АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники трудового права»
На правах рукописи
Петрова Екатерина Игоревна
ЗАКОНЫ И ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИКИ ТРУДОВОГО ПРАВА
12 00 05 - трудовое право, право социального обеспечения
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2008
003 170136
003170136
Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии
Научный руководитель заслуженный юрист РФ, доктор
юридических наук, профессор Хохрякова Ольга Сергеевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Головина Светлана Юрьевна
заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, профессор университета
Окуньков Лев Андреевич Ведущая организация: Омский государственный университет
Защита состоится «18» июня 2008 г в 12 00 на заседании Диссертационного совета Д 212 123 03 при Московского государственной юридической академии по адресу 123995, г Москва, ул Садовая Кудринская д 9, зал заседаний Ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии
Автореферат разослан « /_5> » 2008 г
Ученый секретарь Диссертационного совета л
доктор юридических наук, профессор и в Ершова
Актуальность темы исследования Исследования, посвященные источникам трудового права, всегда вызывали интерес ученых и специалистов в области трудового права В современных условиях они привлекают повышенное внимание с учетом важности развития демократического, социально ориентированного механизма правового регулирования трудовых отношений, четкой и своевременной их регламентации в сфере труда Результаты таких исследования, как справедливо отмечается в научной литературе, открывают возможности для повышения эффективности конкретных правовых средств, содержащихся в различных формах жизни права и предназначенных для правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет трудового права1
Федеративная природа является одной из важнейших характеристик Российского государства Трудовое законодательство Конституция РФ относит к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Осуществляемое в последние годы реформирование системы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ затронуло и сферу правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, повлекло изменение полномочий субъектов РФ в указанной сфере2
Ряд важных корректив, требующих научного анализа и оценки, касающихся системы актов, содержащих нормы трудового права, соотношения различных видов актов, компетенции федеральных и региональных органов государственной власти, внес в положения Трудового
1 Горохов Б А, Маврин С П, Хохлов Е Б Источники трудового права и источники правового регулирования общественно-трудовых отношений//Правоведение, 2003 №6 С 15
См, напр, Федеральный закон от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 22 августа 2004 г № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и лр
кодекса РФ Федеральный закон от 30 июня 2006 года № 90-ФЗ3 В этих условиях исследование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализуемых в региональном нормотворчестве, роли и значения принимаемых ими актов в регулировании отношений в сфере труда с точки зрения эффективности и оптимальности избранной законодателем модели разграничения полномочий приобретает особую актуальность и представляет значительный научный и практический интерес
Проблемы источников права достаточно полно исследованы в работах по теории права Им посвящен и ряд исследований в науке трудового права Так, в числе работ, выполненных в советский период, следует отметить монографии Ф М Левиант «Нормативные акты, регулирующие труд рабочих и служащих» (1954), В И Смолярчука «Источники советского трудового права» (1978) диссертацию О С Хохряковой «Источники советского трудового права» (1976)
В постсоветский период проблемы, связанные с источниками трудового права, были предметом диссертационных исследований В И Миронова (1998), С С Арбузова (1999), ЕЮ Забрамной (1999), ЕА Шаповал (2002), Г В Хныкина (2005), А Л Шведова (2006), Е А Ершовой (2008) Источникам трудового права посвящены соответствующие разделы в учебной литературе, ряд научных статей
Однако вопросы о месте и роли законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как источников трудового права, их значении в правовом регулировании отношений в сфере труда, как и иные проблемы регионального нормотворчества нельзя признать достаточно разработанными Основная часть исследований проводилась до принятия Трудового кодекса РФ либо была направлена на изучение иных аспектов, касающихся источников трудового права Не получили должного научного
3 Федеральный закон от 30 июня 2006 г № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»
анализа и проблемы, связанные с перераспределением полномочий в сфере совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Докторская диссертация Г В Хныкина была посвящена локальным источникам российского трудового права и практически не касается нормотворчества субъектов РФ
В диссертации Е А Ершовой «Источники и формы трудового права в Российской Федерации» основное внимание уделяется исследованию различных форм международного трудового права и российского трудового права как единой системы форм трудового права в России, при этом актам субъектов Российской Федерации посвящен лишь один параграф работы, весьма небольшой по объему
Отдельные вопросы, в той или иной степени касающиеся законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, рассматривались в монографических работах и публикациях в периодических изданиях М А Митюковым, А Ф Нуртдиновой, П Т Подвысоцким, Г А Рогалевой, И О Снигиревой, В А Толстик, Л А Чикановой, В Е Чиркиным, С Ю Чучей и др
Однако комплексное исследование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как источников трудового права, учитывающее проводимую масштабную реформу по разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в различных областях, включая регулирование в сфере труда, изменения в федеральном трудовом законодательстве и законодательстве субъектов РФ и возникающие в связи с этим теоретические и практические проблемы, на сегодняшний день отсутствует Вместе с тем, такое исследование, направленное, в том числе, на определение оптимального соотношения правового регулирования трудовых отношений на федеральном и региональном уровнях, обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному, имеет важное значение для дальнейшего
совершенствования правотворческой деятельности и надлежащего применения трудового законодательства
Все изложенное выше обуславливает выбор темы и актуальность данного исследования
Цель исследования Целью настоящей работы является определение роли и места законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих трудовые и иные непосредственно с ними связанные отношения, в системе источников российского трудового права, выявление и разрешение на научном уровне проблем в данной области правотворчества субъектов Российской Федерации
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи
1) уяснение понятия источника права вообще и источника трудового права в частности,
2) характеристика системы источников российского трудового права,
3) исследование существующей модели разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и разграничения полномочий между их органами государственной власти в регулировании отношений в сфере труда,
4) исследование массива законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения, составляющие предмет отрасли трудового права, выявление их места в системе источников трудового права, роли и значения в правовом регулировании отношений в сфере труда,
5) выявление проблем, возникающих в связи с реализацией субъектами РФ своих полномочий в регулировании трудовых и иных непосредственно с ними связанных отношений и обоснование возможных путей их разрешения,
6) разработка предложений, направленных на гармонизацию и совершенствование действующего регионального трудового законодательства
Объект исследования предопределен спецификой и комплексностью заявленной проблематики Непосредственным объектом изучения выступает многоплановый круг общественных отношений, возникающих как в процессе нормотворчества субъектов Российской Федерации, так и до него в процессе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
Предмет исследования составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, Конституция РФ, федеральное законодательство, акты Конституционного суда РФ, а также научные работы, доктрины, исследования отечественных ученых-правоведов, включая представителей науки трудового права
Методологической основой диссертации является весьма разнообразный арсенал способов научного познания При этом использовались традиционные для правовых наук методы научного познания обобщения, формальнологический, исторический, сравнительно-правовой и др
Теоретической основой исследования послужили труды ученых в области конституционного права и общей теории права В К Бабаева, М И Байтина, А В Безрукова, Л А Богдановой, И.Ю Богдановской, С В Бошно, А Б Венгерова, Г А Гаджиева, Н М Добрынина, В Д Зорькина, В В Лазарева, А Н Лебедева, М Н Марченко, Л А Морозовой, В С Нерсесянца, А Н Черткова и др, а также видных представителей науки трудового права и права социального обеспечения Е М Акоповой, Э Н Бондаренко, В Л Гейхмана, К Н Гусова, И К Дмитриевой, Е А Ершовой, И .Я Киселева, А М Куренного, А М Лушникова, М В Лушниковой, С П Маврина, В И Миронова, А Ф Нуртдиновой, Ю П Орловского, П Т Подвысоцкого, Г А Рогалевой, Л А Сыроватской, О В Смирнова, И О Снигиревой, В Н Толкуновой, Э Г Тучковой, Г В Хныкина, Е Б Хохлова, О С Хохряковой, Л А Чикановой, С Ю Чучи, А И Шебановой и др
Эмпирическую (информационную) базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, значительное число (более 100) законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда РФ
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является комплексным исследованием, основанным на нормах Трудового кодекса РФ и других новейших актах трудового законодательства, специально посвященным законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации как источникам трудового права, их роли и значению в регулировании отношений в сфере труда, изучению теоретических и практических проблем нормотворчества субъектов РФ в указанной области общественных отношений, возникающих в связи с изменениями в системе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ Рассматривая понятие и систему источников трудового права, автор обращает особое внимание на существующие дискуссионные вопросы, касающиеся включения/невключения в систему отдельных видов нормативных правовых и иных актов, спорные либо законодательно не решенные вопросы соотношения и иерархии актов, являющихся источниками трудового права Автором также сделан акцент на проблеме бюджетной обеспеченности реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Этот вопрос практически не затрагивался в предыдущих научных работах, посвященных источникам трудового права, хотя имеет принципиальное значение для нормотворчества субъектов РФ Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1 Диссертант пришел к общему выводу, что, несмотря на часто высказываемые и во многом обоснованные критические замечания в адрес регионального законодательства, в том числе, в области трудового права и наличие определенных проблем в указанной сфере, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ являются важной составной частью системы источников трудового права, нормотворчество субъектов Российской Федерации активно развивается и выполняет свои основные функции по конкретизации и дополнению федерального трудового законодательства с учетом особенностей субъектов РФ, зависящих от таких объективных факторов, как географическое положение, территория, численность населения, финансовые возможности и др , а также функцию по повышению уровня трудовых прав и гарантий для работников
2 Сделан вывод о недостаточном внимании законодателя к проблемам финансового обеспечения полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ в процессе реформы Диссертантом подчеркивается, что Российская Федерация не может полностью снимать с себя обязанностей по финансированию данных полномочий при финансовой недостаточности самого субъекта Российской Федерации, для реализации полномочий субъект РФ должен располагать финансовыми средствами по меньшей мере, в размере, необходимом для обеспечения минимального уровня прав, льгот и гарантий для работников, который, согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, должен устанавливаться отдельным федеральным законом, либо, определяться как достигнутый на 31 декабря 2004 года Автор считает необходимым внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство
3 Исследован не нашедший отражения в статье 5 Трудового кодекса РФ вопрос о соотношении законов субъектов Российской Федерации и федеральных подзаконных нормативных правовых актов и в частности постановлений Правительства РФ Автор полагает, что отсутствие в Трудовом кодексе РФ прямого указания на необходимость обеспечения
соответствия (недопустимости противоречия) законов субъектов РФ постановлениям Правительства РФ не ставит под сомнение тот факт, что субъекты Российской Федерации, осуществляя законодательное регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, должны учитывать содержание не только федеральных законов и указов Президента РФ, но и постановлений Правительства РФ, принятых по вопросам отнесенным к его компетенции, а также в рамках делегированных Правительству РФ полномочий
Данный вывод вытекает из системного толкования Конституции РФ, Федерального конституционного закона о Правительстве РФ, Трудового кодекса РФ и иных федеральных законов, анализа постановлений Правительства РФ, регулирующих отношения, составляющие предмет трудового права. Высказано предложение закрепить соотношение постановлений Правительства РФ и законов субъектов РФ в соответствующей статье Трудового кодекса РФ для того, чтобы внести необходимую определенность в решение данного вопроса и предотвратить возникновение коллизий между указанными актами
4 Выявлены условия, предопределяющие пределы усмотрения регионального законодателя в решении вопросов, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации в сфере регулирования труда, а именно
• финансовые возможности субъекта РФ,
• необходимость обеспечивать реализацию конституционных принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства всех перед законом и судом, права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда4,
4 Применительно к государственной службе, важное значение имеют также принципы единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ, равного доступа граждан Российской Федерации к гражданской службе и равных условий ее прохождения
• требование о недопустимости ухудшения положения работника в законодательстве субъекта Российской Федерации, по сравнению с федеральным законодательством (часть 4 статьи 6 Трудового кодекса РФ),
• требование о соблюдении принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающего правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере5
5 На основе анализа законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам занятости населения обосновывается вывод о недостаточной эффективности существующей сегодня системы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения Диссертантом предлагается дополнить Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» статьей о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения, в которой закреплялись бы собственные полномочия органов государственной власти субъектов РФ, финансируемые из регионального бюджета, в числе которых принятие и реализация региональных программ по содействию занятости населения, а также полномочие проводить иные мероприятия по содействию занятости населения с учетом особенностей субъекта РФ
6 Исследованы новеллы федерального и регионального законодательства в области оплаты труда Оценивая в целом положительно проводимую реформу по переводу работников бюджетных учреждений с тарифной на отраслевую систему оплаты труда с возможностью
5 Обязательность соблюдения данного требования не только федеральным законодателем, но и законодателем субъектов Российской Федерации следует из решений Конституционного Суда РФ
значительной дифференциации, автор отмечает необходимость более тщательного выбора критериев для проведения указанной дифференциации и начисления коэффициентов, так как неверно выбранные критерии снижают эффективность и результативность работы, о чем свидетельствует, в частности, проведенный анализ критериев оплаты труда педагогов
Закрепленная в статье 133 1 Трудового кодекса РФ возможность установления в субъекте Российской Федерации региональным соглашением с соблюдением ряда условий минимальной заработной платы активно реализуется в регионах В целом указанный институт направлен на повышение уровня жизни населения, приближение минимальной заработной платы в регионе к прожиточному минимуму Однако практически безальтернативный (в том числе, с использованием административного ресурса) вариант присоединения к такому соглашению всех работодателей не может быть признан оптимальным и нуждается в корректировке Вместе с тем, делать окончательный вывод об эффективности введения института установления в субъектах РФ минимальной заработной платы, с точки зрения диссертанта, пока рано
7 Диссертантом установлено, что разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области охраны труда в разделе X Трудового кодекса РФ недостаточно учитывает и не отражает всей специфики деятельности субъектов РФ в данной области Предлагается дополнить Трудовой кодекс статьями, посвяшенными полномочиям органов власти различного уровня в области охраны труда по аналогии с тем, как это было сделано в утратившем силу Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации»
8 Отмечены многочисленные новеллы, содержащиеся в региональном законодательстве и относящиеся к различным институтам трудового права, которые могут быть восприняты как другими субъектами Российской Федерации, так и федеральным законодателем Например, институт персональной ответственности муниципального служащего, определение в
законе о трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений форм работы комиссий, регламентация деятельности отраслевых, межотраслевых комиссий и др
9 Выявлены такие характерные для законодательства субъектов Российской Федерации проблемы, как
A) противоречие отдельных норм законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству (в частности, в сфере регулирования муниципальной службы),
Б) неравномерное развитие законодательства в субъектах Российской Федерации, отсутствие в отдельных случаях необходимых и прямо предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта РФ,
B) издание «закрытых» нормативно-правовых актов, которые не опубликованы и не представлены в полном виде в справочных информационно-правовых системах (например, ряд Указов Президента Республики Татарстан, касающихся оплаты труда лиц, занимающих государственные должности)
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Основные теоретические и практические выводы и рекомендации могут быть использованы в нормотворческом и правоприменительном процессах в целях гармонизации российского законодательства о труде и повышения его эффективности Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, в учебном процессе по трудовому праву России (в теме, посвященной источникам трудового права)
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии Положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором двух работах
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 10 параграфов, заключения, библиографии и списка нормативных правовых актов
Содержание работы. Во введении обоснованы актуальность темы, степень ее научной разработанности, определены цели и задачи исследования, раскрыты теоретические, эмпирические, методологические основы работы, отмечена научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту
Глава первая «Понятие и система источников трудового права» состоит из двух параграфов
В первом параграфе «Понятие источника трудового права» рассматриваются различные подходы к определению понятия «источник права», «форма права», «источник трудового права»
Источник права - понятие достаточно многозначное и традиционно рассматривается в соотношении с дефиницией «форма права» Понятие «источник права» может употребляться в формальном, материальном, идеальном, информационном, философском и иных смыслах и его использование, как и соотношение с понятием «форма права», в большинстве случаев зависит от целей конкретного исследования
Автором рассматриваются различные формы (виды) источников права, анализируются высказанные в научной литературе позиции относительно включения их в систему источников трудового права Так, касаясь вопроса о доктрине как источнике права, автор исходит из того, что доктрина представляет собой развитую теорию, отражающую сложившееся научное мнение, которая в силу своей глубины и авторитетности востребована общественной практикой и, хотя определенным образом влияет на законодателя, не является источником права в формальном его понимании
Ряд ученых включают в число источников трудового права обычай (например, Е А Ершова, В А Крыжан) Исходя из требований, предъявляемых к правовому обычаю как источнику права (определенность содержания, непрерывность действия, длительность существования, нравственность содержания, локальный характер, практика как форма существования обычая и одновременно его критерий), делается вывод, что в российской правовой системе правовой обычай является источником права отдельной отрасли при условии наличия нормы, предусматривающей возможности его применения В трудовом законодательстве такая норма отсутствует и поэтому обычай, на наш взгляд, не может быть включен в систему источников трудового права
Автор анализирует различные точки зрения относительно правовой природы решений Конституционного Суда РФ и приходит к выводу, что акты Конституционного Суда РФ, принятые по конкретным делам в форме постановлений либо определений с так называемым позитивным содержанием, следует отнести к источникам права Среди аргументов в пользу данной точки зрения (общеобязательность, непреодолимость решений Конституционного Суда РФ законодателем и т д) подчеркивается то обстоятельство, что, определяя порядок и особенности вступления решения в силу Конституционный Суд РФ иногда устанавливает нормы права временного характера, действующие до внесения необходимых изменений в законодательство, что подтверждается в работе конкретными примерами6
Акты высших органов судебной власти (Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ), в частности, постановления Пленумов, являются в большей степени актами толкования закона или разъясняющими порядок его применения Однако их можно считать своеобразным дополнительным источником трудового права, к которому прибегают в правоприменительной
6 См, напр, Постановление Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 г № 3-П по делу о проверке конституционности положений п 2 ст 278 и ст 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца 2 п 4 ст 69 Федерального закона «Об акционерных обществах» в связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда города Ставрополя и жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ 2005 №13 Ст 1209
деятельности при наличии неясности нормативных актов или пробелов в трудовом праве Кроме того, поскольку судам общей и арбитражной юрисдикции предоставлено право проверять нормативные правовые акты на соответствие закону и признавать эти акты недействующими, их, как и Конституционный Суд РФ, можно считать «негативным законодателем»7
С учетом целей диссертационного исследования в данном параграфе отмечаются особенности нормативного правового акта, традиционно признаваемого основным источником трудового права
Второй параграф «Система источников трудового права» посвящен характеристике системы источников трудового права Автором проводится классификация источников трудового права по различным основаниям (по юридической силе, по предмету регулирования, по сфере действия и т п). Отмечается специфика системы источников трудового права, обусловленная предметом и методом отрасли При этом особое внимание уделяется иерархии актов, входящих в систему источников трудового права Рассматривается вопрос о месте в системе источников трудового права Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления, локальных нормативных актов, актов социального партнерства (коллективных договоров и соглашений различного уровня), законодательных и иных нормативных актов бывшего Союза ССР
7 См , напр , Решение Верховного Суда РФ от 20 октября 2003 г № ГКПИ03-1072 о признании частично недействующим подп «а» п 15 Постановления Совета Министров СССР от4 декабря 19S1 г № 1145 «О порядке и условиях совмещения профессий (должностей)» // Бюллетень Верховного Суда РФ 2004 № 9
По мнению автора, постановления Конституционного Суда РФ, как особый источник права, должны занимать в системе источников трудового права место не ниже федеральных законов
Анализ статьи 5 Трудового кодекса РФ, указывающей виды актов, содержащих нормы трудового права и их соотношение между собой, показывает, что новая редакция данной статьи не дает четкого ответа на вопрос о соотношении по юридической силе законов субъектов РФ и постановлений Правительства Российской Федерации Упоминание в ней законов субъектов РФ до постановлений Правительства РФ дает основание для утверждения о безусловном приоритете региональных законов, отсутствии у субъектов РФ обязанности учитывать содержание актов Правительства РФ Однако таким образом трактовать соотношение указанных актов, на наш взгляд, нельзя При решении этого вопроса следует учитывать, что полномочия Правительства РФ, реализуемые им, в том числе, посредством принятия нормативных правовых актов, можно условно поделить на две большие группы - собственные полномочия Правительства РФ как органа исполнительной власти и полномочия, делегированные ему законодателем По мнению диссертанта, законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать как постановлениям Правительства РФ, реализующим собственные полномочия, закрепленные в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ, так и постановлениям Правительства РФ, принимаемым в порядке делегированного нормотворчества Правительство РФ, осуществляя правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его ведению, не может действовать произвольно Рамки его нормотворчества предопределяются Конституцией РФ и соответствующими федеральными законами, а его нормативные правовые акты, как правило, направлены на конкретизацию уже существующих правовых норм, установление особенностей применения отдельных норм, их детализацию применительно к конкретным жизненным реалиям При этом Правительству РФ не может передаваться полномочие по
установлению для граждан и иных субъектов обязанностей, не предусмотренных законом, актом Правительства РФ не могут вводиться дополнительные по сравнению с законом ограничения прав субъектов трудовых отношений Данный вывод вытекает из системного толкования Конституции РФ, Федерального конституционного закона о Правительстве РФ, Трудового кодекса РФ и иных федеральных законов, анализа постановлений Правительства РФ, регулирующих отношения, составляющие предмет трудового права Автор считает целесообразным зафиксировать соотношение постановлений Правительства РФ и законов субъектов РФ в соответствующей статье Трудового кодекса РФ с тем, чтобы внести необходимую определенность в решение данного вопроса и предотвратить возникновение коллизий между указанными актами.
Проанализировано предложение отдельных авторов (ЕА Ершова) дополнить Конституцию РФ нормой «Кодексы Российской Федерации принимаются в виде федерального конституционного закона», высказаны аргументы против данной позиции
Соотношение федерального и регионального трудового законодательства, предопределяется разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которому посвящена глава вторая «Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений».
Первый параграф «Конституционные основы разграничения полномочий и предметов ведения в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений» посвящен основам разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, вытекающим из Конституции РФ
В работе рассмотрены модели разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, используемые в различных странах в современных
условиях и в частности, проанализированы сходство и различие моделей, используемых в Федеративной Республике Германии и в Российской Федерации Касаясь вопроса о роли договоров в разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, автор приводит различные точки зрения, высказанные по этой проблеме в научной литературе, и обосновывает свою позицию относительно использования договорного способа разграничения полномочий, его положительных и отрицательных моментов
Федеральными законами может осуществляться т н «вторичное» разграничение предметов совместного ведения (и полномочий органов государственной власти различного уровня), что нашло свое подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда РФ8 и отражено в Федеральном законе от б октября 1999 года № 184-ФЗ9, Трудовом кодексе РФ и других федеральных законах
В работе проанализирован институт участия органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, установленный статьей 26 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, отмечены его положительные стороны (демократичность, направленность на согласование интересов федерации и ее субъектов) и отрицательные (механизм преодоления разногласий в процессе учета мнения органов государственной власти субъектов РФ не прописан)
Как следует из статьи 6 Трудового кодекса РФ, органы государственной власти субъектов РФ по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами, могут принимать свои законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, а после принятия соответствующего
8 Постановление Конституционного суда РФ от 9 января 1998 г № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 1998 г № 3 Ст 429
9 Федеральный закон от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных С представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом Исследуя институт «опережающего регулирования», автор отмечает, что он сегодня все чаще критикуется учеными, а его конституционность подвергается сомнению Анализ аргументов противников «опережающего регулирования» свидетельствует, по мнению автора, что критика в значительной степени необоснованна Право субъектов РФ по осуществлению опережающего правового регулирования вытекает из Конституции РФ, что подтверждено в ряде постановлений Конституционного Суда РФ10 и его основной задачей является обеспечение защиты прав и свобод граждан
В параграфе рассмотрены различные, достаточно полярные точки зрения ученых на систему разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленную в Конституции РФ и пути ее дальнейшего развития Критически проанализированы высказанные предложения о полной отмене института совместного ведения и выделении двух сфер предметов ведения - Российской Федерации и исключительной компетенции субъектов РФ (В Е Чиркин, М Н Карасев), отмене института исключительной компетенции субъекта РФ, как не имеющего реального наполнения (С, Алексеев), ликвидации законодательства субъектов Российской Федерации как такового и придания правотворчеству регионов статуса подзаконного нормотворчества (Т А Золотухина)
Существующая система разграничения предметов ведения и распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ применительно к трудовому праву реализована и достаточно успешно функционирует, хотя и имеет некоторые проблемы, вызванные, помимо прочего, и пробелами в
10 Постановление Конституционного суда РФ от 30 ноября 1995 г Кг 16-П «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной думы, утвержденного Постановление Калининградской областной думы от 8 июля 1994 г » // Собрание законодательства РФ 1995 г № 50 Ст 4969, Постановление Консттуционного суда РФ от 1 февраля 1996 г № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного закона Читинской области»//Собрание законодательства РФ 1996 г №7 Ст 700
федеральном законодательстве Эти проблемы затрагиваются, в частности, в третьей главе работы
Второй параграф «Разграничение полномочий между Российской федерацией и субъектами РФ в Трудовом кодексе РФ и иных федеральных законах» посвящен характеристике положений Трудового кодекса, а также ряда иных федеральных законов, определяющих полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию отношений, составляющих предмет трудового права
Данный раздел начинается с анализа статьи 6 Трудового кодекса РФ, которая содержит перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно с ними связанных отношений, а также устанавливает компетенцию органов государственной власти субъектов РФ по остаточному принципу (модель «компетенции в компетенции») и закрепляет условия принятия ими норм трудового права в порядке опережающего регулирования Рассмотрены различные точки зрения на модель разграничения предметов совместного ведения, использованную в Трудовом кодексе РФ, высказана авторская позиция Проведено сравнение с существовавшей в советский период моделью разграничения компетенции между Союзом ССР и его республиками, которая закреплялась в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о труде (1970 г) и была реализована в Кодексе законов о труде РСФСР (1972 г )
Исследованы иные статьи Трудового кодекса РФ (статьи 26, 35, 119, 144, 145, 210, 302, 313, 316, 323, 325, 326,407,412 и др.), конкретизирующие нормы о полномочиях субъектов Российской Федерации в области регулирования отношений, оставляющих предмет трудового права, применительно к отдельным институтам, а также положения отдельных федеральных законов (Закона РФ «О занятости в Российской Федерации», Закона РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к
ним местностях», Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Федерального закона «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» и других) При этом особое внимание обращается на изменения в разграничении полномочий, в результате принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и возникающие в связи с этим проблемы и, прежде всего, проблему финансового обеспечения переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий
В процессе исследования бюджетного федерализма в его связи с нормотворчеством субъектов Российской Федерации, автором рассматривается весьма актуальный вопрос, касающийся установления минимального объема прав, льгот и гарантий для работников при передаче субъектам РФ полномочий по регулированию отдельных вопросов труда, и обязанностей Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению указанного минимума Несмотря на то, что конкретные законодательные предписания на этот счет зачастую отсутствуют, анализ преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 г № 122-ФЗ и его статьи 153 свидетельствует о том, что в общей форме минимум прав, льгот, гарантий для работников законодательно закреплен В частности, статья 153 предусматривает, что при издании органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов в связи с принятием настоящего Закона должны соблюдаться следующие условия вновь устанавливаемые условия и размеры оплаты труда, выплаты пособий, гарантий, компенсаций должны быть не ниже условий и размеров, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан на 31 декабря 2004 г, при изменении после 31 декабря 2004 г порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены По мнению автора, пока не установлено иное федеральное
регулирование, действовавшие на эту дату условия и размеры оплаты труда, гарантий, компенсаций должны рассматриваться как гарантируемый государством минимум В связи с этим подчеркивается недопустимость полного сложения Российской Федерацией с себя обязанностей по финансированию полномочий, которые федеральным законом переданы в ведение субъектов РФ, на что неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ Предлагается, во-первых, при передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации части полномочий, осуществляемых ранее федеральными органами государственной власти РФ, уделять большее внимание обеспечению надлежащих финансовых условий для их реализации и, во-вторых, законодательно закрепить обязанность Российской Федерации в случае бюджетной недостаточности субъекта РФ гарантировать в рамках межбюджетных отношений соблюдение ранее достигнутого уровня прав, гарантий, компенсаций, предоставляемых работникам
Глава третья «Роль и значение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в регулировании трудовых и иных непосредственно с ними связанных отношений» посвящена анализу нормотворчества субъектов Российской Федерации, содержания принимаемых ими актов и включает шесть параграфов
В параграфе первом «Круг вопросов, разрешаемых в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ» диссертантом даются пояснения относительно выбора субъектов Российской Федерации (город Москва, Республика Татарстан, Свердловская область), законодательство которых стало предметом углубленного исследования Проводится классификация регионального законодательства по различным основаниям
Для углубленного анализа диссертантом выделены пять групп однородных общественных отношения, регулируемых региональным законодательством отношения, связанные с государственной службой субъекта РФ, а также с муниципальной службой субъекта РФ, отношения по
содействию занятости и трудоустройства, отношения по социальному партнерству, отношения, связанные с оплатой труда работников из бюджета субъекта РФ, отношения по охране труда Подчеркивается условность этого деления, его неисчерпывающий характер Основаниями выделения именно данных институтов послужило наличие в субъектах РФ региональных законов и значительного числа иных нормативных правовых актов, регулирующих указанные группы общественных отношений
В параграфе втором «Регулирование отношений, связанных с прохождением государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы» анализируются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, посвященные данным вопросам
Автор разделяет позицию ученых, которые полагают, что отношения, возникающие в процессе государственной гражданской службы, регулируются, в том числе нормами, трудового права
Значительное число вопросов, связанных с государственной гражданской службой и муниципальной службой урегулировано федеральным законодательством (федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Проанализированы полномочия, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанные с организацией и прохождением государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы на его территории
Диссертант высказывает свою точку зрения относительно пределов усмотрения регионального законодателя в решении вопросов, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации, приводит конкретные примеры в подтверждение своих выводов Пределы усмотрения субъекта РФ при осуществлении правового регулирования в сфере труда предопределяются, во-первых, его финансовыми возможности, во-вторых, необходимостью
обеспечивать реализацию конституционных принципов и норм, закрепляющих приоритет прав и свобод человека и гражданина, равенство всех перед законом и судом и равенство прав и свобод человека и гражданина, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда и др, в-третьих, требованием о недопустимости ухудшения положения работника в законодательстве субъекта Российской Федерации, по сравнению с федеральным законодательством (ч 4 ст 6 Трудового кодекса РФ), в-четвертых, распространяющимся и на нормотворчество субъектов РФ требованием о соблюдении принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающего правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере Применительно к государственной службе, важное значение имеют также принципы единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ, равного доступа граждан Российской Федерации к гражданской службе и равных условий ее прохождения
Анализируя соотношение федерального и регионального законодательства о государственной и муниципальной службе, автор отмечает, что на сегодняшний день не все субъекты РФ привели региональное законодательство в соответствие с новым Федеральным законом от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» В частности, диссертантом выявлены противоречия отдельных положений Закона Республики Татарстан от 24 марта 2004 г № 18-ЗРТ «О муниципальной службе в республике Татарстан» федеральному закону
Отмечена тенденция закрепления в федеральном законодательстве, а также в законодательстве иных субъектов РФ наиболее интересных и
перспективных нововведений, принимаемых законодателем отдельных субъектов Российской Федерации Указанная тенденция проиллюстрирована на примере института персональной ответственности муниципального служащего, который появился в региональном законодательстве (и в частности, в Законе Республики Татарстан), а затем в несколько скорректированном виде в федеральном законе Высказана точка зрения о предпочтительности регионального варианта федеральному, а также внесено предложение о включении указанной нормы в федеральное и региональное законодательство о государственной гражданской службе.
Отмечены проблемы регионального законодательства, связанные с оплатой труда государственных служащих Это, во-первых, значительное социально-экономическое расслоение в субъектах Российской Федерации Указанная проблема проявляется и в других областях, а ее решение выходит за рамки права и требует комплексного подхода Во-вторых, диссертантом выявлено расхождение в размерах оплаты труда федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъекта, занимающих равные должности В-третьих, на примере конкретных нормативных правовых актов субъектов РФ проиллюстрирована недопустимая, с нашей точки зрения, практика, когда нормативные правовые акты, регулирующие оплату труда государственных служащих, не только официально не публикуются, но и приводятся в сокращенном (урезанном) виде в справочно-информационных правовых системах (в частности, из публичного доступа изымаются приложения с указаниями на конкретные цифры)
В параграфе третьем «Регулирование субъектами РФ отношений по содействию занятости и трудоустройству» рассмотрены вопросы реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в данной области
Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации», являющийся основным федеральным нормативным правовым актом,
регулирующим данную группу общественных отношений (при отсутствии главы о занятости в Трудовом кодексе РФ), подвергся в последние годы значительному изменению, затронувшему, в том числе, и область разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Существующая сегодня система разграничения полномочий, а именно, выделение полномочий федеральных органов государственной власти и полномочий, делегированных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, реализация которых финансируется из федерального бюджета в виде субвенций, по мнению автора, недостаточно эффективна для достижения столь социально значимых целей
Анализ регионального законодательства позволяет сделать вывод, что существует значительная группа общественных отношений, регулируемых законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (квотирование рабочих мест для наименее социально защищенных слоев населения - инвалидов, молодежи, организация труда иностранных граждан и лиц без гражданства, борьба с «серым» неформальным рынком труда, содействие занятости и трудоустройству отдельных категорий работников и другие) Отмечается большое число новелл регионального законодателя (например, в Республике Татарстан работодателям, создающим специальные рабочие места для инвалидов и лиц, нуждающихся в социальной защите, предоставляется приоритетное право на получение инвестиций из республиканского бюджета) Диссертант полагает, что для достижения поставленных целей (установление полной и свободной избранной занятости) необходимо реформировать существующую систему разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в данной области и дополнить Трудовой кодекс РФ статьей «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения», которая разрешала бы органам государственной власти субъекта РФ проводить
дополнительные мероприятия по содействию занятости населения за счет средств собственного бюджета, в том числе, осуществлять финансирование региональных программ содействия занятости населения В данной статье также следует закрепить возможность и условия оказания финансовой помощи со стороны Российской Федерации в случае недостатка собственных средств субъекта РФ
Параграф четвертый «Регулирование отношений по социальному партнерству» посвящен нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального партнерства
Статьей 35 Трудового кодекса РФ предусматривается возможность создания в субъектах РФ трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых осуществляется в соответствии с законами субъектов РФ Автором проанализированы региональные законы, регулирующие создание и деятельность таких комиссий, сделаны выводы о наличии в указанных законах субъектов РФ новелл, которые заслуживают внимания и могут быть инкорпорированы в законы иных субъектов Российской Федерации
Рассмотрены региональные соглашения как результаты деятельности трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений Проведенный анализ свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации все больше внимания уделяют социальному партнерству как уникальному институту трудового права, позволяющему объединять усилия работников, работодателей, их объединений, органов государственной власти для достижения социально значимых целей, максимального согласования интересов и учета потребностей заинтересованных сторон По этой причине соглашения становятся все объемнее и детальнее, дополняются не только конкретными мероприятиями, но перечнями лиц, отвечающих за их выполнение, а также контролирующих его Кроме того, значение соглашений возрастает в свете реформ в системе оплаты труда и, в частности, появления
статьи 133 1, позволяющей устанавливать минимальный размер заработной платы в субъекте Российской Федерации региональным соглашением
Отмечается также отсутствие явных проблем (противоречий, несоответствия регионального законодательства федеральному или пробелов в федеральном или региональном законодательстве) в области социального партнерства, что объясняется едиными принципами построения социального партнерства на федеральном и региональном уровнях, отсутствием проблем, связанных с финансированием, и разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере
В параграфе пятом «Регулирование субъектами РФ отношений, связанных с оплатой труда работников» основное внимание уделяется исследованию проблем, возникающих при реализации положений статьи 133 1 Трудового кодекса РФ, предусматривающей возможность и условия установления в субъекте РФ иного, по сравнению, с установленным федеральным законом, размера минимальной заработной платы, а также с введением на федеральном и региональном уровнях новой отраслевой системы оплаты труда в учреждениях и организациях, финансируемых из соответствующих бюджетов
В работе подробно анализируется новелла федерального законодательства - возможность установления минимальной заработной платы в субъекте РФ региональным соглашением Обоснованные возражения, с точки зрения автора, вызывает механизм присоединения работодателей к заключенному соглашению о минимальной заработной плате в субъекте РФ, предусматривающий фактически безальтернативную процедуру Так, работодателям, осуществляющим деятельность на территории данного субъекта РФ и не участвовавших в заключении соглашения, предлагается присоединиться к нему Присоединение происходит автоматически по истечении 30 календарных дней со дня официального опубликования предложения о присоединении при отсутствии
мотивированного письменного отказа работодателя, представленного в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ (ч 8 ст 133 1 Трудового кодекса РФ) К отказу должны быть приложены и другие документы11 Руководитель уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ также имеет право пригласить таких работодателей и представителей выборного органа первичной профсоюзной организации для проведения консультаций с участием представителей сторон трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений соответствующего субъекта РФ Полагаем, что даже позитивная социальная направленность указанной нормы не может служить достаточным основанием для подобного фактического принуждения работодателей
Проанализированы установленные в региональных соглашениях нескольких субъектов РФ размеры минимальной заработной платы Обращается внимание на значительное социально-экономическое расслоение, которое хотя и объясняется объективными экономическими и иными особенностями субъекта, требует комплексного воздействия со стороны органов государственной власти всех уровней.
В настоящий момент в Российской Федерации проводится комплексная реформа по замене тарифной системы оплаты труда работников учреждений и организаций, финансируемых из бюджетов различных уровней, на отраслевую Отраслевая система оплаты труда позволяет осуществлять значительную дифференциацию заработной платы, в том числе за счет компенсационных и стимулирующих выплат, имеющих немалый удельный вес в заработке работника Указанная реформа осуществляется как в отношении работников организаций, финансируемых из федерального бюджета (в работе приводятся примеры), так и в отношении работников организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации
11 протокол консультаций работодателя с выборным органом первичной профсоюзной организации, объединяющей работников данного работодателя, и предложения по срокам повышения минимальной заработной платы работникам до размера, предусмотренного указанным соглашением
Диссертантом отмечается, что законодателю следует особенно тщательно подходить к выбору критериев для начисления коэффициентов к заработной плате (ее отдельным частям) Так, критериями начисления коэффициентов для педагогов (данная система введена в 34 субъектах РФ) служат уровень оценок учеников, число пропусков учениками занятий и число конфликтных обращений родителей, которые, с нашей точки зрения не могут служить объективными показателями качества и эффективности работы преподавателя, а напротив могут оказать на нее отрицательное влияние Например, желание педагога увеличить свою заработную плату может привести к неоправданной лояльности, что недопустимо
Параграф шестой третьей главы «Регулирование субъектами РФ отношений по охране труда» посвящен исследованию роли и значения актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда Автором проанализированы все статьи Трудового кодекса РФ, посвященные разграничению полномочий и полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по охране труда, а также их реализация в региональном законодательстве На основе сравнительного анализа статей Трудового кодекса РФ и утратившего силу Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации», диссертантом сделан вывод о том, что Трудовой кодекс РФ в настоящий момент не содержит цельной системы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда, а имеющиеся нормы не отражают в полной мере всей специфики деятельности субъектов РФ в данной области Высказывается предложение о дополнении раздела X Трудового кодекса РФ статьями, посвященными полномочиям органов власти различного уровня в данной сфере отношений, как это было сделано в ранее действовавшем Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации» Это необходимо, на наш взгляд, прежде всего потому, что охрана труда как система сохранения жизни и здоровья
работников в процессе трудовой деятельности должна иметь одно из приоритетных значений для законодателя
В заключении изложены основные выводы, сделанные в ходе исследования, предложения по совершенствованию законодательства, а также общий вывод о месте и значении законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в системе источников трудового права
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы
1 К вопросу о соотношении постановлений Правительства Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации в системе источников трудового права // Актуальные проблемы российского права 2007 № 1 (4) (0,4 п л )
2 Разграничение полномочий в правовом регулировании труда между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и проблема бюджетной обеспеченности их реализации // Социальное и пенсионное право 2008 № 1 (0,5 п.л)
Подписано в печать 13 05 2008 г Печать трафаретная
Заказ № 397 Тираж 150 экз
Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш, 36 (495)975-78-56, (499)788-78-56 www autoreferat ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Петрова, Екатерина Игоревна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Понятие и система источников трудового права
§ 1. Понятие источника трудового права
§ 2. Система источников трудового права
Глава 2. Разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
§ 1. Конституционные основы разграничения полномочий и предметов ведения в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
§ 2. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ в Трудовом кодексе РФ и иных федеральных законах.
Глава 3. Роль и значение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
§ 1. Круг вопросов, разрешаемых в законах и подзаконных нормативных правовых актах субъектов РФ.
§ 2. Регулирование отношений, связанных с прохождением государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы.
§ 3. Регулирование субъектами РФ отношений по содействию занятости и трудоустройству.
§ 4. Регулирование субъектами РФ отношений по социальному партнерству.
§ 5. Регулирование субъектами РФ отношений, связанных с оплатой труда работников.
§ 6. Регулирование субъектами РФ отношений по охране труда.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники трудового права"
Актуальность темы исследования. Исследования, посвященные источникам трудового права, всегда вызывали интерес ученых и специалистов в области трудового права. В- современных условиях они привлекают повышенное внимание с учетом важности развития демократического, социально ориентированного механизма правового регулирования трудовых отношений, четкой» и своевременной их регламентации в сфере труда. Результаты таких исследования, как справедливо отмечается в научной литературе, открывают возможности для повышения эффективности конкретных правовых средств, содержащихся- в различных формах жизни права и предназначенных для правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет трудового права1.
Федеративная природа является одной из важнейших характеристик Российского государства. Трудовое законодательство Конституция' РФ относит к сфере совместного ведения Российской'Федерации и ее субъектов. Осуществляемое в последние годы реформирование системы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ затронуло и сферу правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, повлекло изменение полномочий субъектов РФ в указанной сфере2.
Ряд важных корректив, требующих научного анализа и оценки, касающихся системы актов, содержащих нормы трудового права, Горохов Б.Л., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Источники трудового права и источники правового регулирования общественно-трудовых отношений // Правоведение, 2003. № 6. С. 15.
2 См., напр., Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. соотношения различных видов актов, компетенции федеральных и региональных органов государственной власти, внес в положения Трудового кодекса РФ- Федеральный закон от 30 июня 2006 года № 90-ФЗ3. В этих условиях исследование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализуемых в региональном нормотворчестве, роли и значения принимаемых ими актов в регулировании отношений в сфере труда с точки зрения эффективности и оптимальности избранной законодателем модели разграничения полномочий' приобретает особую актуальность и представляет значительный научный и практический интерес.
Проблемы источников права достаточно полно исследованы в работах по теории права. Им посвящен и ряд исследований в науке трудового права. Так, в числе работ, выполненных в. советский период, следует отметить-монографии Ф.М. Левиант «Нормативные акты, регулирующие труд рабочих и служащих» (1954), В.И Смолярчука «Источники советского трудового-права» (1978) диссертацию О.С. Хохряковой «Источники советского трудового права» (1976):
Be постсоветский период проблемы, связанные с источниками' трудового права, были предметом диссертационных исследований В.И. Миронова (1998), С.С. Арбузова (1999), Е.Ю. Забрамной (1999), Е.А. Шаповал (2002), Г.В. Хныкина (2005), А.Л. Шведова (2006), Е.А. Ершовой (2008). Источникам трудового права посвящены- соответствующие разделы в учебной литературе, ряд научных статей.
Однако вопросы о месте и роли законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как источников трудового права, их значении в правовом регулировании отношений в. сфере труда, как и иные проблемы регионального нормотворчества нельзя признать достаточно разработанными. Основная часть исследований проводилась до принятия
3 Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов)Российской Федерации».
Трудового кодекса РФ либо была направлена на изучение иных аспектов, касающихся источников трудового права. Не получили должного научного анализа и проблемы, связанные с перераспределением полномочий в сфере совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Докторская диссертация Г.В. Хныкина была посвящена локальным источникам российского трудового права и практически не касается нормотворчества субъектов РФ.
В диссертации Е.А. Ершовой «Источники и формы трудового права в Российской Федерации» основное внимание уделяется исследованию различных форм международного трудового права и российского трудового права как единой системы форм трудового права в России; при этом актам субъектов Российской» Федерации посвящен лишь один параграф работы, весьма небольшой по объему.
Отдельные вопросы, в той или иной степени'касающиеся'законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, рассматривались в монографических работах и публикациях в периодических изданиях М.А. Митюковым, А.Ф. Нуртдиновой, П.Т. Подвысоцким, Г.А. Рогалевой, И.О. Снигиревой, В.А. Толстик, JI.A. Чикановой, В.Е. Чиркиным, С. Ю. Чучей и др.
Однако комплексное исследование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как источников трудового права, учитывающее проводимую масштабную реформу по разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в различных областях, включая регулирование в сфере труда, изменения в федеральном трудовом законодательстве и законодательстве субъектов РФ и возникающие в связи с этим теоретические и практические проблемы, на сегодняшний день отсутствует. Вместе с тем, такое исследование, направленное, в том числе, на определение оптимального соотношения правового регулирования трудовых отношений на федеральном и региональном уровнях, обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному, имеет важное значение для дальнейшего совершенствования правотворческой деятельности и надлежащего применения трудового законодательства.
Все изложенное выше обуславливает выбор темы и актуальность данного исследования.
Цель исследования. Целью настоящей работы является определение роли и места законов и- иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,- регулирующих трудовые и иные непосредственно с ними связанные отношения, в системе источников российского трудового права, выявление и разрешение на научном уровне проблем в данной области правотворчества субъектов Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
1) уяснение понятия источника права вообще и источника" трудового права в частности;
2) характеристика системы источников российского трудового права;
3) исследование существующей модели разграничения, предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и разграничения полномочий между их органами государственной власти в регулировании отношений в сфере труда;
4) исследование массива законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения, составляющие предмет отрасли трудового права, выявление их места в системе источников трудового права, роли и значения в правовом регулировании отношений в. сфере труда;
5) выявление проблем, возникающих в связи с реализацией субъектами РФ своих полномочий в регулировании трудовых и иных непосредственно с ними связанных отношений и обоснование возможных путей их разрешения;
6) разработка предложений, направленных на гармонизацию и совершенствование действующего регионального трудового законодательства.
Объект исследования предопределен спецификой и комплексностью заявленной проблематики. Непосредственным объектом изучения выступает многоплановый круг общественных отношений, возникающих как в процессе нормотворчества субъектов Российской Федерации, так и до него в процессе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Предмет исследования составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, Конституция РФ, федеральное законодательство, акты Конституционного суда РФ, а также научные работы, доктрины, исследования отечественных ученых-правоведов, включая представителей науки трудового права.
Методологической основой диссертации является' весьма разнообразный арсенал способов научного познания. При этом использовались традиционные для правовых наук методы научного познания: обобщения, формальнологический, исторический, сравнительно-правовой и др.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых в области конституционного права и общей теории права: В.К. Бабаева, М.И. Байтина, А.В. Безрукова, JI.A. Богдановой, И.Ю. Богдановской, С.В. Бошно, А.Б. Венгерова, Г.А. Гаджиева, Н.М. Добрынина, В.Д. Зорькина, В.В. Лазарева, А.Н. Лебедева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, А.Н. Черткова и др., а также видных представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Е.М. Акоповой, Э.Н. Бондаренко, В.Л. Гейхмана, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, Е.А. Ершовой, И.Я. Киселева, A.M. Куренного, A.M. Лушникова, М.В. Лушниковой, С.П. Маврина, В.И. Миронова, А.Ф. Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, П.Т. Подвысоцкого, Г.А. Рогалевой, Л.А. Сыроватской, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, В.Н.
Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Г.В-Хныкина, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой, JI.A. Чикановой, С.Ю. Чучи, А.И. Шебановой и др.
Эмпирическую (информационную) базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, значительное-число (более 100) законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда
РФ
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является комплексным исследованием, основанным на нормах Трудового кодекса РФ и других новейших актах трудового законодательства, специально посвященным законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации каю источникам трудового права,1,их роли и значению* в регулировании отношений' в сфере труда, изучению теоретических и практических проблем нормотворчества субъектов. РФ в указанной' области общественных отношений, возникающих в связи с изменениями в системе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти- и органами государственной власти субъектов РФ. Рассматривая понятие и систему источников трудового права, автор обращает особое внимание на существующие дискуссионные вопросы, касающиеся включения/невключения в систему отдельных видов нормативных правовых и иных актов; спорные либо законодательно не решенные вопросы соотношения и иерархии актов, являющихся источниками трудового права. Автором также сделан акцент на проблеме бюджетной обеспеченности реализации органами государственной власти субъектов. Российской Федерации переданных им полномочий. Этот вопрос практически не затрагивался в предыдущих научных работах, посвященных источникам трудового права, хотя имеет принципиальное значение для нормотворчества субъектов РФ. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. Диссертант пришел к общему выводу, что, несмотря на часто высказываемые и во многом обоснованные критические замечания в адрес регионального законодательства, в том числе, в области трудового права и наличие определенных проблем в указанной сфере, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ являются важной составной частью системы источников < трудового права; нормотворчество субъектов Российской Федерации активно развивается и выполняет свои основные функции по конкретизации и дополнению федерального трудового законодательства с учетом особенностей субъектов РФ, зависящих от таких объективных факторов, как географическое положение, территория, численность населения, финансовые возможности и др., а также функцию по повышению уровня .трудовых прав и гарантий для.работников. I
2. Сделан вывод о недостаточном внимании законодателя к проблемам финансового обеспечения полномочий, переданных органам государственной власти субъектов'РФ * в процессе' реформы. Диссертантом подчеркивается, что Российская Федерация не может полностью снимать с себя обязанностей по финансированию данных полномочий при финансовой недостаточности самого субъекта Российской Федерации; для реализации полномочий субъект РФ должен располагать финансовыми средствами по меньшей мере, в размере, необходимом для обеспечения минимального уровня прав, льгот и гарантий для работников, который, согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, должен устанавливаться отдельным федеральным законом, либо, определяться как достигнутый на 31 декабря 2004 года. Автор считает необходимым внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство.
3. Исследован не нашедший отражения в статье 5 Трудового кодекса РФ вопрос о соотношении законов субъектов Российской Федерации и федеральных подзаконных нормативных правовых актов и в частности постановлений Правительства РФ. Автор полагает, что отсутствие в Трудовом кодексе РФ прямого указания на необходимость обеспечения соответствия (недопустимости противоречия) законов субъектов1 РФ постановлениям Правительства РФ не ставит под сомнение тот факт, что субъекты Российской Федерации, осуществляя законодательное регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, должны учитывать содержание не только федеральных законов и указов Президента РФ, ней постановлений Правительства РФ, принятых по> вопросам отнесенным к его компетенции, а также в рамках делегированных^ г
Правительству РФ полномочий.
Данный вывод вытекает из системного толкования Конституции РФ; Федерального' конституционного' закона о Правительстве РФ, Трудового кодекса РФ и иных федеральных законов, анализа постановлений Правительства^ РФ, регулирующих отношения, составляющие предмет трудового права. Высказано предложение закрепить соотношение постановлений Правительства РФ^ и законов субъектов» РФ в соответствующей* статье Трудового кодекса РФ для того, чтобы внести необходимую определенность в решение данного вопроса и предотвратить возникновение коллизий между указанными актами.
4. Выявлены условия, предопределяющие пределы усмотрения регионального законодателя в решении вопросов, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации в сфере регулирования труда, а именно:
• финансовые возможности субъекта РФ;
• необходимость обеспечивать реализацию конституционных принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства всех перед законом и судом, права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда4;
• требование о недопустимости ухудшения положения работника в законодательстве субъекта Российской Федерации, по сравнению с федеральным законодательством (часть 4 статьи 6 Трудового кодекса РФ);
• требование о соблюдении принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающего правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики- в социальной сфере5.
5. На основе анализа законов и иных нормативных правовых актов1 субъектов РФ по вопросам занятости населения обосновывается вывод о недостаточной эффективности существующей сегодня > системы разграничения полномочий федеральных органов государственной-власти и органов государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения. Диссертантом предлагается дополнить Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» статьей о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения, в которой закреплялись бы собственные полномочия органов^ государственной власти субъектов РФ, финансируемые из регионального бюджета, в числе которых принятие и реализация региональных программ по содействию занятости населения- а также полномочие проводить иные мероприятия по> содействию занятости населения с учетом особенностей субъекта РФ.
4 Применительно к государственной службе, важное значение имеют также принципы единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ; равного доступа граждан Российской Федерации к гражданской службе и равных условий ее прохождения.
5 Обязательность соблюдения данного требования не только федеральным законодателем, но и законодателем субъектов Российской Федерации следует из решений Конституционного Суда РФ.
6. Исследованы новеллы федерального и регионального законодательства в области оплаты труда. Оценивая-в целом положительно проводимую реформу по переводу работников бюджетных учреждений с тарифной на отраслевую систему оплаты труда с возможностью значительной дифференциации, автор отмечает необходимость более тщательного выбора критериев для проведения указанной дифференциации и начисления коэффициентов, так как неверно выбранные критерии снижают эффективность и результативность работы, о чем свидетельствует, в, частности, проведенный.анализ критериев оплаты труда педагогов.
Закрепленная в статье 133.1 Трудового кодекса- РФ возможность-установления в субъекте Российской Федерации» региональным соглашением с соблюдением ряда- условий минимальной заработной платы активно реализуется в< регионах. В' целом> указанный институт направлен на» повышение уровня^ жизни-населения^ приближение минимальной заработной' платы в регионе к прожиточному минимуму. Однако практически безальтернативный (в том. числе, с использованием административного ресурса) вариант присоединения к-такому соглашению всех работодателей не может быть признан оптимальным и нуждается в корректировке. Вместе с тем, делать окончательный вывод об эффективности введения института установления в субъектах РФ минимальной заработной платы, с точки зрения диссертанта, пока рано:
7. Диссертантом установлено, что разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области охраны труда в разделе X Трудового кодекса РФ недостаточно учитывает и не отражает всей специфики деятельности субъектов РФ в данной- области. Предлагается дополнить Трудовой кодекс статьями, посвященными полномочиям органов власти различного уровня в области охраны труда по аналогии с тем, как это было сделано в утратившем силу Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации».
8*. Отмечены многочисленные-новеллы, содержащиеся: в региональном законодательстве и относящиеся к различным институтам трудового права, которые могут быть восприняты как другими субъектами Российской Федерации, так и федеральным законодателем. Например, институт персональной« ответственности муниципального служащего, определение в законе о трехсторонней, комиссии по регулированию социально-трудовых отношений форм работы комиссий, регламентация деятельности отраслевых, межотраслевых комиссий и др.
9. Выявлены такие характерные для-; законодательства субъектов Российской Федерации проблемы, как:
A) противоречие отдельных норм законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству (в частности, в сфере-регулирования муниципальной службы); :
Б) неравномерное-развитие законодательствам субъектах Российской Федерации, отсутствие в- отдельных случаях необходимых и прямо предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта РФ;
B) издание «закрытых» нормативно-правовых актов, которые не опубликованы и не представлены в полном виде в справочных информационно-правовых системах (например, ряд Указов Президента Республики Татарстан, касающихся оплаты труда лиц, занимающих государственные должности).
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Основные теоретические и практические выводы и рекомендации могут быть использованы в нормотворческом и правоприменительном процессах в целях гармонизации российского законодательства о труде и повышения его эффективности. Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, в. учебном процессе по трудовому праву России (в теме, посвященной источникам трудового права).
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии. Положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором двух работах.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 10 параграфов, заключения, библиографии и списка нормативных' правовых актов.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Трудовое право; право социального обеспечения", Петрова, Екатерина Игоревна, Москва
Заключение
Говоря в целом об итогах работы, можно отметить следующее. Нормотворчество субъектов Российской Федерации в целом и области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в частности подвергается значительной и зачастую обоснованной критике. Тому можно выделить несколько причин.
На сегодняшний день система разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не идеальна и требует активного вмешательства. Это тем более актуально постольку, поскольку происходит ее реформирование. Как видно из настоящей работы, реформа по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти проводится неравномерно в различных областях общественных отношений, составляющих предмет трудового права, зачастую не уделяется достаточного внимания вопросам финансирования обеспечения передаваемых органам государственной власти субъектов РФ полномочий. Все эти общие вопросы, не разрешенные в достаточной степени в федеральном законодательстве, сказываются на эффективности законодательства регионального.
Кроме того, предметом критики в отдельных случаях может служить само законодательство субъектов Российской Федерации, поскольку его анализ позволяет выявить значительное число проблем и негативных тенденций, нашедших отражение и в данной работе. Например, очевидно неравномерное развитие законодательства в субъектах РФ.
Автор приходит к выводу, что основной задачей регионального нормотворчества является развитие, детализация, конкретизация, дополнение федерального законодательства с учетом тех индивидуальных особенностей, потребностей и проблем субъекта РФ, которые невозможно решить в едином федеральном акте, а также с учетом финансовых, организационных и иных возможностей субъекта РФ. Кроме того, применительно к трудовому праву, можно выделить функцию по повышению уровня трудовых прав и гарантий работника. К сожалению, указанная функция в регионах реализуется не столь активно, как хотелось бы, по причинам экономического характера
296 недостатка финансирования) . Автор полагает, что, несмотря на наличие нерешенных достаточно острых проблем, региональный законодатель демонстрирует активность и инициативность, готовность решать актуальные для данного субъекта РФ вопросы, использует и апробирует на практике значительно число законодательных новелл, отдельные из которых в последующем могут быть восприняты законодателем остальных субъектов РФ и федеральным законодателем.
Таким образом, региональное законодательство в целом выполняет возложенные на него функции и занимает определенное место в системе источников трудового права. Значение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ как источников трудового права возрастает в настоящее время и потому, что реформирование идет большей частью по пути расширения полномочий органов государственной власти субъектов I
Российской Федерации.
В результате исследования автор пришел и к иным выводам. Так, законодатель уделяет недостаточно внимания к проблемам финансового обеспечения полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ. Российская Федерация не может полностью снимать с себя обязанностей по финансированию данных полномочий при финансовой недостаточности самого субъекта Российской Федерации, по меньшей мере, в размере, необходимом для обеспечения минимального уровня прав, льгот и гарантий для работника, который, согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, должен быть установлен отдельным федеральным законом, либо, определен как достигнутый на 31 декабря 2004 года.
296 Одним из проявлений реализации указанной функции может служить подробно исследованная в работе статья 133.1 Трудового кодекса РФ, позволяющая устанавливать в субъекте РФ свой, повышенный по сравнению с федеральным, размер минимальной заработной платы.
Автор-полагает, что, несмотря на отсутствие в Трудовом кодексе РФ прямого указания- на необходимость соответствия законов субъектов Российской Федерации постановлениям Правительства РФ; это требование не отменено и вытекает из системного толкования Конституции- РФ; Федерального конституционного закона о Правительстве РФ; Трудового кодекса РФ- и иных федеральных законов, анализа постановлений Правительства РФ, регулирующих отношения,- составляющие предмет трудового права. Высказано соответствующее предложение о внесении* изменений в федеральное законодательство (статью 5 Трудового-кодекса РФ)' с целью предотвращения возникновения коллизий между указанными, актами.^
По« мнению диссертанта, условиями; предопределяющими пределы усмотрения регионального законодателя вфешении вопросов; отнесенных к ведению субъектов?Российской Федерации, являются:
• финансовые возможности субъекта РФ;
• • необходимость обеспечивать, реализацию' конституционных принципов-, приоритета прав и свобод человека- и- гражданина; равенства, всех перед* законом и судом; права на труд в-условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой-либо^ дискриминации и не ниже установленного законом' минимального размера1 оплаты труда и другие;
• требование о недопустимости ухудшения положения работника в законодательстве субъекта Российской" Федерации, по сравнению с федеральным законодательством, закрепленное в-части 4 статьи 6 Трудового кодекса РФ;
• требование о соблюдении принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающего правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения-произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере и неоднократно подчеркиваемого Конституционным Судом РФ.
В процессе исследования федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения, относящиеся к отдельным институтам трудового права, отмечается неравномерное и неполное в некоторых случаях разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, внесены предложения по совершенствованию законодательства. Так, диссертантом предлагается дополнить Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» статьей О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения, закрепляющей собственные полномочия органов государственной власти субъектов РФ, финансируемые из регионального бюджета, в числе которых принятие и реализация региональных программ по содействию занятости населения, а также полномочие проводить иные мероприятия по содействию занятости населения с учетом особенностей субъекта РФ. Также предлагается дополнить Трудовой кодекс РФ статьями, посвященными полномочиям органов власти различного уровня в области охраны труда по аналогии с тем, как это было сделано в утратившем силу Законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации», поскольку разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области охраны труда в разделе X Трудового кодекса РФ недостаточно учитывает и не отражает всей специфики деятельности субъектов РФ в данной области.
В области регулирования отношений по оплате труда работников, автор в целом положительно оценивает проводимую реформу по переводу работников бюджетных учреждений с тарифной на отраслевую систему оплаты труда, но подчеркивает необходимость более тщательного выбора критериев для проведения дифференциации и начисления коэффициентов, так как неверно выбранные критерии снижают эффективность и результативность работы. Закрепленная в статье 133.1 Трудового кодекса РФ возможность установления в субъекте Российской Федерации региональным соглашением с соблюдением рядя условий минимальной заработной платы, направлена на повышение уровня жизни населения, приближение I минимальной заработной платы в регионе к прожиточному минимуму. Однако практически безальтернативный (в том числе, с использованием административного ресурса) вариант присоединения к такому соглашению всех работодателей не может быть признан оптимальным и нуждается в корректировке.
Кроме того, отмечены многочисленные новеллы, содержащиеся в региональном законодательстве и относящиеся к различным институтам трудового права, которые могут быть восприняты как другими субъектами Российской Федерации, так и федеральным законодателем. Также выявлены такие характерные для законодательства субъектов Российской Федерации проблемы: противоречие отдельных норм законов и иных нормативных' правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству (в частности, в сфере регулирования муниципальной службы); неравномерное развитие законодательства в субъектах Российской Федерации, отсутствие в отдельных случаях необходимых и прямо предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта РФ; издание «закрытых» нормативно-правовых актов, которые не опубликованы и не представлены в полном виде в справочных информационно-правовых системах.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники трудового права»
1. Монографии, комментарии, учебные пособия, справочная литература.
2. Бабаев В.К. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. -М.: Юристь, 2001.
3. Бриллинтов Н.А. Трудовое право России: Учебник / Н.А. Бриллиантова и др., под ред. О.В. Смирнова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2005.
4. БуяноваМ.О. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / М.О. Буянова, К.Н.Гусов и др.; под ред. К.Н. Гусова. 4 изд., перераб. и. доп. -М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2004.
5. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. - М.: Юриспруденция, 1999.
6. Власов В.И., Крапивин О.М. Постатейный комментарий к Закону РФ «О занятости населения в Российской Федерации» // система «Гарант», 2004.
7. Гейхман B.JL, Дмитриева И.К. Трудовое право: Учебник для вузов. М., 2002.
8. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации, М.: Дело, 2003.
9. Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. — М.: Юристъ, 1999.
10. Гусов К.Н., Толкунова В.Н., Трудовое право России: Учебник. М.: Проспект, 2003.
11. Гусов К.Н. Комментарий к Трудовому кодексу РФ / Под ред. К.Н. Гусова. -М.: Проспект, 2003.
12. Зайкин А.Д. Российское трудовое право: Учебник для вузов / Отв. ред. А.Д. Зайкин. М., 1997.
13. Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. М., 1999.
14. Карпович В.Д. Комментарий к Конституции РФ / под общей ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М, Новая правовая культура. 2002.
15. Козак Д.Н. Федеральная реформа новый этап гармонизации российского законодательства // .Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов> Российской федерации. М.: Оолита. 2003.
16. Коршунов Ю.Н., Коршунова Т.Ю., Кучма М.И., Шеломов М.А. Комментарий к Трудовому кодексу РФ, М:: Спарк. 2002.
17. Лазарев В.В. Научно-практический комментарий к Конституции РФ. Система ГАРАНТ, 2003.
18. Лазарев В.В. Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994.
19. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. — М.: Спарк, 2000.
20. Лебедев А.Н. Статус субъекта РФ (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.
21. Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. 5-е изд., стереотип. — М.: Рус. яз., 1998.
22. Лучин В.О. Конституция Российской Федерацию Проблемы реализации. М., 2002.
23. Лушников A.M., Лушникова М.В. Курс российского трудового права в 2 томах Т. I. Историко-правовое введение. Общая часть. Коллективное трудовое право: Учебник. М.: изд-во Проспект, 2003.
24. Маврин С.П. Трудовое право: Учебник / Под ред. С.П. Маврина. М., 2000.
25. Мартышин. О.В. История политических учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. О.В. Мартышина М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002.
26. Марченко Н.М. Теория государства и права. Учебник. Издание 3-е, расширенное и дополненное / Под ред. М.Н. Марченко. — М.: ЗЕРЦАЛО, 2000.
27. Матузов Н.И. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001.
28. Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: Учебное пособие по спецкурсу «Конституционное правосудие»: В 3 ч. Ч. II / Отв. ред. М.А. Митюков. М.: Академия труда и социальных отношений. 2004.
29. Монтескье Ш. О духе законов // История политических и правовых учений: Хрестоматия. Белгород, 1999.
30. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. Учебник для вузов. М, 1999.
31. Нуртдинова А.Ф., Трудовое законодательство, федеральный и региональный аспекты // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской федерации. М.: Оолита. 2003.
32. Нуртдинова А.Ф., Чиканова JI.A. Концепция развития трудового законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом "Городец"», 2004.
33. Окуньков М.А. Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. JI.A. Окунькова. М. -Инфра-М. 1997.
34. Орловский Ю.П. Комментарий к Трудовому кодексе Российской Федерации, под ред. Ю.П; Орловского. М.: Юридическая фирма «Контракт», «Инфра-М», 2002.
35. Орловский Ю.П. Трудовое право России: Учебник / Под общей ред. Ю.П. Орловского, А.Ф. Нуртдиновой. -М.: МЦФЭР, 2004.
36. Орловский Ю.П. Комментарий к Трудовому кодексе Российской Федерации 4-е изд., испр., доп. и перераб. / Отв. ред. проф. Ю.П. Орловский. М.: Юридическая фирма «Контракт», «Инфра-М», 2007.
37. Рогалева Г.А. Локальное регулирование условий труда и система источников трудового права. Монография. — М.: ООО' «Интел-синтез АПР», 2003.
38. Смирнов О.В. Трудовое право: Учебник / Под ред. О.В. Смирнова. М., 2003.
39. Сухарев А .Я. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1999.
40. Сыроватская JI.A. Трудовое право: Учебник. М., 1997.
41. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2000.
42. Хохлов Е.Б. Курс российского трудового права. Т. 1: общая часть / Под ред. Е.Б. Хохлова. СПб, 1996.
43. Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М.: ЗАО Юстициформ, 2005.
44. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М.; 1995.1.. Научные публикации
45. Алексеев С. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов: мифы и реальность // Федерализм, 2005. № 2.
46. Архипов В.В., О трудовом договоре // Современное право. 2003. № 1.
47. Байтин М.И. О юридической природе решений Конституционного суда Российской Федерации // Государство и право. 2006. №1.
48. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1.
49. Безруков А.В. Совместная компетенция и совершенствование взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение.2003. №4.
50. Богданова JI.A. Конституционный суд в системе права // Ведомости Конституционного Суда РФ. 1997. № 3.
51. Богдановская И.Ю. Судебный прецедент — источник права? // Государство и право, 2002. № 12.
52. Бошно С.В. Доктрина как форма и источник права // Журнал российского права. 2003. №12.
53. Бошно С.В. Правовой обычай в контексте современного учения о формах права // Современное право, 2004. №9.
54. Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. № 3.
55. Горохов Б.А., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Источники трудового права // Правоведение. 2003. № 6.
56. Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право.2004. № 5.
57. Джиоев С.Х. Правовые проблемы содействия трудовой занятости. Монография. ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006.
58. Ершова Е.А. Российские нормативные правовые акты, регулирующие трудовые отношения // Трудовое право. 2005. № 1.
59. Золотухина Т.А. Способы устранения коллизий в законодательстве субъектов российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2005. № 1.
60. Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004, № 12.
61. Иванов С.А. Трудовое право переходного периода: новые источники // Государство и право. 1996. № 1.
62. Калинин А.Ю., Комаров С.А. Форма (источник права) как категория // Правоведение. № 6.
63. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2005. № 9.
64. Марченко М.Н. Источники права: понятие, содержание, система и соотношение с формой права // Вестник Московского университета. Сер. 11, право. 2002. №5.
65. Марченко М.Н. Международный договор как источник современного российского права // Вестник Московского Университета. Серия 11, Право. 2004. № 3.
66. Марченко М.Н. Особенности нормативно-правового договора как источника права // Вестник Московского Университета. Серия 11, Право. 2004. №1.
67. Морозова JI.A. Еще раз о судебной практике как источнике права // Государство и право. 2004. № 1.
68. Петров А. Занятость и трудоустройство — комплексный институт российского права и некоторые новации в его регулировании // Вопросы трудового права. 2006. № 11. С. 18.5
