Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации

Беркович, Евгений Феликсович

Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации»

На правах рукописи

БЕРКОВИЧ ЕВГЕНИЙ ФЕЛИКСОВИЧ

Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2004

Работа выполнена на кафедре муниципального права и управления ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович доктор юридических наук, доцент Акопов Леонид Владимирович доктор юридических наук Чепурнова Наталья Михайловна

Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел России

Защита состоится «УУ» сентября 2004 года в «часов на заседании диссертационного совета К 212.208.03 по юридическим наукам в ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет» по адресу: 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет»

Автореферат разослан августа 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук доцент

Краковский К. П.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Являясь одним из важнейших

элементов конституционного механизма народовластия, которое осуществляется в рамках двух взаимосвязанных, и в то же время относительно самостоятельных форм реализации публичной власти — государственной и муниципальной, местное самоуправление представляет собой особый уровень властвования, основывающийся на автономии, самостоятельности населения в решении им вопросов местного значения.

Становление и развитие местного самоуправления является одним из приоритетных направлений реформирования всей системы публичной власти в России. Данный процесс был во многом противоречивым, непоследовательным, связанным с отсутствием до недавнего времени четкой концепции преобразований. Особенностью современного этапа развития местного самоуправления стало повышенное внимание к данным проблемам со стороны высших органов государственной власти.

Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в качестве важнейших направлений нынешнего этапа развития современного Российского государства определены: совершенствование контрольно-надзорных полномочий государственных органов; наведение порядка с муниципальной собственностью; разграничение ответственности регионального и муниципального уровней власти.1

Реализация современной конституционной модели местного самоуправления и подтверждение его особой роли в становлении и формировании гражданского общества и демократического государства в России невозможны без соблюдения основополагающего конституционного принципа законности, пронизывающего систему публичной власти на всех ее уровнях, включая муниципальный. Вместе с тем, это обстоятельство не нашло должного отражения в трудах, посвященных вопросам обеспечения законности, государственного контроля и прокурорского надзора в системе местного самоуправления. Исследованию принципа законности в государственно-властной сфере уделялось значительно больше внимания, чем в муниципальной.

Состояние законности и правопорядка в России в значительной степени определяется качеством нормативно-правовой базы муниципальных образований. Несмотря на комплекс мер, осуществляемых в рамках государственного контроля и прокурорского надзора, проблемы противоречия муниципальных правовых актов действующему законодательству не утратили своей актуальности. Приведение регионального законодательства, муниципальных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством и создание единого правового поля страны являются важнейшими государственными задачами.

Российская газета. 2004,27 мая.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., а также обновляемое отраслевое законодательство содержат целый ряд новелл, которые напрямую связаны с вопросами обеспечения законности в системе местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, носят концептуальный характер и потому нуждаются в научно-теоретическом осмыслении.

Данные обстоятельства позволяют говорить о несомненной актуальности проведения теоретических и практических исследований конституционного принципа законности в организации и деятельности местного самоуправления, основных форм административного и судебного контроля, а также прокурорского надзора в данной системе и выработки направлений и методов по их совершенствованию.

Поставленная задача актуализируется в связи с осуществляемой в настоящее время в РФ муниципально-правовой реформой и необходимостью поиска оптимальных правовых моделей реализации принципа законности в системе муниципальной власти.

Объектом диссертационного исследования выступают правовые отношения, возникающие в процессе реализации требований по точному и неуклонному соблюдению законов в организации и деятельности местного самоуправления как особой формы реализации населением публичной власти.

Предметом диссертационного исследования являются нормы действующего законодательства, определяющие требования законности в системе местного самоуправления, механизм реализации данного принципа на муниципальном уровне осуществления публичной власти, а также формы, методы, порядок осуществления государственного, в том числе судебного, контроля, прокурорский надзор в соответствующей сфере общественных отношений.

Цель и задачи диссертационной работы. Основная цель работы заключается в обосновании конституционной природы принципа законности и анализе специфики его воплощения в муниципальном правотворчестве, а также в правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, исследовании особенностей социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления и на этой базе — выработка рекомендаций по его совершенствованию, включая практику деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов и нормативно-правовую основу гарантирования законности.

Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда более конкретных задач, связанных, в частности, с необходимостью:

раскрыть природу, особенности и формы воплощения конституционного принципа законности в системе местного самоуправления;

исследовать основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления;

выявить причины, особенности и формы проявления нарушений законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

представить авторское понимание социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, определить его элементы;

проанализировать природу, особенности, основные формы и методы осуществления государственного и муниципального контроля в системе местного самоуправления;

исследовать в качестве относительно самостоятельного вопрос об особенностях судебного контроля за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления как одной из гарантий обеспечения законности;

проанализировать нормативно-правовую основу и практику осуществления прокурорского надзора в системе местного самоуправления;

сформулировать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой основы обеспечения законности в системе местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Соответствующие проблемы не были до недавнего времени предметом самостоятельного научного исследования, они рассматривались лишь в связи с анализом более общих вопросов осуществления местного самоуправления либо же отдельных форм обеспечения законности.

Между тем рассматриваемая тема предполагает необходимость использования, прежде всего, общетеоретического подхода к уяснению самой природы принципа (режима) законности и на этой основе — выявления особенностей его правового регулирования и реализации применительно к системе местного самоуправления, что, соответственно, требует комплексного подхода к анализу обозначенных проблем.

Общетеоретической и методологической основой настоящего исследования послужили выходившие в различные годы, в том числе и в советский период, труды таких отечественных ученых, как С.С. Алексеев, Н.Г Александров, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, В.А. Ржевский, И.С. Само-щенко, М.С. Строгович, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихомиров и др.

Особое значение имеют научные работы, посвященные как общим проблемам, так и более конкретным вопросам осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др.).

Одновременно автором использовались труды ученых по отдельным аспектам осуществления государственного (в том числе судебного) контроля,

прокурорского надзора - Л.В. Акопова, А.Д. Берензона, В.В. Борисова, С.А. Бурмстрова, Г.А Гаджиева, В.Г.Даева, И.И. Карпеца, В.В. Клочкова, В.А Кряжкова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Мельникова, И.И.Маршунова, А.С. Мордовца, Л.А. Николаевой, Ж.И. Овсепян, В.И. Ремнева, В.Г. Розенфельда, И.В. Ростовщикова, К.Ф.Скворцова, Ю.И.Скуратова, Ю.И. Стецовского, В.А. Туманова, Н.М. Чепурновой, М.С. Шалумова и др.

Методологическую основу исследования составляет комплекс современных общенаучных (историко-логический, системно-аналитический, диалектический, социологический) и специальных (компаративно-правовой, исторический, формально-юридический, структурно-функциональный, индукции и дедукции и другие) методов познания.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, относящиеся к исследуемой теме, федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты местного самоуправления, решения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебной и прокурорской практики.

Научная новизна заключается в том, что впервые на уровне специальной диссертационной работы исследуется конституционный принцип законности с точки зрения особенностей его нормативных характеристик и механизма реализации в сфере местного самоуправления. Дано авторское понимание конституционной природы законности как принципа, метода и режима реализации воплощаемых в нем требований. В связи с исследованием особенностей реализации конституционных требований законности в местном самоуправлении обосновываются основные критерии законности правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления; одновременно раскрываются причины, специфические формы проявления нарушений законности в деятельности органов местного самоуправления. Дано обоснование категории социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, показана роль государственных и муниципальных институционно--правовых элементов данного механизма; при этом особое внимание уделяется институту судебного контроля, а также прокурорскому надзору за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Основные положения, выносимые на защиту: 1. Особенности конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации, связанные, в том числе, с организационной и компетен-ционной обособленностью органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12; 130-132 Конституции РФ), ни в коей мере не «отменяют» действие имеющих универсальный, всеобщий характер конституционных требований законности в сфере местного самоуправления (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ); в то же время, особенностями муниципальной сферы реализации публичной власти и хозяйственной деятельности муници-

пальных образований предопределяется специфика реализации принципа законности как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности местного самоуправления.

2. Конституционная природа законности как принципа местного самоуправления раскрывается, во-первых, посредством институтов основ конституционного строя (ч. 2 ст. 4, ст. 12, ч. 1,2 ст. 15), получающих реализацию, в том числе в сфере местного самоуправления и обладающих повышенной юридической силой; во-вторых, через конституционные предписания реализации по месту жительства прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общими требованиями законности (например, ст.ст. 32, 33, 40, 41, 43 и др.); в-третьих, посредством самих по себе институтов местного самоуправления (глава 8) и его конституционных гарантий (ст. 133).

3. Законность как конституционный принцип местного самоуправления следует рассматривать в единстве двух относительно самостоятельных аспектов его проявления: внешнего и внутреннего. Внешний аспект выходит за пределы собственно муниципально-правовой сферы и сопряжен со взаимоотношениями муниципальной власти с органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также с государственным регулированием местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти, которое должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, носить непротиворечивый характер. Внутренний же аспект проявления данного принципа характеризует реализацию его нормативного потенциала в правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления в процессе решения вопросов местного значения и (или) исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

4. В нормативном содержании законности как принципа местного самоуправления присутствуют, прежде всего, общие (конституционные) начала: требование к государству в лице его федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации признавать и гарантировать местное самоуправление как относительно самостоятельную форму осуществления народом своей власти (ст. 3, ч. 2; ст. 12); требование к местному самоуправлению и его органам самостоятельно осуществлять муниципальную власть исключительно в пределах своих полномочий (ст. 12), неуклонно соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); необходимость определения деятельности местного самоуправления правами и свободами человека и гражданина (ст. 18), равенством перед законом и судом (ст. 19); иерархичность законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов в соответствии с их юридической силой (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1, 4; ст. 76, 133). Нормативное содержание принципа законности определяется также специальными критериями правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления, как-то: соблюдением процедуры принятия решений и реализации компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов, а также должностных лиц местного самоуправления; внутримуниципальной норма-

тивно-правовой иерархией, связанной в частности с особой ролью уставов муниципальных образований как «муниципальных конституций»; обязательностью актов муниципального правотворчества в пределах территории муниципального образования и т.п.

5. Нарушения законности в системе местного самоуправления возможно классифицировать по различным основаниям, отражающим функциональную, компетенционную, организационно-структурную характеристики муниципальной власти. Это позволяет раскрыть не только некоторые особенности нарушений законности в муниципальной сфере, но и выявить причины таких нарушений в правотворческой и правоприменительной сфере, которые носят как внутримуниципальный, так и внешний, независимый от муниципальных образований характер.

6. Реализация конституционного принципа законности в организации и деятельности органов местного самоуправления обеспечивается посредством особого механизма, имеющего в своей основе социальные и нормативно-правовые (юридические) начала. Под социально-правовым механизмом обеспечения законности в системе местного самоуправления следует понимать установленную законодательством систему социальных, конституционно-правовых, муниципально-правовых институтов и органов контрольно-надзорного характера, имеющих своей целью обеспечение точного и неуклонного исполнения органами и должностными лицами муниципальной власти требований Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов.

В качестве институционных элементов социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления необходимо рассматривать также: институты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, физическими и юридическими лицами; институт муниципального контроля; институты гражданского (общественного) контроля; судебный контроль; прокурорский надзор; институты государственно -го контроля в лице специализированных государственных органов (антимонопольных органов, территориальных органов Министерства юстиции РФ, налоговых, финансово-ревизионных и иных федеральных служб и органов).

7. В социально-правовом механизме гарантирования законпости как принципа организации и деятельности местного самоуправления особое место принадлежит судебному контролю. Развитие принципов судебного нормо-контроля в новом гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве является основой повышения эффективности деятельности судебных органов по обеспечению законности в местном самоуправлении.

для всех субъектов РФ требований законности. Нуждается также в формировании на принципиально новых основах административная юстиция — самостоятельная система судов с соответствующей специализацией по разрешению публично-правовых споров, в том числе — в сфере муниципальной власти.

8. Для оценки места и роли прокуратуры РФ в социально-правовом механизме обеспечения законности на муниципальном уровне важно определить предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, имея при этом в виду, что при разрешении в этой части противоречий между нормами Федерального закона «О прокуратуре РФ» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» приоритет необходимо отдавать Закону о прокуратуре; в соответствии с этим предмет прокурорского надзора за законностью в местном самоуправлении сводится к соблюдению требований Конституции РФ, исполнению федеральных законов и законов субъектов Федерации, соблюдению прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями. В сферу прокурорского надзора должна быть включена также деятельность территориальных органов общественного самоуправления, если они прошли государственную регистрацию и приобрели статус юридического лица.

9. Нуждаются в совершенствовании средства и формы прокурорского реагирования на нарушения законности в системе местного самоуправления. В частности, при использовании такой формы, как обращение в суд с иском (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, следует учитывать, что дела по заявлениям прокуроров о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления противоречащими закону имеют публично-правовую направленность; они связаны с проверкой правомерности актов, наиболее приближенных к населению, напрямую влияющих на территориальное равноправие граждан и затрагивающих широкий круг индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан. Одновременно в результате вступления в законную силу судебного решения по названным делам возможно возбуждение процедуры ответственности муниципальных органов перед государством.

Практическаязначимость исследования заключается в том, что в работе представлена система взаимосвязанных положений, характеризующих понятие законности в деятельности органов местного самоуправления, рассмотрен механизм ее обеспечения, определены причины и формы нарушений законности, проведен анализ практики судебного контроля и прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления, а также выработаны методические рекомендации и предложения по совершенствованию практики прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, рассмотрены направления совершенствования законодательства.

методических рекомендаций практического характера: «Некоторые вопросы прокурорского надзора в сфере местного самоуправления» (1999), «Обзор практики предъявления прокурором заявлений в суды общей юрисдикции о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления» (2002). Они широко используются в практической работе городскими и районными прокурорами, а также аппаратом прокуратуры Ростовской области.

Другие публикации автора применяются также муниципальными служащими, депутатами муниципальных образований Ростовской области, в системе повышения квалификации работников прокуратуры, депутатов представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также муниципальных служащих, а также широко используются в преподавании курсов муниципального права, прокурорского надзора на юридическом факультете РГУ, где на протяжении последних 6 лет автор читает спецкурс «Законность в сфере местного самоуправления».

Высказанные в работе предложения по совершенствованию законодательной и правоприменительной деятельности местного самоуправления также имеют прикладное значение.

Апробацияработы. Основные выводы, рекомендации и предложения были изложены в сообщениях на научно-практических конференциях, в том числе международных, проводившихся в г. Ростове-на-Дону в 1997-2003 годах, и опубликованы автором в 18 научных статьях и 2 монографиях.

Объем и структура работы. Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения, а также списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, задачи, методология исследования, формулируются выводы, их научная новизна, представляются сведения о практической значимости и апробации результатов исследования.

Глава первая - «Принцип законности в системе местного самоуправления в Российской Федерации» - представляет собой теоретико-правовое обоснование природы законности как принципа организации и деятельности местного самоуправления.

В основу параграфа первого - «Конституционная природа принципа . законности и его воплощение в системе местного самоуправления» — положена трактовка законности как принципа, метода и режима реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми субъектами общественных отношений. В качестве результата реализации указанных норм и основанной на этом деятельности соответствующих субъектов возникает такой правовой режим общественной жизни, при котором большинство его участников соблюдают и исполняют

нормативные правовые предписания, применяют их в соответствии с требованиями Конституции, законов и подзаконных актов.

В диссертационном исследовании обосновывается подход, в соответствии с которым законность выступает одним из основополагающих принципов организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

По мнению автора, данный принцип, являясь конституционным по своей природе, получает комплексное, многоаспектное нормативно-правовое закрепление в целом ряде положений Конституции. Прежде всего, его основные требования закрепляются в нормах главы 1 — «Основы конституционного строя». Так, ч. 2 ст. 4 предусматривает верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что охватывает все уровни осуществления власти, включая муниципальный. Устанавливается также высшая юридическая сила, прямое действие Конституции на всей территории РФ, требование непротиворечия законов и иных нормативно-правовых актов, принимаемых в РФ, Конституции РФ (ч.1 ст. 15); обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию и законы (ч.2 ст. 15); требования, относящиеся к обязательности официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов (ч.З ст. 15).

Особой сферой реализации и конституционного закрепления данного принципа являются права и свободы человека и гражданина. В этом плане приобретают значение характеристики местного самоуправления не только как формы (уровня) реализации публичной власти, но и как института правового положения личности (Н.С. Бондарь). В данном аспекте принцип законности в системе местного самоуправления находит отражение в нормах статьи 2, а также главы 2 Конституции через положения, отражающие реализацию прав и свобод человека и гражданина по месту жительства, т.е. на территории конкретных муниципальных образований, в соответствии с общими требованиями законности (например, ст.ст. 32, 33, 40, 41, 43 и др.)

Данное обстоятельство, проявляющееся в провозглашении примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества, сказывается не только на смене приоритетов, принципов, но и позволяет уточнить цели, задачи законности, равно как и механизм их реализации. Гарантированность основных прав и свобод является одним из основополагающих принципов законности.

Вместе с тем, как подчеркивается в работе, правозащитные приоритеты не должны вести к противопоставлению интересов личности, общества и государства, к умалению роли государства в экономической и социальной сферах. Необходимо видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счете, реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина во всех сферах государственной и общественной жизни.

Наконец, конституционный принцип обеспечения законности пронизывает и нормативное содержание главы 8 Конституции — «Местное само-

управление». В частности, в порядке конкретизации и развития нормативного положения статьи 12 в статье 133 Конституции предусматривается, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Эта норма имеет универсальный, своего рода, итоговый характер, адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления.

Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о вмешательстве с точки зрения целесообразности принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

Автор подчеркивает, что местное самоуправление действует в режиме законности, что обеспечивается соблюдением ее требований всеми субъектами муниципального образования. Так как население муниципального образования осуществляет свою деятельность по вопросам местного значения непосредственно, а также через органы местного самоуправления и их должностных лиц, следовательно, последние выступают также в качестве субъектов режима законности.

В соответствии с авторским подходом, требования законности в системе местного самоуправления следует рассматривать в единстве двух относительно самостоятельных аспектов его проявления: внешнего и внутреннего. Внешний аспект проявления законности применительно к местному самоуправлению сопряжен со взаимоотношениями муниципальной власти с органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также сопряжен с государственным регулированием местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти, которое должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством, носить непротиворечивый характер.

Внутренний же аспект проявления требований законности характеризует реализацию нормативного потенциала данного принципа в правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления в процессе решения вопросов местного значения и (или) исполнения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В параграфе втором — «Основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления» - автор исследования исходит из того постулата, что при этом следует учитывать, по крайней мере, две стороны выражения законности: 1) правотворческую, т.е. закрепление соответствующих начал в действующем законодательстве в виде всеобщих обязательных для

всех единообразных стандартов точного и неукоснительного соблюдения правовых требований всеми участниками общественных отношений; 2) правоприменительную, которая проявляется в фактически осуществляемой практике повседневной реализации правовых требований и проводимой при этом специальной деятельности государственных органов по охране права от нарушений.

Констатируется, что реализация требований законности тесно связана с установлением юридических гарантий обеспечения режима законности в обществе, к которым относятся: уровень совершенства правовой системы в целом; уровень правовой культуры; наличие эффективной системы надзора и контроля за законностью; действенные меры государственного принуждения; качественная и эффективная работа законотворческих и правоприменительных органов.

Поэтому соблюдение законности предполагает, что выполнение ее основных требований обязательно как в практике правоприменения, так и в правотворческой сфере.

В рамках данных подходов в диссертационной работе обосновывается, что общими (конституционными) началами в нормативном содержании законности как принципа местного самоуправления являются: требование к государству в лице его федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации признавать и гарантировать местное самоуправление как относительно самостоятельную форму осуществления народом своей власти (ст. 3, ч. 2; ст. 12); требование к местному самоуправлению и его органам самостоятельно осуществлять муниципальную власть исключительно в пределах своих полномочий (ст. 12), неуклонно соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); необходимость определения деятельности местного самоуправления правами и свободами человека и гражданина (ст. 18), равенством перед законом и судом (ст. 19); иерархичность законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов в соответствии с их юридической силой (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1,4; ст. 76, 133).

В качестве специальных критериев правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления, определяющих нормативное содержание принципа законности, автор выделяет: соблюдение процедуры принятия решений и реализации компетенции представительными и исполнительными органами, а также должностными лицами местного самоуправления; особую роль уставов муниципальных образований как нормативно-правового ядра всей системы муниципально-правовых актов; обязательность актов муниципального правотворчества в пределах территории муниципального образования и т.п.

При этом следует учитывать, что в процессе правотворческой деятельности юридически значимым по своим последствиям является соблюдение порядка принятия (издания) муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов.

Единство законности опирается не только на строгое и точное соблюдение законов и подзаконных актов на всей территории страны и во всех областях жизни, но и на единообразное их применение. Расширение законодательной инициативы и нормотворческой компетенции как субъектов Федерации, так и местного самоуправления должно быть направлено на укрепление законности в рамках безусловного действия принципа верховенства закона. К тому же единство законности не исключает учета местных традиций на уровне местного самоуправления, что однако нельзя отождествлять с целесообразностью решения тех или иных вопросов на муниципальном уровне реализации публичной власти. Учет исторических и иных местных традиций, присущих той или иной территории, на которой осуществляет деятельность муниципальное образование, способствует сглаживанию межнациональных конфликтов, стабилизирует общество в целом. Вместе с тем, как подчеркивается в работе, законность на уровне муниципальных образований не должна превращаться в «муниципальную законность».

В параграфе третьем «Нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления: причины, особенности и формы проявления» определяется, что к числу основополагающих факторов, способствующих нарушениям законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, следует относить как причины «внутреннего» характера, зависящие от самих муниципальных образований, так и «внешнего», которые связаны, прежде всего, с состоянием федерального и регионального законодательства. До настоящего времени не приняты федеральные законы, необходимость которых прямо была указана в статье 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. Непоследовательно, недостаточно четко в законодательстве закрепляются также вопросы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, установления порядка судебной защиты прав местного самоуправления. Отсутствует согласованность принимаемых Федеральным Собранием законов, содержащих нормы муниципального права, между собой. Серьезные пробелы в законодательном регулировании имеются и на уровне субъектов Федерации.

В диссертационном исследовании выделяются и такие внешние факторы, ведущие к нарушениям законности в деятельности местного самоуправления, как: нечеткость в разграничении полномочий с органами власти субъектов федерации, изобилие отсылочных норм в законах, недостаточность полномочий у федеральных контрольных и надзорных органов, а также неэффективное использование ими действующего законодательства, сильная зависимость территориальных структур федеральных органов от органов власти субъектов РФ, отсутствие необходимой правовой базы у местного самоуправления, несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе отсутствие права на защиту посредством конституционного судопроизводства.

В законах ряда субъектов Российской Федерации прослеживается стремление подменить органы местного самоуправления органами государ-

ственной власти путем наделения последних полномочиями, отнесенными федеральным законодательством к предметам ведения органов местного самоуправления; ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления, гарантированное Конституцией РФ и федеральными законами; нарушить избирательные права граждан, в частности, установить ценз оседлости и возрастной ценз, превышающий допустимый федеральным законодательством, установить имущественный ценз; сократить уровень территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

При этом отмечается роль Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, органов прокуратуры и юстиции в устранении нарушений законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов федерации.

Анализируя нарушения законности в деятельности самих органов и должностных лиц местного самоуправления, автором приводится классификация таких нарушений по различным основаниям, отражающим функцио-налыгую, компетенционную, организационно-структурную характеристики муниципальной власти (по органам, принявшим незаконные правовые акты; по отраслям законодательства; по субъектам, чьи права и законные интересы нарушаются; по виду муниципальных правовых актов; по характеру действий), анализируется соответствующая практика, преимущественно на основе опыта нормотворческой деятельности муниципальных образований Ростовской области.

В качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и муниципальных правовых актах, автор выделяет следующие: нарушения, связанные с процедурой, порядком принятия уставов муниципальных образований; муниципальными выборами, формированием системы органов местного самоуправления; несоблюдение требований разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления; превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий; нарушения бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах, а также связанные с управлением и распоряжением муниципальной собствешюстью; нарушения жилищного и административного законодательства.

Глава вторая «Социально-правовой механизм обеспечения законности в системе местпого самоуправления» посвящена анализу самого механизма обеспечения законности, включая формы, методы, полномочия и основные направления осуществления государственного и судебного контроля в системе местного самоуправления.

В параграфе первом «Понятие социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления», опираясь на выработанные отечественной наукой общетеоретические подходы, автор предлагает собственную концепцию социально-правового механизма обеспечения законности применительно к деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Диссертант определяет данный механизм как установленную законодательством систему социальных, конституционно-

правовых, муниципальных институтов и органов контрольно-надзорного характера, имеющих своей целью обеспечение точного и неуклонного исполнения органами и должностными лицами муниципальной власти требований Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов. В работе подчеркивается, что категория «механизм» позволяет охватить весь процесс обеспечения законности, представить его в системно-динамическом виде, позволяет раскрыть структуру, последовательное расположение, взаимосвязь и взаимодействие элементов и стадий, выявить их специфические функции, эффективно решать вопросы совершенствования процедур и порядка обеспечения законности.

Составной частью социально-правового механизма обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц является их ответственность перед государством, населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами. Наличие контроля как необходимого элемента социально-правового механизма обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления предполагает необходимость установления оснований и порядка ответственности муниципальных органов. Ответственность проявляется как некие неблагоприятные последствия за совершение незаконных или неэффективных действий или бездействие органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность перед государством в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наступает в случае нарушения указанными органами и лицами Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Иными являются основания ответственности перед населением муниципального образования в виде отзыва депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления. Право на отзыв анализируется в работе, прежде всего, с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, содержащихся в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П.2

Оценивая тенденции развития соответствующего института, автором анализируются понятие и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами в сравнительном плане, в частности, в соответствии с требованиями Федеральных законов «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в ред. от 28.08.1995 г. и в ред. от 06.10.2003 г.

В качестве одного из социальных компонентов механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления в диссертации выделяются также различные виды гражданского (общественного) контроля за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе местные референду-

1 Собрапие законодательства РФ, 2002. №14. Ст. 1374.

мы, обращения граждан, другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Перечень институционных и организационных элементов социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, по мнению автора, не является исчерпывающим и его содержание меняется в соответствии с закономерностями и тенденциями развития российской государственности. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в компетенцию всех вновь созданных федеральных служб включено осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами местного самоуправления, их должностными лицами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.3 К числу государственных органов, осуществляющих в определенной степени контроль за соблюдением законности в системе местного самоуправления следует также отнести Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Уполномоченного по правам человека.

По мнению диссертанта, в механизме обеспечения законности в системе местного самоуправления необходимо также выделить профилактику нарушений законности как совокупность мер, имеющих целью устранение или нейтрализацию причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

Параграф второй «Государственный и муниципальный контроль в системе местного самоуправления: основные формы и особенности методов осуществления» посвящен выявлению роли контрольной деятельности в системе обеспечения законности на уровне местного самоуправления.

Автор диссертационного исследования акцентирует внимание на том, что проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в сфере осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления, в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов, является одной из серьезнейших проблем становления в России местного самоуправления.

Наиболее важным элементом контроля в сфере местного самоуправления является нормоконтроль, т.е. контроль за законностью правовых актов. Особенность нормоконтроля в соответствующей сфере предопределяется тем обстоятельством, что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на общефедеральном уровне, законодательством субъектов Российской Федерации и непосредственно актами местного самоуправления (включая акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований).

' Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

Как подчеркивается в работе, в Российской Федерации контроль государства за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления проявляется, прежде всего, в процедуре их ответственности в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, предусмотренной статьей 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в редакции Федерального закона РФ №107-ФЗ от 4 августа 2000 года).

Сегодня окончательное решение вопроса о правомерности прекращения полномочий органов местного самоуправления остается за судебной властью. Однако действующий в настоящее время механизм роспуска представительного органа местного самоуправления и снятия с должности главы муниципального образования достаточно громоздок и неэффективен, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода.

Отчасти решить имеющиеся противоречия в нормативно-правовом регулировании механизма привлечения к ответственности перед государством глав муниципальных образований и местных администраций должен Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г., статья 74 которого предусматривает новые основания ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. Вместе с тем, автор выражает сомнения в конституционности предлагаемого введения временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 75 закона), поскольку это нарушает независимость разных уровней власти, противоречит ряду решений Конституционного Суда РФ.

Также автор оспаривает обоснованность введения нового механизма назначения временной финансовой администрации муниципального образования в случае, если просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственных доходов бюджетов в отчетном году. Такой механизм не предусмотрен Конституцией РФ, взят из экономической сферы и фактически приравнивает муниципальное образование к хозяйствующему субъекту - банкроту.

Рассматривая государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, автор обосновывает необходимость наличия в числе полномочий государственных контролирующих органов возможность контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Нормой, дающей право органам государственной власти проводить финансовые ревизии (проверки) деятельности органов местного самоуправления, целесообразно, по мнению автора, дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Ведь в настоящее время, при отсутствии надлежащей организации контрольно-

ревизионной работы в самих муниципальных образованиях, контрольно-ревизионные управления Министерства финансов РФ (подразделения которых имеются в каждом субъекте федерации) вправе проводить ревизии и финансовые проверки поступления и расходования средств местных бюджетов только по обращениям органов местного самоуправления на договорной основе.

Автором проводится детальный анализ полномочий антимонопольных органов, территориальных управлений Министерства юстиции РФ по контролю за соблюдением законодательства в системе местного самоуправления, собственных контрольных полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности. В диссертации исследуются особенности внутреннего (муниципального) контроля, его отличия от внешнего (государственного) контроля в системе местного самоуправления.

Обязательное включение Федеральным законом РФ от 06.10.2003 г. в структуру органов местного самоуправления контрольного органа муниципального образования автор рассматривает как необходимое средство гарантирования законности на муниципальном уровне.

Параграф третий «Судебный контроль как гарантия обеспечения законности в местном самоуправлении» определяет на основе анализа нормативно-правовой базы и правоприменительной практики роль судебного контроля по обеспечению законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важнейшей конституционной гарантией обеспечения законности в организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации является его право на судебную защиту. Развитие принципов судебного нор-моконтроля в новых Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах РФ должно, в конечном счете, существенно повысить эффективность деятельности судебных органов по обеспечению законности в системе местного самоуправления. Необходимыми элементами судебной защиты местного самоуправления должны стать также система конституционных (уставных) судов во всех субъектах РФ, а также административная юстиция - самостоятельная система судов с соответствующей специализацией по разрешению публично-правовых споров, в том числе — в сфере муниципальной власти.

Автором детально анализируются новеллы процессуального законодательства по разрешению споров с участием органов местного самоуправления, предлагается решение вопросов по разграничению полномочий между судами общей юрисдикции, конституционными (уставными) судами и административной юстицией по разрешению данных споров. По мнению автора, необходимо внесение норм в федеральные законы, регламентирующих порядок рассмотрения судами бюджетных споров, уточняющих порядок участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в судебном процессе.

Судебный контроль тесно связан с другими элементами социально-правового механизма обеспечения законности. Универсальность судебного

контроля во многом строится на том, что суд, в отличие от органов государственной власти, не имеет собственных интересов в отношении органов местного самоуправления. Суд оценивает только соответствие тех или иных актов закону. Таким образом, судебный контроль наиболее эффективен, позволяет реально изменить положение дел как в правоприменительной, так и правотворческой сферах. В связи с этим автором анализируются постановления и определения Конституционного Суда РФ, затрагивающие проблемы муниципального права, а также судебная практика по спорам с участием органов местного самоуправления (в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, конституционных (уставных) судах субъектов федерации.

Глава третья «Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления как особая форма государственного контроля» посвящена рассмотрению теоретических и практических вопросов осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления.

В параграфе первом «Предмет и пределы прокурорского надзора» отмечается, что частичное перераспределение надзорных полномочий прокуратуры в пользу судебного контроля было объективно необходимо; однако в современных условиях в России ни судебная система, ни другие органы не могут заменить имеющийся у прокуратуры арсенал полномочий по обеспечению законности, защите прав и свобод граждан. В условиях, когда значительно ослаблены некоторые прежние контрольные механизмы государства и лишь происходит становление новых контрольных и правозащитных механизмов, прокурорская система является необходимым, фактически единственным независимым универсальным контролирующим (надзорным) инструментом государства.

Научные исследования и прокурорская практика свидетельствуют, что формально-юридическое закрепление в действующей Конституции РФ статуса прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов.

Концептуальный характер вопроса об определении правового статуса прокуратуры, ее места в системе органов государственной власти, характеристики прокурорской власти как особой формы государственной деятельности по защите прав и свобод граждан и одновременно института неспециализированного конституционного надзора (Н.В. Мельников) диктует острую необходимость совершенствования нормативно-правовых актов, устанавливающих ее правовой статус. Автором поддерживается предложение о необходимости закрепления правового статуса прокуратуры в специальном федеральном конституционном законе.

В диссертационном исследовании определяется, что предметом прокурорского надзора в системе местного самоуправления является:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами,

- соответствие законам их правовых актов,

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вместе с тем, законодательство о местном самоуправлении должно исполняться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включать и надзор за соблюдением законности данными органами и организациями. Кроме того, в сферу прокурорского надзора должны быть включены и территориальные органы общественного самоуправления, в том случае, когда они прошли государственную регистрацию и приобрели статус юридического лица.

Статья 51 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г. впервые установила, что органы прокуратуры осуществляют надзор не только за исполнением органами местного самоуправления федеральных законов, но и за соблюдением ими требований законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. При этом, однако, нельзя не учитывать, что указание о том, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением уставов муниципальных образований, противоречит ст. 1 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой органы прокуратуры России осуществляют надзор лишь за исполнением законов.

Статья 1 Закона о прокуратуре устанавливает, что органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (федеральных законов и законов субъектов Федерации). Данное требование закона не исключает уставы муниципальных образований из сферы прокурорского надзора, которые в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре являются предметом прокурорского надзора в части их соответствия Конституции РФ и действующим законам, наряду с другими нормативными актами, издаваемыми органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Формулировка ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ред. от 6.10.2003 г., включающая в полномочия органов прокуратуры надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления муниципальных правовых актов, также, по мнению автора, не согласуется с положениями Федерального закона «О прокуратуре РФ». Автор вносит предложения по изменению данной статьи ФЗ от 6.10 2003 г.

В параграфе втором «Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования» определяются основные средства прокурорского реагирования и специфика их применения по фактам нарушения законодательства в деятельности органов местного самоуправления. Анализируется, прежде всего, на примерах актов реагирования органов прокуратуры Ростовской области, направление протестов, представлений, объявление предостережений, предъявление исков и заявлений в защиту неопределенного круга лиц, о

признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления, возбуждение уголовных дел и производств об административном правонарушении.

Автором обосновывается целесообразность при наличии оснований в прокурорских протестах ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной и иной установленной законом ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, виновных в издании незаконных актов В таких случаях прокурор обязан предварительно получить от соответствующих должностных лиц объяснения по поводу издания ими незаконных актов и изложить в протесте мотивы, по которым он считает необходимым наказать виновных.

На взгляд автора, деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов является эффективной предпосылкой использования заявлений в защиту неопределенного круга лиц, муниципальных образований, об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, направляемых в суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Данная мера прокурорского реагирования особенно актуальна в настоящее время, поскольку только прокуратура в силу особенностей своего государственно-правового статуса обладает возможностью выявлять противоречащие закону и праву в целом правовые акты нормативного и индивидуального характера.

Спецификой прокурорских полномочий в сфере местного самоуправления является то, что проверки должны осуществляться независимо от наличия сигналов о фактах нарушений; соответственно, особо важное значение приобретает умение предотвратить принятие (издание) незаконных муниципальных правовых актов.

Автор подчеркивает, что новые полномочия в сфере надзора за законностью в деятельности органов местного самоуправления предоставлены органам прокуратуры Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», а также ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ред. от 6.10.2003 г. Тем самым возрастает роль прокуратуры в защите реализуемых по месту жительства прав и свобод человека и гражданина, прежде всего, права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, права на участие в местном референдуме.

Отмечается, что акты и действия органов и должностных лиц местного самоуправления должны оцениваться прокурором только с точки зрения соответствия или несоответствия нормам права. Такие оценочные категории как целесообразность, справедливость в отрыве от критерия законности при осуществлении прокурорского надзора использоваться не могут.

Параграф третий «Участие прокурора в правотворческой деятельности в системе местного самоуправления» посвящен анализу форм участия прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятель-

ности законодательно закреплена в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Это способствует реализации их конституционной обязанности по обеспечению законности на территории всех муниципальных образований, а также дает возможность прокурору получать дополнительную информацию о нарушениях законов, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу нарушений закона, определять пути их устранения и предупреждения.

В диссертационном исследовании отмечается, что многие из прокуроров субъектов Федерации наделены правом законодательной инициативы в соответствующих представительных органах и широко используют его, в том числе при рассмотрении вопросов совершенствования законодательства о местном самоуправлении, в то время как у Генерального прокурора РФ аналогичное право в Федеральном Собрании Российской Федерации необоснованно отсутствует.

В диссертации анализируется роль прокуроров по оказанию органам государственной власти и местного самоуправления содействия в разработке правовых актов профилактической направленности, прежде всего комплексных программ по борьбе с преступностью, консультативной и организационно-методической помощи в их реализации.

Автор предлагает выделить в качестве самостоятельной, особой формы прокурорского реагирования устное обращение прокурора к должностным лицам органов местного самоуправления об устранении выявленных нарушений закона, прежде всего это полномочие должно быть использовано на заседаниях представительных органов местного самоуправления.

Диссертант аргументирует вывод о том, что наиболее активно органы прокуратуры участвуют в правотворческой деятельности в системе местного самоуправления на уровне муниципальных образований. Особое внимание прокурорам приходится уделять законности положений и нормативных требований уставов муниципальных образований, начиная с моментов их обсуждения, принятия и государственной регистрации.

Давая правовую оценку проектам муниципальных правовых актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование данных проектов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие правовых актов, противоречащих законам, и, с другой, способствует принятию муниципальных актов в соответствии с требованиями законности.

В Заключении приводятся выводы по основным вопросам исследуемой темы и определяются направления совершенствования законодательства и правоприменительной практики обеспечения законности в системе местного самоуправления.

* * *

Основные тезисы, выводы и положения, а также рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, отражены в следующих публикациях автора:

1. Беркович Е.Ф. Укреплять независимость прокуратуры // Социалистическая законность. 1990. № 3 - 0,2 п.л.

2. Беркович Е.Ф. Нормативные акты принимаются некомпетентными органами // Законность. 1994. № 11. - 1,5 п.л.

3. Беркович КФ. Сборник работ 1986-1996. Ростов-на-Дону: Изд-во НМЦ «Логос», 1996. - 3,3 пл.

4. Беркович Е.Ф. Из практики прокурорского надзора. Сборник работ. Ростов-на-Дону: Изд-во НМЦ «Логос», 1996. - 4.5 п.л.

5. Беркович Е.Ф. Местное самоуправление: проблемы обеспечения законности // Законность. 1997. № 2. - 0,3 п.л.

6. Беркович Е.Ф. Проблемы обеспечения законности в сфере местного самоуправления // Ростов-на-Дону в XXI веке: концепция, программы, прогнозы. Материалы городской научно-практической конференции 27-28 ноября 1997г. - Ростов-на-Дону. 1998. - 0,2 п.л.

7. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. М.: Изд-во «Экспертное бюро М», 1998. -12 п.л.

8. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления // Права человека в России: время надежд и разочарований: Материалы докладов и сообщений участников межвузовской конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека. 10 декабря 1998г. / Отв. ред. Н.С.Бондарь - Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 1998. - 0,2 п.л.

9. Беркович Е.Ф. Местное самоуправление и прокурорский надзор // Законность. 1998. № 11. - 0,3 п.л.

10. Беркович Е.Ф. Прокуратура и проблемы обеспечения конституционной законности на региональном уровне // Государственная власть: правовые проблемы учреждения и функционирования. Материалы научно-практической конференции /8-9 октября 1997г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов, Д.Ю.Шапсугов - Ростов-на-Дону: РЮИ СКАГС, 1998 - 0,5 п.л.

11. Беркович Е.Ф. Причины нарушений законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления // Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность: Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции, посвященной 250-летию г. Ростова-на-Дону. 17 декабря 1999 г. / Отв. ред. Н.СБондарь - Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2000. - 0,2 пл.

12. Беркович Е.Ф. Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления. М.: Изд-во «Экспертное бюро», 2001. - 9 п.л.

13. Беркович Е.Ф. Предъявление прокурором заявлений в интересах неопределенного круга лиц // Российская юстиция. 2001. № 9. - 0,3 пл. (в соавторстве с Абрамовым Д.)

14. Беркович Е.Ф. Социально-правовой механизм обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления // Ученые записки

юридического факультета РГУ. Выпуск 2. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2001. - 0,3 п.л.

15. Беркович ЕФ. Предъявление прокурором заявлений в интересах неопределенного круга лиц // Законность. 2001. №11.-0,3 п.л. (в соавторстве с Абрамовым Д.)

16. Беркович ЕФ. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2002. № 8. - 0,2 п.л. (в соавторстве с Абрамовым Д.)

17. БерковичЕ.Ф. Изменения в законодательстве о местном самоуправлении // Вестник Донской прокуратуры. 2002. №6.-0,1 пл.

18. Беркович Е.Ф. Предъявление прокурором заявлений в интересах неопределенного круга лиц // Права человека и конституционная безопасность: Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции / Отв. ред. Н.С.Бондарь. - Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2002. - 0,1 п.л.

19. Беркович Е.Ф. Прокурор и правотворческая деятельность местного самоуправления // Законность. 2003. № 9 - 0,3 п.л.

20. Беркович Е.Ф. Участие прокурора в правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления // Вестник Донской прокуратуры, 2003. №10-0,2 п.л.

Отпечатано в типографии ООО «КМ-реклама» 344006 г. Ростов-на-Дону, ул. Горького, 189/82

Лицензия ПД № 10- 65210 Печать ризограф. Подписано в печать 11.08 2004 Заказ № У'Усл. п.л. 1,5. Тираж 100 экз.

о*

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Беркович, Евгений Феликсович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава первая. Принцип законности в системе местного самоуправления в Российской Федерации.

§ 1. Конституционная природа принципа законности и его воплощение в системе местного самоуправления.

§ 2. Основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.

§ 3. Нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления: причины, особенности, формы проявления.

Глава вторая. Социально-правовой механизм обеспечения законности в системе местного самоуправления.

§ 1. Понятие социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления.

§ 2. Государственный и муниципальный контроль в системе местного самоуправления: основные формы и особенности методов осуществления.

§ 3. Судебный контроль как гарантия обеспечения законности в местном самоуправлении

Глава третья. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления как особая форма государственного контроля.

§ 1. Предмет и пределы прокурорского надзора.

§ 2. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования.

§3. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в системе местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Являясь одним из важнейших элементов конституционного механизма народовластия, которое осуществляется в рамках двух взаимосвязанных, и в то же время относительно самостоятельных форм реализации публичной власти - государственной и муниципальной, местное самоуправление представляет собой особый уровень властвования, основывающийся на автономии, самостоятельности населения в решении им вопросов местного значения.

1 Российская газета. 2004,27 мая. ного отражения в трудах, посвященных вопросам обеспечения законности, государственного контроля и прокурорского надзора в системе местного самоуправления. Исследованию принципа законности в государственно-властной сфере уделялось значительно больше внимания, чем в муниципальной.

Цель и задачи диссертационной работы. Основная цель работы заключается в обосновании конституционной природы принципа законности и анализе специфики его воплощения в муниципальном правотворчестве, а также в правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, исследовании особенностей социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления и на этой базе - выработка рекомендаций по его совершенствованию, включая практику деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов и нормативно-правовую основу гарантирования законности.

Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда более конкретных задач, связанных, в частности, с необходимостью: раскрыть природу, особенности и формы воплощения конституционного принципа законности в системе местного самоуправления; исследовать основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления; выявить причины, особенности и формы проявления нарушений законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; представить авторское понимание социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, определить его элементы; проанализировать природу, особенности, основные формы и методы осуществления государственного и муниципального контроля в системе местного самоуправления; исследовать в качестве относительно самостоятельного вопрос об особенностях судебного контроля за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления как одной из гарантий обеспечения законности; проанализировать нормативно-правовую основу и практику осуществления прокурорского надзора в системе местного самоуправления; сформулировать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой основы обеспечения законности в системе местного самоуправления.

Одновременно автором использовались труды ученых по отдельным аспектам осуществления государственного (в том числе судебного) контроля, прокурорского надзора - JI.B. Акопова, А.Д. Берензона, В.В. Борисова, С.А. Бурмстрова, Г.А. Гаджиева, В.Г.Даева, И.И. Карпеца, В.В. Клочкова, В.А. Кряжкова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Мельникова, И.И.Маршунова, А.С. Мордовца, Л.А. Николаевой, Ж.И. Овсепян, В.И. Ремнева, В.Г. Розенфельда, И.В. Ростовщикова, К.Ф.Скворцова, Ю.И.Скуратова, Ю.И. Стецовского, В.А. Туманова, Н.М. Чепурновой, М.С. Шалумова и др.

Научная новизна заключается в том, что впервые на уровне специальной диссертационной работы исследуется конституционный принцип законности с точки зрения особенностей его нормативных характеристик и механизма реализации в сфере местного самоуправления. Дано авторское понимание конституционной природы законности как принципа, метода и режима реализации воплощаемых в нем требований. В связи с исследованием особенностей реализации конституционных требований законности в местном самоуправлении обосновываются основные критерии законности правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления; одновременно раскрываются причины, специфические формы проявления нарушений законности в деятельности органов местного самоуправления. Дано обоснование категории социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, показана роль государственных и муниципальных институционно-правовых элементов данного механизма; при этом особое внимание уделяется институту судебного контроля, а также прокурорскому надзору за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Основные положения, выносимые на защиту,

1. Особенности конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации, связанные, в том числе, с организационной и компетен-ционной обособленностью органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12; 130-132 Конституции РФ), ни в коей мере не «отменяют» действие имеющих универсальный, всеобщий характер конституционных требований законности в сфере местного самоуправления (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ); в то же время, особенностями муниципальной сферы реализации публичной власти и хозяйственной деятельности муниципальных образований предопределяется специфика реализации принципа законности как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности местного самоуправления.

4. В нормативном содержании законности как принципа местного самоуправления присутствуют, прежде всего, общие (конституционные) начала: требование к государству в лице его федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации признавать и гарантировать местное самоуправление как относительно самостоятельную форму осуществления народом своей власти (ст. 3, ч. 2; ст. 12); требование к местному самоуправлению и его органам самостоятельно осуществлять муниципальную власть исключительно в пределах своих полномочий (ст. 12), неуклонно соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); необходимость определения деятельности местного самоуправления правами и свободами человека и гражданина (ст. 18), равенством перед законом и судом (ст. 19); иерархичность законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов в соответствии с их юридической силой (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1,4; ст. 76, 133). Нормативное содержание принципа законности определяется также специальными критериями правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления, как-то: соблюдением процедуры принятия решений и реализации компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов, а также должностных лиц местного самоуправления; внутримуниципальной нормативно-правовой иерархией, связанной в частности с особой ролью уставов муниципальных образований как «муниципальных конституций»; обязательностью актов муниципального правотворчества в пределах территории муниципального образования и т.п.

В качестве институционных элементов социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления необходимо рассматривать также: институты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, физическими и юридическими лицами; институт муниципального контроля; институты гражданского (общественного) контроля; судебный контроль; прокурорский надзор; институты государственного контроля в лице специализированных государственных органов (антимонопольных органов, территориальных органов Министерства юстиции РФ, налоговых, финансово-ревизионных и иных федеральных служб и органов).

7. В социально-правовом механизме гарантирования законности как принципа организации и деятельности местного самоуправления особое место принадлежит судебному контролю. Развитие принципов судебного нормо-контроля в новом гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве является основой повышения эффективности деятельности судебных органов по обеспечению законности в местном самоуправлении.

Важным звеном в судебной защите прав местного самоуправления должны стать конституционные (уставные) суды, создание которых во всех субъектах РФ является, по мнению автора, весьма необходимым, в том числе с учетом обеспечения последовательной реализации универсальных, единых для всех субъектов РФ требований законности. Нуждается также в формировании на принципиально новых основах административная юстиция — самостоятельная система судов с соответствующей специализацией по разрешению публично-правовых споров, в том числе — в сфере муниципальной власти.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе представлена система взаимосвязанных положений, характеризующих понятие законности в деятельности органов местного самоуправления, рассмотрен механизм ее обеспечения, определены причины и формы нарушений законности, проведен анализ практики судебного контроля и прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления, а также выработаны методические рекомендации и предложения по совершенствованию практики прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, рассмотрены направления совершенствования законодательства.

Многолетний опыт работы в органах прокуратуры позволил автору диссертационного исследования (в том числе — как члену научно-консультативного совета при прокуратуре Ростовской области) разработать ряд методических рекомендаций практического характера: «Некоторые вопросы прокурорского надзора в сфере местного самоуправления» (1999), «Обзор практики предъявления прокурором заявлений в суды общей юрисдикции о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления» (2002). Они широко используются в практической работе городскими и районными прокурорами, а также аппаратом прокуратуры Ростовской области.

Другие публикации автора применяются также муниципальными служащими, депутатами муниципальных образований Ростовской области, в системе повышения квалификации работников прокуратуры, депутатов представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также муниципальных служащих, а также широко используются в преподавании курсов муниципального права, прокурорского надзоpa на юридическом факультете РГУ, где на протяжении последних 6 лет автор читает спецкурс «Законность в сфере местного самоуправления».

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения были изложены в сообщениях на научно-практических конференциях, в том числе международных, проводившихся в г. Ростове-на-Дону в 1997-2003 годах, и опубликованы автором в 18 научных статьях и 2 монографиях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Беркович, Евгений Феликсович, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В общепринятом понимании законность — это режим, при котором соблюдаются законы и иные правовые акты, принципы всеобщности правовых норм.

Законность следует рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность — это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты личности и поддержания правопорядка в стране. Законность — стержень нормального функционирования всей общественной системы.

Практически, в каждом определении законности указывается на строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Поэтому наиболее общим и обоснованным представляется определение законности как принципа, метода и режима реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми субъектами общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами). В результате деятельности указанных субъектов возникает такой режим общественной жизни, при котором большинство его участников соблюдают и исполняют нормативные правовые предписания, применяют их в соответствии с требованиями Конституции, законов и подзаконных актов.

Являясь одним из важнейших элементов конституционного механизма народовластия, которое осуществляется в рамках двух взаимосвязанных, и в то же время относительно самостоятельных форм реализации публичной власти - государственной и муниципальной, местное самоуправление представляет собой особый уровень властвования, основывающийся на автономии, самостоятельности населения в решении им вопросов местного значения.

Основополагающим конституционным принципом, пронизывающим систему публичной власти на всех ее уровнях, включая муниципальный, является принцип законности. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, в то же время обеспечивает соблюдение законности в этой системе. Прежде всего, речь идет о надзоре и контроле за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления правовых норм.

Принцип законности в организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации имеет конституционную природу и закреплен, прежде всего, в ст. 15 и 133 Конституции РФ. В частности установлено, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Конституционный принцип обеспечения законности пронизывает и нормативное содержание ст. 133 Конституции, предусматривающей, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Эта норма имеет универсальный, своего рода, итоговый характер. Она адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления. Особой сферой реализации и нормативного конституционно-правового опосредования принципа законности выступают права и свободы человека и гражданина, что проявляется в требовании обеспечить реализацию на муниципальном уровне соответствующих прав и свобод (например, ст.ст. 32, 33,40,41, 43 Конституции РФ и ряд др.).

Определение законности как основного принципа организации местного самоуправления предполагает соблюдение требований и критериев законности, их понятие и механизм реализации в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления требует более детального исследования.

Следует иметь в виду две стороны выражения законности в правовом режиме: 1) в действующем законодательстве в виде юридического закрепления требований точного и неукоснительного соблюдения права всеми участниками правовых отношений; 2) в фактически осуществляемой практике повседневной реализации права и проводимой при этом специальной деятельности государственных органов по охране права от нарушений.

Реализация требований законности тесно связана с установлением юридических гарантий обеспечения режима законности в обществе, к которым относятся совершенство правовой системы в целом, высокий уровень правовой культуры; эффективная система надзора и контроля за законностью, направленная на предупреждение правонарушений; действенные меры государственного принуждения; качественная и эффективная работа законотворческих и правоприменительных органов.

Составной частью социально-правового механизма обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц является их ответственность. Наличие контроля как необходимого социально-правового механизма обеспечения законности деятельности органов местного самоуправления предполагает наличие ответственности. Ответственность проявляется как неблагоприятные последствия за совершение незаконных или неэффективных действий или бездействие органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность перед государством в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наступает в случае нарушения указанными органами и лицами Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, данное нарушение примыкает к основаниям ответственности в виде отзыва депутатов или должностных лиц населением данного муниципального образования. Окончательное решение о правомерности прекращения полномочий органов местного самоуправления остается за судебной властью.

Важнейшим элементом социально-правового и, прежде всего, социального механизма обеспечения законности является институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В соответствии со ст. 48 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г., ст. 71 Федерального закона от 06.10.2003 г. такая ответственность наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

К видам гражданского (общественного, народного) контроля за деятельностью органов местного самоуправления можно отнести: местные референдумы, периодические отчеты депутатов представительных органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением, обращения граждан в адрес органов местного самоуправления, обсуждение населением проектов нормативных актов органов местного самоуправления, участие жителей муниципального образования в работе его представительных органов, сходах граждан, использование населением избирательных прав на выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, участие в контрольных функциях органов территориального общественного самоуправления.

Через создание юридического механизма реализации данных видов контроля граждане получают возможность выражать свое одобрение или неудовлетворенность действиями представительных и исполнительных органов местного самоуправления, указывать на те или иные недостатки в их деятельности, создавая предпосылки для решения их правовым путем.

Следующим элементом социального механизма обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления является институт их ответственности перед физическими и юридическими лицами. Основанием для данного вида ответственности являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный или моральный вред физическим и юридическим лицам. Содержание и формы данной ответственности определяются судом или арбитражным судом в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

К основным внешним факторам, способствующим нарушениям законности в целом и в системе местного самоуправления, в частности, можно отнести изобилие отсылочных норм в законах, отсутствие действенных рычагов реагирования у федеральных контрольных и надзорных органов, а также неэффективное использование ими действующего законодательства, сильную зависимость территориальных структур федеральных органов от региональных органов власти, отсутствие необходимой правовой базы у местного самоуправления, прямое противодействие ему со стороны региональных властей.

Федеральный Закон от 06.10.2003 г., ставший четвертым в новейшей истории России и вторым в рамках действующей конституционной системы, вступает в силу с 1 января 2006 года. С его принятием начался новый этап построения современной отечественной системы муниципальной публичной власти и новый этап развития науки российского муниципального права. Для реализации положений Закона от 06.10.2003 г. необходимо внесение изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, в более чем 100 федеральных законов.

Судебный контроль занимает особое место в механизме обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Здесь необходимо отметить и возрастающую роль Конституционного Суда РФ, систематически проверяющего конституционность федерального законодательства и законодательства субъектов федерации о местном самоуправлении, и созданную в ряде субъектов федерации систему конституционных (уставных) судов (создание которых во всех субъектах РФ является весьма необходимым с учетом последовательной реализации универсальных, единых для всех субъектов РФ требований законности), оценивающих соответствие законов и других нормативных правовых актов субъекта федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта, а также систему судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Судебный контроль тесно связан с другими элементами социально-правового механизма обеспечения законности.

Универсальность судебного контроля во многом строится на том, что суд в отличие от органов государственной власти не имеет собственных интересов в отношении органов местного самоуправления. Суд интересует только соответствие тех или иных актов закону. Таким образом, судебный контроль наиболее практичен, действует в смысле способности реально изменить положение дел как в правоприменительной, так и правотворческой сферах. Развитие принципов судебного нормоконтроля в новом гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве является основой повышения эффективности деятельности судебных органов по обеспечению законности в местном самоуправлении.

В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» суды обладают правом оценки актов государственных и иных органов, а также должностных лиц общепризнанным принципам и нормам международного права. Значительную роль в реализации полномочий судебного контроля в сфере местного самоуправления играет, прежде всего, система общих судов. Суды общей юрисдикции осуществляют контроль за законностью актов органов местного самоуправления. Еще одним направлением судебного контроля в сфере местного самоуправления является рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления и муниципальных служащих.

Значительную роль в осуществлении судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления играет система арбитражных судов.

Также представляется необходимым разработка и внедрение в практику единой по структуре, процедуре и нормативно-правовому регулированию системы федеральных административных судов, которая являлась бы способом разрешения публично-правовых споров, в том числе с участием органов местного самоуправления.

Важной гарантией обеспечения законности является осуществление прокурорского надзора.

Частичное перераспределение надзорных полномочий прокуратуры в пользу судебного контроля необходимо, однако в современных условиях в России судебная система не может заменить имеющийся у прокуратуры арсенал полномочий по обеспечению законности, защите прав и свобод граждан. В условиях, когда значительно ослаблены и даже полностью ликвидированы некоторые контрольные механизмы государства, только происходит становление новых контрольных и правозащитных органов прокурорская система стала фактически единственным независимым универсальным контролирующим (надзорным) инструментом в государстве.

Научные исследования и прокурорская практика свидетельствуют, что закрепление в действующей Конституции РФ статуса прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов. Концептуальный характер вопроса об определении правового статуса прокуратуры диктует острую необходимость совершенствования нормативно-правовых актов, устанавливающих ее правовой статус.

Предметом прокурорского надзора в системе местного самоуправления является: соблюдение Конституции исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами; соответствие законам их правовых актов; соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно исполняться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включать и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законности данными органами.

Понимая важность требований названного закона, нельзя не учитывать, что указание о том, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением уставов муниципальных образований, противоречит ст. 1 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой органы прокуратуры России осуществляют надзор лишь за исполнением законов.

Статья 1 Закона о прокуратуре устанавливает, что органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (федеральных законов и законов субъектов Федерации). Это не исключает уставы муниципальных образований из сферы прокурорского надзора, которые в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре являются предметом прокурорского надзора в части их соответствия Конституции РФ и действующим законам наряду с другими нормативными актами, издаваемыми органами местного самоуправления и их должностными лицами.

На сегодняшний день прокуратура остается единственным органом, осуществляющим надзорную деятельность от имени государства и имеющим достаточные полномочия для оперативного вмешательства в случае нарушения законодательства о местном самоуправлении. Поэтому в период проведения судебной реформы, особенно в условиях обострения борьбы мнений сторонников различных взглядов на пути ее дальнейшего развития, место и значение прокуратуры в становлении и укреплении института местного самоуправления трудно переоценить, а это, в свою очередь, налагает на прокуроров обязанность своевременно принимать адекватные меры по любым фактам нарушения названного законодательства, невзирая на статус правонарушителя.

Вместе с тем наиболее перспективным направлением является расширение правотворческой деятельности прокуратуры в сфере местного самоуправления. Участие прокуроров в работе представительных органов способствует их конституционной обязанности по обеспечению законности на своей территории, а также дает возможность прокурору получать дополнительную информацию о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу нарушений закона, определять пути их устранения и предупреждения.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие правовых актов, противоречащих законам, и, с другой стороны, способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворческой и нормотворческой практики, обсуждаемых вопросов жизнедеятельности субъектов федерации или муниципальных образований, оказывать правовую помощь депутатам.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации»

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

3. Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

4. Федеральный закон РФ от 11.04.1998. № 55-ФЗ. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон № 138-ФЭ от 14.11.2002 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

6. Федеральный закон РФ от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая). Федеральный закон РФ от 30.11.94 № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 декабря.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая). Федеральный закон РФ от 26.01.96 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. №5. Ст. 410.

9. Уголовный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 13.06.1996 № 63-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

10. Гражданский процессуальный кодекс РФ. Федеральный закон РФ от 14.11.2002 № 138 ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

11. Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Федеральный закон РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

12. Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Федеральный закон РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (часть 1). Ст. 4921.

13. Федеральный закон РФ № 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

14. Федеральный закон РФ от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 224.

15. Федеральный закон РФ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

16. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, 8 октября 2003 г.

17. Указ Президента РФ от 11.06.1997 № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. №24. Ст. 2741.

18. Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

19. Указ Президента РФ от 27.11.2003 № 1395 « О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета, 3 декабря 2003 г.

20. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.96 № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

21. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции РФ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.

22. Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // Собрание законодательства РФ. 2003. №30. Ст. 3101.

23. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 01.07.96 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9.

24. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20.01.2003 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 25 января.

25. Приказ Генерального прокурора РФ № 20 от 5 июня 2003 г. «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве». М. 2003.

26. Приказ Генерального прокурора РФ № 51 от 2 декабря 2003 г. «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве». М.2003.

27. Информационное письмо прокуратуры Ростовской области «О результатах обобщения практики прокурорского реагирования на несоответствие федеральному законодательству уставов и иных нормативных актов органов местного самоуправления» № 7-8-97-5н от 01.04.97.

28. Областной закон Ростовской области от 17 августа 2000 г. № 100-ЗС « О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области // Наше время. 2000. 23 августа.

29. Областной закон Ростовской области «О территориальном общественном самоуправлении в Ростовской области» от 04. 03. 1997 // Наше время. 1997. 13 марта.

30. Областной закон Ростовской области от 26 апреля 1999 г. «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области» //Наше время. 1999. 6 мая.

31. Областной закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 277-ЗС "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области" // Наше время. 2002. 31 октября.

32. Устав города Новочеркасска. Новочеркасск. 2000.

33. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // Российская газета. 2001.4 апреля.

34. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апреля.

35. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета, 2003. 17 мая.

36. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. // Российская газета, 2004. 27 мая.1. Специальная литература

37. Авакьян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. М., 1996. № 20.

38. Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. М., 1996. №2.

39. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) / Антонова В. П., Мирошниченко Е. В., Ревенко JI. А. // Государство и право. М., 1997. № 5.

40. Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. №2.

41. Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993.

42. Алексеев С. С. Общая теория права. Том 1, М., 1982.60

Автор: Беркович, Евгений Феликсович
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Беркович, Евгений Феликсович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Беркович, Евгений Феликсович, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Беркович, Евгений Феликсович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Беркович, Евгений Феликсович, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации»