АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законодательство субъектов Федерации как источник налогового права»
Р Г Б ОД
1 АРГ 1 йЫ
На правах рукописи
ПЕРЕВЕРЗЕВА Елена Владимировна
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИК НАЛОГОВОГО ПРАВА
Специальность: 12.00.12 - финансовое право; бюджетное право; налоговое право; банковское право; валютно-правовое регулирование; правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг; правовые основы аудиторской деятельности.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов 1998
А
Работа выполнена на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ - доктор юридических наук, профессор, академик МАН ВШ ХИМИЧЕВА Н.И.
ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ:
доктор юридических наук, профессор СТАРИЛОВ Ю.Н.
кандидат юридических наук ЮСТУС О.И.
ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ - Волгоградский юридический институт МВД РФ
Защита диссертации состоится " /т^ " 0$ 1998 г.
в___часов на заседании диссертационного совета
К. 063.82.03 в Саратовской государственной академии права по адресу: 410017, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд._.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СГАП. Автореферат разослан " у/<Р " _ 1998 г.
Ученый секретарь Специализированного Совета, кандидат юридических наук, доцент
В.А. Абалдуев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В период переосмысления экономических отношений налоговая политика государства как один из основных экономических рычагов и как метод совершенствования распределительных отношений, а следовательно, и налоговое законодательство нуждается в обновлении - требуется придать налогам и налогообложению большую социальную значимость, повысить их роль в решении экономических задач общества.,
Следствием господствовавшей на протяжении ряда лет точки зрения о скорой отмене налогов всех налогов стало то, что фактически не проводилось экономических и праврвых исследований в области налогообложения. Долгое время, потребность кодификации налогового законодательства была отодвинута на второй план. По отдельным аспектам технико-юридический уровень действующего налогового законодательства оказался значительно ниже уровня законодательства за рубежом, а также налоговой техники и организации налогообложения. Не было доступа к изучению должным образом богатого зарубежного опыта налогообложения.
- Значение исследования проблем налогообложения возрастает. Это вызвано и мерами, принимаемыми в связи с объективной необходимостью совершенствования налогового законодательства, и существенным повышением части доходов бюджета, мобилизуемой налоговым методом.
Проводимое в стране реформирование экономики не могло не отразиться на существующих правовых положениях. Эти изменения потребовали и кардинальных перемен в области законодательства, в частности налогового. На этот процесс огромное влияние оказало построение новых внутрифедеральных отношений, так как ряд административно-территориальных образований, таких как края и области, получили статус субъектов Федерации. Конституцией РФ всем субъектам Федерации предоставлено право на разработку и принятие собственного законодательства.
Становление и развитие налогового законодательства субъектов Федерации требует комплексного подхода для его успешного формирования, что требует знания общетеорети-
ческих вопросов, таких как понятие законодательства, соотношение понятий законодательства и права, понятие источников права, конституционного и финансового права, а также специфических теоретических вопросов налогового права и региональных особенностей налогообложения. ,
Выбранная проблематика представляется актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение. Исследование данной темы может быть использовано в развитии правовой науки в целом, теоретических положений налогового права, а также отдельных положений, касающихся федерального налогового законодательства, и в практике правотворчества субъектов Федерации.
Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Состояние научной разработанности темы.
Так как вопросы формирования налогового законодательства субъектов Федерации являются относительно новыми для Российской Федерации, необходимы теоретические разработки в этой области, учитывающие необходимость обеспечения тесной взаимосвязи с федеральным законодательством и нормотворчеством местного уровня в области налогообложения, а также устранение противоречий между ними.
Общие вопросы законодательства рассматриваются, как правило, в общей теории права, но, думается, следует осмыслить эти основные положения применительно к налоговому праву и налоговому законодательству, выделяя особенности и специфику отрасли налогового законодательства.
При написании настоящей кандидатской диссертации были использованы работы видных российских теоретиков права Алексеева A.A., Лившица Р.З., Матузова Н.И., Синякика И.Н., Цыбулевской О.И., государствоведов Бобровой H.A., Зражев-ской Т.Д., Керимова Д.А., Пиголкина A.C., Полениной C.B., Рахманиной Т.Н., Тихомирова Ю.А.
Происходящие изменения в рамках налогового законодательства вызвали интерес к этим вопросам со стороны юристов и экономистов. На формирование тенденций и направлений данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и публикации таких ученых, как Алехина O.E., Вельский К.С., Брызга-
лин А.В., Горбунова О.Н., Гранкин И., Жевакин С.Н., Кара-сева М.В., Козырин А.Н., Крылова С.Н., Михалева Н.А., Озеров И.Х., Ровинский Е.А., Умнова И.А., Пепеляев С.Г., Петрова Г.В., Химичева Н.И. и др.
При исследовании основных проблем соотношения налогового законодательства различных уровней - федерального и субъектов Федерации использовались труды и публикации иностранных ученых. Особый интерес здесь представляют работы таких авторов, как Дж. Тарберс, Б. Браун, Джерри Хиви, Ханс-Георг Хаузер.
Объектом исследования являются общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер, складывающиеся между государством ( в лице его органов ), и налогоплательщиками по поводу установления, введения и взимания налоговых платежей, а также правовые формы в которых находят свое отражение и правовое закрепление налоговые правоотношения.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты формирования налогового законодательства субъекта Федерации, его особенности и специфика для обеспечения более полного и четкого правоприменительного процесса в области налогообложения.
Цель изучения налогового законодательства субъектов Федерации состоит в том, чтобы выявить основные закономерности и тенденции его развития, соотношение федерального законодательства и субъектов Федерации, а также специфику взаимоотношений в этой области с органами местного самоуправления, проанализировать принципы развития налогового законодательства субъекта Федерации, их связь с принципами российского налогового права, а также выяснения специфики законотворческого процесса на уровне субъектов Федерации.
Задачи диссертационного исследования. Постановка цели определила возникновение и решение следующих конкретных задач:
■ изучение исторических основ налогового законодательства;
■ изучение конституционно-правовых предпосылок станов-
ления и формирования налогового законодательства субъектов Федерации;
■ рассмотрение правовых вопросов компетенции субъектов Федерации в области налогообложения;
■ определение понятия налогового законодательства субъек-
та Федерации;
■ выяснение и анализ соотношения налогового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
и анализ правовой базы, регламентирующей вопросы налогообложения субъектов Федерации;
н выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства субъектов Федерации.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также и специальные методы: логический, исторический, системный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический. Положения и выводы диссертации основываются на изучении положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных актов в области налогообложения, законодательства субъектов Федерации - конституций, уставов и налоговых законов, материалов законодательной практики. При написании диссертации были проанализированы конституции ряда зарубежных стран: США, Германии и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в научных изданиях и в периодической печати, освещающие особенности налогового законодательства в отдельных субъектах Российской Федерации.
Научная новизна определяется своевременной постанов-
кой проблемы, использованием новых идей и тенденций в области налогового законодательства субъектов Федерации, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование законодательства субъектов Федерации в области налогообложения. Диссертация представляет собой первое в российской правовой науке комплексное исследование проблем налогового законодательства субъектов Российской Федерации. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения: п анализ основных категорий налогового права - " налог ",
" сбор " и " пошлина "; и сформулировано понятие налогового законодательства
субъекта Федерации; а анализ соотношения понятий налогового права и налогового законодательства ( как соотношение содержания и формы );
о выделены группы общественных отношений, составляющие предмет налогового права; н учитывая, что налоговое законодательство субъекта Федерации сложное и многоаспектное явление, требующее для своего изучения комплексного, всестороннего научного подхода, в работе законодательство субъекта Федерации в области налогообложения рассматривается как с общетеоретических позиций, так и с позиции тесной взаимосвязи и взаимозависимости налогового законодательства Федерации и ее субъектов; в впервые в систематизированном виде излагаются принципы налогового законодательства субъекта Федерации; п выделены стадии законотворческого процесса по принятию налоговых законов субъектами Федерации; и опережающее нормотворчество субъектов Федерации в области налогообложения не представляется достаточно обоснованным; в предлагается вариант модельного закона о налоговой системе субъекта Федерации; п в налоговые законы субъектов Федерации целесообразно включить условия специального налогового регулирования, определяющие направления и принципы налоговой политики
области, края или республики;
На этой основе высказаны предложения по совершенствованию налогового законодательства субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курса " Финансовое право России ", при проведении лекций и практических занятий по курсу " Налоговое право Российской Федерации ", а также преподавании смежных учебных дисциплин, спецкурса " Налоговое законодательство субъектов РФ ".
Разработка и исследование основ налогового законодательства субъектов Федерации может представлять интерес для представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих, работников налоговых органов, теоретиков права.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем законодательства субъектов Российской Федерации в области налогообложения, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего формирования налогового законодательства субъектов Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Предложения диссертации и основные выводы апробированы:
и при чтении лекций, проведении практических семинарских занятий по дисциплине " Финансовое право России " на юридическом и экономическом факультетах Волпмрадского государственного университета, учебно-консультационных пунктах Волгоградского госуниверситета в городах Ахтубинске, Калаче, Михайловке и Урюпинске, а также при чтении лекций по спецкурсу " Современное налоговое законодательство Российской Федерации
а в выступлениях на межвузовской научно-практической конференции " Проблемы устойчивого развития региона " ( Волгоград 1997 г.), межвузовской научно-практической конференции студентов и молодых ученых " Гуманитарные и естественные науки в нижневолжском регионе " ( Волгоград 1994 г.), на конференциях молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета ( Волгоград 1995 г.), в публикациях в Вестнике Волгоградского государственного университета ( Волгоград 1997 г.),
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, приложения, списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень ее разработанности и новизна предмета исследования, рассматриваются практические и теоретические основы, на которых изучались проблемы, характеризуется практическая значимость работы, указывается методологическая база исследования, приводится информация об апробации результатов исследования и структуре диссертации.
Первая глава - " Теоретические осповы законодательства субъекта Федерации " - посвящена теоретическим аспектам понимания сущности, природы и основных особенностей налогового законодательства субъектов Федерации.
Параграф первый работы - " Налоговое право: предмет и понятие " посвящен характеристике налогового права как подотрасли финансового права, нормы которого регулируют общественные отношения по установлению и взиманию налогов с юридических и физических лиц в бюджетную систему и, предусмотренных законом случаях, - во внебюджетные целевые фонды1.
1 Химичева Н. И. Налоговое право: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1997. С. 44.
Предметом налогового права выступают общественные отношения, носящие комплексный и многоаспектный характер. Все эти отношения тесно взаимосвязаны и взаимообуславливают друг друга. Предметом налогового права является группа однородных общественных отношений, складывающихся между государством ( в лице его органов ) и налогоплательщиками по поводу установления, введения в действие и взимания налоговых платежей.
- В предмет налогового права входят следующие группы общественных отношений:
■ отношения между Российской Федерацией и субъектами Федерации по поводу установления общих принципов налогообложения ( ст. ст. 71 п." з ", 72 п." и " Конституции РФ )2;
■ отношения между государственными органами по поводу установления налоговых платежей. В соответствии с законодательством исключительное право принятия законов о налогах предоставлено представительным органам власти;
■ отношения .между государственными органами федерации, су&ьектов Федерации и органами местного само-управдения по поводу введения в действие налогов;
в отношения между государственными органами законодательной и исполнительной ветвей власти по поводу внесения изменений и дополнений в действующие законодательство о налогах;
и отношения между государственными органами и налогоплательщиками по поводу исчисления налоговых платежей;
■ отношения между государством ( в лице налоговых орга-
нов ) и юридическими и физическими лицами по поводу выполнения налоговых обязательств последними, уплатить налог;
■ отношения между государственными органами и налогоплательщиками по поводу предоставления налоговых
2 Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и перераб. - М.: Издательство БЕК, 1996. С. 304, 315.
льгот, включая договорные отношения в рамках инвестиционного налогового кредита3; о отношения между органами Федерации, органами субъектов Федерации, муниципальными образованиями и органами местного самоуправления по поводу распределения средств поступающих от налоговых платежей между бюджетами разных уровней; о отношения между государственными органами и плательщиками налогов по поводу осуществления налогового контроля соответствующими государственными органами4;
о отношения между органами государства и налогоплательщиками, возникающие в связи с совершением налоговых правонарушений и ответственностью за них.
Все иные отношения, в частности, отношения в сфере налоговой политики государства, отношения, связанные с формированием и функционированием национальной налоговой системы государства, отношения, складывающиеся в результате международного налогообложения, и др., имеют сквозной характер и так или иначе проявляются в каждой группе выше указанных отношений.
Перечисленные выше общественные отношения имеют ряд специфических черт, которые позволяют отграничить их от других сходных общественных отношений. Урегулированные нормами налогового права общественные отношения приобретают статус налоговых правоотношений. Налоговые правоотношения носят односторонний, обязательный, имущественный характер. Эти отношения характеризуются специфическим субъектным составом, в них носитель власти - орган государства - выступает в качестве субъекта правоотношения и отчуждает в пользу государства часть доходов предприятий и граж-
3 Закон РСФСР " Об инвестиционном налоговом кредите " от 20 декабря 1991г. с изм. и доп. - Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1992. № 12. ст. 601; № 34. ст. 1976.
4 Закон РСФСР " О государственной налоговой службе " от 21 марта 1991 г. с изм. и доп. - Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 15. Ст. 493; 1992. № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966; 1993. № 12. Ст. 429; Собрание Законодательства. 1996. № 25. Ст. 2958.
дан, которые будут использоваться в интересах всего общества5..
В настоящее время налоговое право уже включает в себя общие и специальные нормы, принципы, систему законодательных актов по вопросам налогообложения, стоит вопрос о скорейшей кодификации налоговых норм. Иными словами, наблюдается поступательное и качественное развитие всех составляющих налогового права, которому присущи свой предмет и метод правового регулирования.
Параграф второй первой главы - " Источники налогового права " содержит анализ системы источников налогового права, которая рассмотрена по властно-территориальному признаку. На его основе следует различать федеральные налоговые законы, законы и акты субъектов Федерации, нормативные акты федеральных ведомств и акты органов местного самоуправления в области налогообложения.
Законы регулирующие налоговые правоотношения не однородны по своему характеру и содержанию. Законы - источники налогового права можно условно подразделить на две группы - это законы общего действия и законы о конкретных налогах. Практика высветила проблему - подлежат ли применению положения, регулирующие вопросы налогообложения, если они содержатся в законах, не посвященных налогообложению как таковому. В решении этой проблемы следует придерживаться , ограничительного толкования понятия налоговое законодательство.
В параграфе третьем первой главы - " Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в сфере налогообложения " дается понятие налогового законодательства как совокупности норм, содержащихся в законах Российской Федерации и принятых на их основе законах субъектов Федерации, устанавливающих систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения и сборов, основания для возникновения, изменения и прекращения имуще-
5 Гурвич М.А. Советское финансовое право. Учебник. М., Госю-риздат. 1954. С. 182.
ственных обязательственных отношений собственников и государства по уплате налогов и сборов, ответственность за нарушения налоговых обязательств6.
Стремительное и масштабное развитие законодательства России (в том числе и налогового ) вызвано реализацией принципов правового государства и преобразованиями в различных сферах общественной жизни. Крупные перемены происходят в структуре законодательства, которое в прошлые годы характеризовалось унитаристскими признаками. В обновляемой Российской Федерации в настоящее время формируется двухуровневая система налогового законодательства - на уровне федерации и на уровне ее субъектов ( республик, краев* областей и ДР-)-
Речь идет не о двух параллельно развивающихся массивах законодательства. В рамках единой правовой системы России, понятие которой содержится в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, складывается единая система законодательства, состоящая из двух связанных подсистем. Указанное обстоятельство имеет особо важное значение, поскольку позволяет не только очертить контуры законодательства, но и повлиять на его объем и содержание.
Федеральные налоговые законы и налоговые-законы субъектрв Федерации, регулирующие правовой режим конкретных видов налогов , необходимо согласовывать с вышеупомянутыми актами, между собой и с другими федеральными законами.; Налоговые законы субъектов Федерации должны приниматься в пределах компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации и соответствующими федеральными законами,
Налоговое законодательство как отрасль законодательства имеет самостоятельный предмет .регулирования, понятия и принципы. Предметом регулирования налогового законодательства субъектов Федерации являются отношения, возникающие из общих и специальных условий налогообложения в Российской Федерации, с учетом специфики налогообложения самих
6 Пепеляев С.Г. К вопросу о налоговом законодательстве и налоговых отношениях // Налоговый вестник, 1997. № 5. С. 26.
субъектов. Они касаются основ закрепленных в федеральных налоговых законах, налогов субъектов Федерации, отношений в области налогообложения с местными органами, форм и методов установления, изменения, отмены, уплаты и взимания налогов на территории субъектов Федерации, налогового контроля, налогового процесса, ответственности за нарушение налоговых правил и других элементов налогового регулирования.
Параграф четвертый первой главы - " Принципы налогового законодательства субъектов Федерации " . Отрасль налогового законодательства формируется на базе основных принципов налогообложения, которые еще не нашли четкого законодательного закрепления, но отражены в различных налоговых актах. Уже сейчас учеными-юристами сформулированы и классифицированы экономические принципы налогообложения, принципы налогового права, организационные принципы налоговой системы7. Автор выделяет отдельно принципы налогового законодательства субъектов Федерации, к ним относятся следующие принципы : целостность, системность, стабильность, динамичность, иерархичность правовых актов по юридической силе, верховенство закона, номинализм, федерализм.
Четкое разграничение между различными группами принципов позволит наиболее детально и четко рассматривать различные аспекты налогообложения и налогового законодательства, в частности субъектов Федерации, а следовательно сделает налоговое законодательство РФ и ее субъектов более эффективным.
Глава вторая - " Предмет правового регулирования налоговых отношений субъектом Федерации " в ней акцентируется внимание на том , что нормотворчество субъектов Федерации служит важным инструментом создание системы сдержек и противовесов между центром и регионам. Оно направлено на преодоление пороков федеральной правовой системы в части механизма реализации нормативного массива, а также укреп-
7 Налоги и налоговое право. Учебное пособие / Под ред. A.B. Брызгалина. - М.: " Аналитика-Пресс ", 1997. С. 66.
лении самостоятельности субъектов Федерации.
Деятельность субъектов Федерации по рассмотрению и принятию законодательных актов должна протекать в специфической форме и в определенном порядке, которые находят свое закрепление и детальное регулирование в специально принимаемых актах. Таким образом, законодательный процесс представляет собой урегулированные нормами права отношения, складывающиеся в ходе принятия законопроекта, которые призваны обеспечить согласование различных позиций, а участники указанных отношений, среди которых ведущее место принадлежит представительному органу, должны обладать строго определенным комплексом прав и обязанностей8.
Параграф первый главы второй - " Правовое регулирование вопросов установления и взимания налогов " . На федеральном уровне регулирование вопросов налогообложения субъектов Федерации носит " рамочный характер " и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным содержанием осуществляется законодателями на местах. В этой связи целесообразно разграничивать процедуры установления и введения налогов. Федеральный законодатель устанавливает не только исчерпывающий перечень налогов, но и все элементы налоговых обязательств ( устанавливает налог ). Применительно к субъектам Федерации понятие " установление налога " имеет иной юридический смысл, а именно - введение налога, т.е. право субъекта Федерации самостоятельно решать - вводить или не вводить на своей территории данный налог. Это означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот.
Установление и введение налогов осуществляется по строго определенной процедуре. Правотворческой компетенцией в области налогообложения наделены только Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов Федерации, а так же представительные органы местного самоуправления.
8 Дубов А. И. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 5. С. 26.
Принятие налогового закона осуществляется в следующем порядке:
н законопроект об установлении или введении того или иного налога, а также о внесении изменений и дополнений в нормативный акт по налогообложению вносится на рассмотрение в законодательный (представительный ) орган субъекта Федерации. Данный проект может быть внесен только при наличии заключения исполнительного органа соответствующего субъекта Российской Федерации;
■ налоговый закон субъекта Федерации считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов представительного органа субъекта Федерации;
в налоговый закон, принятый в установленном порядке представительным органом субъекта Федерации передается главе исполнительного органа субъекта Федерации для подписания. Закон обнародуется главой исполнительной власти субъекта Федерации в течении 10 дней после его подписания. Если налоговый закон не будет одобрен главой исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации, может быть образована согласительная комиссия для устранения возникших разногласий.
■ принятый и утвержденный налоговый закон субъекта Федерации должен быть опубликован в течение семи дней со дня принятия в официальном издании представительного органа субъекта Федерации и вступает в силу, по общему правилу, по истечении десяти дней после официального опубликования.
Действие закона во времени начинается именно с момента вступления закона в силу. Который указывается либо непосредственно в законе, либо в постановлении о порядке введения закона в действие. Если такого указания нет, то действует общее правило.
Отмена налога есть прекращение взимания налога на основании принятия соответствующего нормативного акта. В законодательстве регламентируется несколько оснований влекущих отмену налога:
■ прямое указание в нормативном акте об отмене действия
того или иного налогового закона; 0 истечение срока действия нормативного акта, которым
был введен тот или иной налог; а проведение налоговой реформы. Налоговая реформа представляет собой принципиальное и качественное изменение действующей налоговой системы, и в качестве особого способа прекращения взимания на- ! лога можно назвать признание нормативного акта, ус- " тановившего налог, неконституционным и, как следствие, утратившим силу.
Параграф второй главы второй - " Регулирование налоговых отношений с муниципальными образованиями ". Для становления местного самоуправления и обретения им финансовой самостоятельности необходимо получить не только право формировать самостоятельные бюджеты, но и управлять ими. Закрепление доходов за разными уровнями власти дает возможность на местах изыскивать дополнительные источники доходов. Ряд субъектов Федерации, для улучшения бюджетно-налоговых взаимоотношений с органами местного самоуправления, предлагают использовать бюджетные соглашения между субъектами федерации и органами местного самоуправления, в соответствии с которыми взаимоотношения между субъектами Федерации и местным самоуправлением получат более или менее определенные черты стабильности. Реформирование межбюджетных и налоговых отношений в России требует кардинального пересмотра подходов к разграничению не только налоговых полномочий между различными уровнями бюджетной системы, но и совершенно иного подхода к распределению расходных функций различных бюджетов. Для этого необходима согласованность и взаимодействие положений налогового и бюджетного законодательства субъектов Федерации, с одной стороны, и взаимосвязь налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, с другой. Думается, следует на федеральном уровне законодательно закрепить определенную систему бюджетно-налоговых отношений, которая нашла бы свое дальнейшее развитие в законодательстве субъектов Федерации, и их взаимоотношениях с органами местного самоуправления. В связи с этим, должно быть законодательно закреп-
лено какой вид налога является доходным источником какого бюджета, а также размер процентных отчислений в бюджеты разных уровней от отдельных видов налогов. Необходимо, в законодательном порядке определить размеры отчислений не только из федерального в бюджеты субъектов Федерации ( что сделано в настоящее время ), но и из бюджетов субъектов в местные бюджеты. Для этого должен быть принят федеральный закон о разграничении полномочий между органами Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Положения действующего законодательства должны быть более четкими и определенными, например, положения Федерального Закона " О финансовых основах местного самоуправления в РФ " от 25.09.97 г.9 В Законе " О налоговой системе субъекта Федерации " должен быть дан исчерпывающий перечень налогов субъектов Федерации и местных налогов, а также определить имеют ли право органы местного самоуправления вводить местные налоги дополнительно, не предусмотренные законом.
Параграф третий главы второй - " Проблемы совершенствования налогового законодательства субъектов Федерации "
в нем отмечается, что процесс формирования налогового законодательства субъектов Федерации идет противоречиво, только намечаются контуры его систематизации, основные институты налогового законодательства регламентированы пока в общих чертах. В проектах налоговых актов субъектов Федерации и/ экономические положения преобладают над юридическими, да и сами проекты разных субъектов Федерации имеют существенные расхождения между собой как по объему, так и по содержанию налоговой регламентации.
В связи с этим особенно важен научный подход к формированию системы налогового законодательства, к анализу места и роли налогового законодательства субъектов Федерации в системе налогового законодательства России. Для того, чтобы успешно организовать функционирование налоговой системы, установить определенный порядок реализации налогового законодательства, налоговые акты и нормы должны со-
9 Российская газета от 30.09.97 г.
держать необходимые для налогового регулирования правовые элементы. Это - полнота юридической регламентации конкретной сферы налоговых правоотношений и использование адекватного понятийного аппарата10.
Формируется понятийный аппарат, касающийся налогов и обязательных платежей, это оказывает существенное влияние на построение системы налогового законодательства. Поэтому необходимо развитие специального понятийного аппарата в налоговом законодательстве и его отграничение от схожих понятий, используемых другими отраслями права: Этот процесс в литературе получил название унификации терминологии, которая используется в нормативно-правовых актах. Вопросы унификации терминов в рамках налогового законодательства как никогда важны в настоящее время. Необходимо обеспечить единообразие терминов и понятий в налоговых актах, ввести необходимый минимум экономической терминологии, применяемой в налоговом регулировании. Большое значение имеет разработка юридического понятия налога и его законодательное закрепление.
Огромную роль в развитии налогового законодательства субъектов Федерации должен сыграть правовой институт договоров в налоговых правоотношениях, имеются ввиду договоры между Российской Федерацией и ее субъектами, регулирующие налоговые отношения, договоры о налоговых обязательствах, договоры о предоставлении налоговых льгот и инвестиционных налоговых кредитов отдельным субъектам ( предприятиям или регионам ).
Налоговое законодательство представляет собой труднодоступный массив разобщенных нормативных актов. Налоговое законодательство должно иметь строгую систему сопрдчинен-ных актов различной юридической силы и значимости. При построении такой системы актов необходимо учитывать следующее, что основным федеральным актом налогового регулирования должен стать Федеральный Налоговый кодекс, основным актом в области налогообложения субъектов Федерации
10 Петрова Г.В. Вопросы развития налогового законодательства и концепции налогового кодекса// Законодательство и экономика. 1995. №№ И - 12 ( 105 - 106 ). С. 18.
должен стать закон о налоговой системе субъекта Федерации, который бы соответствовал федеральному закону, но в то же время отражал специфику налогообложения каждого конкретного субъекта Федерации. Наряду с законом о налоговой системе субъекта Федерации, им должны быть приняты законы о введении в действие федеральных налогов на территории субъекта Федерации, а также законы об отдельных видах налогов субъектов Федерации.
Следует обратить внимание не только на содержательную сторону актов в области налогообложения, но и на вопросы законодательной техники кодификационных актов. Будучи направлена, главным образом, на совершенствование формы законодательства, законодательная техника в определенной степени способствует улучшению содержательной стороны нормативно-правовых актов".
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и формулируются предложения по совершенствованию налогового законодательства субъектов Федерации.
Формой реализации налогового законодательства субъектов Федерации является принятие закона, который бы регламентировал правовые основы налогообложения и налоговой системы субъекта федерации. Результатом проведенного исследования является образец модельного закона " О налоговой системе субъекта Федерации ". Особенностью структуры налоговых кодификационных актов субъектов Федерации является ее многоступенчатость. В законодательной практике это выражается в делении такого рода актов на крупные структурные подразделения - части, разделы или главы. В предлагаемый закон включены преамбула, главы " общие положения " виды налогов и органов государственной власти ", " общие положения законодательного процесса субъекта Федерации в области налогообложения ", " заключительные положения ".
1. Преамбула - это вступительная часть, которая предшествует нормативным предписаниям и содержит изложение це-
11 Рахманина Т.М. Вопросы законодательной техники кодификационных актов / Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды ВНИИСЗ. М„ 1985. Вып. 31. С. 3.
лей и мотивов издания акта. Закон о налоговой системе субъекта Федерации принят на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, Конституции ( Устава) субъекта Федерации, а также федеральных законов по вопросам налогообложения. Действие этого Закона направлено на поддержание единства налоговой системы и налоговой политики Российской Федерации, а также самостоятельности субъектов Федерации.
2. Общие положения. Выделение в основном налоговом акте субъекта Федерации этой главы облегчает пользование нормативным материалом, поскольку делает его более компактным , свободным от повторений. Наличие глава " общие положения " свидетельствует также о известной развитости отрасли налогового законодательства, о возможности выделения наряду со специальными правилами общих начал правового регулирования. В этой главе отражено понятие налога и налоговой системы субъекта Федерации, вопросы установления и отмены налогов на территории субъекта Федерации, принципы налоговой системы.
3. Виды налогов и компетенция органов государственной власти. В этой главе указаны виды налогов , взимаемых на территории субъекта Федерации. На территории субъекта Федерации взимаются федеральные налоги, налоги субъекта Федерации и местные налоги. В главе содержится исчерпывающий перечень налогов субъектов Федерации и местных налогов. Налогами субъекта Федерации и местными налогами признаются налоги, вводимые и действующие на соответствующей территории, субъекта Федерации либо муниципального образования. Налоги субъектов Федерации и местные налоги, устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на территории всех субъектов Федерации. При этом конкретные ставки этих налогов, а также льготы по ним определяются законами субъектов Федерации или решениями органов местного самоуправления.
4. Общие положения законодательного процесса субъекта Федерации в области налогообложения, эта глава включает право законодательной инициативы по вопросам принятия налоговых законов субъектом Федерации, которое реализуется путем внесения законопроекта в соответствующий представи-
тельный орган субъекта Федерации; внесение законопроектов налоговых законов; процедуру рассмотрения проекта налогового закона и его принятия; согласительные процедуры; промульгацию ( подписание и обнародование ) налоговых законов субъекта Федерации.
5. Заключительные положения. Эта глава регламентирует контрольные полномочия государственных органов в области взимания налогов, а также сроки исковой давности по взысканию недоимок по налогам.
По теме данной диссертации опубликованы следующие работы:
1. Налоговое законодательство: тенденции развития и перспективы // Вестник Волгоградского государственного университета .- Волгоград: Изд-во Волгоградского государственного университета, 1997. Вып. 2.0,4 п.л.
2. Налоговая система РФ : тенденции и приоритеты развития // Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета. - Волгоград: Изд-во волгоградского государственного университета, 1995. - 0,3 п.л.
3. Основные тенденции построения системы государственных органов и органов местного самоуправления в РФ ( по Конституции Российской Федерации ) // Гуманитарные и естественные науки в Нижневолжском регионе : Тезисы докладов межвузовской научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 1995. - 0,3 п.л.
Подписано в печать 17.06.98. Формат 60x84 1/16. Уч.-изд. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ ¿-<53
Издательство Волгоградского государсвенного университета. 400062, г. Волгоград, ул. 2-я продольная,30.
