АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законодательное обеспечение конституционных прав инвалидов в Российской Федерации»
На правах рукописи Исх. 43/8-769 от 24.02.2012 г.
БРИЗЕЦКИЙ Станислав Николаевич
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 2 1Ш
Москва-2012
005012065
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Чепурной Андрей Геннадьевич
Официальные оппоненты - Заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук, профессор Кононов Анатолий Михайлович - кандидат юридических наук Ильина Наталья Валерьевна
Ведущая организация - Российский государственный тор-
гово-экономический университет
Защита диссертации состоится «27» марта 2012 г. в «11» час. на заседании диссертационного совета Д 203.019.02 но защите докторских и кандидатских диссертаций при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12, корп. 2, ауд. 303).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан «24» февраля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, закрепление приоритета основных прав и свобод человека как на международном, так и на внутригосударственном уровне, сыграло огромную роль в развитии методологии конституционного права. Данное явление не может носить временный характер или иметь узкое территориальное распространение. Основные права и свободы человека и гражданина на современном этапе развития вполне могут стать (и должны оставаться всегда) национальной идеей в России. Приоритет в защите прав и свобод должен отдаваться тем, кто в силу объективных причин не способен их обеспечить самостоятельно. К таким категориям граждан относятся, в частности, инвалиды.
Во-вторых, начало XXI в. ознаменовалось революционными изменениями во всех сферах человеческой деятельности. Право претерпевает существенные изменения, в предмет правового регулирования вошли отношения, ранее находившиеся в исключительном ведении государств, быстрыми темпами развивается институциопализация международного права. Так, в рамках международного права стали появляться достаточно обособленные правовые институты, в частности, защита прав инвалидов, что предопределяет необходимость разработки новых подходов к дальнейшему развитию этого правового института в рамках национальных правовых систем.
В-третьих, в 2008 г. Российская Федерация подписала, но пока не ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. №61/106'. Предстоящая ратификация требует превентивного приведения отдельных норм российского законодательства в соответствие с конвенционными нормами, поэтому представляется важной задача осуществить мониторинг рос-
1 Распоряжение Президента Российской Федерации от 5 августа 2008 г. № 450-р «О подписании Конвенции о правах инвалидов».
сийского законодательства с целью разработки программы действий по подготовке к ратификации указанной Конвенции.
В-четвертых, для России проблема защиты и обеспечения прав инвалидов является весьма актуальной1. Статистические данные свидетельствует о росте числа граждан признанных инвалидами.
В-пятых, стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определены приоритеты устойчивого развития страны, к которым отнесено создание условий для вовлечения в трудовую деятельность людей с ограниченными физическими возможностями, внедрение норм социальной поддержки отдельных категорий граждан (п. 52).
Все вышеизложенное позволяет утверждать, что исследование проблем законодательного обеспечения прав инвалидов входит в настоящее время в число актуальных задач развития конституционного права.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы защиты прав инвалидов традиционно являются предметом научных исследований в рамках конституционного права, права социального обеспечения и представлены достаточно обширной библиографией. Одновременно проблемы инвалидности являются предметом исследования и других наук -экономической, социологической, педагогической и др.
Особую ценность для научного исследования международно-правовых аспектов защиты прав военнослужащих, включая лиц, пострадавших при исполнении воинского долга представляют диссертации и монографии В.А. Батыря, Ю.И. Мигач en а, М.Г. Смирнова.
Значительного внимания заслуживают научные исследования В.А. Мурзи-на и А.Г. Чепурного, в которых постановке исследуются проблемы правового
1 В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 13,2 млн. инвалидов, что составляет чуть более 9 процентов населения страны. На протяжении последних 10 лет наблюдается увеличение количества инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы, численность которых в настоящее время составляет 120 тыс. чел., из которых 28358 чел. являются инвалидами боевых действий (см.: Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 832).
статуса и защиты прав лиц, ставших инвалидами при прохождении военной службы и исполнении служебных обязанностей.
Однако вопросы, связанные с особенностями конституционной природы прав инвалидов на современном этапе, конструктивными формами их обеспечения, чаще всего носяг постановочный характер и не нашли должного отражения в действующем законодательстве и иных нормативных правовых актах, а так же в не полной мере получили соответствующее научное обоснование. Особую актуальность данный вопрос приобрел в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. № 61/106.
В связи с изложенным, научная задача настоящего диссертационного исследования состоит в выработке научно обоснованных предложений но уточнению сущности и содержания законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов, а также путей повышения его обеспечения в целях разрешения имеющегося противоречия между потребностью в создании непротиворечивой правовой основы деятельности государства и его институтов обеспечения гарантий инвалидов и сложившейся системой правового регулирования данной деятельности, которая характеризуется противоречивостью, проблемно-стью, множественностью нормативных правовых актов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы законодательства как элементы обеспечения конституционных прав инвалидов. Научный анализ проблем теории и практики, связанных с реализацией прав инвалидов, подразумевает рассмотрение закономерностей, понятий, правовых форм, а так же степени эффективности как конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов, так и его элементов.
Целью исследования является комплексное исследование законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов и выработка научно-
5
практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования данной области общественных отношений.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
1. Исследовать становление и развитие института законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов.
2. Исследовать международные стандарты и институты законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов.
3. Провести анализ полноты и эффективности законодательных источников защиты конституционных прав инвалидов.
4. Уточнить понятие и сущность законодательного механизма защиты прав инвалидов в Российской Федерации.
5. Исследовать законодательные основы деятельности государственной власти и местного самоуправления по защите конституционных прав инвалидов в Российской Федерации.
6. Обосновать пути повышения эффективности законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации.
Методологическая основа работы. Предмет научного исследования предполагает применение определенных научных методов для проведения объективного и всестороннего изучения законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации. Для более полного раскрытия темы диссертации использованы следующие методы: исторический, гносеологический, логико-юридический, сравнительно-правовой, нормативный, системно-структурного анализа и сравнительного правоведения. Так, при исследовании понятия инвалидности использованы гносеологический и логико-юридический методы.
Исторический метод применен при рассмотрении вопросов о становлении и развитии правового регулирования защиты прав инвалидов, что позволило провести периодизацию и выделить этапы развития законодательства в данной сфере.
Применение диалектического метода позволило выявить закономерности и преемственность в применении в Российской Федерации соответствующих средств обеспечения нрав инвалидов, апробированных в досоветские и советские времена.
Нормативный метод применен при проведении анализа положений международно-правовых актов в сфере правого регулирования прав инвалидов, а также законодательства Российской Федерации. Метод системно-структурного анализа использован для оценки внутренних взаимосвязей различных источников международного права и взаимозависимостей нормативных правовых актов Российской Федерации различной юридической силы, направленных на регулирование прав инвалидов.
Помимо названных, в работе использованы и другие общефилософские и частно-научные методы, применение которых способствовало более полному и всестороннему изучению предмета исследования.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные разработки в области теории права и государства, международного права, конституционного и административного права, права социального обеспечения, государственного и муниципального управления, а также иных отраслей знаний (социологии, экономики, психологии, медицины).
Эмпирическая база диссертационного исследования основывается на анализе современной правовой базы, статистические данные по Российской Федерации, материалы правоприменительной практики. Кроме того, эмпирическую базу работы составили данные, полученные лично автором в ходе разработки, научной апробации и продвижения проекта «Обеспечение гарантий социальной защиты инвалидов в Российской Федерации на 2011 - 2015гг.», прошедшей общественную апробацию в 2008 - 2011 г.г. на базе Общероссийской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и военной травмы - «Инвалиды войны».
В диссертации использованы теоретико-методические и организационно-
технологические данные, которые легли в основу разработки Государственной
7
целевой программы «Доступная среда на 2011-2015годы», и в подготовке которых принимал автор в качестве члена Рабочей комиссии Совета при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное монографическое исследование вопросов законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации, в результате чего на основе рассмотрения законодательства и правоприменительной практики с учетом отечественного и зарубежного опыта сформулированы обладающие новизной рекомендации и предложения, направленные на выработку действенных мер совершенствования законодательства Российской Федерации о конституционном и законодательном обеспечении прав инвалидов.
В частности:
- на основе анализа современного законодательства и актуальной правоприменительной практики раскрыто авторское понимание конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов в Российской Федерации;
- с учетом процесса подготовки Российской Федерации к ратификации Конвенции о правах инвалидов, на основании авторской позиции и на основе актуальных задач осуществления данного процесса исследован международный опыт в данной сфере с учетом применения в Российской Федерации;
- автором сформулированы обладающие новизной рекомендации и предложения, направленные на выработку действенных мер совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов, а так же сформулированы предложения по внесению изменений в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181 -ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Положения, выносимые на защиту.
1. На основе анализа различных точек зрения на периодизацию развития правового регулирования законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов обоснована авторская периодизация, отражающая современные подходы к имплементации международных норм и стандартов защиты прав инвалидов. Она разделяется на 3 этапа (стадии): доинституциональную, частично институциональную - нормативную; частично институциональную - нормативы о-про ектну ю).
Первая стадия - до принятия Конституции России 1993 г. Вторая стадия -с момента введения современной Конституции России и до подписания Конвенции о правах инвалидов. Третья стадия - с подписания Конвенции о правах инвалидов по настоящее время, связанная с формированием международно-правовых стандартов защиты прав инвалидов и их правовым закреплением на внутригосударственном уровне, представляющих собой определенный результат унификации.
2. Обоснование структуры и характеристики содержания международных стандартов защиты прав инвалидов в социальной сфере и применение их в Российской действительности. Они направлены на обеспечение принципа равенства прав граждан, социальную защиту и обеспечение достойного уровня жизни, возможности судебной защиты в случае нарушения прав, а так же гарантий государства по принятию необходимых мер по реализации данных норм.
3. Вывод о том, что совершенствование законодательного обеспечения конституционных-прав инвалидов осуществимо в трех основных формах: государственное (обязательное) социальное страхование и социальное партнерство; социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из федерального бюджета (в денежной форме); государственная социальная помощь (включая социальное обслуживание, предоставление социальных услуг, государственной социальной помощи). К дополнительным формам защиты автор относит: добровольное социальное страхование; создание дополнительных форм социального
обеспечения; частные формы социальной поддержки (благотворительность); обязательные накопления.
4. Автор обосновывает вывод о формировании конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов, как особого межотраслевого института, ведущего генезис от системы прав человека и его социальной защиты, и проявляющего себя в - в нормах, направленных на охрану труда, здоровья, образования инвалидов. Содержание данного механизма включает нормативную и институциональные подсистемы. Его основные элементы включают: (1) систему органов управления системой социальной защиты по отношению к инвалидам; (2) совокупность конституционных и законодательных норм в данной сфере; (3) нормативно определенная совокупность методов и технологий реализации мер социальной защиты.
5. Вывод о недостаточной скоординированности деятельности институциональных органов управления и социальной защиты и разработка на этой основе предложений по совершенствованию роли и места органов государственной власти и местного самоуправления в рассматриваемой сфере.
6. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере социальной защиты инвалидности, которые включают в себя: (а) деятельность по дальнейшей имплементации международных норм в отечественное законодательства; (б) развитие отечественного законодательства в социальной сфере защиты прав инвалидов; (в) мониторинг правоприменительной практики и выработка мер по решению конкретных проблем; (г) укрепление законодательных основ судебной защиты нарушенных прав инвалидов; (д) учет отечественного и зарубежного опыта в решении законодательных проблем реализации гарантий социальной защиты инвалидов, а так же по внесению изменений в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что проведенное исследование законодательного
10
обеспечения конституционных нрав инвалидов, добровольно принимаемых на себя Российской Федераций соотнесение требований международно-правовых актов с отечественным законодательством и правоприменительной практикой позволяет:
- расширить теоретико-правовую и методологическую основу для дальнейшей разработки проблем, касающихся сферы защиты прав инвалидов на основе норм конституционного права, отечественного законодательства и международного права;
- использовать новые подходы и определения при обосновании современной концепции законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в отечественном законодательстве;
- на основе установленных международно-правовых стандартов обеспечения равных возможностей для инвалидов осуществить мониторинг российского законодательства с целью разработки программы действий по подготовке к ратификации Конвенции ООН о правах инвалидов 2006 г.;
- применять при обосновании проектов межгосударственного сотрудничества но защите прав инвалидов российскую систему основных и дополнительных форм социальной защиты;
- обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы, преподаваемые в высших учебных заведениях и в системе подготовки юристов, социальных работников, социологов и психологов («Конституционное право», «Правоведение», «Право социального обеспечения», «Международное право» и др.).
Содержащиеся в работе конкретные предложения по совершенствованию
действующего законодательства в данной сфере могут быть использованы при
разработке нормативных правовых актов, а также в практической деятельности
юристов, руководителей сферы государственного, военного и муниципального
управления, участвующих в реализации государственной политики в области
защиты прав инвалидов. Многие положения диссертационного исследования
могут быть рекомендованы для использования общественными организациями
11
инвалидов при экспертизе нормативной правовой базы, а также выработке мер по ее развитию.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД. Они нашли отражение в выступлениях на научно-практических конференциях по проблемам конституционного и законодательного регулирования социального обеспечения и реабилитации инвалидов, развития государственной политики по вопросам защиты инвалидов, в частности, таких как: Всероссийская научно-практическая конференция «Развитие общественно-государственного партнерства в сфере социальной защиты и реабилитации инвалидов войны и членов их семей: опыт, проблемы, перспективы» (май 2011 г.), Всероссийская научно-практическая конференция «Государственные программы социальной поддержки инвалидов в Российской Федерации как механизм развития системы реабилитации и социальной интеграции инвалидов (ветеранов) Великой Отечественной войны и боевых действий: проблемы правоприменительной практики, эффективность и перспективы» (май 2010 г.) и другие.
Результаты исследования, изложенные в диссертации, использованы в практической деятельности Государственный Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В качестве теоретико-методического и нормативно-проектного источника они обсуждались и использовались на заседаниях Российского организационного комитета «Победа», Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей, Советом по делам инвалидов при Президенте Российской Федерации, парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации, а также используются в учебном процессе в Военном университете и Российской академии правосудия.
Структура диссертации включает введение, две главы, разделенные на параграфы, заключение, список использованной литературы, приложение.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, показана степень научной разработанности проблемы, сформулированы цели и основные задачи работы, ее научная новизна, методология и методы диссертационного исследования.
Первая глава «Теоретико-правовые основы законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов» состоит из трех параграфов и посвящена теоретико-методологическому определению понятия и сущности гарантий социальной защиты инвалидов и анализу международных стандартов в данной сфере.
Первый параграф «Становление и развитие законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерагр/и» раскрывает теоретические вопросы сущности, содержания и развития правового обеспечения конституционных прав инвалидов.
Изучив представленные в научной литературе точки зрения на периодизацию развития правового регулирования защиты прав инвалидов, диссертант изложил и обосновал собственную точку зрения на периодизацию, подразделяемую на 4 этапа (стадии1): 1) возникновение правовых основ защиты прав инвалидов в отдельных государствах; 2) становление и развитие правового регулирования защиты прав инвалидов (XIX - начало XX вв.); 3) защита прав инвалидов в системе прав человека (XX в.); 4) формирование комплексного международно-правового института защиты прав инвалидов (XXI в.).
Первые два этапа неразрывно связаны лишь с законодательством отдельных государств. Два следующих этапа связаны с формированием международно-правовых стандартов защиты прав инвалидов и их правовым закреплением
1 Термин «стадия» означает определенные ступень, период, этап в развитии, образующие качественные различия процесса ми явления в его генезисе. Такое значение термина «стадия» в полной мере относится к процессу развития защиты прав инвалидов.
на внутригосударственном уровне, что представляет собой определенный результат унификации.
Во втором параграфе «Международные правовые институты и стандарты обеспечения конституционных прав инвалидов в отечественном праве» анализируется взаимоотношение норм международного и внутригосударственного права в сфере обеспечения прав инвалидов в Российской Федерации.
Диссертант отмечает, что международное право и внутригосударственное право могут иметь «совмещенный предмет регулирования»1, а само международное право может иметь действие непосредственно по отношению к фигурантам внутригосударственного права, а именно физическим лицам. Так, положения ч. 1 ст. 17 Конституции России предписывают, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются «согласно общепризнанным принципам и нормам международного права».
Взаимодействие международного и внутригосударственного права на нынешнем этапе развития мирового сообщества идет в режиме признания верховенства права, как в параметрах межгосударственных отношений, так и сугубо во внутригосударственных рамках.
В декабре 2006 года Генеральной Ассамблеей ООН принята Конвенция о правах инвалидов. Конвенция стала первым всеобъемлющим международно-правовым документом, направленным на защиту прав лиц с различными видами физических, умственных и сенсорных расстройств.
Авторский анализ показал, что во многом положения Конвенции и нормы федерального законодательства совпадают. И это создает благоприятную основу для ратификации Конвенции. Однако, формальное совпадение российского законодательства с Конвенцией не означает отсутствия в нашей стране проблем с реализацией прав инвалидов, поскольку помимо законодательства существует еще правоприменительная практика, которая во многих случаях далека от совершенства. Поэтому после ратификации Конвенции предстоит большая и
' Международное право. Учебник /Отв. Ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунов. М., 2009. С. 2836.
сложная работа по совершенствованию правоприменительной практики. Кроме того, для обеспечения полного соответствия законодательства Конвенции в него необходимо внести ряд дополнений и изменений, основные из которых сводятся к следующему.
- закрепить механизм защиты лица от дискриминации в связи с наличием у него инвалидности;
- закрепить обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, всех коммерческих и некоммерческих организаций осуществлять разумное приспособление инвалидов при организации образовательного процесса, в трудовых отношениях, при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг, а также при осуществлении любой деятельности государственными органами и организациями (имеется ввиду судебный процесс, деятельность правоохранительных органов и т.д.);
- ввести административную ответственность за нарушение вышеприведенной обязанности;
- закрепить механизм обеспечения самостоятельной жизни инвалида;
- разработать механизм мониторинга соблюдения прав инвалидов.
Третий параграф «Правовые источники законодательного обеспечения
конституционных прав инвалидов в Российской Федерации» содержит авторский анализ правовых источников, регламентирующих вопросы обеспечения конституционных прав инвалидов.
Автором обосновывается точка зрения, что российская правовая система, являясь составной частью общепринятых правоотношений публичного и частного характера, в определенной мере имплементирована в совокупные механизмы защиты прав инвалидов в социальной сфере. Дальнейшее развитие законодательства в данной сфере предполагает принять соответствующие решения правового характера в рамках подготовки и ратификации Конвенции о правах инвалидов.
В диссертации справедливо отмечается, что основным источником законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов является Консти-
15
туция Российской Федерации, которая закрепляя социальный характер нашего государства, гарантирует особые гарантии отдельным категориям населения, в том числе инвалидам. Имеется законодательная база по закреплению особых мер социальной иоддержки иивалидов, а также корреспондирующая совокупность норм в смежных законодательных и подзаконных актах.
Вторая глава «Конституционно-правовой механизм обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации и пути его совершенствования» состоит из трех параграфов и на основе анализа проблем правоприменительной практики по обеспечению конституционных прав инвалидов в Российской Федерации содержит выводы о тенденциях развития институтов в названной сфере, а также авторское обоснование мер оптимизации соответствующего конституционно-правового механизма.
Первый параграф «Понятие и сущность конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов в Российской Федерации» посвящен раскрытию сущности, структуры и содержания конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов.
В первую очередь автором отмечается, что на сегодняшний день в научной литературе не сформировалось устоявшегося определения понятия «механизм реализации защиты»'.
Учитывая тот факт, что центральным звеном механизма правового регулирования в целом, главным каналом реализации права является правоотношение2, следует отметить, что законодательное обеспечение конституционных прав инвалидов в Российской Федерации характеризуется не только чертами, присущими любым правоотношениям, но и определенными особенностями.
Исходя из сказанного, понятие конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов в Российской Федерации можно сформулировать как особую подсистему механизма правового регулирования, блок защитных
1 См.: Андреев Ю.Н. Механизм гражданско-правовой защиты. - М.: Норма, Инфра-М, 2010.
2 См.: Теория государства и права: Учеб. для вузов / Авт. кол.: С.С. Алексеев, С.И. Архипов, Г.В. Игнатенко и др.; Отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., измен, и доп. 2008. - М.: Норма. С. 265.
правовых средств различного уровня (норм права, правоотношений, актов реализации норм права), воздействующих на принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке конкретными органами в целях восстановления нарушенного социального права конкретного гражданина, являющегося инвалидом, или их группы.
Автор отмечает, что конституционно-правовой механизм обеспечения конституционных прав инвалидов включает нормативную и институциональную подсистемы, и состоит от трех компонентов: органов социальной защиты, законодательных норм, закрепляющих нормы социальной защиты, технологий и методов оказания социальной помощи. Он опирается на основные стандарты социального обеспечения инвалидов, которые декларированы Конвенцией о правах данной категории граждан. Национальные особенности системы социальной защиты инвалидов имеют генезис в историческом развитии, ресурсной базы, институтов и государственных механизмов управления данной сферой. Большинство данных норм имеют характер стандартов оказания социальных услуг.
Конституционно-правовой механизм обеспечения прав инвалидов в Российской Федерации включает в себя (1) систему органов управления данной сферой; (2) законодательные и иные нормативно-правовые основы их деятельности; (3) институциональные методы решения социальных проблем инвалидов.
Диссертант выделил и обосновал основные проблемы
правоприменительной практики в законодательно определенной деятельности
субъектов социальной защиты, которые связаны пока с недостаточной
урегулированностью полномочий органов власти федерального и
регионального уровня, а также органов местного самоуправления. При общей
положительной тенденции выделения достаточных средств на социальную
сферу, существует проблема их рационального распределения и обеспечения
адресности получения наибольшего социального эффекта. Программно-
целевые государственные механизмы являются в настоящее время
17
институциональными средствами решения проблем инвалидов, развития инфраструктуры в социальной сфере, технологий оказания социальных услуг. В настоящее время государственные целевые программы реализуются на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. В практику входят также программы общественных объединений инвалидов.
Второй параграф «Роль органов государственной власти и местного самоуправления по законодательному обеспечению конституционных прав ин-вачидов в Российской Федерации» раскрывает комплекс мер по социальной интеграции инвалидов в общество, признавая их одним из приоритетных направлений социальной политики государства.
Актуальность проблемы определяется наличием в социальной структуре общества значительного количества лиц, имеющих признаки ограничения жизнедеятельности. Так, по оценкам ООН, каждый десятый человек на планете имеет инвалидность. Согласно официальной статистике, в Российской Федерации наблюдается рост численности инвалидов: 1995 г. - 6,3 млн. человек (4,2% населения), 1998 г. - 8,9 млн. чел., 1999 г. - более 9,6 млн. чел., 2004 г. - 11,4 млн. чел. (по оценке Агентства социальной информации - не менее 15 млн. чел.).
Автором диссертации отмечается, что действующая сегодня система государственного законодательного обеспечения прав инвалидов в Российской Федерации несовершенна. С учетом текущего состояния доступности объектов и услуг для инвалидов и других маломобильпых групп населения видится необходимым:
- сформировать условия для беспрепятственного доступа к объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения (здравоохранение, культура, транспорт, информация и связь, образование, социальная защита, спорт и физическая культура, жилой фонд);
- совершенствовать механизм предоставления услуг в сфере реабилитации и медико-социальной экспертизы с целью интеграции инвалидов в общество.
Для этого необходимо: оцепить состояние доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов; повысить уровень доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности; устранить социальную разобщенность инвалидов и граждан, не являющихся инвалидами; модернизировать государственную систему медико-социальной экспертизы; обеспечить равный доступ инвалидоп к реабилитационным услугам.
Для достижения вышеуказанных целей и решения задач органами власти реализуется комплекс программных мероприятий:
1. Оценка состояния доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения;
2. Повышение уровня доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других мапомобиль-ных групп населения;
3. Устранение социальной разобщенности инвалидов и граждан, не являющихся инвалидами.
4. Модернизация государственной системы медико-социальной экспертизы.
Третий параграф «Пути повышения эффективности законодательного обеспечения защиты прав инвалидов в Российской Федерации» раскрывает обоснованную автором систему мер по повышению эффективности законодательства Российской Федерации по вопросам законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов.
Диссертантом делается вывод о том, что законодательство в сфере обеспечения конституционных прав инвалидов должно развиваться путем внесения
соответствующих изменений в существующее законодательство, что обеспечит
19
его адаптацию для реализации конвенциональных стандартов в Российской Федерации. Одновременно необходимо сближение понятийно-категориальной базы социальной защиты инвалидов в отечественной традиции и требований международно-правовых документов.
В заключении подчеркивается значение проведенного исследования, подводятся его итоги.
На основе обобщения результатов исследования отмечено, что совершенствование системы обеспечения прав инвалидов требует принятия ряда взаимосвязанных мер законодательного, организационно-правового и финансово-экономического характера.
В приложении содержится тематический план элективного курса в системе высшего профессионального образования «Законодательное обеспечение конституционных прав инвалидов в Российской Федерации».
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
I. Публикации в научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Бризецкий С.Н. Институт гарантий прав инвалидов в конституционно-правовой системе Российской Федерации // Научно-практический журнал «Политика и общество». М.: №11. 2011. С. 128- 135.-0,3 п.л.
2. Бризецкий С.Н. Институционно-правовое обеспечение гарантий прав инвалидов в формате международных обязательств Российской Федерации // Научно-практический журнал «Политика и общество». М.: №12. 2011. С. 2069 -2076.-0,3 п.л.
3. Бризецкий С.Н. Конституционно-правовой режим гарантий прав инвалидов в Российской Федерации как пример обеспечения прав человека в формате верховенства права. // Научно-практический журнал «Право и Политика». М.: №11.2011. С. 1923 - 1929.-0,3 п.л.
4. Бризецкий С.Н. Конституционное и международно-правовое обеспечение гарантий прав инвалидов в Российской Федерации // Научно-практический журнал «Политика и общество». М.: №12.2011. С. 146 - 157. - 0,3 п.л.
II. Публикации в других научных изданиях:
1. Бризецкий С.Н. Организационно - правовые и технологические основы деятельности ЦВТ им.М.А.Лиходея как специализированного учреждения комплексной реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы». М: 2006 г. - 0,4 п.л.
2. Бризецкий С.Н. Деятельность Центра восстановительной терапии им.М.А. Лиходея по социальной и лечебно-оздоровительной реабилитации инвалидов вследствие боевых действий, военной травмы и членов их семей как пример общественно - государственного партнерства в социальной сфере // Научно-практический журнал «Инвалиды и общество». М.:№2 2008. С.125-139.
3. Бризецкий С.Н. К вопросу о содержании и эффективности законодательного механизма защиты прав инвалида // Научно-практический журнал «Инвалиды и общество». М.:, №1,2009. С. 44 - 59. - 0,45 п.л.
4. Бризецкий С.Н. Теоретические основания законодательного обеспечения прав граждина и человека: институциональный аспект// Научно-практический журнал «Инвалиды и общество». М.:, №1, 2010. С. 102 - 145. -0,3 п.л.
5. Бризецкий С.Н. Использование в рамках реализации Государственной программы «Доступная среда» на 20011 - 2015 годы органами государственной и муниципальной власти опыта ЦВТ им. М.А. Лиходея по реабилитации инвалидов войны // Научно-практический журнал «Инвалиды и общество». М.: №2, 2011. С. 101-123.-0,25 п.л.
6. Бризецкий С.Н. 25-ти летний юбилей ЦВТ им. М.АЛиходея: рубежи развития// Научно-практический журнал «Инвалиды и общество». М.: №2, 2011. С. 34-54.-0,5 п.л.
7. Бризецкий С.Н. «Русь - очаг милосердия» // Книга «Время выбрало нас. 20 лет». М., 2011.-0,3 п.л.
8. Бризецкий С.Н. Организация негосударственной системы реабилитации инвалидов за рубежом. Учебно-методический материал // М., 2011. - 0,5 п.л.
9. Бризецкий С.Н. Совершенствование законодательного обеспечения защиты прав инвалидов в Российской Федерации // Научно-практический журнал «Инвалиды и общество». М.: 2012. -№1. - С. 113 - 139.-0,45 п.л.
Подписано в печать:
24.02.2012
Заказ № 6730 Тираж - 75 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Законодательное обеспечение конституционных прав инвалидов в Российской Федерации»
61 12-12/571
Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации
БРИЗЕЦКИЙ СТАНИСЛАВ НИКОЛАЕВИЧ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Специальность 12.00.02 -конституционное право, муниципальное право
На правах рукописи
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор ЧЕПУРНОЙ А.Г.
Москва-2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение............................................................................................^
Глава I. Теоретико-правовые основы законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов......................................................................14
§ 1. Становление и развитие законодательного обеспечения
конституционных прав инвалидов в Российской Федерации............. 14
§ 2. Международные правовые институты и стандарты обеспечения конституционных прав инвалидов в отечественном праве........ 49
§ 3. Правовые источники законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации.................. 72
Глава II. Конституционно-правовой механизм обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации и пути его совершенствования......................................................................................^б
§ 1. Понятие и сущность конституционно-правового механизма
обеспечения прав инвалидов в Российской Федерации......................... 96
§ 2. Роль органов государственной власти и местного самоуправления в законодательном обеспечении конституционных прав
инвалидов в Российской Федерации........................................................................................119
§ 3. Пути повышения эффективности законодательного обеспечения защиты прав инвалидов в Российской Федерации................... 143
Заключение............................................................................................^^
Список использованной литературы..................................................................¡80
Приложения..........................................................................001
-3 -ВВЕДЕНИЕ
Актуальность диссертационного исследования законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, закрепление приоритета основных прав и свобод человека как на международном, так и на внутригосударственном уровне, сыграло огромную роль в развитии методологии конституционного права. Данное явление не может носить временный характер или иметь узкое территориальное распространение. Основные права и свободы человека и гражданина на современном этапе развития вполне могут стать (и должны оставаться всегда) национальной идеей в России. Приоритет в защите прав и свобод должен отдаваться тем, кто в силу объективных причин не способен их обеспечить самостоятельно. К таким категориям граждан относятся, в частности, инвалиды.
Во-вторых, начало XXI в. ознаменовалось революционными изменениями во всех сферах человеческой деятельности. Право претерпевает существенные изменения, в предмет правового регулирования вошли отношения, ранее находившиеся в исключительном ведении государств, быстрыми темпами развивается институционализация международного права. Так, в рамках международного права стали появляться достаточно обособленные правовые институты, в частности, защита прав инвалидов, что предопределяет необходимость разработки новых подходов к дальнейшему развитию этого правового института в рамках национальных правовых систем.
В-третылх, в 2008 г. Российская Федерация подписала, но пока не ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. .№61/106'. Предстоящая ратификация требует превентивного приведения отдельных норм российского законодательства в соответствие с конвенцион-
1 Распоряжение Президента Российской Федерации от 5 августа 2008 г. № 450-р «О подписании Конвенции о правах инвалидов».
ными нормами, поэтому представляется важной задача осуществить мониторинг российского законодательства с целью разработки программы действий по подготовке к ратификации указанной Конвенции.
В-четвертых, для России проблема защиты и обеспечения прав инвалидов является весьма актуальной2. Статистические данные свидетельствуют о росте числа граждан, признанных инвалидами.
В-пятых, стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определены приоритеты устойчивого развития страны, к которым отнесено создание условий для вовлечения в трудовую деятельность людей с ограниченными физическими возможностями, внедрение норм социальной поддержки отдельных категорий граждан (п. 52).
Все вышеизложенное позволяет утверждать, что исследование проблем законодательного обеспечения прав инвалидов входит в настоящее время в число актуальных задач развития конституционного права.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы защиты прав инвалидов традиционно являются предметом научных исследований в рамках конституционного права, права социального обеспечения и представлены достаточно обширной библиографией. Одновременно проблемы инвалидности являются предметом исследования и других наук - экономической, социологической, педагогической и др.
Особую ценность для научного исследования международно-правовых аспектов защиты прав военнослужащих, включая лиц, пострадавших при исполнении воинского долга представляют диссертации и монографии В.А. Батыря, Ю.И. Мигачева, М.Г. Смирнова.
2
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 13,2 млн. инвалидов, что составляет чуть более 9 процентов населения страны. На протяжении последних 10 лет наблюдается увеличение количества инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы, численность которых в настоящее время составляет 120 тыс. чел., из которых 28358 чел. являются инвалидами боевых действий (см.: Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 832).
Значительного внимания заслуживают научные исследования В.А. Мур-зина и А.Г. Чепурного, в которых исследуются проблемы правового статуса и защиты прав лиц, ставших инвалидами при прохождении военной службы и исполнении служебных обязанностей.
Однако вопросы, связанные с особенностями конституционной природы прав инвалидов на современном этапе, конструктивными формами их обеспечения, чаще всего носят постановочный характер и не нашли должного отражения в действующем законодательстве и иных нормативных правовых актах, а также в не полной мере получили соответствующее научное обоснование. Особую актуальность данный вопрос приобрел в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. № 61/106.
В связи с изложенным, задача настоящего диссертационного исследования состоит в выработке научно обоснованных предложений по уточнению сущности и содержания законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов, а также путей повышения его обеспечения в целях разрешения имеющегося противоречия между потребностью в создании правовой основы деятельности государства и государственных институтов обеспечения гарантий инвалидов и сложившейся системой правового регулирования данной деятельности, которая характеризуется проблемностью, множественностью нормативных правовых актов.
Целью исследования является комплексное исследование законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов и выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования данной области общественных отношений.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
1. Исследовать становление и развитие института законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов.
2. Исследовать международные стандарты и институты законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов.
-63. Провести анализ полноты и эффективности законодательных источников защиты конституционных прав инвалидов.
4. Уточнить понятие и сущность законодательного механизма защиты прав инвалидов в Российской Федерации.
5. Исследовать законодательные основы деятельности государственной власти и местного самоуправления по защите конституционных прав инвалидов в Российской Федерации.
6. Обосновать пути повышения эффективности законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы законодательства как элементы обеспечения конституционных прав инвалидов. Научный анализ проблем теории и практики, связанных с реализацией прав инвалидов, подразумевает рассмотрение закономерностей, понятий, правовых форм, а также степени эффективности конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов в целом, так и его элементов.
Методологическая основа работы. Предмет научного исследования предполагает применение определенных научных методов для проведения объективного и всестороннего изучения законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации. Для более полного раскрытия темы использованы следующие методы: исторический, гносеологический, логико-юридический, сравнительно-правовой,
нормативный, системно-структурного анализа и сравнительного правоведения. Так, при исследовании понятия инвалидности использованы гносеологический и логико-юридический методы.
Исторический метод применен при рассмотрении вопросов о становлении и развитии правового регулирования защиты прав инвалидов,
что позволило провести периодизацию развития законодательства в данной сфере.
Применение диалектического метода позволило выявить закономерности и преемственность в применении в Российской Федерации соответствующих средств обеспечения прав инвалидов, апробированных в досоветские и советские времена.
Нормативный метод применен при проведении анализа положений международно-правовых актов в сфере правого регулирования прав инвалидов, а также законодательства Российской Федерации. Метод системно-структурного анализа использован для оценки внутренних взаимосвязей различных источников международного права и взаимозависимостей нормативных правовых актов Российской Федерации различной юридической силы, направленных на регулирование прав инвалидов.
Помимо названных, в работе использованы и другие общефилософские и частно-научные методы, применение которых способствовало более полному и всестороннему изучению предмета исследования.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные разработки в области теории права и государства, международного права, конституционного и административного права, права социального обеспечения, государственного и муниципального управления, а также иных отраслей знаний (социологии, экономики, психологии, медицины).
Эмпирическая база диссертационного исследования основывается на анализе современной правовой базы, статистических данных по Российской Федерации, материалах правоприменительной практики. Кроме того, эмпирическую базу работы составили данные, полученные лично автором в ходе разработки, научной апробации и продвижения проекта «Обеспечение гарантий социальной защиты инвалидов в Российской Федерации на 2011 - 2015 гг.», прошедшей общественную апробацию в 2008 - 2011 гг. на базе Обще-
российской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и военной травмы - «Инвалиды войны».
В диссертации использованы теоретико-методические и организационно-технологические данные, которые легли в основу разработки Государственной целевой программы «Доступная среда на 2011-2015годы», и в подготовке которых автор принимал участие в качестве члена Рабочей комиссии Совета при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное монографическое исследование вопросов законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов в Российской Федерации, в котором на основе рассмотрения законодательства и правоприменительной практики с учетом отечественного и зарубежного опыта сформулированы обладающие новизной рекомендации и предложения, направленные на выработку действенных мер совершенствования законодательства Российской Федерации о конституционном и законодательном обеспечении прав инвалидов.
В частности:
- на основе анализа современного законодательства и актуальной правоприменительной практики раскрыто авторское понимание конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов в Российской Федерации;
- с учетом процесса подготовки Российской Федерацией к ратификации Конвенции о правах инвалидов исследован международный опыт в данной сфере;
- сформулированы обладающие новизной рекомендации и предложения, направленные на выработку действенных мер совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов, а также сформулированы предложения по внесению изменений в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральный за-
кон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
По результатам исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Обоснована авторская периодизация развития правового регулирования законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов, отражающая современные подходы к имплементации международных норм и стандартов защиты прав инвалидов. Она разделяется на 3 этапа (стадии): до-институциональную, частично институциональную - нормативную; частично институциональную - нормативно-проектную).
Первая стадия - до принятия Конституции России 1993 г. Вторая стадия - с момента введения современной Конституции России и до подписания Конвенции о правах инвалидов. Третья стадия - от подписания Конвенции о правах инвалидов по настоящее время, связанная с формированием международно-правовых стандартов защиты прав инвалидов и их правовым закреплением на внутригосударственном уровне, представляющих собой определенный результат унификации.
2. Обоснование структуры и характеристики содержания международных стандартов защиты прав инвалидов в социальной сфере и применение их в Российской действительности. Они направлены на обеспечение принципа равенства прав граждан, социальную защиту и обеспечение достойного уровня жизни, возможности судебной защиты в случае нарушения прав, а так же гарантий государства по принятию необходимых мер по реализации данных норм.
3. Совершенствование законодательного обеспечения конституционных прав инвалидов осуществимо в трех основных формах: государственное (обязательное) социальное страхование и социальное партнерство; социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из федерального бюджета (в денежной форме); государственная социальная помощь (включая социальное обслуживание, предоставление социальных услуг, государственной социаль-
ной помощи). К дополнительным формам защиты автор относит: добровольное социальное страхование; создание дополнительных форм социального обеспечения; частные формы социальной поддержки (благотворительность); обязательные накопления.
4. Автор обосновывает вывод о формировании конституционно-правового механизма обеспечения прав инвалидов как особого межотраслевого института, ведущего начало от системы прав человека и его социальной защиты и проявляющего себя в нормах, направленных на охрану труда, здоровья, образования инвалидов. Содержание данного механизма включает нормативную и институциональные подсистемы. Его основные элементы включают: (1) органы управления системой социальной защиты инвалидов;
(2) совокупность конституционных и законодательных норм в данной сфере;
(3) нормативно определенную совокупность методов и технологий реализации мер социальной защиты.
5. Вывод о недостаточной скоординированности деятельности институциональных органов управления и социальной защиты и разработка на этой основе предложений по совершенствованию роли и места органов государственной власти и местного самоуправления в рассматриваемой сфере.
6. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере социальной защиты инвалидности, которые включают в себя: (а) деятельность по дальнейшей имплементации международных норм в отеч
