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

В шестом параграфе «Проблемы соотношения и взаимодействия норм муниципального права с административно-правовыми нормами» обосновывается, что административно-правовое регулирование отношений публичной собственности по поводу муниципального имущества не только не препятствует, но и предполагает включение соответствующей сферы отношений в предмет муниципального права как комплексного образования.

Раздел II «Основы адмшшстративно-правового регулирования отношении публичной собственности», включающий шесть глав, посвящен исследованию фундаментальных вопросов формирования административно-правовой доктрины публичной собственности, общих для всех разновидностей публичного имущества.

Четвертая глава «Административно-имущественное право: постановка проблемы» состоит из шести параграфов.

В первом параграфе «Понятие и предпосылки формирования ад-.шшистративио-и.иущественного права» предложен принципиально новый подход к построению системы публично-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности — с позиций административно-имущественного права как сложного нормативного комплекса, который формируется в рамках

административного права и регламентирует отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией, в том числе планирование в отношении публичного имущества, формирование составов публичного имущества, управление сформированными составами публичного имущества, а также учет и контроль публичного имущества.

Во втором параграфе «Административно-имущественное право в системе административного права» выявляются и анализируются особенности данного нормативного комплекса, характеризующие его положение в рамках отрасли административного права: 1) наличие внутренней структуры, включающей правовые институты и ассоциации юридических норм; 2) объединение нормативных предписаний, относящихся не только к общей, но и к особенной части административного права; 3) активное взаимодействие с другими отраслями права; 4) недостаточная систематизация, не позволяющая на сегодня констатировать формирование соответствующей подотрасли.

В третьем параграфе «Источники административно-имущественного права» дается общая характеристика существующей системы нормативных актов, действующих в рассматриваемой сфере (рассредоточенность и отсутствие должной систематизации, конкурирующая нормотворческая компетенция Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, наличие пробелов и др.), а также обозначаются пути совершенствования законодательства, прежде всего посредством разработки федерального комплексного законодательного акта о государственном и муниципальном имуществе.

В четвертом параграфе «Структура административно-имугцс-ственного права» обосновывается выделение следующих структурных элементов исследуемого сложного нормативного комплекса: 1) основы административно-имущественного права; 2) правовое регулирование планирования в отношении публичного имущества; 3) правовое регулирование формирования составов публичного имущества; 4) правовое регулирование управления сформированными составами публичного имущества; 5) правовое регулирование учета и контроля в отношении публичного имущества.

В пятом параграфе «Признаки отношений, регулируемых административно-имущественным правом» обосновывается, что отношения по имущественному обеспечению выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией обладают рядом характерных черт, которые, в частности, позволяют их отграничить как от смежных частноправовых отношений, так и от административных правоотношений, которые не затрагивают публичное имущество: 1) обязательный участник административно-имущественных отношений - орган публичной администрации (административный орган); 2) содержание административно-имущественных отношений составляют полномочия административных органов в отношении имущества, находящегося или приобретаемого в публичную собственность; 3) реализация административными органами полномочий в отношении публичного имущества, находясь в сфере функционирования публичной власти, приобретает правоприменительный характер и облекается в процедурно-процессуальную форму; 4) административно-имущественные отношения регулируются общеотраслевым методом и подчинены общеотраслевому режиму. Совокупность вышеприведенных признаков рассматриваемых отношений позволяет сделать вывод о том, что они носят организационно-имущественный характер.

В шестом параграфе «Процессуальный аспект административно-имущественных отношений» приводится методологическая основа для рассмотрения деятельности публичной администрации в отношении публичного имущества как целостного постадийного юридического процесса, направленного на имущественное обеспечение государственных и муниципальных функций.

Пятая глава «Административные акты н договоры в отношении публичного имущества» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Административные акты в отношении публичного имущества» на основе критического анализа существующих в юридической науке точек зрения (А. В. Венедиктов, В. В. Витрянский, Д. М. Генкин, В. А. Дозорцев, В. Г. Голубцов, А. В. Карасс, Ю. М. Козлов, С. М. Корнеев, Д. В. Петров, Д. В. Пятков, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой, II. Ю. Челышева и др.) и систематизации действующего законодательства исследуется природа распорядительных актов публичной администрации в отношении публичного имущества, производится их классификация (само-

стоятельные и вспомогательные), а также раскрывается их правовой режим, в том числе доказывается недопустимость квалификации рассматриваемых административных актов в качестве односторонних гражданско-правовых сделок, оферт, акцептов и т. п. Автор демонстрирует, что в основе любого распоряжения государственным или муниципальным имуществом лежит административный акт как результат деятельности органа публичной администрации, фиксирующий волеизъявление публичного собственника. Аналогичную роль играет административный акт и в механизмах приобретения имущества в публичную собственность.

Во втором параграфе «Договоры в отношении публичного имущества» аналогичные вопросы исследуются применительно к договорам, заключаемым публичной администрацией в отношении государственного и муниципального имущества. Принимая во внимание то, что в отечественной юридической науке не сформировано общепринятого подхода к юридической квалификации подобных договоров и разграничению сфер частноправового и административно-правового регулирования (Д. Н. Бахрах, Д. В. Василевская, А. В. Демин, А. И. Елистратов, Б. Д. Клюкин, В. И. Новоселов, А. Ф. Ноздрачев, Й. Рат, Ю. Н. Старилов, Д. В. Хаустов, В. А. Юсупов и др.), автор поддерживает дифференциацию договоров в отношении публичного имущества по отраслевому признаку и их деление на гражданско-правовые, смешанные и административные. Между названными разновидностями договоров не существует непреодолимых границ, поскольку прерогатива избрания той или иной формы отношений принадлежит законодателю, который не всегда отличается постоянством и способен как на радикальные преобразования, так и на более «мягкую» трансформацию системы регулирования. Однако даже при избрании конструкции гражданско-правовой сделки договор в любом случае не свободен от публично-правового регулирования, т. е. приобретает черты смешанного, поскольку выступает лишь инструментом выполнения обязательной государственной или муниципальной функции.

Шестая глава «Планирование в отношении публичного имущества» состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе «Система планирования в отношении публичного имущества: общая характеристика» на базе методологии, выработанной главным образом в советский период и отражен-

ной в работах С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, О. Е. Кутафина, А. Ф. Ноздрачева, Г. И. Хайдаса, В. А. Юсупова и др., освещаются концептуальные вопросы подготовки и принятия планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также утверждения отчетов об их исполнении. На основе проведенного анализа выделяются основные современные направления планирования в исследуемой сфере, которые раскрываются далее.

Во втором параграфе «Социально-экономическое прогнозирование и планирование» освещаются правовые основы деятельности публичной администрации по подготовке прогнозов и планов социально-экономического развития в части сектора публичного имущества, на основе чего констатируется недостаточная взаимосвязь механизмов реализации соответствующих программ развития с их ресурсным обеспечением в виде задействованного или пополняемого состава публичного имущества.

В третьем параграфе «Комплексное планирование в отношении публичного имущества» рассматриваются правовые основы подготовки, принятия и утверждения отчетов об исполнении общих программных актов, которые распространяются на весь состав публичного имущества конкретного собственника (Российской Федерации, ее субъекта и муниципального образования). В связи с недостаточной развитостью данного института, в частности на федеральном уровне, формулируются предложения по совершенствованию законодательства с использованием прогрессивного опыта отдельных субъектов Российской Федерации (Кировской, Свердловской, Ульяновской областей и некоторых других), а также муниципальных образований.

В четвертом параграфе «Планирование приватизации и бюджетного инвестирования» исследуется соответствующая разнонаправленная деятельность публичной администрации, которая, тем не менее, имеет общую цель - формирование состава публичного имущества, необходимого и достаточного для выполнения государственных и муниципальных функций. При этом демонстрируется, что планирование бюджетных инвестиций в объекты публичной собственности в значительной степени интегрировано в бюджетный процесс.

В пятом параграфе «Планирование деятельности созданных публичным собственником организаций» освещаются вопросы подготовки и издания индивидуальных планов (программ) деятельности государственных и муниципальных учреждений, предприятий и иных организаций, подконтрольных публично-территориальным образованиям. Автор доказывает, что подобные плановые акты не сужают правоспособность рассматриваемых организаций (за исключением казенных учреждений), а выступают инструментами управления ими со стороны органов публичной администрации.

Седьмая глава «Формирование составов публичного имущества» состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе «Составы публичного имущества: понятие и требования при их формировании» на основе обобщения и критического анализа действующего законодательства и правовых позиций Конституционного Суда РФ обосновывается, что формирование состава имущества, принадлежащего публичному собственнику, должно опираться на два взаимосвязанных критерия: во-первых, целевой, отражающий соответствие целевого назначения имущества функциям публичного образования, и, во-вторых, количественный, характеризующий достаточность объектов собственности в разрезе их целевого назначения. Для формализации второго критерия предлагаются разработка и внедрение Стандартов обеспеченности объектами публичной собственности, которые представляют собой требования к минимально гарантированной социально-экономической инфраструктуре, находящейся в публичной собственности и обеспечивающей возложенные государственные и муниципальные функции независимо от наличия и функционирования на определенной территории объектов частной собственности аналогичного целевого назначения. Превышение утвержденных Стандартов может выступать достаточным основанием для перепрофилирования или приватизации публичного имущества соответствующего целевого назначения, а их недостижение — для принятия решения о пополнении состава государственного или муниципального имущества необходимыми объектами собственности.

Во втором параграфе «Разграничение публичного имущества» соответствующий институт рассматривается в качестве первоначального механизма формирования составов публичного имущества, который, однако, не является достаточным, поскольку допуска-

ет сохранение в государственной и муниципальной собственности непрофильных и излишних активов. Механизм разграничения публичного имущества, установленный в России в начале 90-х гг. прошлого столетия, носил преимущественно административно-правовой характер, поскольку включал материально-правовые критерии и административные процедуры разграничения объектов собственности. Вместе с тем неэффективность ранее установленных процедур разграничения публичного имущества применительно к земельным участкам привела к вытеснению административно-правового механизма разграничения нормативным.

В третьем параграфе «Перераспределение публичного имущества при трансформации функций государства и местного самоуправления» соответствующий институт исследуется с позиций самостоятельного механизма формирования составов публичного имущества, отличного от механизма разграничения публичного имущества. Данный механизм носит сугубо административно-правовой характер и включает материально-правовые основания и административные процедуры безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника к другому вслед за перераспределяемыми между разными уровнями публичной власти государственными и муниципальными функциями. Один из наиболее существенных недостатков правового регулирования в рассматриваемой сфере заключается в том, что законодатель избрал императивный (централизованный) порядок разграничения полномочий между органами власти различных публично-правовых образований, в то время как в механизме корреспондирующего изменения состава государственного и муниципального имущества не исключены диспозитивные начала, что приводит к значительному числу юридических конфликтов, вызванных отсутствием согласия передающей или принимающей стороны на перераспределение объектов публичной собственности.

В четвертом параграфе «Отчуждение и перепрофилирование избыточного и непрофильного публичного имущества» обосновывается, что соответствующие правовые механизмы формирования составов публичного имущества опосредуют альтернативные способы исполнения публичным собственником обязанности устранить излишние и непрофильные активы. Выбор между такими способами составляет в настоящее время сферу дискреции орга-

нов власти. Механизм отчуждения избыточного и непрофильного публичного имущества включает императивно установленные законом материально-правовые основания и процедуры приватизации. В литературе продолжается дискуссия о юридической квалификации приватизационных отношений: одни авторы склоняются к тому, что в своей основе они гражданско-правовые (В. В. Чуба-ров, А. Ю. Козлов и др.); другие, напротив, причисляют их к административно-правовым прямо (Б. В. Удов, Д. В. Чарахчьян и др.) или косвенно (Д. Н. Бахрах, И. В. Панова); третьи считают, что приватизационные отношения подвержены комплексному правовому регулированию (В. С. Белых, С. О. Скворцов и др.). Последний подход является наиболее взвешенным, однако не дает четкого ответа на вопрос о соотношении в рассматриваемом институте частноправовых и публично-правовых начал. В диссертации обосновывается, что механизм приватизации в решающей части носпт именно административно-правовой характер; при этом гражданско-правовой элемент в приватизационных отношениях возникает лишь на завершающем этапе в виде смешанного договора и не является существенным. Административно-правовой механизм приватизации проявляется наиболее отчетливо в тех случаях, когда частные лица наделяются защищаемым законом субъективным правом требовать отчуждения в их пользу конкретных объектов государственной или муниципальной собственности (приватизация жилья, земельных участков и т. п.).

Что касается сопоставимого механизма перепрофилирования публичного имущества, то он фактически отсутствует (за некоторыми исключениями), в связи с чем формулируются предложения по его закреплению.

В пятом параграфе «Пополнение составов публичного имущества при их недостаточности» последовательно рассматриваются основные правовые механизмы формирования составов публичного имущества, базирующиеся на инициативной деятельности публичной администрации, не обладающей достаточной имущественной базой для выполнения возложенных на нее функций, а потому нуждающейся в ее пополнении: 1) механизмы государственных и муниципальных закупок имущества в публичную собственность; 2) концессионный механизм пополнения составов публичного имущества; 3) правовые механизмы экспроприации; 4) инвестицион-

но-комбинированные механизмы пополнения составов публичного имущества, которые реализованы, в частности, при подготовке к проведению форума АТЭС в 2012 г. (г. Владивосток), а также Олимпиады в 2014 г. (г. Сочи). В диссертации приводится комплекс аргументов в подтверждение того, что все перечисленные механизмы в значительной степени носят административно-правовой характер, поскольку гражданско-правовой и бюджетно-правовой аспекты отношений выступают в качестве вспомогательных (обеспечивающих выполнение административных решений о пополнении состава публичного имущества).

Восьмая глава «Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Понятие управления публичным имуществом» приводится критический анализ научных подходов к управлению публичным имуществом (их представители - Г. А. Аксене-нок, В. К. Андреев, А. В. Венедиктов, Д. М. Генкин, Л. А. Грось, Л. И. Дембо, В. А. Дозорцев, И. В. Ершова, С. А. Зпнчеико, А. С. Матненко, 10. М. Козлов, Е. А. Суханов, Э. В. Талапина, Ю. К. Толстой, А. М. Турубинер, Б. Б. Хангельдыев и др.), на основе которого обосновывается авторское определение данной категории как деятельности органов публичной администрации по реализации посредством издания административных актов и заключения договоров предоставленных ей полномочий, направленных на осуществление прав и исполнение обязанностей публичного собственника в целях выполнения государственных и муниципальных функций.

Во втором параграфе «Общие принципы управления публичным имуществом» выделяются и последовательно рассматриваются следующие принципы, имеющие универсальное значение: соблюдение целевого назначения публичного имущества; эффективность управления публичным имуществом и его использования; обеспечение равного доступа к публичному имуществу; развитие открытых информационных систем управления публичным имуществом; соблюдение публично-правового режима управления публичным имуществом.

Девятая глава «Учет и контроль в отношении публичного имущества» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Учет публичного имущества» исследуются понятие и значение соответствующей обеспечительной дея-

тельности публичной администрации в целом, а также особенности учета федерального, регионального и муниципального имущества. Система учета всего публичного имущества должна строиться на одной и той же методологической основе в целях обеспечения совместимости всех ее элементов. Это требует унификации правового регулирования учетных отношений в данной сфере на федеральном уровне, что не является вторжением в предметы ведения субъектов РФ и вопросы местного значения.

Во втором параграфе «Контроль в отношении публичного имущества» рассматриваются основные направления осуществления соответствующей обеспечительной деятельности (контроль за деятельностью созданных публичным собственником организаций, за использованием предоставленного частным лицам публичного имущества, за использованием общедоступного публичного имущества). Отдельно освещаются актуальные проблемы и особенности контроля со стороны публичной администрации за использованием федерального, регионального и муниципального имущества. В частности, в условиях противоречивой судебно-арбитражной практики аргументируется позиция о возможности распространения на контрольные отношения, складывающиеся по поводу публичного имущества, положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного ко1Ггроля (надзора) и муниципального контроля», за исключением тех случаев, когда объекты собственности переданы частным лицам на основании договоров, а следовательно, контрольные полномочия публичной администрации основаны не на суверенных властных функциях, а на правах и обязанностях стороны договора (например, арендодателя), объем и порядок реализации которых в значительной степени регламентирован гражданским законодательством и самим договором.

Раздел III «Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности», включающий три главы, посвящен исследованию ключевых проблем формирования административно-правовой доктрины публичной собственности применительно к управлению отдельными разновидностями публичного имущества.

Десятая глава «Управление публичным имуществом, предназначенным для общего пользования» состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе «Публичное имущество общего пользования» с опорой на зарубежную (Франция, Испания, Германия, Швейцария) и русскую дореволюционную доктрину раскрываются понятие и виды соответствующего имущества на современном этапе. Поскольку данная категория объектов собственности остается за рамками внимания большинства отечественных ученых, многие важные вопросы впервые получают доктринальное истолкование в диссертации, в частности отдельно анализируются и обобщаются различные механизмы приобретения и прекращения статуса публичного имущества общего пользования на примере автодорог, земельных участков, водных объектов, лесных участков, объектов животного мира и др.

Во втором параграфе «Субъекты правоотношений, связанных с управлением и общим пользованием публичным имуществом» обосновано разграничение и проведено исследование правового положения двух групп участников правоотношений: 1) субъектов управления публичным имуществом (компетентных органов публичной администрации) и привлеченных ими для выполнения отдельных функций третьих лиц, которыми, как правило, являются специализированные государственные и муниципальные учреждения и предприятия; 2) субъектов права общего пользования, которыми признаются физические и в некоторых случаях юридические лица. При этом со стороны второй группы участников правоотношений возникает множественность лиц, поскольку правопритязания пользователей носят неисключительный характер.

В третьем параграфе «Содержание правоотношений, связанных с управлением и общим пользованием публичным имуществом» систематизируются полномочия субъектов управления имуществом и привлеченных ими лиц, а также права и обязанности субъектов общего пользования. Основное содержание данных правоотношений составляет комплекс обязанностей государственной или муниципальной администрации, обеспечивающей возможность ограниченного использования общедоступного публичного имущества физическими и юридическими лицами.

В четвертом параграфе «Проблема юридической природы права общего пользования публичным имуществом» указанное право,

вопреки встречающимся в цивилистической литературе мнениям, анализируется не с позиции ограничений прав публичного собственника, а с точки зрения субъективных публично-вещных прав частных лиц, теория которых в отечественной юридической науке, в отличие от зарубежной (прежде всего немецкой), практически не развита, несмотря на то что необходимая основа была заложена еще в дореволюционный и советский периоды (И. И. Евтихи-ев, А. И. Елистратов, Г. К. Гипс, Н. П. Карадже-Искров). В свете данного подхода приводятся основные характеристики субъективного права общего пользования публичным имуществом, которые связаны с естественными особенностями его объектов, множественностью субъектов, спецификой его содержания как ограниченного вещного права, особыми основаниями возникновения, взаимосвязью с личными правами и свободами, абсолютным характером, возможностью защиты в административном порядке и т. д. Доказывается, что право общего пользования необходимо отграничивать от смежного института публичного сервитута, который устанавливается в отношении объектов, принадлежащих физическим и юридическим лицам, в результате чего противопоставляется частноправовому титулу и ограничивает возможности собственника (пользователя, владельца), обременяя соответствующее имущество. В свою очередь всеобщее пользование, гарантированное законом в отношении отдельных категорий объектов публичной собственности, составляет прямое назначение соответствующего имущества и не является его обременением.

В пятом параграфе «Проблема платности общего пользования публичным имуществом» обосновывается принцип безвозмездности пользования рассматриваемой категорией имущества, изъятие из которого следует квалифицировать в качестве ограничения прав и свобод граждан, требующего прямой санкции закона (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). При этом установление возможности платного доступа к публичному имуществу общего пользования способно трансформировать абсолютные публично-вещные правоотношения в относительные правоотношения но оказанию услуг (например, организация проезда по платным автодорогам).

Одиннадцатая глава «Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности» исследуются понятие и виды объектов публичной собственности, специально предназначенных для предоставления частным лицам во временное пользование, а в ряде случаев также в их собственность (если передача имущества во временное пользование в силу его свойств невозможна или нерациональна) на примере инфраструктуры поддержки нуждающихся, некоммерческих организаций, субъектов малого и среднего предпринимательства, а также изъятых из оборота природных объектов, имущества, временно не обеспечивающего другие государственные и муниципальные функции, и пр.

Во втором параграфе «Субъекты правоотношений по поводу публичного имущества, обеспечивающего индивидуальные экономические потребности» производятся разграничение и исследование правового положения двух групп участников правоотношений: 1) субъектов управления имуществом, а также привлеченных ими лиц (например, организаторов торгов); 2) претендентов в отношении публичного имущества, а также его пользователей и приобретателей. На стадии предоставления публичного имущества, как правило, существует множественность лиц на стороне претендентов на получение имущества в пользование или собственность, в то время как после такого предоставления может сохраняться лишь длящаяся индивидуализированная правовая связь между публичным образованием (его органом) и конкретным физическим или юридическим лицом по поводу временного использования имущества.

В третьем параграфе «Предоставление публичного имущества, обеспечивающего индивидуальные экономические потребности» анализируется содержание правоотношений по поводу рассматриваемой категории публичного имущества на стадии его предоставления, систематизируются административные процедуры предоставления объектов собственности, а также детально рассматриваются конкурентный (общий) и преференциальный порядки предоставления публичного имущества. В основе исследуемых правоотношений лежит выполнение публичной функции по удовлетворению экономических потребностей физических и юридических лиц за счет имущества, принадлежащего государству и муниципалитету, вследствие чего такие правоотношения приобретают ярко выраженную административно-процедурную форму, которая охватывает все

этапы и возможные механизмы взаимодействия участников отношений вплоть до издания административного акта либо заключения договора, включая процедуры проведения конкурсов или аукционов. Более того, передача публичного имущества физическим и юридическим лицам, если таковая производится по их обращениям, во всех случаях признается государственной или муниципальной административной услугой.

В четвертом параграфе «Обеспечение надлежащего использования предоставленного публичного имущества» исследуются содержание (права и обязанности сторон) и формы (договорная и внедоговорная) правоотношений по поводу соответствующего имущества на стадии его временного использования, раскрывается правовой режим платы за пользование предоставленными объектами публичной собственности и дифференцируются виды пользования таким имуществом (неэксклюзивное, эксклюзивное, концессионное). Отношения в рамках внедоговорной формы временного использования имущества носят административно-правовой характер, а в рамках договорной — как правило, смешанный. В частности, применительно к арендным отношениям, в наибольшей степени испытывающим гражданско-правовое регулирование, публичная администрация не просто выступает в качестве получателя платы, но и всегда выполняет определенную публичную функцию: обеспечивает жилищное строительство, поддерживает субъекты малого и среднего предпринимательства, предоставляет возможность ограниченного использования лесов и т. д.

Двенадцатая глава «Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций» состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе «Публичное имущество, обеспечивающее публично значимую деятельность» на основе европейского опыта (Франции, Германии, Европейского Союза в целом) и отечественных правовых традиций предлагается разграничение ряда направлений социально-экономической и иной деятельности, которую публичные власти обязаны обеспечить в интересах общества и государства на определенных регулируемых условиях на базе специально сформированных и приспособленных для этого имущественных комплексов или отдельных объектов собственности. На основе вышеупомянутого деления выделяются разновидности публичного

имущества, обеспечивающего: 1) предоставление публичных услуг; 2) общезначимую экономическую деятельность; 3) иную публично значимую деятельность (объекты военного назначения, государственные материальные резервы, имущество «аппаратного» назначения и т. д.).

Во втором параграфе «Субъекты правоотношений по поводу публичного имущества, обеспечивающего публично значимую деятельность» определяется и анализируется правовое положение участников указанных правоотношений исходя из их деления на следующие группы: 1) субъекты, организующие публично значимую деятельность и управляющие публичным имуществом;

2) субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность;

3) субъекты, в интересах которых осуществляется публично значимая деятельность. Отношения по поводу публичного имущества возникают главным образом между субъектами первых двух групп. При этом в качестве лиц, осуществляющих публично значимую деятельность на базе государственного или муниципального имущества, выступают либо организации, специально созданные н управляемые публичной администрацией: учреждения, унитарные предприятия, акционерные общества и т. д., либо частные организации, привлеченные в рамках концессии, практика которой в России недостаточно развита, в отличие от зарубежных правопо-рядков. Данные лица не следует признавать независимыми организациями, осуществляющими экономическую и иную деятельность в условиях дискрецни, они — инструменты осуществления определенных государственных и муниципальных функций, а следовательно, обладают особым публично-правовым (административно-правовым) статусом. Данное обстоятельство ставит вопрос о включении ряда таких организаций в число так называемых публичных юридических лиц.

В третьем параграфе «Управление публичными учреждениями» приводится общая характеристика юридической личности государственных и муниципальных учреждений и структурируется механизм управления ими на основе выделения следующих элементов: 1) организация функционирования публичных учреждений; 2) управление деятельностью публичных учреждений; 3) реализация прямых имущественных полномочий в отношении объектов публичной собственности (непосредственное управление имуще-

ством учреждений); 4) осуществление учетных и контрольных полномочий.

В четвертом параграфе «Управление публичными предприятиями» вопросы, исследованные в предыдущем параграфе, разбираются применительно к государственным и муниципальным унитарным предприятиям на основе аналогичного методологического подхода.

В пятом параграфе «Управление акциями, находящимися в публичной собственности» дается характеристика правового положения акционерных обществ с публичным участием, а также структурируется механизм управления находящимися в публичной собственности акциями на основе выделения следующих элементов: 1) управление акциями безотносительно к управлению акционерными обществами; 2) управление акционерными обществами, в том числе обществами со 100 %-ным публичным участием и акционерными обществами холдингового типа.

По теме исследования опубликованы следующие работы: I. Монографии

1. Винницкий А. В. Публичная собственность. — М.: Статут, 2013. — 732 с. (46 п. л.).

2. Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. - М.: Статут, 2010. - 431 с. (27 п. л.).

3. Винницкий А. В. Административно-правовые основы управления государственной собственностью. - Екатеринбург: Изд-во Уральского университета, 2009. - 254 с. (13,4 п. л.).

II. Статьи в рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации

4. Винницкий А. В. Институт публичных вещей в германском праве // Вестник гражданского права. - 2013. - № 2. - С. 187-201 (1 авт. л.).

5. Винницкий А. В. Доктрина публичной собственности в административном праве Франции // Административное и муниципальное право. - 2013. - № 5. - С. 465-474 (1,1 авт. л.).

6. Винницкий А. В. Публичные услуги в ЕС и России: конституционные основы и законодательное регулирование // Сравнительное конституционное обозрение. — 2013. — № 3. — С. 101—114 (1,4 авт. л.).

7. Винницкий А. В. Публичное имущество в России и за рубежом: проблемы идентификации и классификации // Право и политика. - 2013. - № 6. - С. 741-752 (1,4 авт. л.).

8. Винницкий А. В. Институт публичных услуг в России: перспективы в контексте европейского опыта // Административное и муниципальное право. - 2013. - № 4. - С. 299-308 (1 авт. л.).

9. Винницкий А. В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - 2011. -№ 5. - С. 81-90 (0,85 авт. л.).

10. Винницкий А. В. Административная ответственность в сфере управления публичной собственностью // Законность. — 2011. — № 2. - С. 60-63 (0,4 авт. л.).

11. Винницкий А. В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. - 2011. - № 3. -С. 367-374 (0,95 авт. л.).

12. Винницкий А. В. Публично-правовые основы государственной и муниципальной имущественной поддержки // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 3. - С. 13-20 (0,8 авт. л.).

13. Винницкий А. В. Перспективы легитимации госкорпораций в качестве юридических лиц публичного права // Вестник Санкт-Петербургского университета. - Серия 14. Право. - 2011. - Выпуск 2. - С. 18-28 (0,9 авт. л.).

14. Винницкий А. В. Проблемы применения Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ в контексте правовых позиций Конституционного Суда РФ // Вестник Федерального арбитражного суда Уральского округа. - 2011. - № 1. - С. 52-61 (0,8 авт. л.).

15. Винницкий А. В. Проблемы оспаривания сделок с имуществом с участием фиктивных посредников // Адвокат. - 2011. - № 5. -С. 23-29 (0,7 авт. л.).

16. Винницкий А. В. Перспективы «малой приватизации» в свете Постановления Конститу ционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. № 22-П // Право и экономика. - 2011. - № 4. -С. 73-79 (0,75 авт. л.).

17. Винницкий А. В. Сделки купли-продажи имущества по явно заниженной цене: злоупотребление правом или дарение? // Цивилист. - 2011. - № 3. - С. 45-50 (0,6 авт. л.).

18. Винницкий А. В. Квалификация сделок, совершенных с нарушением порядка распоряжения публичным имуществом // Хозяйство и право. - 2010. - № 11. - С. 42-48 (0,5 авт. л.).

19. Винницкий А. В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 11. — С. 82-91 (1 авт. л.).

20. Винницкий А. В. Управление государственной собственностью: вопросы доктрины и законодательного регулирования // Право и политика. - 2010. - № 11. - С. 1909-1919 (1,2 авт. л.).

21. Винницкий А. В. Порядок управления публичной собственностью и последствия его нарушения при совершении сделок // Законодательство. - 2010. - № 11. - С. 32-^42 (1,05 авт. л.).

22. Винницкий А. В. Ограничения оборотоспособности земель вблизи водных объектов // Законы России: опыт, анализ, практика. -2010,-№9.-С. 106-111 (0,6 авт. л.).

23. Винницкий А. В. Административно-правовое регулирование перераспределения публичной собственности // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 8. - С. 33- 40 (1 авт. л.).

24. Винницкий А. В. Развитие законодательства и формирование административно-имущественного права // Бизнес, менеджмент, право. - 2010. - № 3. - С. 66-71 (0,55 п. л.).

25. Винницкий А. В. Организационно-правовая форма государственных компаний: недостатки регулирования и перспективы реформирования // Современное право. - 2010. - № 11. - С. 70-75 (0,65 авт. л.).

26. Винтщкий А. В. Проблемы соотношения сделок и административных актов в сфере управления государственной собственностью // Государство и право. - 2009. - № 12. - С. 25-32 (0,8 авт. л.).

27. Винницкий А. В. Процессуальные аспекты управления государственной собственностью // Современное право. - 2009. -№ 8.-С. 21-25 (0,5 авт. л.).

28. Винтщкий А. В. О современной концепции публичной собственности // Журнал российского права. - 2009. - № 5. - С. 125133 (0,55 авт. л.).

29. Винтщкий А. В. Памятники истории и кулыуры: необходимо сохранять или можно реконструировать? // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2009. - № 7. - С. 65-69 (0,5 авт. л.).

30. Винницкий А. В. Проблемы участия государства в акционерных обществах и управления ими // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2009. - № 3. - С. 126-142 (0,7 авт. л.).

31. Винницкий А. В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью // Законность. — 2009. — № 6. — С. 43-46 (0,5 авт. л.).

32. Винницкий А. В. Некоторые проблемы формирования процесса управления государственной собственностью // Российский юридический журнал. - 2005. - № 3. - С. 68-73 (0,4 авт. л.).

33. Винницкий А. В. Управление находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ // Бизнес, менеджмент и право. - 2005. - № 2. - С. 68-72 (0,45 авт. л.).

III. Разделы в коллективных монографиях, статьи в сборниках научных трудов

34. Винницкий А. В. Проблемы систематизации и совершенствования источников административно-имущественного права // Системность и эффективность правовых актов в современной России: монография / под ред. А. В. Малько, Р. В. Пузикова. - Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г. Р. Державина, 2011. - С. 362-384 (1,5 авт. л.).

35. Винницкий А. В. Административно-процедурные формы государственной регистрации и аккредитации субъектов предпринимательской деятельности // Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ: монография / отв. ред. Р. А. Адельханян. - М.: Статут, 2011. - С. 60-81 (1,8 авт. л.).

36. Винницкий А. В. Институт государственных корпораций (компаний) и его реформирование // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права: сборник статей. - М.: Юстицинформ, 2010. -С. 119-217 (7 авт. л.).

37. Винницкий А. В. Проблема устранения административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности (в контексте Указа Президента РФ от 15 мая 2008 года № 797) // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования: монография / под общ. ред. Е. В. Гриценко, О. А. Ногиной. - СПб.: Издательство юридического факультета С.-Петербургского государственного университета,

2010. - С. 110-124 (0,85 авт. л.).

38. Винницкий А. В. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: вопросы конфискации и изъятия из незаконного владения имущества // Административное право на рубеже веков: межвузовский сборник научных трудов. - Ч. 2. — Екатеринбург: Изд-во Уральского университета, 2003. - С. 173-194 (1,05 п. л.).

IV. Статьи в иных журналах

39. Винницкий А. В. О методологии научных исследований имущественных отношений с участием государства и муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. -

2011. - № 3. - С. 17-20 (0,4 авт. л.).

40. Винницкий А. В. Перспективы «малой приватизации» в свете Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. № 22-П // Вестник арбитражной практики. -2011. - № 2. - С. 21-30 (0,75 авт. л.).

41. Винницкий А. В. Юридические лица публичного права: концепция законодательного регулирования // Российское право: образование, практика, наука. - 2011. - № 2-3. - С. 40-44 (0,7 авт. л.).

42. Винницкий А. В. Административный акт в механизме осуществления права публичной собственности // Вестник Самарского государственного экономического университета. - Спецвыпуск «Актуальные проблемы правоведения». - 2005. - № 2. - С. 83-87 (0,55 авт. л.).

V. Доклады и статьи, опубликованные в материалах всероссийских п международных научно-практических конференций

43. Винницкий А. В. Развитие административной юстиции в экономической сфере в рамках евразийского правового пространства // Материалы III международной школы (научно-практической конференции) административного права «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в европейских странах и странах Центральной Азии», г. Астана, 2-3 ноября 2012 г. / под общ. ред. А. А. Смагулова, А. Б. Габбасова. - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2013. - С. 177-184 (0,45 авт. л.).

44. Винницкий А. В. Право на приватизацию публичного имущества: состояние законодательного обеспечения // Материалы I Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Правовая система современного государства: актуальные проблемы и перспективы развития», г. Санкт-Петербург, 15-17 января 2011 г. -М., 2011. - С. 31-34 (0,3 авт. л.).

45. Винницкий А. В. Совершенствование контроля в сфере управления государственной собственностью // Материалы I Международной научно-практической конференции «Закон и порядок», г. Москва, 31 января 2011 г. - М., 2011. - С. 11-15 (0,4 авт. л.).

46. Винницкий А. В. Госкорпорации и юридические лица публичного права в концепции совершенствования гражданского

законодательства // Материалы IV Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Правовая система России: современное состояние и актуальные проблемы», г. Москва, 9-11 февраля 2011 г. - М„ 2011. - С. 59-62 (0, 3 авт. л.).

47. Винницкий А. В. Направления совершенствования законодательства о публичной собственности // Материалы международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения», г. Уфа, 21 февраля 2011 г. / под общ. ред. А. В. Рагулина, М. С. Шайхул-лина. — Ч. I: Государственно-правовые проблемы. — Уфа, 2011. — С. 79-83 (0, 3 авт. л.).

48. Винницкий А. В. Ограничения правомочий публичных собственников в интересах частных лиц // Материалы II Всероссийской заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики применения российского законодательства», г. Сибай, 25 февраля 2011 г. / под общ. ред. О. А. Косенко. - Сибай, 2011. - С. 46-51 (0,4 авт. л.).

49. Винницкий А. В. Юридические лица публичного права: концепция законодательного регулирования // Материалы I Научной конференции «Перспективы развития частного права», УрГЮА (г. Екатеринбург), 17-18 марта 2011 г. - Вып. 1. - Екатеринбург, 2011.-С. 150-155 (0,7 авт. л.).

50. Винницкий А. В. Специализация административных процедур управления государственной собственностью // Материалы Всероссийской заочной научно-практической конференции «Юриспруденция в современном мире», г. Новосибирск, 5 марта 2011 г. - Новосибирск, 2011. - С. 145-150 (0,4 авт. л.).

51. Винницкий А. В. Совершенствование антикоррупционных механизмов публичных закупок в рамках ЕврАзЭС // Сборник материалов III Международной научно-практической конференции «Законность и правопорядок в современном обществе», г. Новосибирск, 12 марта 2011 г. / под общ. ред. С. С. Чернова. - Новосибирск, 2011. - С. 16-20 (0,4 авт. л.).

52. BiiHHuifKuit А. В. О методологии научных исследований имущественных отношений с участием государства и муниципальных образований // Материалы XI Международной научной конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз», юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносо-

ва (г. Москва), 2-3 декабря 2010 г. Российская академия юридических наук. Научные труды. - Вып. 11. - Т. 2. - М., 2011. - С. 62-66 (0,4 авт. д.).

53. Винницкий А. В. К вопросу о критериях эффективности управления публичной собственностью // Материалы III Научно-практической конференции «Экономика, социология, право: новые вызовы и перспективы», г. Москва, 29-30 декабря 2010 г. Экономика, социология, право. - 2010. - № 12. - С. 71-73 (0,35 авт. л.).

54. Винницкий А. В. Совершенствование конкурентных процедур предоставления публичного имущества как средство противодействия коррупции // Сборник материалов II Международной научно-практической конференции «Законность и правопорядок в современном обществе», г. Новосибирск, 25 декабря 2010 г. -Ч. 1 / под общ. ред. С. С. Чернова. - Новосибирск, 2010. - С. 31-36 (0,35 авт. л.).

55. Винницкий А. В. «Малая приватизация»: социально-экономические основания для ограничения правомочий публичного собственника // Статьи и тезисы 8-й Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики, социологии и права в современных условиях», г. Пятигорск, 29-30 декабря 2010 г. - Ч. 1. - Пятигорск, 2010. - С. 104-108 (0,35 авт. л.).

56. Винницкий А. В. Укрепление законности и правопорядка в сфере управления публичной собственностью // Сборник материалов I Международной научно-практической конференции «Законность и правопорядок в современном обществе», г. Новосибирск, 6 октября 2010 г. - Новосибирск, 2010. - С. 14-20 (0,4 авт. л.).

57. Винницкий А. В. Спорные вопросы правового режима имущества государственных корпораций и компаний // Материалы III Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы современного права», г. Москва, 27-30 июня 2010 г. Общественные науки. - 2010. - № 4. - С. 378-385 (0,5 авт. л.).

58. Винницкий А. В. Перспективы замены лицензирования иными мерами регулирования экономики // Статьи и тезисы докладов 6-й Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики, социологии и права в современных условиях», г. Пятигорск, 25-26 июня 2010 г. - Пятигорск, 2010. -С. 34-39 (0,25 авт. л.).

59. Винницкий А. В. О проблемах организации вероисповедаль-ных кладбищ с семейными захоронениями // Сборник материалов

третьей заочной международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки, практики и вероисповеданий на современном этапе», г. Красноярск, 15 июня 2010 г. — Красноярск, 2010.-С. 19-23 (0,3 авт. л.).

60. Винницкий А. В. Проблемы приватизации земель в водоохранных зонах и зонах санитарной охраны // Материалы II Всероссийской научно-практической конференции «Колбасовские чтения: современные проблемы экологического права и природоохранного законодательства», г. Чебоксары, июнь 2010 г. - Чебоксары, 2010. — С. 75-79 (0,45 авт. л.).

61. Винницкий А. В. Особенности правового регулирования публичной собственности // Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности: материалы Международного научного форума, г. Самара, 16-17 мая 2005 г. - Самара: Изд-во Самарского государственного экономического университета, 2005. - С. 34-38 (0,25 авт. л.).

62. Винницкий А. В. Ответственность юридического лица по российскому праву // Договор в российском гражданском праве: значение, содержание, классификация и толкование: материалы Всероссийского межвузовского «круглого стола», г. Самара, 28— 29 октября 2002 г. - Самара: Изд-во Самарской государственной экономической академии, 2002. - С. 29-31 (0,2 авт. л.).

63. Винницкий А. В. Конфискация и изъятие из незаконного владения как меры административного принуждения (тезисы) // Экономические правонарушения: история, состояние, проблемы борьбы: материалы международной научно-практической конференции, УрГЮА (г. Екатеринбург), 18-19 апреля 2002 г. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2002. - С. 447-451 (0,2 авт. л.).

64. Винницкий А. В. О разграничении конфискации и изъятия из незаконного владения по российскому административному праву // Глобализация: реальность, противоречия, перспективы: тезисы докладов V Ежегодной научно-практической конференции, Гуманитарный университет (г. Екатеринбург), 15 мая 2002 г. - Екатеринбург: Изд-во Гуманитарного университета, 2002. — Т. 2: Глобализация — право - права человека. Влияние глобализации на экономику. -С. 21-24 (0,2 авт. л.).

Подписано в печать 22.07.13. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 2,50. Уч.-изд. л. 2,50. Тираж 200 экз. Заказ № 48

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1, п. 1 ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 436-Ф3 маркировке не подлежит

Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академия». 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23. Тел.: 375-58-31, 374-32-35. E-mail: idom@list.ru

издательский дом

«Уральская государственная юридическая академия»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Публичная собственность»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»

05201332024

Винницкий Андрей Владимирович

ПУБЛИЧНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЫ

Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

На правах рукописи

Екатеринбург 2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

СОКРАЩЕНИЯ........................................................................................................5

ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................7

РАЗДЕЛ I. ДОКТРИНА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ОТ ЗАРОЖДЕНИЯ К СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ

КОМПЛЕКСНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ................................28

Глава 1. Развитие учений о публичной собственности и публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты.............................28

§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве: истоки современных концепций......28

§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину публичной собственности..................36

§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину публичной собственности...................61

§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности

в русском дореволюционном праве......................................................................................77

Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной России.............................................................................................91

§ 1. Понятие публичной собственности................................................................................91

§ 2. Субъективное право публичной собственности как «видоизмененное» право

собственности..........................................................................................................................99

§ 3. Публичное имущество как объект права публичной собственности.......................106

§ 4. Субъекты права публичной собственности.................................................................122

§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:

постановка проблемы...........................................................................................................128

§ 6. Правовой режим объектов частной собственности публичного назначения: некоторые дискуссионные вопросы....................................................................................136

Глава 3. Система комплексного правового регулирования

отношений публичной собственности с позиций российской доктрины.. 142

§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового регулирования

отношений публичной собственности в России................................................................142

§ 2. Конституционно-правовые основы отношений публичной собственности............147

§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых и административно-правовых норм..........153

§ 4. Взаимодействие финансово-правовых и административно-правовых норм...........162

§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного и экологического

права с административно-правовыми нормами.................................................................166

§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм муниципального права с административно-правовыми нормами..............................................................................171

РАЗДЕЛ II. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИ-

РОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ............174

Глава 4. Административно-имущественное право: постановка проблемы.................................................................................................................174

§ 1. Понятие и предпосылки формирования административно-имущественного права.... 174

§ 2. Административно-имущественное право в системе административного права.....179

§ 3. Источники административно-имущественного права...............................................185

§ 4. Структура административно-имущественного права................................................193

§ 5. Признаки отношений, регулируемых административно-имущественным правом... 197 § 6. Процессуальный аспект административно-имущественных отношений................204

Глава 5. Административные акты и договоры

в отношении публичного имущества................................................................208

§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества...............................208

§ 2. Договоры в отношении публичного имущества.........................................................221

Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества....................235

§ 1. Система планирования в отношении публичного имущества:

общая характеристика..........................................................................................................235

§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование..................................238

§ 3. Комплексное планирование в отношении публичного имущества..........................242

§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования...................................246

§ 5. Планирование деятельности созданных публичным собственником организаций....250

Глава 7. Формирование составов публичного имущества...........................255

§ 1. Составы публичного имущества: понятие и требования при их формировании ....255

§ 2. Разграничение публичного имущества........................................................................263

§ 3. Перераспределение публичного имущества при трансформации функций

государства и местного самоуправления............................................................................269

§ 4. Отчуждение и перепрофилирование

избыточного и непрофильного публичного имущества...................................................273

§ 5. Пополнение составов публичного имущества при их недостаточности..................282

Глава 8. Управление сформированными составами

публичного имущества: общая характеристика............................................296

§ 1. Понятие управления публичным имуществом...........................................................296

§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом...........................................309

Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества................326

§ 1. Учет публичного имущества.........................................................................................326

§ 2. Контроль в отношении публичного имущества.........................................................332

РАЗДЕЛ III. ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО- | ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ „ I

Ч

л

ПУБЛИЧНОИ СОБСТВЕННОСТИ..............................................................344

-к

Глава 10. Управление публичным имуществом, предназначенным

■ %

для общего пользования......................................................................................344

1

§ 1. Публичное имущество общего пользования........................................л.....................344

§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением и общим пользованием

публичным имуществом.......................................................................................................350

§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением

и общим пользованием публичным имуществом..............................................................354

§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования публичным

имуществом...........................................................................................................................359

§ 5. Проблема платности общего пользования публичным имуществом.......................370

Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности...............................................373

§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические

потребности...........................................................................................................................373

§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного имущества,

обеспечивающего индивидуальные экономические потребности...................................376

§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего индивидуальные

экономические потребности................................................................................................379

§ 4. Обеспечение надлежащего использования предоставленного публичного имущества..............................................................................................................................394

Глава 12. Управление публичным имуществом,

обеспечивающим публично-значимую деятельность органов власти

и созданных ими организаций............................................................................403

§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее публично-значимую деятельность........403

§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного имущества,

обеспечивающего публично-значимую деятельность......................................................435

§ 3. Управление публичными учреждениями....................................................................443

§ 4. Управление публичными предприятиями...................................................................454

§ 5. Управление акциями, находящимися в публичной собственности..........................464

БИБЛИОГРАФИЯ................................................................................................482

1. Литература.................................................................................................................................482

2. Нормативные акты и законопроекты..................................................................................518

3. Судебно-арбитражная практика...........................................................................................559

СОКРАЩЕНИЯ :

г % , *

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации ' >|

*

ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации X

I

Ведомости СНД и ВС РСФСР - Ведомости Съезда народных депутатов

РСФСР и Верховного Совета РСФСР I

>

ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации |

Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

Вестник КС РФ - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ - Кодекс РФ об административных правонарушениях

КС РФ - Конституционный Суд Российской Федерации

РГ - Российская газета

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законода-

тельных актов Российском Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Федеральный закон № 294-ФЗ - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Каждое государство и любое другое публичное образование нуждаются в экономических ресурсах для выполнения тех задач и функций, ради которых они существуют. Исторический опыт показывает, что роль государства в общественно-политической системе может быть совершенно различной: начиная от тотального руководства всеми социально-экономическими процессами и заканчивая минимальным вмешательством в общественные дела. Однако публичная собственность выступает непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на институты публичной власти функций.

Публичная собственность, как и собственность в целом, относится к числу вечных вопросов юридической науки, и актуальность исследований в этой области не просто сохраняется, а возрастает по мере развития государственно-правовых институтов. При этом для стран романо-германского права, по нашему мнению, в большей степени характерны постепенная трансформация и преемственность учений о публичной собственности (публичных вещах), которые, несмотря на заметные отличия и национальную специфику, восходят к традициям римского права. В России система имущественных отношений в XX в. дважды подвергалась революционным изменениям, результатом которых явился весьма самобытный и противоречивый институт публичной собственности, впитавший и наследие советского периода со свойственной ему «особостью» государственного имущества, и возрожденные классические традиции частного права, и отдельные элементы передового зарубежного опыта, и отечественные нововведения последних лет.

В итоге можно с уверенностью утверждать, что на сегодня в России еще не сложилось в окончательном виде доктрины публичной собственности (до сих пор ведется полемика о самой правомерности этого термина), не сформировалось достаточной нормативно-правовой базы для регулирования соответствующих отношений, а юридическая наука раздираема многочисленными спорами между представителями различных отраслей права в лучших традициях небезызвестной крыловской басни. Такие условия открывают большие возможности для разнообразных правотворческих экспериментов и злоупотреблений

на этапе правоприменения, в результате которых сфера публичной собственности продолжает ассоциироваться у многих сограждан с коррупцией, бюрократической волокитой и фатальной неэффективностью.

В последние годы помимо не решенных ранее проблем возник ряд новых обстоятельств, которые непременно должны найти адекватное отражение в формирующейся доктрине публичной собственности, в частности:

- в контексте повышения эффективности использования публичного имущества инициирована оптимизация его состава, что привело к новой волне приватизации, а также к масштабному перераспределению объектов государственной и муниципальной собственности;

- реализуется комплекс мер по противодействию коррупции в сфере публичной собственности, в том числе посредством исключения дискреционных полномочий административных органов, а также обеспечения конкурентных и справедливых механизмов предоставления публичного имущества частным лицам;

- продолжается административная реформа, в ходе которой управление государственным и муниципальным имуществом должно стать одним из основных направлений деятельности публичной администрации, что предполагает дальнейшую трансформацию системы субъектов управления имуществом и совершенствование процедурно-процессуальной формы соответствующей правоприменительной деятельности;

- активно внедряется институт публичных услуг, значительная часть которых предоставляется на базе объектов государственной и муниципальной собственности;

- в сфере имущественных отношений получают распространение новые договорные типы, которые в духе европейской доктрины уместно трактовать в качестве публичных (административных) договоров;

- остро стоит вопрос о легитимации института публичных юридических лиц, а следовательно, и о формировании правового режима принадлежащего им имущества, сходного с правовым режимом государственного и муниципального имущества;

- законодательство все чаще обременяет общественно значимым назначением объекты не только публичной, но и частной собственности, что сближа-

ет правовые режимы указанных категорий имущества и поднимает вопрос о критерии, на основе которого должно выделяться так называемое публичное имущество (субъектный, функциональный и др.);

- активно идет процесс совершенствования гражданского законодательства, который неизбежно затрагивает отношения в сфере публичной собственности.

Отмеченные обстоятельства требуют комплексного исследования всего спектра ключевых вопросов, относящихся к проблематике публичной собственности, в том числе обобщения, систематизации и критического анализа основных научных теорий, концепций и взглядов в данной области с учетом новейших изменений в действующем законодательстве и тенденций в правоприменительной практике. При этом не должно вызывать сомнений (особенно в свете уже имеющегося российского и зарубежного опыта) то, что частное право не способно само по себе закрепить адекватный правовой режим государственного и муниципального имущества, обеспечить достижение публичного интереса при осуществлении прав на него и предложить юридический инструментарий для разрешения наиболее важных на сегодня задач в сфере отношений публичной собственности. По этой причине ядром современной доктрины публичной собственности, по нашему убеждению, способна выступить концепция административно-имущественного права как сложного нормативного комплекса, регламентирующего отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государст