АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Юридические противоречия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и механизмы их разрешения»
На правах рукописи
№ от
ИНЬКОВ АЛЕКСЕИ ВЯЧЕСЛАВОВИЧ
ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МЕХАНИЗМЫ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
)
I
Специальность: 12.00.02. — Конституционное право,
муниципальное право.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2003
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального нрава Московского университета МВД России.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Прудников Анатолий Семенович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Бутылин Валерий Николаевич
кандидат юридических наук, доцент Редкоус Владимир Михайлович
Ведущая организация: Российская Академии адвокатуры
Защита диссертации состоится« » 2003 г. в час. на заседании
диссертационного совета по присуждению ученой степени доктора юридических наук Д 203.019.02 при Московском университете МВД России по адресу: 117437, г. Москва, ул. Волгина, 12.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан « » 2003 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент К.К. Гасанов
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена рядом объективных предпосылок, среди которых центральное место занимают процессы реформирования правовой системы и связанных с этим отношений в обществе, в том числе в сфере права. Преобразования государственной власти невозможны без коренного изменения методов и способов государственного управления. К числу важнейших из них, относится и проблема единства государственной власти при условии разделения её на основные ветви и уровни. Именно неоднозначная трактовка этой проблемы на различных уровнях вызывает некоторые затруднения в укреплении конституционных, демократических основ власти в России.
Современный российский федерализм находится в стадии становления: его концепция не сложилась полностью, существует неопределенность, незавершенность, противоречивость ряда конституционных норм, регулирующих взаимоотношения Федерации и её субъектов.
Одним из основных признаков федеративного устройства становится мера разделения власти между центром и составньми частями государства - субъектами Федерации. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма. В 1992 г. была предпринята попытка разрешения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации путем заключения Федеративного договора. Однако ни Федеративный договор, ни Конституция РФ 1993 г. не сбалансировали в полной мере позиции центра и составных частей России по проблеме разделения власти по вертикали.
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ 3 БИБЛИОТЕКА
С.Петер£|фгу
' 08 Ч '^(и
Следствием такого положения является принятие субъектами РФ нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, вытеснение конституционных норм договорными. Фактически не разработан институт конституционно-правовой ответственности федеральных и региональных органов государственной власти за несоблюдение норм Конституции РФ. Отсутствует федеральный конституционный закон о порядке разрешения споров и конфликтов между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Противоречивые тенденции в экономической, политической, культурной и идеологической сферах жизни российского общества не могли не найти своего отражения в праве, являющимся универсальной системой нормативного регулирования социальных процессов. Противоречия между правовыми предписаниями пронизывают сегодня все уровни системы российского законодательства. В его структуре в настоящее время отчетливо прослеживается ряд негативных тенденций: ослабление связей между отраслями законодательства, излишняя множественность законов при регулировании одних общественных отношений и их недостаточность при регулировании других, отношений, несбалансированность законодательного процесса на федеральном и региональном уровнях, многочисленные нарушения конституционной процедуры принятия законов и правил законодательной техники и т.д.
Признание норм международного права составной частью национальной правовой системы, изменение геополитического статуса России в связи с вступлением ее в Совет Европы, усилившиеся процессы интеграции со странами ближнего зарубежья, прежде всего с Беларусью, поставили перед юридической наукой ряд очень серьезных проблем. Среди них необходимость сохранения самобытности правовой системы России в условиях международной интеграции и взаимопроникновения
правовых систем государств, принадлежащих к различным правовым семьям, формирование механизма имплементации норм международного права, международных договоров России в отечественную правовую систему, выявление и устранение противоречий между нормами международного права и нормами национального законодательства и др.
Несовершенство и противоречивость законодательства отрицательно сказываются на работе правоохранительных органов по решению стоящих перед ними задач, ослабляют режим законности, снижают уровень правопорядка в стране. Указанные вопросы нельзя решить без всестороннего осмысления и анализа юридических противоречий как явления правовой действительности.
Поэтому нужны научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих органов, направленные на повышение роли и значения законодательства в жизни нашего общества.
Несмотря на то, что отдельные аспекты проблемы юридических противоречий в российском законодательстве рассматриваются в многочисленных публикациях, как в рамках теории права, так и отраслевых юридических наук, в данной диссертации предпринята попытка их комплексного анализа и предложены рекомендации по их устранению.
Степень научной разработанности темы. Достаточно много исследований российских учёных-конституционалистов посвящено раскрытию проблемы разрешения юридических противоречий (исследования A.A. Белкина, К.К. Гасанова, В.Н. Григорьева, И.Н. Глебова, В.В. Гущина, O.A. Галустьяна, В.Я. Кикотя, В.П. Казимирчука, A.C. Прудникова, Ю.А Тихомирова, и др.).
Теоретическую основу исследования составили труды ученых - в области общей теории права: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, H.A. Власенко, П.С. Дагеля, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, В.П. Малахова, Н.И. Матузова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, А.Ф. Черданцева и других;
-в сфере отраслевых юридических наук: М.В. Баглая, Н.И. Ветрова,
A.Ф. Волынского, O.A. Зайцева, Т.М.. Гандилова, С.А. Глазырина, И.В. Гранкина, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, В.П. Лаврова, С.Я. Лебедева,
B.М. Плескачевского, В.Н. Фадеева и других.
Практически все исследования указанной проблемы затрагивали только её отдельные стороны. Среди научных трудов нет исследований, посвященных комплексному изучению юридических противоречий в совокупности с четкими механизмами их разрешения. Поэтому подготовленный автором монографический труд претендует на восполнение соответствующего пробела в законодательстве.
Предметом исследования являются юридические противоречия между органами государственной власти Федерации и её субъектов.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе возникновения и разрешения юридических противоречий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе уже имеющихся теоретических и практических данных сформулировать основные понятия, выявить основные причины возникновения и способы разрешения юридических противоречий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.
В рамках поставленной цели выделяются следующие задачи исследования:
• раскрыть понятие и охарактеризовать основные виды юридических противоречий, возникающих между Федерацией и субъектами Федерации;
• проанализировать причины возникновения конфликтных ситуаций между органами государственной власти;
• исходя из имеющихся причин возникновения юридических противоречий, сформулировать рекомендации по их предотвращению и преодолению;
• разработать систему наиболее распространенных и приемлемых федеральных и региональных средств и способов предотвращения и разрешения споров и конфликтов между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности, такие, как объективность, комплексность, критичность, системность и т.д. В работе также использовалась диалектико-материалистическая методология, позволяющая рассматривать исследуемые "явления в динамике их развития и взаимосвязи, во взаимодействии элементов и факторов, их составляющих.
Применение широкого спектра методов познания позволило диссертанту целостно и всесторонне рассмотреть предмет исследования в сочетании с научными достижениями в области философии, социологии, теории государства и права, конституционного и муниципального права.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов.
Научная новизна диссертации. Представленная диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования природы юридических противоречий.
В диссертации проанализированы различные аспекты проблемы разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, которые недостаточно изучены отечественной правовой наукой.
Диссертантом предложены различные варианты разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Автором разработаны также практические рекомендации по преодолению указанных негативных явлений.
На защиту выносятся следующие положения, отражающие содержание исследования:
1. Авторское определение "юридических противоречий" как обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития несоответствие между общественными отношениями,предусмотренными нормами права и общественными отношениями, сложившимися в реальной действительности. и порождающее трудности в правореализации.
2. Классификация юридических противоречий. В сфере правового регулирования возникают противоречия двух видов:
а) материальные - между реальными общественными отношениями и общественными отношениями, предусмотренными нормами права,
б) формальные - между самими правовыми нормами.
3. Соотношение понятия юридического противоречия с такими правовыми явлениями как законодательная коллизия, юридический спор, юридический конфликт.
4. Предложение по созданию комплексной системы мер по предотвращению и устранению юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
5. Предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, в сфере разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Главным вопросом, требующим скорейшего разрешения данной проблемы, является разработка нормативно-правового акта—Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
Теоретическая и практическая значимость исследования характеризуется следующими положениями:
а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, дополняют теоретическую базу исследования проблемы юридических противоречий;
б) работа вносит вклад в развитие конституционного права и может быть использована для дальнейших научно-практических исследований по данной проблеме;
в) выводы и предложения могут быть использованы в практической деятельности по дальнейшему совершенствованию законодательства;
д) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курсу «Конституционное право Российской Федерации», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на Конституции Российской
Федерации, нормах действующего законодательства, научных источниках конституционного права, других смежных отраслей правовой системы Российской Федерации.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробация в учебном процессе, на научно-практической конференции, а также при подготовке научных публикаций.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации нашли отражение в докладе на научно-практической конференции, проходившей в Юридическим институте МВД России в 2002 г.
По теме диссертации автором изданы две научных работы: «Юридические коллизии и эффективность законодательства», «Юридические коллизии между органами государственной власти-проблемный вопрос российского законодательства».
Результаты исследования используются при подготовке учебных материалов по курсу «Конституционное право Российской Федерации» в Московском университете МВД России.
Выводы по диссертации нашли свое применение в практической деятельности Смоленской областной Думы и УВД Смоленской области.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность избранной темы,
состояние её научной разработанности, определяются объект и предмет
исследования, его цели и задачи, методология, теоретическая основа,
сформулированы положения, выносимые на защиту, обосновывается
научная новизна диссертации, её теоретическая и практическая значимость,
приводятся сведения о научной и практической апробации полученных
результатов.
В первой главе - «Теоретико-правовая характеристика юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации» - комплексному правовому анализу подвергнуто понятие «юридические противоречия», раскрывается его сущность и типология, выявлены причины возникновения юридических противоречий.
Проблема соблюдения законности и обеспечения правового порядка всегда была актуальной для любого государства. В нашей стране ее разрешению были посвящены громадные усилия государственных органов, а также общественности. В многочисленных научных трудах были раскрыты природа и элементы законности, причины правонарушений, способы укрепления правопорядка. В последнее десятилетие «вал законотворчества» отвлек внимание теоретиков и практиков от проблем реализации законов и иных правовых актов, хотя сдержать обострение юридических противоречий не удалось даже под прикрытием признания верховенства права и закона. Между тем, устойчивость системы правовых актов — важное условие обеспечения законности'.
По мнению автора, юридические противоречия представляют собой обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития несоответствие между общественными отношениями, предусмотренными нормами права, и общественными отношениями, сложившимися в реальной действительности, и порождающее трудности в правореализации.
Юридические противоречия иногда смешивают с конкретными и внешними формами его проявления: юридическим спором, законодательной коллизией и юридическим конфликтом.
Диссертант считает, что понятие юридического противоречия по своему объему значительно шире, чем юридический конфликт, юридический спор и законодательная коллизия.
' См.: Тихомиров ЮА, Котепевская И.В. Правовые акты. М., 1999.
Конфликт выражает предельные случаи обострения юридических противоречий. Правовой конфликт всегда выражает социально-юридическое противоречие. Но не любое юридическое противоречие есть правовой конфликт, так как в таком случае любое противозаконное противостояние допустимо обозначать как юридическое противоречие. Юридический конфликт есть антиконституционное противоборство политических, социальных сил и государственных, общественных структур.
Юридический спор - это процедура преодоления разногласий между органами государственной власти, их должностными лицами в установленном законом порядке и уполномоченным на то органом.
Отождествление юридического противоречия с законодательной коллизией чревато возникновением ошибочного вывода о необходимости и целесообразности последней для развития права. Законодательные коллизии выражают собой деформацию права и несовершенство законодательства, увеличивают трудности толкования законов. Вместе с тем, отмеченная отрицательная сторона законодательных коллизий не умаляет некоторого положительного эффекта их возникновения и существования, поскольку создает ситуации, стимулирующие преодоление правовой системой возникающих формально-логических противоречий на основе совершенствования действующего законодательства.
В сфере правового регулирования возникают юридические противоречия двух видов:
а) между общественными отношениями и направленными на их . регулирование правовыми нормами. Такого рода противоречия можно условно назвать материальными. Они носят объективный характер.
Возникновение противоречий между нормами права и регулируемыми ими общественными отношениями обусловлено постоянным развитием и совершенствованием последних. Это противоречия между формой (право) и содержанием (общественные отношения), между объективным и
субъективным в праве. Однако прямой зависимости между ними и противоречиями формального характера (между нормой и нормой) нет, так как даже при их наличии законодательство может быть относительно единым и согласованным. Вместе с тем нельзя отрицать роль субъективного фактора в возникновении противоречий такого рода, так как от качества правотворческой деятельности зависит степень соответствия правовых норм и регулируемых ими общественных отношений. Правотворческие и правоприменительные органы должны делать все возможное для их своевременного выявления и скорейшего разрешения.
б) между самими правовыми нормами и институтами. Природа данной группы противоречий производна от противоречий первого вида. Они ведут к нарушению согласованности системы права и являются следствием нарушения законодателем логики ее собственного внутреннего развития. Это может выражаться в следующем:
-в принятии субъектами Федерации законов по предметам исключительного ведения РФ и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации;
—опережающем подзаконном регулирование тех общественных отношений, которые должны быть урегулированы законодательными актами;
—в принятии законов по частным вопросам, которые можно было урегулировать подзаконными актами;
—в превышении в законодательном или ином акте меры отсылок к другим актам;
—в непродуманном заимствовании иностранных правовых институтов, норм, стандартов без учета особенностей национальной правовой системы, национальной культуры и менталитета.
Возникновение противоречий формального характера в значительной степени обусловлено действием субъективного фактора, когда
правотворческие органы не уделяют должного внимания тому, как согласуются принимаемые ими нормы с уже действующими. Все это характеризует уровень и культуру правотворческой деятельности. Но нельзя однозначно утверждать, что природа данной группы противоречий носит чисто субъективный характер. При внимательном рассмотрении можно увидеть, что, в конечном счете, их причины обусловливаются непрерывным развитием общественных отношений.
Юридические противоречия, являясь следствием социальных противоречий, носят в какой-то степени закономерный характер. Причины юридических противоречий можно классифицировать в зависимости от наличия в них волевого фактора ~ на объективные и субъективные, в зависимости от сферы их действия ~ на социально-экономические, политические, идеологические, правовые.
К социально-экономическим (объективным) причинам следует отнести непрерывное развитие и неодинаковые темпы изменения регулируемых правом общественных отношений.
Политические причины - конфронтация законодательной и исполнительной ветвей власти, власти федеральной и региональной, непродуманная национальная политика, лоббирование интересов одних социальных групп в ущерб интересам других.
Идеологические причины - столкновение различных научных идей и концепций. Роль и влияние данной разновидности причин юридических противоречий возрастает в условиях общественного кризиса, когда на смену одной официальной идеологии приходит другая или на определенный период образуется "идеологический вакуум". Утверждение в общественном сознании новой идеологии неизбежно влечет за собой изменения в содержании принимаемых правовых норм (это особенно очевидно на примере норм конституционного права) и, как следствие, противоречие нормам, принятым под воздействием старой идеологии.
К правовым причинам юридических противоречий можно отнести "вечную" проблему поиска оптимального соответствия законодательного и подзаконного регулирования, непродуманное заимствование правовых институтов и актов из иностранных правовых систем, неотработанность механизма включения норм международного права в национальную правовую систему, а также бессистемность законотворческой деятельности и законотворческие ошибки.
Поэтому нет и не будет правовых систем, которым не были бы свойственны противоречия правовых норм. Безусловно, что законодатель заинтересован в их скорейшем устранении, поскольку они существенным образом снижают эффективность правового регулирования. Следовательно, можно утверждать, что юридические противоречия имеют скорее негативный характер. Но нужно отметить и то, что они несут в себе и позитивное начало как для правовой системы, так и для общества в целом. Они являются свидетельством нормального процесса развития общественных отношений и соответствующих им государственно-правовых институтов.
Позитивное значение юридических противоречий для правовой системы заключается в том, что они служат своего рода маяком, сигнализирующим о существовании в правовой системе определенных деструктивных явлений и необходимости принятия мер по их локализации и устранению. Юридические противоречия могут также выражать справедливые притязания на новый правовой порядок или охрану конституционного строя, и законное противостояние произволу, незаконным актам и действиям. Автор считает, что абсурдно отрицать существование юридических противоречий в любой правовой системе, их необходимо выявлять и устранять.
Во второй главе - «Механизмы разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации» - автором подробно рассматриваются способы предотвращения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также способы их разрешения в судебном и внесудебном порядках.
Важным звеном в рассматриваемом механизме разрешения конфликтных ситуаций публично-правового характера являются средства предотвращения таких ситуаций. Аксиомой служит формула, согласно которой конфликт проще предотвратить, чем потом разрешить. В этом аспекте важными являются любые механизмы, обеспечивающие скоординированную, согласованную деятельность органов власти на различных уровнях. Согласование интересов органов власти необходимо как в процессе нормотворчества, так и в повседневной деятельности органов государственной власти.
В качестве основных способов предотвращения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ автор предлагает следующие:
- издание федеральных законов по предметам совместного
ведения;
- договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В диссертации тщательно анализируется каждый из этих способов, указываются их достоинства и недостатки.
По мнению диссертанта, важную роль в деле предотвращения юридических противоречий призвано играть официальное толкование правовых норм, поскольку их произвольное толкование, неверное понимание смысла и содержания положений правовых актов приводит к возникновению большого числа юридических коллизий.
Автор считает, что ведущая роль в разрешении возникающих и возможных споров и конфликтов принадлежит Конституционному Суду РФ. Именно в его компетенцию входит разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между высшими государственными органами субъектов РФ.
Исключительно Конституционный Суд правомочен разрешать дела о конституционности (то есть о соответствии федеральной Конституции) нормативных правовых актов высших федеральных органов государственной власти, нормативных актов субъектов РФ, включая их основные законы, но изданных не по вопросам ведения субъектов Федерации, договоров между федеральными и региональными органами государственной власти, а также межрегиональных договоров (ч,ч.2,3 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.94. «О Конституционном Суде Российской Федерации»2).
Практика Конституционного Суда уже достаточно обширна, велика роль решений этого органа в создании в Российской Федерации «живого» конституционного права3. Эффективность решений Конституционного Суда не вызывает сомнений. Однако всё возрастающее количество запросов в
2 Собр законодательства РФ, 1994, № 13.
3 Подробнее о правовой природе Конституционного Суда см Кряжков В А. Лазарев Л В
Указ работа Гл 2; Хабриева ТЯ Толкование Конституции Российской Федерации теория и практика. М., 1998.
Конституционный Суд приводит порой к затягиванию сроков рассмотрения дел. Это предопределяет целесообразность, а иногда и необходимость вследствие различий в компетенции, обращения органов государственной власти для разрешения возникших споров и конфликтов в иные судебные органы.
В целом ряде субъектов РФ созданы собственные конституционные (уставные) суды либо иные органы конституционной юстиции, что является правомерным исходя из права регионов России самостоятельно определять систему своих органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). В то же время, создание конституционных (уставных) судов - право, но не обязанность субъектов РФ (у 3Л субъектов РФ органы конституционной юстиции не созданы, следовательно, споры, имеющие конституционное значение, должны разрешаться федеральными судами, что зачастую прямо предусмотрено основными законами данных субъектов РФ). Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ - обеспечение верховенства основного закона субъекта Федерации на соответствующей территории.
По мнению диссертанта, важная роль в разрешении споров публично-правового характера принадлежит также судам общей юрисдикции и арбитражным судам, которые, в отличие от Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, рассматривают, главньм образом, конкретные уголовные, гражданские и административные дела.
Все арбитражные суды в Российской Федерации являются федеральными (при этом нижним звеном в системе арбитражных судов являются арбитражные суды субъектов РФ).
В систему судов общей юрисдикции входят и суды субъектов РФ, каковыми являются мировые судьи, рассматривающие в качестве суда первой инстанции уголовные, гражданские и административные дела (ч. 4 ст. 4, ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной
системе Российской Федерации», ч.1 ст.1, ст.З Федерального закона от 17.12.98 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»)4.
В деятельности судов общей юрисдикции особое место занимает юрисдикционно-контрольная деятельность над подзаконными (в том числе и нормативными) актами и действиями должностных лиц органов публичной власти как федерального, так и регионального и местного уровней. Арбитражные суды наряду с экономическими спорами разрешают и споры в сфере управления (т.е. рассматривают протесты на неправомерные акты государственных органов и органов местного самоуправления). К ведению Высшего Арбитражного Суда РФ, в частности, относится рассмотрение дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. В ведении Высшего Арбитражного Суда РФ находятся также экономические споры между Российской Федерацией и её субъектами, а также между субъектами РФ (ст. 10 Федерального конституционного закона « Об арбитражных судах в Российской Федерации»)5.
Верховному Суду РФ подсудны дела о признании недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, нормативных актов федеральных министерств и иных федеральных органов государственной власти, касающихся прав и свобод граждан, разрешение споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ в случае передачи таких споров на рассмотрение Верховного Суда Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.
4 Собр. законодательства РФ, 1998, № 51
5Собр законодательства РФ, 1995, Ка 18.
В Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ сосредоточена проверка конституционности судебной практики.
Таким образом, именно обращение в суд (с учетом, в том числе, и многовариантности такого обращения) является наиболее действенным и эффективным (хотя и не всегда оперативным) средством разрешения споров и конфликтов публично-правового характера с участием властных институтов, и судебное разрешение споров становится обычной практикой в российских внутрифедеративных отношениях.
Кроме того, обращение в суд не исключается, а является дополнительной гарантией для участников споров при использовании иных средств и способов.
В случае несогласия с тем или иным правовым актом, изданным органом власти, возможно обращение и в другие правоохранительные органы - органы прокуратуры, которые наделены Федеральным законом от 17.11.95г. «О прокуратуре Российской Федерации»6 полномочием осуществлять надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Для осуществления указанных полномочий органы прокуратуры могут обращаться и в суды, но только в общие и арбитражные. Обращение органов прокуратуры в Конституционный Суд РФ возможно только по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 96 Закона «О Конституционном Суде РФ, ч. 5 ст. 129 Закона «О прокуратуре РФ»), Органы прокуратуры могут применять также собственные средства, предоставленные им законом, в частности приносить протесты на противоречащие закону правовые акты, вносить представления об устранении нарушений закона (в случае выявления противоречия Конституции РФ и федеральным законам постановлений Правительства РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ). С принятием Федерального закона от 10.02.99г. «О внесении изменений и до-
6Собр законодательства РФ, 1995, №47.
полнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»7 органам прокуратуры предоставлена возможность участвовать не только в разрешении, но и в предотвращении споров и конфликтов - при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор и его заместитель уполномочены объявлять в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требования должностное лицо, которому это предостережение было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Разрешение публично-правовых споров и конфликтов возможно и более мягким путём, не сопряжённым с принятием каких-либо императивных решений - путём диалога, непосредственных переговоров сторон. Автору представляется более предпочтительным именной этот путь, хотя он не всегда может привести к разрешению спора. Здесь важным является полномочие Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).
Конституционно-правовая согласительная процедура - это урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий, совершаемых сторонами юридической коллизии, направленных на ее урегулирование путем восстановления или достижения согласия между ними.
Использование согласительных процедур для разрешения споров между различными властными институтами предусмотрено и в законодательстве (в том числе в основных законах) большинства субъектов РФ.
В диссертации отмечена роль полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе Российской Федерации. Статус указанных должностных лиц определён в Положении о полномочном
7 Российская газета, 1999,17 февраля.
представителе Президента РФ в федеральном округе Российской Федерации, утверждённом Указом Президента РФ от 13.05.2000г. Одна из функций полномочного представителя заключается в том, что он по поручению Президента РФ организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах округа.
В качестве совещательного органа при полномочном представителе Президента РФ функционирует Региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти8.
Следует иметь в виду, что данный институт не должен быть структурой, стоящей над главами субъектов РФ. Это может вызвать конфликт между федеральной властью и региональными властями. В связи с этим важным является положение о том, что при осуществлении своих функций полномочный представитель не вправе вмешиваться в оперативную деятельность региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также учреждений и организаций, находящихся в федеральном округе.
Предложенная автором система мер по предотвращению и устранению юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации даст гораздо больший результат в случае её комплексного применения. Вместе с тем, она не является законченной, а скорее включает в себя только наиболее важные, реально реализуемые сегодня меры по совершенствованию российского законодательства.
8 Статус коллегии определен в Указе Президента РФ от 25.05.98. № 586 - Собр. законодательства РФ, 1998, №22.
Диссертант предлагает принятие ряда специальных законов, в частности Федерального закона "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В случае принятия данного Федерального закона до вступления его в силу необходимо внести изменения и дополнения в:
а) Гражданский кодекс Российской Федерации в части санкций дополнительного характера за невыполнение должностными лицами положений указанного Федерального закона;
б) Уголовный кодекс Российской Федерации в части введения нового состава преступлений за невыполнение должностными лицами положений указанного Федерального закона.
Также в случае принятия данного Федерального закона должны быть внесены изменения и дополнения в Федеральные законы: «О нормативных правовых актах Российской Федерации», и «О порядке принятия Федеральных конституционных законов и Федеральных законов».
В перспективе же целесообразно готовить ФЗ "О федеральном коллизионном праве", основным содержанием которого стали бы процедуры преодоления юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
В заключение диссертации излагаются теоретические выводы и практические рекомендации по наиболее важным направлениям совершенствования законодательства, касающегося разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах автора:
1. Иньков A.B. Юридические коллизии и эффективность законодательства // Журнал «Право: теория и практика». М., 2002. (0,3 п.л.).
2. Иньков A.B. Юридические коллизии между органами государственной власти - проблемный вопрос российского законодательства // Журнал «Право: теория и практика». М., 2002. (0,3 п.л.).
Подписано к печати / У • / У <-' > Объем ^ п.л. Заказ 7 -1 У Тираж / ^ О ОП РИО МосУ МВД России
I !
)
! !
i
I t
I i
't
i i
I
ft
* 17 8 2 9 ( 78
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Иньков, Алексей Вячеславович, кандидата юридических наук
Введение
I. Теоретико-правовая характеристика юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
1. Понятие, сущность и виды юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерациии.
2. Юридические противоречия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и причины их возникновения.
II. Механизмы разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
1. Предотвращение юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
2. Разрешение юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в судебном порядке.
3. Внесудебные средства и способы разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Юридические противоречия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и механизмы их разрешения"
Актуальность темы исследования обусловлена рядом объективных предпосылок, среди которых центральное место занимают процессы реформирования правовой системы и связанных с этим отношений в обществе, в том числе в сфере права. Преобразования государственной власти невозможны без коренного изменения методов и способов государственного управления. К числу важнейших из них, относится и проблема единства государственной власти при условии разделения её на основные ветви и уровни. Именно неоднозначная трактовка этой проблемы на различных уровнях вызывает некоторые затруднения в укреплении конституционных, демократических основ власти в России.
Современный российский федерализм находится в стадии становления: его концепция не сложилась полностью, существует неопределенность, незавершенность, противоречивость ряда конституционных норм, регулирующих взаимоотношения Федерации и её субъектов.
Одним из основных признаков федеративного устройства становится мера разделения власти между центром и составными частями государства - субъектами Федерации. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма. В 1992 г. была предпринята попытка разрешения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации путем заключения Федеративного договора. Однако ни Федеративный договор, ни Конституция РФ 1993 г. не сбалансировали в полной мере позиции центра и составных частей России по проблеме разделения власти по вертикали.
Следствием такого положения является принятие субъектами РФ нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, вытеснение конституционных норм договорными. Фактически не разработан институт конституционно-правовой ответственности федеральных и региональных органов государственной власти за несоблюдение норм Конституции РФ. Отсутствует федеральный конституционный закон о порядке разрешения споров и конфликтов между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Противоречивые тенденции в экономической, политической, культурной и идеологической сферах жизни российского общества не могли не найти своего отражения в праве, являющимся универсальной системой нормативного регулирования социальных процессов. Противоречия между правовыми предписаниями пронизывают сегодня все уровни системы российского законодательства. В его структуре в настоящее время отчетливо прослеживается ряд негативных тенденций: ослабление связей между отраслями законодательства, излишняя множественность законов при регулировании одних общественных отношений и их недостаточность при регулировании других, отношений, несбалансированность законодательного процесса на федеральном и региональном уровнях, многочисленные нарушения конституционной процедуры принятия законов и правил законодательной техники и т.д.
Признание норм международного права составной частью национальной правовой системы, изменение геополитического статуса России в связи с вступлением ее в Совет Европы, усилившиеся процессы интеграции со странами ближнего зарубежья, прежде всего с Беларусью, поставили перед юридической наукой ряд очень серьезных проблем. Среди них необходимость сохранения самобытности правовой системы России в условиях международной интеграции и взаимопроникновения правовых систем государств, принадлежащих к различным правовым семьям, формирование механизма имплементации норм международного права, международных договоров России в отечественную правовую систему, выявление и устранение противоречий между нормами международного права и нормами национального законодательства и др.
Несовершенство и противоречивость законодательства отрицательно сказываются на работе правоохранительных органов по решению стоящих перед ними задач, ослабляют режим законности, снижают уровень правопорядка в стране. Указанные вопросы нельзя решить без всестороннего осмысления и анализа юридических противоречий как явления правовой действительности.
Поэтому нужны научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих органов, направленные на повышение роли и значения законодательства в жизни нашего общества.
Несмотря на то, что отдельные аспекты проблемы юридических противоречий в российском законодательстве рассматриваются в многочисленных публикациях, как в рамках теории права, так и отраслевых юридических наук, в данной диссертации предпринята попытка их комплексного анализа и предложены рекомендации по их устранению.
Степень научной разработанности темы. Достаточно много исследований российских учёных-конституционалистов посвящено раскрытию проблемы разрешения юридических противоречий (исследования А. А. Белкина, К.К. Гасанова, В.Н. Григорьева, И.Н. Глебова, В.В. Гущина, О.А. Галустьяна, В .Я. Кикотя, В.П. Казимирчука, А.С. Прудникова, Ю.А Тихомирова, и др.).
Теоретическую основу исследования составили труды ученых - в области общей теории права: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Н.А. Власенко, П.С. Дагеля, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, В.П. Малахова, Н.И. Матузова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, А.Ф. Черданцева и других;
-в сфере отраслевых юридических наук: М.В. Баглая, Н.И. Ветрова, А.Ф. Волынского, О.А. Зайцева, Т.М. Гандилова, С.А. Глазырина, И.В. Гранкина, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.П. Лаврова, С.Я. Лебедева, В.М. Плескачевского, В.Н. Фадеева и Других.
Практически все исследования указанной проблемы затрагивали только её отдельные стороны. Среди научных трудов нет исследований, посвященных комплексному изучению юридических противоречий в совокупности с четкими механизмами их разрешения. Поэтому подготовленный автором монографический труд претендует на восполнение соответствующего пробела в законодательстве.
Предметом исследования являются юридические противоречия между органами государственной власти Федерации и её субъектов. Объектом исследования выступают общественные отношения, щ складывающиеся в процессе возникновения и разрешения юридических противоречий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе уже имеющихся теоретических и практических данных сформулировать основные понятия, выявить основные причины возникновения и способы разрешения юридических противоречий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.
В рамках поставленной цели выделяются следующие задачи исследования:
• раскрыть понятие и охарактеризовать основные виды юридических противоречий, возникающих между Федерацией и субъектами Федерации;
• проанализировать причины возникновения конфликтных ситуаций между органами государственной власти;
• исходя из имеющихся причин возникновения юридических противоречий, сформулировать рекомендации по их предотвращению и преодолению;
• разработать систему наиболее распространенных и приемлемых федеральных и региональных средств и способов предотвращения и разрешения споров и конфликтов между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Для решения поставленных задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности, такие, как объективность, комплексность, критичность, системность и т.д. В работе также использовалась диалектико-материалистическая методология, позволяющая рассматривать исследуемые явления в динамике их развития и взаимосвязи, во взаимодействии элементов и факторов, их составляющих.
Применение широкого спектра методов познания позволило диссертанту целостно и всесторонне рассмотреть предмет исследования в сочетании с научными достижениями в области философии, социологии, теории государства и права, конституционного и муниципального права.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов.
Научная новизна диссертации. Представленная диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования природы юридических противоречий.
В диссертации проанализированы различные аспекты проблемы разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, которые недостаточно изучены отечественной правовой наукой.
Диссертантом предложены различные варианты разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Автором разработаны также практические рекомендации по преодолению указанных негативных явлений.
На защиту выносятся следующие положения, отражающие содержание исследования:
1. Авторское определение "юридических противоречий" как обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития несоответствие между общественными отношениями,предусмотренными нормами права и общественными отношениями, сложившимися в реальной действительности, и порождающее трудности в правореализации.
2. Классификация юридических противоречий. В сфере правового регулирования возникают противоречия двух видов: а) материальные - между реальными общественными отношениями и общественными отношениями, предусмотренными нормами права, б) формальные - между самими правовыми нормами.
3. Соотношение понятия юридического противоречия с такими правовыми явлениями как законодательная коллизия, юридический спор, юридический конфликт.
4. Предложение по созданию комплексной системы мер по предотвращению и устранению юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
5. Предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, в сфере разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Главным вопросом, требующим скорейшего разрешения данной проблемы, является разработка нормативно-правового акта—Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
Теоретическая и практическая значимость исследования характеризуется следующими положениями: а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, дополняют теоретическую базу исследования проблемы юридических противоречий; б) работа вносит вклад в развитие конституционного права и может быть использована для дальнейших научно-практических исследований по данной проблеме; в) выводы и предложения могут быть использованы в практической деятельности по дальнейшему совершенствованию законодательства; д) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курсу «Конституционное право Российской Федерации», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на Конституции Российской Федерации, нормах действующего законодательства, научных источниках конституционного права, других смежных отраслей правовой системы Российской Федерации.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробация в учебном процессе, на научно-практической конференции, а также при подготовке научных публикаций.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации нашли отражение в докладе на научно-практической конференции, проходившей в Юридическим институте МВД России в 2002 г.
По теме диссертации автором изданы две научных работы: «Юридические коллизии и эффективность законодательства», «Юридические коллизии между органами государственной власти-проблемный вопрос российского законодательства».
Результаты исследования используются при подготовке учебных материалов по курсу «Конституционное право Российской Федерации» в Московском университете МВД России.
Выводы по диссертации нашли свое применение в практической деятельности Смоленской областной Думы и УВД Смоленской области.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Иньков, Алексей Вячеславович, Москва
Заключение
Исследование способов и методов конституционно-правового регулирования юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации позволяет сформулировать определенные выводы и на этой основе выдвинуть предложения по совершенствованию российского законодательства в указанной сфере. Поставленные цели и задачи достигнуты. Предмет и объект исследования подвергнуты тщательному анализу.
Юридические противоречия, являясь следствием социальных противоречий, носят в какой-то степени закономерный характер. Причины юридических противоречий можно классифицировать в зависимости от наличия в них волевого фактора - на объективные и субъективные, в зависимости от сферы их действия - на социально-экономические, политические, идеологические, правовые.
К социально-экономическим (объективным) причинам следует отнести непрерывное развитие и неодинаковые темпы изменения регулируемых правом общественных отношений.
Политические причины - конфронтация законодательной и исполнительной ветвей власти, власти федеральной и региональной, непродуманная национальная политика, лоббирование интересов одних социальных групп в ущерб интересам других.
Идеологические причины - столкновение различных научных идей и концепций. Роль и влияние данной разновидности причин юридических противоречий возрастает в условиях общественного кризиса, когда на смену одной официальной идеологии приходит другая или на определенный период образуется "идеологический вакуум". Утверждение в общественном сознании новой идеологии неизбежно влечет за собой изменения в содержании принимаемых правовых норм (это особенно очевидно на примере норм конституционного права) и, как следствие, противоречие нормам, принятым под воздействием старой идеологии.
К правовым причинам юридических противоречий можно отнести "вечную" проблему поиска оптимального соответствия законодательного и подзаконного регулирования, непродуманное заимствование правовых институтов и актов из правовых систем иностранных государств, неотработанность механизма включения норм международного права в национальную правовую систему, а также бессистемность законотворческой деятельности и законотворческие ошибки.
Поэтому нет и не будет правовых систем, которым не были бы свойственны противоречия правовых норм. Безусловно, что законодатель заинтересован в их скорейшем устранении, поскольку они существенным образом снижают эффективность правового регулирования. Следовательно, можно утверждать, что юридические противоречия имеют скорее негативный характер. Но нужно отметить и то, что они несут в себе и позитивное начало как для правовой системы, так и для общества в целом. Они являются свидетельством нормального процесса развития общественных отношений и соответствующих им государственно-правовых институтов.
Позитивное значение юридических противоречий для правовой системы заключается в том, что они служат своего рода маяком, сигнализирующим о существовании в правовой системе определенных деструктивных явлений и необходимости принятия мер по их локализации и устранению. Также юридические противоречия могут выражать справедливое притязание на новый правовой порядок или охрану конституционного строя, и законное противостояние произволу, незаконным актам и действиям. Отрицать существование юридических противоречий в любой правовой системе абсурдно, выявлять и устранять - необходимо.
В сфере правового регулирования в связи с непрерывным развитием общественных отношений возникают противоречия двух видов: а) между общественными отношениями и направленными на их регулирование правовыми нормами. Такого рода противоречия можно условно назвать материальными. Они носят объективный характер.
Возникновение противоречий между нормами права и регулируемыми ими общественными отношениями обусловлено постоянным развитием и совершенствованием последних. Это противоречия между формой (право) и содержанием (общественные отношения), между объективным и субъективным в праве. Однако прямой зависимости между ними и противоречиями формального характера (между нормой и нормой) нет, так как даже при их наличии законодательство может быть относительно единым и согласованным. Вместе с тем нельзя отрицать роль субъективного фактора в возникновении противоречий такого рода, так как от качества правотворческой деятельности зависит степень соответствия правовых норм и регулируемых ими общественных отношений. Правотворческие и правоприменительные органы должны делать все возможное для их своевременного выявления и скорейшего разрешения. б) между самими правовыми нормами и институтами. Природа данной группы противоречий производна от противоречий первого вида. Они ведут к нарушению согласованности системы права и являются следствием нарушения законодателем логики ее собственного внутреннего развития. Это может выражаться в следующем: принятие субъектами Федерации законов по предметам исключительного ведения РФ и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации; опережающее подзаконное регулирование тех общественных отношений, которые должны быть урегулированы законодательными актами; в принятии законов по частным вопросам. Данные вопросы можно было урегулировать подзаконными актами; в превышении в законодательном или ином акте меры отсылок к другим актам; непродуманное заимствование иностранных правовых институтов, норм, стандартов без учета национальной правовой системы, национальной культуры и менталитета.
Возникновение противоречий формального характера в значительной степени обусловлено действием субъективного фактора, когда правотворческие органы не уделяют должного внимания тому, как согласуются принимаемые ими нормы с уже действующими. Все это характеризует уровень и культуру правотворческой деятельности. Но нельзя однозначно утверждать, что природа данной группы противоречий носит чисто субъективный характер. При внимательном рассмотрении можно увидеть, что в конечном счете их причины обусловливаются непрерывным развитием общественных отношений.
Юридические противоречия представляют собой обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития несоответствие между общественными отношениями, предусмотренными нормами права и общественными отношениями, сложившимися в реальной действительности, и порождающее трудности в правореализации.
Понятие юридического противоречия по своему объему значительно шире по отношению к юридическому конфликту, юридическому спору и к законодательной коллизии.
Юридическое противоречие иногда смешивают с конкретными и внешними формами его проявления: юридическим спором, законодательной коллизией и даже юридическим конфликтом.
Конфликт выражает предельные случаи обострения юридических противоречий. Правовой конфликт всегда выражает социально-юридическое противоречие. Но не любое юридическое противоречие есть правовой конфликт, так как в таком случае любое противозаконное противостояние допустимо обозначать юридическим противоречием. Юридический конфликт есть антиконституционное противоборство политических, социальных сил и государственных, общественных структур.
Юридический спор - это процедура преодоления разногласий между органами государственной власти, их должностными лицами в установленном законом порядке и уполномоченным на то органом.
Отождествление юридического противоречия с законодательной коллизией чревато возникновением ошибочного вывода о необходимости и целесообразности последней для развития права. Ещё раз подчеркнем: качеством необходимости обладают его диалектические противоречия. Что же касается законодательных коллизий, то они выражают собой деформацию права и несовершенство законодательства, создают обстановку дезинформации в действительном назначении законов государства, увеличивают трудности в их толковании. Вместе с тем, отмеченное отрицательное значение законодательных коллизий не снимает с них некоторого положительного эффекта, поскольку создает соответствующую обратную связь, заставляющую правовую систему преодолевать в своем содержании возникшие формально-логические противоречия на основе совершенствования действующего законодательства.
Современное правовое развитие обусловило более глубокое изучение юридических коллизий и противоречий в целом. Ранее процесс устранения юридических противоречий носил зачастую характер ожидания. Сейчас же речь может идти о формировании правового механизма преодоления юридических противоречий.
Очевидны главные перспективные подотрасли и институты, создающие комплексный правовой режим предотвращения и преодоления юридических противоречий.
На наш взгляд, для развития коллизионного права России необходимо принятие ряда специальных законов: Федерального закона "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Он был принят Государственной Думой 24 июня 1999 года. Однако 2 июля 1999 года Совет Федерации отклонил его, ссылаясь на нецелесообразность принятия, несоответствие системе федерального законодательства и недостатки юридической техники. Государственная Дума в ноябре 1999 года предложила Совету Федерации создать согласительную комиссию для урегулирования возникших разногласий. Однако на сегодняшний момент не состоялось ни одного заседания комиссии.
В случае принятия данного Федерального закона до вступления его в силу необходимо внести изменения и дополнения в: а) Гражданский кодекс Российской Федерации в части санкций дополнительного характера за невыполнение должностными лицами положений указанного Федерального закона; б) Уголовный кодекс Российской Федерации в части введения нового состава преступлений за невыполнение должностными лицами положений указанного Федерального закона.
Так же в случае принятия данного Федерального закона должны быть внесены изменения и дополнения в Федеральные законы: «О нормативных правовых актах Российской Федерации», и «О порядке принятия Федеральных конституционных законов и Федеральных законов».
В перспективе же целесообразно готовить ФЗ "О федеральном коллизионном праве", основной содержание которого бы стали процедуры преодоления разногласий и споров.
В настоящее время огромное значение для создания режима предотвращения появления юридических противоречий играет принцип обеспечения верховенства конституции и закона, соблюдение юридических приоритетов, неотвратимость ответственности за нарушение законности, широкое использование процедур достижения договоренности и социального согласия, формирование высокой правовой культуры.
Необходимо учитывать, что первоначально споры приобретают смысл разногласий и касаются понимания той или иной политической, управленческой и экономической ситуации, оценки объема и характера информации по спорному вопросу, принятых или готовящихся решений. На этой стадии развития коллизионной ситуации споры могут быть урегулированы мягкими средствами.
Следует, однако, отметить, что существуют такие противоречия, которые трудно искоренить в виду их объективности. Кроме того, в международной сфере неизбежны коллизии между государствами, между государствами и наднациональными структурами и международными организациями.
При разрешении юридических противоречий необходимо объективно оценивать различные правовые взгляды и неодинаковое правопонимание. В них заложено не только содержание будущих законов и иных правовых актов, но и отношение к ним правоисполнителей и их возможные разногласия и споры. Выяснение правовых позиций позволяет использовать те способы толкования и разъяснений спорных правовых положений, которые служат первым препятствием на пути движения права в жизни.
Необходимо развивать и совершенствовать правовую регламентацию процедур разрешения юридических противоречий, целесообразно шире и глубже осваивать разнообразные процедуры, как путем изучения их признаков, так и типологии ситуаций возможного применения.
В заключение хотелось бы отметить, что предложенная автором система мер по предотвращению и устранению юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации даст гораздо больший результат в случае её комплексного применения. Вместе с тем, она не является законченной, а скорее включает в себя только наиболее важные, реально реализуемые сегодня меры по совершенствованию российского законодательства.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Юридические противоречия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и механизмы их разрешения»
1. Конституция Российской Федерации: Офиц. текст по сост. на 1 октября 1998 г. с историко-правовым комментарием.- М.: 1ШФРА-М-НОРМА, 1998.-80 с.
2. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий // Под ред. акад. Топорнина Б.Н. -М.: Юристъ,1997.- 625 с.
3. Конституция Российской Федерации: Комментарий Конституционного суда РФ: Офиц. текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. -М.: Юристь, 1998. - 597 с.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Фонд Правовая культура», 1996.- 235 с. 2..Федеральные Конституционные законы Российской Федерации
5. О Конституционном Суде Российской Федерации. От 21 июля 1994г. в редакции от 15 декабря 2001 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994, №13. Ст. 1447; Российская газета, 2001, 16 декабря.
6. Об арбитражных судах в Российской Федерации. От 5 апреля 1995г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995 г., №18,Ст.1589.
7. О судебной системе Российской Федерации. От 6 января 1997 года в редакции 15 декабря 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 1, Ст.1; Российская газета Российская газета, 2001, 16 декабря.
8. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. От 4 апреля 1997 г. // Российская газета Российская газета, 1997, №№43-44.
9. О правительстве Российской федерации. От 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями от 31 декабря 1997 г. // Конституционное право России: Сборник конституционно-правовых актов. М, Юрист, 1998, Т.2. З.Федеральные законы Российской Федерации
10. О международных договорах Российской Федерации. От 15 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №29, Ст.2757.
11. Об общих принципах организации органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. От 22 сентября 1999 г. //Российская газета, 1999,19 октября.
12. Указы Президента Российской Федерации
13. Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации. // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №23, Ст.2756.
14. О структуре федеральных органов исполнительной власти. От 17 мая 2000 г. № 867 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000.№21,Ст.2168
15. Постановление Пленума Верховного Суда 1 .Постановление Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах при осуществлении правосудия» // Российская газета. 1995. 28 декабря.
16. Учебники, учебные пособия:
17. Алексеев Государство и право: Начальный курс. - М., 1993.
18. Алексеев Общая теория права. Том. 1. - М., 1981.
19. Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. - М,, 1998.
20. Иванов Р. Л., Костюков А. П., Скобелкин В. Н. Основы Российского государства и права. - Омск, 1995.
21. Конституционное право. Отв. ред. Козлов А.Е. - М.,1996. 81;
22. Конституционное право России. - Уфимская высшая школа МВД РФ, 1993.
23. Конституционное право России. Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. - М., 1999.
24. Конституционное право России: Сборник конституционно- правовых актов, - М.: Юристь, 1998. - Т. 1,2.
25. Конституционное право Российской Федерации, А. И. Коваленко. - М., 1995.
26. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. Е. М. Ковешников, - М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА М", 1998. И. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М. В, Баглай, Б, Н. Габричидзе. - М.: Инфра М-Кодекс, 1996.
27. Конституционное право Российской Федерации: Схемы, комментарии. - М.: Право и Закон, 1996,
28. Конституционное право. Учебник. Отв. ред. А. Е. Козлов. - М.: Издательство "БЕК", 1996.
29. Кудрявцев В.Н. Право и поведение. - М., 1978;
30. Матузов Н. И. Теория государства и права. - Саратов, 1995.
31. Общая теория права и государства: Учебник./ Под ред. В. В. Лазарева, 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 1996.
32. Лазарев В.В. Теория государства и права. - М.: Спарк, 2000.- 511с.
33. Теория государства и права. Курс лекций./ Под ред. Н. И. Матузова и А, В. Малько. - М.: Юрист, 1999.
34. Теория государства и права./ Под ред. М. Н. Марченко. - М., 1995.
35. Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. М. Н. Марченко. - М.: Зерцало, ТЕИС, 1996.
36. Фарбер И. Е.. Ржевский В. А. Вопросы теории советского конституционного права. - Саратов, 1967.
37. Федеральное конституционное право России: Основные источники. - М., 1996.
38. Юридический энциклопедический словарь, - М., 1984.
39. Монографии, сборники трудов
40. Алексеев Механизм правового регулирования в социалистическом обществе.- М., 1969.
41. Алексеев Проблемы теории государства и права. Свердловск, 1973.
42. Баймаханов М. Т. Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. Алма-Ата, 1972.
43. Баранов В. М. Теория права в контексте проблем взаимодействия международного и российского права // Российская правовая система и международное право современные проблемы взаимодействия. Ч. 1. Н. Новгород, 1996, 57-58.
44. Берков В. Ф. Противоречия в науке. Минск, 1980.
45. Борщев Г. Противоречие, развитие и практика. Саратов, 1966.
46. Введение в общую теорию конфликтов.- М., 1993.
47. Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве Иркутск, 1984.
48. Власенко Н. А. Основы законодательной техники. Иркутск, 1995.
49. Вяккерев В. В. Диалектические противоречия и марксистская политическая экономия.- М., 1963.
50. Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование.-М., 1993. 79.
51. Гранкин И. В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации.- М., 1998.
52. Жеребий В. Диалектика социальных противоречий и право.- М., 1986.
53. Жеребин B.C. Противоречия при социализме и право. Владимир, 1972, 177-190.
54. Законность в Российской Федерации.- М.,1998.
55. Игнатьева М.Н. Федеральное и республиканское законодательство РФ: проблемы взаимодействия и взаимосвязи. Якутск, 1995.
56. Карташова Н.В. Структура политических конфликтов. // Право. Власть. Законность. Нижегородские юридические записки, 1997, Вып. 3,4.
57. Керимов Д. А. Законодательная техника.- М., 1997.
58. Кикоть В. Я. О конституционных основах земельного законодательства. // Право и жизнь, 1996, №10. 77-119.
59. Коврига 3. Р., Панько К. К. Политические и правовые коллизии, конфликты, фикции. // Право и политика: современные проблемы соотношения и развития. Воронеж, 1996, Вып. 4. 49-63.
60. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России.-М.: ИНИОН, 1996.-62 с.
61. Козлов А.Е. Федеративные отношения и региональное З^равление в России: пути реформирования.-М.: ИНИОН,1994.-ЗЗс.
62. Конституция. Закон. Подзаконный акт.- М., 1994.
63. Концепции развития российского законодательства.- М.,1998.
64. Лапаева Л. Л. Социально-политические конфликты и право. // Драма российского закона.- М., 1996, 88-105.
65. Нарский И. Диалектическое противоречие и логика познания.- М.Д969.
66. Общая теория прав человека.- М., 1996.
67. Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации.- М., 1996.
68. Пиголкин А.С, Коллизии законов //Юридический энциклопедический словарь.- М.,1987. 179,
69. Поленина В. Законотворчество в Российской Федерации.- М., 1996.
70. Поленина В. Качество закона и эффективность законодательства.-М., 1993.
71. Правовое государство, личность, законность.- М., 1997.
72. Право и политика современной России.- М., 1996.
73. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации.- М.,1998.
74. Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов.-М., 1998, 17-18.
75. Рахманина Т. Н. , Студеникина М, Нормотворчество субъектов Российской Федерации. // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж,1996, 44.
76. Российское законодательство проблемы и перспективы.- М.Д995.
77. Селезнев Г. Н. Вся власть - закону.- М., 1997,
78. Сенякин И. Н. Система законодательства Российской Федерации // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Саратов, 1998, 33.
79. Синюкова Т. В. Правосознание и правовая культура // Теория государства и права. Курс лекций. Саратов ., 1995, 464.
80. Суханов В. И. Предметное противоречие, его структура и механизм действия. Саратов, 1962.
81. Тайсумов М. У. Противоречие как процесс. Ростов-на- Дону, 1991.
82. Тихомиров Ю. А. Как применять закон.- М., 1993.
83. Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия.- М,, 1994.
84. Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения,- М,, 1996,
85. Тихомиров Ю.А, Правовой механизм реализации положений Федеративного договора,-М,,1993, -146 с.
86. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право.-М.: Юринформцентр,2000.-393с.
87. Тихомиров Ю.А. Драма российского закона: монография.- М.,1996.-143с.
88. Туманов В, А, О правовом нигилизме, // Сов государство и право.1989,№10.
89. Шзтаев А.А. Трудовые конфликты. // Юридическая конфликтология. Отв. ред. В.Н. Кудрявцев,- М.,1995,С.119.
90. Эффективность правовых норм.- М., 1980.
91. Юридический конфликт: сферы и механизмы.- М.,1994.
92. Юридический конфликт: процедуры разрешения.- М., 1995.
93. Юридическая конфликтология.- М.,1995.
94. Материалы периодических изданий
95. Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Российская Федерация, 1994, № 21. 19-20.
96. В каких поправках нуждается Конституция? ("Круглый стол") // Журнал российского права, 1999, № 1.
97. Воеводин Л. Д. Конституция Российской Федерации и правовые отрасли: проблемы соотношения. /Вестник Московского университета, 1994, Серия И № 4. "Право" 33.
98. Гребенников В. В., Васецкий Н. А., Полуян Л. Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики (аналитический обзор) // Государство и право, 1998, №9. 93.
99. Дагель П. Диалектика правового регулирования общественных отношений // Правоведение, 1971, №1. 51-52.
100. Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право, 1996. №4. 91.
101. Закон в переходный период опыт современной России ("Круглый стол") // Государство и право,. 1995, № 10. 41.
102. Зелепукин А. А. К вопросу об эффективности российского законодательства/ЯТравоведение, 1996, №2. 21.
103. Ковачев Д. А. Предмет способы и формы конституционного регулирования // Журнал российского права, 1997, №2. 55-60.
104. Козловский В. Е. Противоречия в условиях социализме // Вопросы философии, 1984, №9.
105. Колибаб К. Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий необходимо j^ iacTHe законодателей // Журнал российского права, 1998, №8. 11.
106. Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт. // Государство и право, 1995, №9. 10.
107. Лапаева В. В. Конституционное правосудие как фактор стабильности конституционных правовых отношений // Журнал российского права, 1999, № 5/6. 60.
108. Матузов Н. И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны одной "медали" // Правоведение, 1994, №2.
109. Новая Конституция Российской Федерации и развитие законодательства ("Круглый стол")//Государство и право, 1994, №12. 131.
110. Пашков А. С, Явич Л. Эффективность действия правовой нормы // Государство и право, 1970, № 3. 42.
111. Современное состояние российского законодательства и его систематизация ("Круглый стол") // Государство и право, 1999, №2. 27-28.
112. Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок // Государство и право, 1994, №1, 3-4.
113. Тихомиров Ю. А. Война законов: нужна ли она России и как её предотвратить? // Юридический вестник, 1999, № 9. 5.
114. Тихомиров Ю. А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика, 1997, № 19/20. З.
115. Тихомиров Ю.А. Юридические коллизии в федеративных отношениях. //Федерализм, 1999, №4, 127-131.
116. Тз^анов В. А. О правовом нигилизме // Советское государство и право, 1989, №10,
117. Туманов В. А. Правовой нигилизм в историко- идеологическом ракурсе // Государство и право, 1993, № 8.
118. Юридическая конфликтология - новое направление в науке ("Круглый стол")//Государство и право, 1994, №4, 3-23.
119. Арзуманов Г. Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2002.- 206с.
120. Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: Дисс...канд. юрид. наук. - Саратов., 1999.- 227с.
121. Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2001.-200с.
122. Гудков А.И. Государственная власть в современной России: (Становление и основные тенденции развития): Дисс... канд. юрид. наук.-Н.Новгород,1998.-189с.
123. Дегтев Г.В. Современный российский федерализм: Дисс... канд. юрид. наук, -М., 2001.-182с.
124. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации: Дисс , д-раюрид. наук.- М.,1998.
125. Елисеева А.А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и её субъектов: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2000.-150с.
126. Жеребин B.C. Проблемы правовой конфликтологии: Дисс... канд. юрид. наук. - Н.Новгород, 2001.-395с.
127. Лаврентьев А.Р. Коллизии института юридической ответственности в России: - Н.НовгородД999.-200с.
128. Левый В.В. Правовые проблемы взаимоотношений РФ и её субъектов: Дисс... канд. юрид. наук.- М., 2000.-172с. П.Литвинцев М.Г. Нормативно-правовые аспекты разрешения конфликтов: Дисс... канд. юрид. на}^. - М., 1996.-164с.
129. Лобанов И.В. Оптимальная модель федеративных отношений в РФ: Дисс... канд. юрид. наук. - Саратов, 2000.-166с.
130. Ярыгина Ю.В. Теоретико-правовые проблемы федерализма: Дис. канд. юрид. наук. - М., 2001. - 183с.
