СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Крючкова, Ирина Сергеевна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Правовые основы осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель. $1.Государственный контроль как функция управления земельным фондом.
§2. Система органов государственного контроля за использованием и охраной земель. $3. Функции органов, осуществляющих государственный земельный контроль.
§4. Правовые формы осуществления государственного земельного контроля.
4.1. Информационно-правовые действия органов земельного контроля при сборе материалов.
4.2. Принятие решения по результатам контроля.
4.3. Виды нарушении.
4.4. Наложение штрафов за нарушения земельного законодательства.
4.5. Контроль за устранением выявленных нарушений,.
Глава 11. Государственный контроль за использованием и охраной земель в г.
Москве.
§1. Правовые основы осуществления государственного контроля за использованием иохраной земель в г. Москве. $2.Практическое осуществление государственного контроляза использованием и охраной земель в г. Москве.
S3. Порядок применения штрафных санкций.
§4. Современное состояние государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве
§5. Предложения по совершенствованию системы государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Особенности государственного управления земельным фондом в г. Москве"
Актуальность темы исследования. Россия располагает огромными земельными ресурсами. Однако это национальное богатство страны используется крайне неэффективно.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя следующее положение: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9). Земля служит пространственной основой для развития сельского хозяйства, промышленности и всех других отраслей народного хозяйства.
Начатая в 1991 г. земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Конечно, в ходе первого этапа земельной реформы к началу 1999 г. произошли значительные преобразования: сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель, они получили земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств и организации крестьянских фермерских хозяйств; ликвидирована монополия государственной собственности на землю, введена плата за пользование землей и т.д.
До последнего времени не было проведено разграничения земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности. Однако 4 июля 2001 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», который определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).
В настоящее время, когда вопросы владения, пользования и распоряжения землей переданы Министерству имущественных отношений РФ решение вопроса соблюдения законности в части регулирования земельных отношений в городах и иных поселениях и принятие действенных мер к недопущению незаконной муниципализации в области государственного управления земельными ресурсами останется актуальным.
Несмотря на ряд положительных моментов первого этапа земельной реформы, процессы реформирования в целом протекали непоследовательно, бессистемно и крайне медленно.
В связи с отсутствием Земельного кодекса Российской Федерации и основных федеральных законов не создана стройная система земельного законодательства.
На государственном уровне отсутствуют четкая и обоснованная концепция, программы и планы реализации земельной политики, четко не определены полномочия органов, ответственных за проведение земельной реформы.
Земельная реформа в основном коснулась земель сельскохозяйственного назначения.
Введение новых форм собственности и свободного хозяйствования на земле призваны были изменить отношение к земле, положительно сказаться на показателях и результатах ее использования и улучшения ее качественного состояния. Однако довольно часто происходило обратное. Проверки использования земель показали, что за последнее время продолжается деградация и нерачительное хозяйствование на земле. Данная проблема характерна как для сельскохозяйственных угодий, так и для крупных городов и промышленных центров, где на первый план выходят проблемы загрязнения земель промышленными отходами и их захламление, уничтожение плодородного слоя почвы.
В процессе земельных преобразований возникает одна из центральных современных проблем экономического, социального и политического развития страны -управление земельными ресурсами России. Проблемы государственного управления земельными ресурсами, их рационального использования и охраны относятся к наиболее важным проблемам для любого региона России.
Государственное управление - это специальный вид государственной деятельности, целью которого является руководство конкретными сферами (областями, отраслями) государственной жизни и (или) разрешение конкретных вопросов распорядительногс характера.
Государственное управление (государственное регулирование) земельных отношений является частью государственного управления в целом.
Государственное регулирование земельных отношений является своего рода гарантией сохранности земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней.
Государственное регулирование земельных отношений - это целенаправленная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер.
Содержание государственного регулирования земельных отношений проявляется в создании государственных органов и законодательном наделении их соответствующей компетенцией; закреплении форм и методов регулирования, а также функций (видов деятельности), которые эти органы должны совершать.
Контроль за использованием и охраной земель - это одна функций государственных органов, осуществляющих государственное регулирование земельными отношениями.
Проведение мероприятий по охране и рациональному использованию природных ресурсов обеспечивается системой государственного контроля, осуществляемого специально уполномоченными на то государственными органами, применением мер уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности, а также возможностью лишения права пользования землей.
Основной задачей государственного контроля за использованием и охраной земель является обеспечение соблюдения всеми государственными, муниципальными v общественными органами и организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным ис пользованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше.
Причем в каждом субъекте РФ осуществление государственного контроля за ис пользованием и охраной земель имеет свои особенности.
Город Москва - это не только крупный населенный пункт с большой численно-^ стью населения, но и город Федерального значения, субъект Российской Федерации.
Москва, согласно Конституции РФ, равно как и иной субъект Российской Федерации, имеет право в рамках совместно ведения с Российской Федерацией решать вопросы распоряжения землей и принимать законы о земле. Такие полномочия Москве в лице органов власти, должностных лиц городской администрации были предоставлены и ранее, до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., Указами Президента РФ, Законом РФ «О статусе столицы Российской Федерации».
На территории г. Москвы госземконтроль осуществляется по несколько иной схеме, чем на всей территории страны, с учетом ее столичного статуса, сравнительно небольшой площади территории, и вследствие этого повышенной ценностью земельных ресурсов. Именно поэтому в городе создана Государственная земельная инспекция, призванная контролировать соблюдение земельного законодательства. Характерной особенностью деятельности инспекции является то, что она осуществляет только контрольные функции, вследствие чего до минимума снижается возможность сокрытия на-# рушений при оформлении документов на размещение самовольно построенных объектов.
Разумеется, что в деятельности каждого органа есть свои проблемы и недоработки. В целях их устранения руководством Госземинспекции и Москомзема предпринимаются энергичные усилия по совершенствованию нормативно-правовой базы осуществления госземконтроля на территории города и улучшению материально-технического обеспечения.
Все это обуславливает актуальность выбранного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг источников. Приходится констатировать, что названная проблема относится к числу недостаточно проработанных в правовой науке и отечественной юридической литературе. С 1991 г. в сфере управления земельным фондом произошли принципиальные, глубинные изменения, многие из которых еще не были отражены в науке.
Теоретическая основа настоящего исследования сформировалась в результате изучения и использования большого научно-монографического и практического материала, нормативных источников, других официальных документов, публикаций по выбранной теме.
При подготовке диссертационной работы широко использована современная отечественная литература. Ценным источником явились работы отечественных политиков, ученых и юристов А.Б.Агапова, С.А.Авакьяна, Г.ВАтаманчук, Т.В.Афанасьевой, Б.Ж.Абдраимова, Д.Н.Бахрах, В.Г.Белихина, С.А.Боголюбова, Г.Е.Быстрова, В.Ф.Воловича, Н.И.Глазуновой, В.К.Григорьева, ЮАДмитриева, Б.В.Ерофеева, Ю.Г.Жарикова, В.В.Жириновского, Д.П.Зеркина, ИАИконицкой, А.И.Кима, Ю.М.Козлова, О.Е.Кутафина, НДКазанцева, М.Ю.Коган, Н.В.Комова, О.И.Крассова, ГАЛарионова, О.Н.Макарова, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, ВАПрокошина, В.В.Петрова, Э.К.Трутнева, А.И.Черкасова, В.Х.Улюкаева, В.Н.Харькова и др.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ, многочисленные подзаконные акты, законодательство г. Москвы, Конституции и законодательство зарубежных стран.
Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на результатах анализа правоприменительной практики, материалов социологических исследований, отчетов государственных органов, сообщений периодической печати и других источниках.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования яв ляется государственное управление земельным фондом в г.Москве, в частности госу дарственный контроль за использованием и охраной земель в г.Москве. Предметен диссертационного исследования являются нормативные акты, составляющие правовые основы осуществления государственного управления земельным фондом в г.Москве.
Цели и задачи исследования. Диссертант в своем исследовании поставил цел! выявить и изучить особенности государственного управления земельным фондом в гс роде Москве.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач: Ф ■ определить сущность государственного управления земельным фондом, соотношение государственного управления земельным фондом и государственного контроля за использованием и охраной земель;
- рассмотреть систему органов государственного контроля за использованием и охраной земель;
- проанализировать функции органов, осуществляющих государственный земельный контроль;
- рассмотреть правовые формы осуществления государственного земельного контроля;
- исследовать действующее законодательство Российской Федерации и законодательство г. Москвы, устанавливающее формы и порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель; проанализировать современное состояние государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве;
- сформулировать предложения по совершенствованию системы государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве;
Методологическую базу исследования составил системный, комплексный подход к анализу правовых и организационных проблем, связанных с осуществлением государственного контроля за использованием и охраной земель в условиях становления рыночной экономики в России, В работе применены методы оценок, сравнительного анализа различных правовых документов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что его автор впервые на современном этапе развития экономики Российской Федерации обратился к анализу государственного регулирования земельного фонда на уровне субъекта Российской Федерации, в частности государственного контроля за использованием и охра-V ной земель, и сформулировал практические предложения, направленные на его развитие.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоре-% тические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что контроль за использованием и охраной земель, соблюдением земельного законодательства представляет собой метод управления земельным фондом административного характера. Применяя утвержденные нормы, правила и нормативы, государственные органы воздействуют на пользователей земель и побуждают их к ее рациональному использованию;
2. Обоснование необходимости наличия в структуре федеральных органов исполнительной власти специально уполномоченного органа - министерства, к непосредственному ведению которого относилось бы управление земельными отношениями в России, в том числе и осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель.
3. Заключение о том, что система функций органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель еще недостаточно отработана и нуждается в реформировании. Зачастую реализация функций, предоставленных орга нам госземконтроля, фактически затруднена или невозможна. Поэтому необходимо не только предоставить вышеуказанные функции, но и также обеспечить их реализацию в практической деятельности органов госземконтроля.
4. Вывод о том, что контроль в области использования и охраны земель имеет свои, присущие ему правовые формы деятельности - проверки соблюдения земельного законодательства землепользователями, наложение штрафов за нарушения земельного законодательства и др.
5. Заключение о том, что правовые основы осуществления государственного земельного контроля в г. Москве устанавливаются как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель % в г. Москве имеет некоторые особенности. Москва - не только один из крупнейших мегаполисов мира; Москва - столица России, что предполагает ее особый статус по сравнению с другими крупными городами нашей страны. На сравнительно небольшой территории Москвы расположены памятники культуры, архитектуры, искусства, являющиеся бесценным достоянием многонационального народа Российской Федерации, крупнейшие объекты промышленности и др. Все это обусловливает наличие в столице особой системы контроля за использованием и охраной земель. Именно поэтому в городе создан специальный орган, осуществляющий контроль за использованием и охраной земель - Государственная земельная инспекция.
6. Обоснование необходимости принятия следующих мер для совершенствования системы государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве:
- необходимость принятия Федерального закона «О государственном контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации»;
- в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях следует предусмотреть усиление ответственности за нарушение земельного законодательства, уточнить компетенцию и полномочия должностных лиц, осуществляющих госземконтроль, предоставив им право самостоятельно рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере земельных отношений;
- кроме того, в проект Кодекса РФ об административных правонарушениях следует включить отдельную главу об административных правонарушениях в области использования и охраны земель;
- требует урегулирования и размер штрафных санкций;
- одним из основных направлений должно стать создание единой базы данных по нарушителям земельного законодательства;
- необходимо совершенствовать практику проведения совместных проверок с другими контролирующими органами на территории города. Возможно использование такого метода контроля, как аэрофотосъемка и др.;
- необходимо предусмотреть укрепление материальной базы Государственной земельной инспекции.
Практическая значимость диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного, административного, муниципального, земельного, экологического права и основанных на их базе спецкурсов, а также для работы над совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере управления земельным фондом.
Ряд теоретических и практических предложений диссертанта были изложены в его статьях, доложены им на научно-практических конференциях и семинарах.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (девяти параграфов), заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Крючкова, Ирина Сергеевна, Москва
Заключение.
Таким образом, подводя итог диссертационного исследования, можно сделать следующие выводы:
1. Государственное регулирование земельных отношений является своего рода гарантией сохранности земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней.
Государственное регулирование земельных отношений - это целенаправленная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер.
В свою очередь, государственный контроль за использованием и охраной земельного фонда - это одна их функций (направлений деятельности) государственных органов, осуществляющих государственное управление земельными отношениями.
Контроль за использованием и охраной земель - это подзаконная деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения всеми землепользователями и иными лицами правового режима земель.
Основной задачей государственного контроля за использованием и охраной земель является обеспечение соблюдения всеми государственными и общественными органами, учреждениями и организациями, а также гражданами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
Контроль за использованием и охраной земель соблюдением земельного законодательства представляет собой метод управления земельным фондом административного характера. Применяя утвержденные нормы, правила и нормативы, государственные органы воздействуют на пользователей земель и побуждают их к ее рациональному использованию.
2. Государственный земельный контроль осуществляется как органами общей компетенции - то есть соответствующими органами представительной и исполнительной власти, так и органами специальной компетенции - то есть специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим законодательством.
Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель (госземконтроль), являются:
- Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем), последнее время именовавшийся Государственным комитетом РФ по земельной политике, и его органы на местах;
- Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его органы на местах;
- Министерство здравоохранения Российской Федерации (органы санитарно-эпидемиологического надзора);
- Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства и его органы на местах.
Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти, как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывали свою работу между собой; при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля являлся Госкомзем.
Однако Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике упразднен. Часть его функций передана вновь образованной Федеральной службе земельного кадастра, а часть - Министерству имущественных отношений РФ.
В настоящее время непосредственная повседневная деятельность по осуществлению госконтроля возложена на инспекторскую службу в составе органов специальной компетенции.
В то же время проблемы повышения эффективности использования земли как главного богатства России, а также осуществления контроля за использованием и охраной земель в РФ требуют наличия в структуре федеральных органов исполнительной власти самостоятельного органа, в функции которого вошли бы вопросы государственного управления федеральными земельными ресурсами, ведения земельного кадастра, землеустройства и государственного контроля за использованием и охраной земель. Как показывает практика, разделение функций управления земельными ресурсами между министерствами и ведомствами негативно сказывается на состоянии их использования и охраны. Это влечет за собой снижение плодородия почв, тормозит переход РФ к системе экологически безопасного землевладения и землепользования, создает существенные трудности в обеспечении продовольственной безопасности страны.
Думается, что в целях сохранения системы государственного управления земельными ресурсами, повышения его эффективности, необходимо иметь в структуре федеральных органов исполнительной власти специально уполномоченный орган - министерство, к непосредственному ведению которого относилось бы управление земельными отношениями в России, в том числе и осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель.
Государственная политика в сфере земельных отношений - это одна из наиболее важных составляющих внутренней политики России. Не случайно Конституция РФ посвящает праву собственности на землю отдельные статьи (ст. 9. ст. 36), как бы еще раз подчеркивая необходимость целенаправленного государственного регулирования в этой области. Это является еще одним доказательством того, что управление земельными отношениями должно осуществлять именно министерство, а не комитет или какой-то иной государственный орган.
3. Функции органов, осуществляющих государственный земельный контроль - те направления деятельности органов, осуществляющих госземконтроль, которые необходимы для решения стоящих перед ними задач.
Органы специальной компетенции по государственному земельному контролю: осуществляют госземконтроль в соответствии со своей компетенцией; организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель; вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников; информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель; участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.
Осуществление госземконтроля возлагается на Главного государственного инспектора по использованию и охране земель Российской Федерации, его заместителей, государственных инспекторов по использованию и охране земель субъектов Российской Федерации, городов и районов, их заместителей, инспекторов по использованию и охране земель соответствующих территорий. В целях привлечения широкой общественности к осуществлению госземконтроля могут вводиться должности внештатных общественных инспекторов по использованию и охране земель.
Система функций органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель еще недостаточно отработана и нуждается в реформировании. Зачастую реализация функций, предоставленных органам гхземконтроля, фактически затруднена или невозможна. Поэтому необходимо не только предоставить вышеуказанные функции, но и также обеспечить их реализацию в практической деятельности органов госземконтроля.
4. Правовые формы осуществления государственного земельного контроля в зависимости от последовательности совершения действий подразделяются на следующие этапы:
1) Информационно-правовые действия органов контроля при сборе материалов -необходимы для того, чтобы принять квалифицированное решение по результатам контроля. Для этого органами госземконтроля осуществляются сбор, систематизация, хранение, обобщение информации о землях и размещенной на них недвижимости. Сбор и систематизация сведений о правовом положении, состоянии и использовании земельного фонда страны осуществляется по единой методике и определенной системе, которые обеспечивают характеристику земельного фонда. В рамках этих действий могут проводиться ревизионные проверки, исследования, анализ полученных материалов и др.
2) Принятие решений по результатам контроля. По результатам проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов органы госземконтроля принимают решение. Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и т.д.) при длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при невыявлении субъекта или оспаривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госземинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы.
В случае неустранения нарушения в установленный срок инспектор составляет Протокол о нарушении земельного законодательства.
3) Виды нарушений. Земельное законодательство устанавливает следующие виды правонарушений;
1. самовольное занятие земельных участков;
2. самовольное строительство;
3. захламление земель;
4. загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами, заражение бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами;
5. порча и уничтожение плодородного слоя почвы;
6. нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
7. проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
8. искажение сведений о состоянии и использовании земель;
9. нарушение должностными лицами сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда;
10. уничтожение межевых знаков;
11. нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель;
12. противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель;
13. нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями пользования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
14. уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений законодательства.
4) Наложение штрафов за нарушения земельного законодательства. Органы, осуществляющие госземконтроль, в соответствии со своей компетенцией в административном порядке налагают штрафы за нарушения земельного законодательства.
Дела о нарушениях земельного законодательства рассматриваются комиссиями по контролю за использованием и охраной земель территориальных органов Госкомзема России или самостоятельно Главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации, его заместителями, государственными инспекторами по использованию и охране земель субъектов Российской Федерации, городов и районов и их заместителями в пределах их компетенции. Рассмотрев дело о нарушении земельного законодательства, комиссия, руководствуясь ст. ст. 22, 23, 24, 26,
36 и 262 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, выносит одно из следующих постановлений по делу: 1) о наложении административного взыскания; 2) о прекращении производства по делу.
Штраф может быть наложен не позднее двух месяцев со дня обнаружения длящегося правонарушения, а в отдельных случаях - не позднее двух месяцев со дня его совершения (ст.38 КоАП РСФСР).
Постановление органа земельного контроля о наложении штрафа за нарушение земельного законодательства признается судом недействительным, если оно принято по истечении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.
5) Контроль за устранением выявленных нарушений. Наложение штрафов и других взысканий не освобождает виновных лиц от устранения допущенных нарушений и возмещения причиненных убытков и вреда (ст. 125 Земельного кодекса РСФСР).
Одновременно с вынесением Постановления о наложении штрафа комиссия устанавливает срок для устранения нарушения земельного законодательства, о чем делается запись в Постановлении. В случае неустранения нарушений в установленный срок виновные повторно привлекаются к административной ответственности (п.5.3 Инструкции).
В целях контроля за устранением выявленных нарушений инспекторы Госкомзема, санитарно-эпидемиологического и строительного надзора ведут книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, делают записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполнения требований экологического законодательства.
Все проведение проверки соблюдения земельного законодательства, а также принятые меры по устранению нарушений фиксируются в специальной книге проверок, а введенные комиссией постановления - в книге регистрации постановлений.
Контроль в области использования и охраны земель имеет свои, присущие ему правовые формы деятельности. В противном случае, выходя за рамки этих правовых форм, органы контроля допускали бы произвол в своей работе. Органы земельного контроля, требуя от подконтрольных субъектов соблюдения земельного и экологического законодательства, не могут сами нарушать ни нормы материального права, ни нормы процессуального права.
5. Город Москва - это не только крупный населенный пункт с большой численностью населения, но и город Федерального значения, субъект Российской Федерации.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство - находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч, 2 ст. 76 Конституции). Причем в случае противоречия между федеральным законом и законом или иным правовым актом субъекта РФ, изданными по вопросам совместного ведения, действует федеральный закон.
Москва, равно как и иной субъект Российской Федерации, имеет право в рамках совместного ведения с Российской Федерацией решать вопросы распоряжения землей и принимать законы и иные нормативные акты о земле.
Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве имеет некоторые особенности. Москва - не только один из крупнейших мегаполисов мира; Москва - столица России, что предполагает ее особый статус по сравнению с другими крупными городами нашей страны. На территории Москвы расположены памятники культуры, архитектуры, искусства, являющиеся бесценным достоянием многонационального народа Российской Федерации, крупнейшие объекты промышленности и др. Все это обусловливает наличие в столице особой системы контроля за использованием и охраной земель. Именно поэтому в городе создан специальный орган, осуществляющий контроль за использованием и охраной земель - Государственная земельная инспекция.
Территориальным органом в г. Москве Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, в последнее время именовавшимся Государственным комитетом по земельной политике (Росземкадастр), является Московский земельный комитет.
Москомзем - функциональный орган городской администрации по обеспечению экономико-правового регулирования земельных отношений в г. Москве. Он входит в систему Госкомзема как его территориальный орган и действует на основании Постановления Правительства Москвы и Государственного комитета РСФСР по реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств от 15 октября 1991 г. № 126-2 «О создании московского земельного комитета»; Распоряжения Мэра Москвы и Госкомзема от 7 октября 1996 г. № 371/1-РМ-1-30/1967 «О внесении изменений и дополнений в положение о московском земельном комитете и усилении мер по государственному контролю за использованием и охраной земель в г. Москве» в ред. от 11.10.1999. Этим распоряжением было утверждено новое Положение о Московском земельном комитете.
Одной их главных функций Москомзема является контроль за охраной использованием земель в г. Москве.
Непосредственно государственный контроль за использованием и охраной земель в г. Москве осуществляется Государственной земельной инспекцией, которая является структурным подразделением Московского земельного комитета, а также другими городскими контролирующими органами в соответствии с их компетенцией. Государственная земельная инспекция имеет отделы в административных округах г. Москвы.
Московский земельный комитет в пределах своей компетенции издает инструкции и дает разъяснения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве, утверждает формы документов, необходимых для его осуществления.
6. Практическое осуществление государственного земельного контроля в г. Москве возложено на Государственную земельную инспекцию Московского земельного комитета. В своей повседневной деятельности инспектора Госземинспекции Москомзема руководствуются Положением о порядке осуществления Московским земельным комитетом государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве, утвержденным совместным распоряжением Мэра Москвы и Госкомземом от 7 октября 1996 г., и Инструкцией «О порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушения земельного законодательства», утвержденной приказом Госкомзема от 18 февраля 1994 г. N 18 применительно к городским условиям.
При выявлении нарушений земельного законодательства, инспектора по использованию и охране земель могут выносить Предписание с установлением срока для устранения выявленного нарушения либо составлять Протокол о нарушении земельного законодательства.
7. Штрафы за нарушения земельного законодательства Российской Федерации и городских нормативных актов по вопросам земельных отношений и землепользования в г. Москве налагаются Земельной административной комиссией Московского земельного комитета, а также Государственным инспектором г. Москвы по использованию и охране земель или его заместителями в двухмесячный срок с момента обнаружения нарушения.
Земельная административная комиссия Московского земельного комитета является коллегиальным органом Московского земельного комитета, в составе которого, для оперативного рассмотрения дел могут быть образованы рабочие составы. В состав ЗАК входят должностные лица Государственной земельной инспекции и Москомзема. Комиссия создается для рассмотрения на своих заседаниях административных дел о нарушениях земельного законодательства должностными, юридическими лицами и гражданами и привлечения нарушителей к административной ответственности.
Порядок наложения штрафов определен Кодексом об административных правонарушениях РСФСР, Инструкцией о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства (утверждена Приказом Госкомзема от 18 февраля 1994 г. № 18), Положением о Земельной административной комиссии Московского земельного комитета (утверждено приказом председателя Москомзема от 12.03.98г. № 44).
8. Практическая деятельность госземинспекции находит свое отражение в ежегодных отчетах. Сводный отчет по г. Москве подготавливается комиссией по данным отчетов отделов Госземинспекции на территории административных округов г. Москвы по состоянию на 1 января на основании записей в Книге проверок соблюдения земельного законодательства и Книге регистрации постановлений о наложении штрафа и представляется Главному государственному инспектору Российской Федерации по использованию и охране земель и в Правительство Москвы не позднее 1 февраля текущего года.
За период 1997-1999 гг. Госземинспекцией проведены 71994 проверки на площади 54470 га; выявлено 22336 нарушений земельного законодательства на площади 18935 га; за нарушение правилземлепользования наложено штрафных санкций на сумму 89,6 млн. руб. За указанный период врезультате принятых Госземинспекцией мер устранено 10495 нарушений на площади 7210 га.
Выявляя причины систематического невнесения арендаторами и землепользователями платы за землю и принимая меры к погашению возникшей задолженности, Гос-земинспекция способствует поступлению средств в бюджет города. Так, за 9 месяцев 1999 года 1363 арендатора погасили задолженность по арендной плате на сумму 57 млн. руб.
Применяется практика проведения целевых проверок по отдельным категориям землепользователей, позволяющая выявлять наиболее характерные виды нарушений среди каждой категории, анализировать причины их совершения и принимать соответствующие превентивные меры. Отработан механизм взаимодействия со службой судебных приставов по взысканию штрафов в принудительном порядке.
Проведение совместных проверок и взаимодействие Госземинспекции с Госго-ринспекцией, Объединением административно технических инспекций Правительства Москвы, Москомприродой, Управлением Федеральной службы налоговой полиции по г. Москве, Управлением Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по г. Москве, Управлением милиции по предупреждению экологических правонарушений ГУВд г. Москвы играет значительную роль в профилактике и устранении нарушений земельного законодательства.
В результате практической деятельности Госземинспекцией выявлены недостатки существующей системы землепользования. Самовольно занятые земельные участки зачастую используются под размещение различных построек. Отсутствие действенного механизма сноса самовольных построек снижает эффективность применяемых Госземинспекцией мер по освобождению участков. Имеют место нарушения условий выдачи городских торговых патентов. При этом нестационарные объекты торговли и сферы услуг размещаются и эксплуатируются без оформления владельцами городских торговых патентов договоров аренды земельных участков. Предупреждению случаев нарушения порядка и правил землепользования препятствует отсутствие единого информационного массива по нарушителям земельного законодательства. Не в полной мере реализуются меры экономического воздействия на нарушителей, предусмотренные Федеральным законом "О плате за землю".
Недостаточное техническое оснащение подразделений Госземинспекции ограничивает ее возможности по контролю городской территории.
Недостаточно активно осуществляется работа по систематизации и совершенствованию нормативно правовой базы землепользования.
9. В целях совершенствования системы государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве диссертант предлагает осуществить следующие мероприятия:
- необходимо принять Федеральный закон «О государственном контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации». Необходимость принятия указанного закона определяется еще тем, что отдельные правовые нормы, регламентирующие деятельность по госземконтролю, ранее установленные Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, должны в соответствии с действующим законодательством регулироваться исключительно Федеральными законами (безвозмездное изъятие земельных участков, государственная и социальная защита лиц, осуществляющих госземконтроль). Новый Федеральный закон должен отразить вопросы, связанные с государственным контролем за использованием и охраной земель, а именно: определить систему органов госземконтроля, их полномочия и порядок взаимодействия, основные права, обязанности и ответственность должностных лиц, осуществляющих указанные функции, а также их правовую и социальную защиту. При подготовке закона требуется учесть также специфику городского землепользования, использование земель в городских условиях. Различия городских и сельскохозяйственных земель очевидны, хотя система государственного контроля их использования по действующему законодательству строится по одной схеме, что является нерациональным.
- в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях следует предусмотреть усиление ответственности за нарушение земельного законодательства, уточнить компетенцию и полномочия должностных лиц, осуществляющих госземконтроль, предоставив им право самостоятельно рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере земельных отношений. В настоящее время Земельная административная комиссия является структурным подразделением Москомзема. В связи с этим в Правительство Москвы, внесено предложение принять распоряжение о создании Земельной административной комиссии на уровне города, чтобы руководство и контроль за ее деятельностью осуществлялся Правительством Москвы.
- кроме того, в проект Кодекса РФ об административных правонарушениях следует включить отдельную главу об административных правонарушениях в области использования и охраны земель. На сегодняшний день составы подобных правонарушений установлены Земельным кодексом РСФСР, Указом Президента и Постановлением Правительства.
- требует урегулирования и размер штрафных санкций. Зачастую, незначительные пределы наложения штрафных санкций или наоборот, явно несоразмерные, не соответствуют тяжести допущенного нарушения.
- одним из основных направлений должно стать создание единой базы данных по нарушителям земельного законодательства. На первом этапе данная база может быть создана только на основе информации о нарушителях, которая имеется в Государственной земельной инспекции Москомзема. На втором этапе возможно введение единого компьютерного учета нарушителей земельного законодательства на территории города. Для этого требуется, помимо создания аналогичных баз данных в городских структурах государственного контроля за использованием и охраной земель, объединение их в один информационный массив с возможностью оперативного обмена информацией.
- необходимо совершенствовать практику проведения совместных проверок с другими контролирующими органами на территории города.
Возможно использование такого метода контроля, как аэрофотосъемка и др. По результатам съемки можно выявлять различные виды нарушений, такие, как захламления земель и использование земельных участков не по целевому назначению, особенно на таких территориях, как промышленные зоны.
- необходимо предусмотреть укрепление материальной базы Государственной земельной инспекции. При значительной территории города необходимо соответствующее обеспечение автотранспортом, форменной одеждой, а также компьютерной техникой. Автотранспорт позволит компенсировать явно недостаточное количество личного состава, а обеспечение компьютерной техникой, помимо возможностей, указанных выше, позволит более оперативно и качественно осуществлять делопроизводство и подготовку отчетов.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Особенности государственного управления земельным фондом в г. Москве»
1. Нормативно-правовые акты.
2. Конституция Российской Федерации 1993 г.
3. Земельный кодекс РСФСР 1991 г.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации 1995 г.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 г. № 73-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
6. Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15.04.93 в ред. от 18.07.95 // Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов. Т. 1. С.811-814.
7. Федеральный закон от 18.06.2001 г. № 86-ФЗ «О землеустройстве». II Российская газета. 23 июня 2001 г. № 118-119.
8. Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» II Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
9. Федеральный закон от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» II Собрание законодательства РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
10. Закон РФ от 10.11.91 г. № 1738-1 в ред. от 29.12.98 г. «О плате за землю» II Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 144. Ст. 1424.
11. Указ Президента РФ от 27.10.93г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развития аграрной реформы в России» II Собрание законодательства РФ. 1993. №44. Ст. 4191
12. Указ Президента РФ от 16.12.93г. № 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" // Российская газета. 29 декабря 1993 г. № 239.
13. Указ Президента РФ от 17.05.2000. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» II Собрание законодательства РФ. 22.05.2000. Ст. 2168.
14. Постановление Правительства РФ от 18.07.2000. № 537 «Вопросы федеральной службы земельного кадастра России» II Собрание законодательства РФ. № 30. Ст. 3154.
15. Постановление Правительства РФ от 18.07.2000. № 536 «Вопросы министерства имущественных отношений РФ» II Собрание законодательства РФ. 2000. № 30. Ст. 3153.
16. Постановление Правительства РФ от 26.06.1999. № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации 19992002 годы».
17. Постановление Совета Министров Правительства РФ от 23.12.93г. № 1362 в ред. от 12.03.96г. № 271, утвердившее Положение «О порядке осуществления госконтроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78.
18. Приказ комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству «О положении о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ» от 12 января 1994 г. № 1;
19. Приказ Росземкадастра от 14 мая 2001 г. № П/89 «О кадастровом делении территории Российской Федерации» //Российская газета. 11.07.2001. № 130.
20. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 27.02.2001 г. № 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства» А Вестник ВАС. 2001. №5.
21. Постановление Роскомзема РСФСР и Правительства Москвы от 15.10.91 N 126-2 «О создании московского земельного комитета»// Вестник Мэрии Москвы. 1991. № 4.
22. Закон г. Москвы от 16.07.1997 г. № 34 в ред. от 11.05.2001 г. «Об основах платного землепользования в городе Москве» II Вестник Мэрии Москвы. 1997. № 25.
23. Постановление Правительства Москвы от 21.12.1999. № 1167 «О практической деятельности государственной земельной инспекции Московского земельного комитета по совершенствованию государственного контроля за использованием и охраной земель».
24. Абдраимов Б.Ж. Вопросы правового механизма обеспечения законности в земельном процессе. М., 1999. С. 222.
25. Абрамович A.M. Исполкомы областных Советов: планировка и застройка населенных мест. Минск, 1979. С. 128.
26. Агапов А.Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 558.
27. Аграрная реформа в России: опыт, проблемы, перспективы. Материалы научно-практической конференции. Саратов, 1995. С. 241.
28. Административная политика. Иркутск, 1999. С. 106.
29. Административное законодательство в Российской Федерации: сборник нормативных актов. В 2-х томах. М., 1997.
30. Административное право. Учебник для студентов вузов. Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М. 1999.
31. Административное право: теоретический курс. Под ред. А.Ф.Ноздрачева. М., 1997. С. 192.
32. Алиханов.Ф.Х. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель. Учебное пособие. Барнаул, 1986. С. 97.
33. ЗЭ.Арсюхин Е. Драка за землю в Охотном ряду. II Российская газета. 16 июня 2001. №113.
34. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. М., 1999. С. 361.
35. Афанасьева Т.В., Трутнев Э.К. Правовое зонирование города: введение в проблему градорегулирования в рыночных условиях. М., 1999. С. 45.
36. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для студентов вузов. М., 2000. С. 623.
37. Белихин В.Г. Реформирование земельных отношений в России в XIX-XX вв. М., 2000. С. 320.
38. Быстрое Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика. II Государство и право. 2000. № 4. С. 46-58.
39. Волков С.Н. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право). М., 1998. С. 526.
40. Вопросы административного и финансового права: современный период. Сб. научных трудов. М., 1990. С. 153.
41. Высоковский А.А., Трутнев Э.К. Концепция правового зонирования города. М,, 1999. С. 128.
42. Герман И.Е. Крестьянское землеустройство. М., 1913 г.
43. Государственное и муниципальное управление. Справочник. Под ред. Н.И.Глазуновой. М., 1997. С. 494.
44. Государственный контроль за использованием и охраной земель: нормативные материалы. М., 1999. С. 323.
45. Гребенников В.В. Правовые основы и перспективы существования частной собственности в России.
46. Григорьев В.К. Земельное и колхозное право. М., 1957.
47. Духно Н.А. Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность // Государство и право. 1998. № 7. С. 23-30.
48. Духно Н.А. Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность. М., 1998. С. 350.
49. Ерофеев Б.В. Земельное право России. М., 2000. С. 576.
50. Ерофеев Б.В. Советское земельное право. М., 1965. С. 422.
51. Жириновский В.В., Стрельников С.С. Государственное управление. Учеб. пособие. М., 2000. С. 199.
52. Земельная реформа в сельском хозяйстве: правовые проблемы. Подготовил Г.С.Башмаков и др. С. 31.
53. Земельно-арендные отношения в г. Москве: сборник нормативных актов. Под ред. С.Д.Дорофеева. М., 1995. С. 159.
54. Земельное законодательство зарубежных стран. М., 1982. С. 408.
55. Земельное законодательство. М., 1997. С. 444.
56. Земельное право России. Учеб. пособие. Под. Ред. В.В.Петрова. М., 1995. С. 300.
57. Земельное право России: практикум, законодательство. Под ред. Н.Н.Осокина. М.1996. С. 104.
58. Земельное право. Учеб. для вузов. Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1998. С. 338.
59. Земельное право. Учеб. пособие под ред. НДКазанцева. М., 1958. С. 312.
60. Земельное право. Учеб. пособие. Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Ларионов Г.А., Макаров О.Н.). М., 1997. С. 408.
61. Земельные отношения в России и Москве сегодня: законы, нормативные материалы, процедуры, комментарии. М., 1993. С. 392.
62. Земельные отношения в России: 25 июня 1996 г. «Круглый стол Совета Федерации». М., 1996. С. 79.
63. Земля и право: пособие для российских землевладельцев. Под ред. С.А.Боголюбова. М., 1997. С. 34.70.3еркин Д.П. Основы теории государственного управления. Курс лекций. М., 2000. С. 445.
64. Иванов Ю.Г. Муниципальное земельное право: проблемы формирования. М., 1998. С. 46.
65. Иконицкая И.А. Земельное право РФ. М., 2000. С. 248.
66. Иконицкая И.А. Основы земельного права Российской Федерации. М., 1997. С. 235.
67. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. Под ред. Л.С.Мамут. М., 1992. С. 346.
68. Ищенко И.С. Система контроля внешнего благоустройства объектов строительства. Учеб. пособие. М,, 1999, С. 384.
69. Карнаухова Е.С. Земельные отношения в социалистическом обществе. М., 1967. С.111.
70. Кассо Л.А. Русское земельное право. М.( 1906. С. 243.
71. Коган М.Ю. и др. Земельные реформы в зарубежных странах (сопоставительный анализ). М., 1991. С. 52.
72. Козлов Ю.М. Советское административное право. М., 1984. С. 208.
73. Комов Н.В. и др. Земельные отношения и землеустройство в России. М., 1995. С. 509.
74. Конституционное законодательство и вопросы государственного управления. Сб. статей. Под ред. В.Ф.Воловича, А.И.Кима. Томск, 1987. С. 256.
75. Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике II Государство и право. 1994. №7.
76. Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 379.
77. Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в РФ. М., 1995. С. 121.
78. Ларионов Г.А. Правовое регулирование земельного контроля в РФ. Автореферат на соискание степени кандидата юридических наук. М., 1997. С. 29.
79. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов. Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2000. С. 800.
80. Овсянко Д.М. Административное право. Учебное пособие. М., 2000.
81. Пикулькин А.В. Система государственного управления. Учебник для студентов вузов. М., 2000. С. 398.
82. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 195.
83. Правовые и организационные аспекты государственного управления. Под ред.
84. B.А.Прокошина. М., 1998. С. 147.
85. Правовые основы городского землепользования. Учебное пособие. М., 2000. С. 160.
86. Раев Ю.В., Юсин Г.С. Градостроительное законодательство г. Москвы: теория, практика, перспектива. М., 1998. С. 98.
87. Рева В.Е. История государственного и местного управления. Пенза, 1995. С. 204.
88. Российское законодательство: проблемы и перспективы. Под ред. ЛАМункуева. М., 1995. С. 478.
89. Сборник нормативных актов по вопросам землепользования в г. Москве. М., 1996.1. C. 639.
90. Угодников К. В кремле о земле. II Российская газета. 31 января 2001. № 21.
91. Удинцев. Русское горно-земельное право. Киев, 1909.
92. Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъектов РФ. Тверь, 1997. С. 206.
93. Хауке О.А. Крестьянское земельное право. М., 1914. С. 114.
94. Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление в континентальной модели // Сравнительное конституционное право. М., 1996,
95. Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права II Государство и право. 1995. № 9. С. 49.
96. Шкель Т. 17 глава не 17-й год. Революции не предвидится. // Российская газета. 23 марта 2001. № 58.
