АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административная ответственность родителей и лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних в Российской Федерации»
На правах рукописи
Долгова Светлана Игоревна
Москва-2014
Административная ответственность родителей и лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних в Российской Федерации
Специальность: 12.00.14 - административное право; административный
процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005554308
Работа выполнена в федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель: Дугенец Александр Сергеевич,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Официальные Российской Федерации
оппонеты:
Агапов Андрей Борисович,
доктор юридических наук, профессор, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МПОА им. О.Е. Кутафина), профессор кафедры административного права и процесса;
Демин Алексей Афанасьевич,
кандидат юридических наук, доцент, ФГОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова», доцент кафедры административного права
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита диссертации состоится «2014 г. в \б> часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02, созданного на базе Федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, г. Москва, Г 69, ГСП-5, ул. Поварская, д. 25, стр. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России».
Автореферат разослан » СХЗ 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Ценность семьи и ее особая роль в общественном развитии и формировании каждого человека признается мировым сообществом'. Национальное законодательство семью, материнство и детство поместило под государственную защиту. Реализация государственной политики по улучшению положения детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации обусловлена стоящими перед обществом задачами, определяемыми Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы. В последнем документе в числе основных проблем в сфере детства определены распространенность семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми и всех форм насилия в отношении детей, а также недостаточная эффективность имеющихся механизмов обеспечения и защиты прав и интересов детей. Кроме того трансформация института семьи сопровождается высоким уровнем социального неблагополучия в семьях, сопряженного с пьянством и алкоголизмом, наркозависимостью, деградацией семейных и социальных ценностей, социальным сиротством. В случаях несвоевременного выявления и неоказания эффективной профилактической помощи семьям с детьми на ранних этапах, основными мерами по защите прав ребенка становятся лишение и ограничение родительских прав, а также привлечение законных представителей к иным мерам юридической ответственности.
1 См.: Во Всеобщем декларации прав человека закрепляется что «семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства» (ст. 16), никто не может подвергаться произвольном)' вмешательству в личную и семейную жизнь человека (ст. 12); Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, ратифицированной РФ Федеральным законом от 4 ноября 1995 г. № 163-ФЭ, устанавливается, что «каждый несовершеннолетний имеет право на особые меры защиты, требуемые его положением со стороны семьи, общества и государства» (ст. 17).
Невыполнение родителями и лицами, их заменяющими, своих обязанностей остается одной из серьезных проблем с точки зрения ее социальных, экономических и демографических последствий. Легкомысленное либо безразличное отношение родителей и лиц, их заменяющих, к поведению детей, незнание круга их общения, отсутствие должного контроля, оставление несовершеннолетних без присмотра или с малознакомыми людьми, антиобщественный образ жизни ближайшего семейного окружения, в подавляющем большинстве случаев являются причиной того, что дети оказываются в социально опасном положении, а также становятся жертвами преступлений и иных правонарушений.
Анализ статистических данных свидетельствует о незначительном уменьшении количества родителей и иных законных представителей несовершеннолетних, состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (2013 г. - 137 тыс., 2012 г. - 139 тыс., 2011 г. - 146 тыс., 2010 г. - 165,7 тыс.). Вместе с тем, к административной ответственности в 2013 году привлечены почти 596, 6 тыс. лиц (2012 год - 597, 3 тыс., 2011 год - 598,6 тыс., 2010 год - 613,1 тыс.) данной категории. Из них по исследуемому составу административного правонарушения, предусмотренному ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ - 340,1 тыс. лиц (2012 год - 368,4 тыс. , 2011 год - 432,9 тыс., 2010 год - 452,6 тыс.)2. По ч. 2 и ч. 3 ст. 5.35 КоАП РФ3 в 2012 году судебными приставами - исполнителями составлено 346 протоколов об административных правонарушениях. Анализ показал, что количество исполнительных производств об определении места проживания ребенка и определении порядка обращения с ребенком в 2012 году по сравнению с 2011 годом увеличилось на 1 All4.
Поиск оптимальной модели защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе мерами административной ответственности за
2 Сведения об административной практике в отношении несовершеннолетних, их родителей и лиц, их заменяющих// Государственный доклад о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации за 2012 год. URL: http:// http://ww\v.rosmintnjd.ru/docs/mintnjd/protection/69 (дата обращения: 16.01.2014).
3 Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 98-ФЗ статья 5.35 КоАП РФ была дополнена частями 2 и 3.
Сведения об административной практике Федеральной службы судебных приставов // URL: http:// www.fssp.ru (дата обращения: 18.02.2014).
неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних осуществляется с учетом требований времени и меняющегося законодательства. Это обуславливает необходимость научной оценки теоретических, нормативных и правоприменительных аспектов, связанных с административной ответственностью за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, а также разработки научно-практических рекомендаций, направленных на оптимизацию деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, что позволяет говорить об актуальности и практической значимости темы диссертационного исследования.
Состояние разработанности проблемы. Проблемы правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних всегда были и, вероятно, будут одной из актуальных задач различных отраслей юридической науки. Изучение литературных источников свидетельствует о том, что вопросы ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних оставались и продолжают оставаться предметом семейного, уголовного права и криминологии. Над проблемами, связанными с уголовной ответственностью за преступления в отношении несовершеннолетних, работали: Г.А. Аванесов, Ю.М. Антонян, H.H. Белявский, Н.И. Ветров, А.И. Долгова, В.Н. Кудрявцев, A.M. Нечаева, В.П. Ревин и др. Первые работы, посвященные ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних были написаны в 80-е годы такими исследователями как Косенко А.Е. (1979 г.), Короткова Л.П. (1980 г.) В этих работах раскрывалось содержание уголовной ответственности за данное преступление, обосновывались предложения по его предупреждению. В действующем УК РФ законодатель сохранил специальную норму об уголовной ответственности за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, если оно сопряжено с жестоким обращением с несовершеннолетним. Довгашок Н.В., Челябова Э.И. рассматривали уголовно-правовую и криминологическую характеристику неисполнения
обязанностей по воспитанию несовершеннолетних; отдельные аспекты исследуемой проблемы содержатся в работах Е.Б. Веред, И.Г. Гутиева.
В области семейного права также исследовались различные аспекты рассматриваемой проблемы. Вавильченкова Г.И. рассматривала вопрос семейно-правовых санкций применяемых к родителям за ненадлежащее осуществление прав и исполнение обязанностей по воспитанию детей в Российской Федерации, Кумановская A.JT. исследовала права и обязанности родителей по воспитанию детей в семейном праве Российской Федерации и др5.
Вопросы ответственности за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних привлекли внимание ученых - административиетов. Одной их первых работ была кандидатская диссертация З.П. Морозовой, в которой предпринята попытка дать научную оценку административной ответственности несовершеннолетних их родителей по советскому праву (1972 г.). Правовые и организационные основы защиты прав несовершеннолетних в деятельности милиции общественной безопасности были предметом исследования Р.В. Морозовой (2001 г.).
Из современных трудов по данной проблематике в рамках административно-правовой специальности следует отметить кандидатские диссертации О.Ю. Таибовой, С.С. Бойко, Т.А. Смагиной, в которых наряду с проблемами административного регулирования защиты прав и законных интересов несовершеннолетних исследовались и вопросы административной ответственности родителей и иных законных представителей несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.
"См. работы Богданова Г.В Проблемы правового регулирования личных и имущественных отношений между родителями и детьми: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999, . Кокорина М.С. Семейно-правовые основы воспитания детей в современной России (понятие и пределы осуществления права родителей): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Мардахаева П.Н. Лишение родительских прав как мера семейно-правовой ответственности: 12.00.03. - М., 2005.
Признавая ценность обозначенных выше работ по рассматриваемой проблематике, необходимо исходить из того, в какое время были написаны работы, а также действовавшие на тот период законодательство и нормы об ответственности за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних, отражающие исследуемые вопросы. Указанные обстоятельства обусловили необходимость проведения настоящего диссертационного исследования с целью научной оценки состава неисполнения обязанностей по воспитанию и содержанию детей, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ с учетом новеллизированного законодательства, раскрытия содержания административной ответственности за совершение этого вида административного правонарушения, анализа деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, разработки предложений по оптимизации деятельности этих субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Таким образом, объектом настоящего диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с установлением и реализацией административной ответственности за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.
Предметом исследования является административное и иное законодательство, регулирующее защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, практика по применению административной ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних органами административной юрисдикции, правоприменительная деятельность органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
Целью диссертационного исследования является научная оценка действующей нормы об административной ответственности за неисполнение родителями и лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, выявление проблем ее практического применения органами административной юрисдикции, выработка рекомендаций по
совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
В интересах достижения указанной цели в диссертационном исследовании решаются следующие основные задачи:
- раскрыть содержание состава неисполнения родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних;
- провести отграничение состава 5.35 КоАП РФ от уголовно наказуемого аналога. связанного с неисполнением обязанностей по воспитанию несовершеннолетних, сопряженного с жестоким обращением с несовершеннолетним:
- изучить практик)' применения ст. 5.35 КоАП РФ, выявить проблемные вопросы в правоприменительной практике;
- выявить особенности производства по делам об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, на стадиях возбуждения и рассмотрения дел данной категории;
разработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего права и законные интересы несовершеннолетних, деятельность инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в работе с неблагополучными семьями.
Научная, нормативная и эмпирическая база диссертационного исследования.
Научную базу исследования составили труды, посвященные изучению вопросов правового положения родителей и лиц, их заменяющих, связанных с рассмотрением общетеоретических вопросов, а также их конституционно-правового статуса. В своем исследовании диссертант опирался на труды ученых, которые работали и продолжают работать над общими проблемами административного права и административной ответственности: Ю.Е. Аврутина, А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина. A.A. Демина, Б.В. Российского. Н.Г. Салищевой. М.С. Студеникиной. JI.A. Калининой, И.В. Максимова, А.П. Шергина, A.C. Дугенца, А.Ю. Якимова,
О.М. Якуба, Н.Н. Цуканова, М.Я. Масленникова, И.А. Галагана, Ю.Н. Старилова, В.В. Денисенко, Ю.В. Степаненко, Н.Ф. Поповой, С.Е. Чаннова и др.; административно-правового положения прав и законных интересов несовершеннолетних: О.Ю.Таибовой, С.С. Бойко; Т.А. Смагиной и др.; административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних: Р.В. Морозовой, Т.В Палеховой и др.
Нормативная правовая база диссертации представлена международными правовыми актами. Конституцией Российской Федерации, действующим административным, уголовным, гражданским, семейным законодательством Российской Федерации и стран-участников СНГ, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, МВД России и других федеральных органов исполнительной власти, разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ, касающихся исследуемой сферы.
Эмпирическую базу исследования составили формы отчетности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, материалы о деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, обзоры практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей. В процессе исследования было осуществлено анкетирование 757 инспекторов и руководителей подразделений по делам несовершеннолетних г. Калуги и Калужской области, Иркутская область, Санкт-Петербург. Москва, Пермский край, Московская область, Хакасия, Ставропольский край, Смоленская область, Смоленск, Чеченская Республика, Челябинская область, Республика Башкортостан, Кировская область. Сахалинская область. Псковская область, Липецкая область, Курганская область. Республика Мордовия, Пензенская область, Ульяновская область, Рязанская область. Изучено 452 материала по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, рассмотренных членами комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в г. Москва, Московской области, г. Балашиха, г. Ульяновске. С использованием СПС Консультант Плюс
проанализировано 286 решений и определений судов по разрешению споров, связанных с воспитанием детей.
Объем собранных эмпирических материалов, методика их научного анализа обеспечивают достаточный уровень их репрезентативности, обоснованность и достоверность научных выводов и практических рекомендаций в настоящем исследовании.
Методология и методика диссертациониого исследования.
Методологической основой диссертации являются положения диалектического материализма. В работе использован комплекс методов научного исследования: системный анализ, формально-юридический метод, сравнительно-правовой метод, статистический анализ, программированное изучение дел о неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, интервью членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.
Научная новизна исследования определена тем, что оно является одной из первых монографических работ теоретико-прикладного характера, посвященного комплексному анализу административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, написанного на основе новедизированного законодательства и эмпирического материала. В результате исследования:
- проведен анализ содержания состава административного правонарушения за неисполнение родителями и лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, проблемных ситуаций применения административной ответственности за рассматриваемый состав административного правонарушения;
раскрыты признаки состава анализируемого административного правонарушения, определены критерии его отграничения от уголовно наказуемого
деяния, связанного с неисполнением обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, сопряженного с жестоким обращением с детьми;
- обоснована целесообразность законодательного закрепления понятий «законные представители несовершеннолетних»; «лица, сопровождающие ребенка», «лица, с которыми временно проживает ребенок»;
- автором разработан алгоритм действий инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел на стадии возбуждения дел об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ;
- охарактеризована деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как основного субъекта административной юрисдикции по рассматриваемому составу административного правонарушения;
- на основе авторской аргументации формулируются предложения:
- по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних:
по совершенствованию деятельности инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в работе с неблагополучными семьями.
Элементы новизны содержатся также в теоретических положениях и практических рекомендациях, выносимых на защиту.
1. Авторская позиция о необходимости закрепление в качестве объекта административно-правовой охраны — прав и законных интересов несовершеннолетних и кодификации в отдельную главу Особенной части КоАП РФ существующих административных норм, направленных на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних.
2. Авторский вывод о том, что ключевые понятия объективной стороны исследуемого состава, такие как «ненадлежащее исполнение обязанностей...»,
«иное воспрепятствование осуществлению родителями прав ____» являются
оценочными, что вызывает трудности в правоприменительной практики субъектов административной юрисдикции при квалификации деяний как административных
правонарушений. В этой связи предлагается исключить их из диспозиций ч. 1 и ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ.
3. Сформулировано авторское определение неисполнения родителями и лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, которое можно раскрыть следующим образом. Под неисполнением родителями и лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних следует понимать систематическое совершение законными представителями несовершеннолетних противоправных деяний (действий или бездействия), выражающихся в несоблюдении установленных международными нормативными актами. Конституцией Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, судебными решениями требований по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и законных интересов несовершеннолетних, при отсутствии квалифицирующих обстоятельств, предусмотренных уголовным законом.
4. Установлено, что в крут специальных субъектов адмгпгистративной ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, входят помимо родителей, усыновителей, опекунов, попечителей, также патронатные воспитатели, члены приемных семей, должностные лица органов опеки и попечительства, постоянно, временно или по специальному назначению осуществляющие функции по содержанию, воспитанию защите прав и законных интересов несовершеннолетних.
5. Обоснована необходимость восстановления должностей семейных инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, в целях проведения индивидуально-профилактической работы в отношении семей, имеющих детей и находящихся в трудной жизненной ситуации или социально-опасном положении, неисполняющих обязанности по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.
6. Предложения по совершенствованию законодательства:
- дополнить КоАП РФ отдельной главой 5.1 «Административные правонарушения, посягающие на права и законные интересы несовершеннолетних»
поместив в нее следующие составы: 5.35, 5.36, 5.37.6.10, 6.17, 6.19, 6.20, 6.21, ч. 2.1 ст. 14.16. (Приложение 1 отражает проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»);
- авторская редакция ч.1 ст. 5.35 КоАП РФ: «Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и законных интересов несовершеннолетних...»;
- авторская редакция ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ: «Нарушение родителями или лицами, их заменяющими, прав и интересов несовершеннолетних, выразившихся в лишении их права на общение с родителями или близкими родственниками, если такое общение не противоречит интересам детей, и определено решением суда, ........»;
- закрепить в Федеральном законе Российской Федерации от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»:
1) статью 1 дополнить абзацами следующего содержания:
законные представители несовершеннолетних - родители, усыновители, опекуны, попечители, патронатные воспитатели, члены приемных семей, должностные лица органов опеки и попечительства, постоянно, временно или по специальному назначению осуществляющие функции по содержанию, воспитанию, защите прав и законных интересов несовершеннолетних:
лица, сопровождающие ребенка - родственники, иные лица, сопровождающие ребенка с нотариально удостоверенного письменного согласия родителей (лиц, их заменяющих);
лица, с которыми временно проживает ребенок - родственники, иные лица, с которыми временно проживает ребенок не по своему основному мест}' жительства с нотариально удостоверенного письменного согласия родителей (лиц, их заменяющих);
2) абзац 3 части 3 статьи 14.1 после слов «родителей (лиц, их заменяющих)» дополнить словами «иных лиц, сопровождающих ребенка», далее по тексту;
абзац 4 части 3 статьи 14.1 после слов «порядок уведомления родителей (лиц, их заменяющих)» дополнить словами «лиц, с которыми временно проживает ребенок», далее по тексту; после слов «порядок доставления такого ребенка его родителям (лицам, их заменяющим)» дополнить словами «лицам, с которыми временно проживает несовершеннолетний».
Теоретическая н практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в выработке и уточнении понятийно-категориального аппарата, предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Выводы и предложения, обоснованные в диссертации, дополняют научные знания в области административно-юрисдикционной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, особенностях реализации административной ответственности за рассматриваемый состав административного правонарушения.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором выработаны алгоритм действий инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел на стадии возбуждения дел по рассматриваемому' составу административного правонарушения, также рекомендации по оптимизации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в работе с родителями и лицами, их заменяющими, неисполняющими обязанности по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, которые могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел.
Результаты исследования могут использоваться в научно - исследовательской деятельности по проблемам административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, совершенствовании деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в сфере профилактике семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми и всех форм насилия в отношении детей, также административно-правовой охраны прав и законных интересов несовершеннолетних, в учебном процессе высших образовательных учреждений МВД России по учебным дисциплинам
«Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация результатов исследования реализована в форме внедрения научных разработок в правоприменительную практику, учебный процесс, подготовки научных публикаций, публичного обсуждения полученных результатов на международных, всероссийских, региональных научно-практических конференциях, семинарах и «круглых столах».
Основные положения диссертационного исследования использовались при подготовке материалов к совещаниям-семинарам с руководителями подразделений по делам несовершеннолетних, центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, представителями комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа субъектов Российской Федерации, входящих в состав Приволжского, Северо-Кавсказского, Южного, Уральского, Северо-Западного федеральных округов, по вопросам организации деятельности по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних, с участием представителей Мшюбрнауки России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проведенных на базе МВД по Республике Башкортостан в период с 31 июля по 3 августа 2013 года, Управления МВД России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - в период с 16 по 19 октября 2013 года, а также при подготовке аналитического обзора с предложениями «Совершенствование предупреждения и выявления фактов семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми, как со стороны родителей, так и со стороны других лиц, проживающих совместно с семьей, а также принятия мер по обеспечению защиты прав и законных интересов детей (на основе анализа законодательства и правоприменительной практики органов внутренних дел государств-участников СНГ)» (п- 2.5.1 Плана НИР-2013), научно-методического пособия «Настольная книга инспектора по делам несовершеннолетних» (п. 2.5.4 плана НИР-2013).
Выводы и предложения используются в учебном процессе Московского университета МВД России и Дальневосточного юридического института МВД России, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Автор 1 апреля 2013 года принял участие во Всероссийском заочном конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива», проведенного Национальной системой «Интеграция» на базе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с научной работой «Актуальные вопросы совершенствования российского законодательства в сфере защиты детей от сексуальной и иных видов эксплуатации». Решение конкурсной комиссии присужден диплом лауреата конкурса (серия № 108/1, № 720144).
Основные выводы и положения диссертационного исследования выносились на широкое обсуждение научной общественности на 15 международных, всероссийских, региональных конференциях, «круглых столах», наиболее значимыми из которых являются: II Международная научно-практическая конференция «Роль и место ОВД в развитии демократического правового государства» (г. Одесса: Одесский государственный университет внутренних дел, апрель 2011 г.), Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы деятельности органов внутренних дел по противодействию насилию в семье» (г. Минск, Академия МВД Республики Беларусь, ноябрь 2013 г.), Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная памяти профессора В.Д. Сорокина (Небугские чтения) «Теория административного права и процесса» (пос. Небуг Краснодарского края, октябрь 2012 г.), научно-практическая конференция, посвященная памяти Заслуженного деятеля науки РФ В.Д Сорокина «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (г. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России, март 2013 г. и март 2014 г.), Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 35-летию со дня основания Краснодарского университета МВД России «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (г. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, май
2012 г.), межведомственный «круглый стол» «Актуальные вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Ульяновской области» (г. Ульяновск: Администрация Ульяновской области, май 2011 г.), XI межрегиональная конференция-фестиваль научного творчества учащейся молодежи «Юность Большой Волги» (г. Чебоксары, 2009 г.) и др.
Основные положения диссертации изложены автором в семнадцати научных статьях, опубликованных в г.г. Москве, Санкт-Петербурге, Краснодаре, Ульяновске, Воронеже, Одессе, Минске, общим объемом 4, 65 п.л., их которых пять (1, 95 п.л.) -в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных источников, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении определяются актуальность и состояние научной разработанности исследуемой проблемы, объект и предмет, цель, задачи, методология исследования, его новизна, указывается на теоретическое и практическое значение работы, излагаются данные об апробации материалов диссертационного исследования, а также формулируются основные положения, выносимые на защиту,
В первой главе «Неисполнение родителями и лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних как вид административного правонарушения», состоящей из трех параграфов, раскрывается содержание элементов состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ.
В первом параграфе «Права и законные интересы несовершеннолетних как объект административного правонарушения» осуществлен анализ объекта состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ.
Автором подчеркивается, что дети, как особый субъект права, нуждаются в
особой защите и охране своих прав и законных интересов, в том числе и мерами административной ответственности. Объектом рассматриваемого
административного правонарушения являются общественные отношения, направленные на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних. С учетом общепринятой классификации объекта административного правонарушения6 предпринята попытка охарактеризовать данный элемент рассматриваемого административного правонарушения. Родовым объектом данного административного правонарушения являются права и законные интересы несовершеннолетних, видовым - права несовершеннолетних на содержание и воспитание. В качестве непосредственного объекта посягательства являются права несовершеннолетних на содержание, воспитание, обучение, защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, также право на общение с родителями и близкими родственниками, если оно не противоречит интересам детей. С учетом понимания родового объекта административно-правовой охраны автор полагает, что нормы, направленные на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних нуждаются в кодификации. В ходе исследования было установлено, что административные нормы, направленные на защиту тех или иных прав и законных интересов несовершеннолетних, рассредоточены по разным главам Особенной части КоАП РФ. Автором предлагается проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», основной идеей которого является дополнение действующего КоАП РФ отдельной главой 5.1 «Административные правонарушения, посягающие на права и законные интересы несовершеннолетних». Такой вариант организации административных норм, направленных на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних представляется оправданным с точки зрения их применения.
Во втором параграфе «Объективные признаки неисполнения родителями и лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних» исследуется содержание названных признаков, выявляются проблемные ситуации их толкования в правоприменительной практике, проводится
6 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2000. С. 100.
отграничение от уголовно наказуемого аналога, сопряженного с жестоким обращением с детьми.
Особенности объективных признаков ст. 5.35 КоАП РФ предопределили уникальность состава. Во-первых, диспозиция конструкции ст. 5.35 КоАП РФ является бланкетной, что предполагает при ее применении обращаться к нормам семейного, гражданского, законодательства, законодательства об опеки и попечительстве и иного законодательства, закрепляющего основные обязанности родителей и лиц, их заменяющих. Во-вторых, рассматриваемая административная норма имеет смежный состав правонарушения, предусмотренного уголовным законом7.
Изучение материалов дел по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ о неисполнение родителями и лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних свидетельствует, что в подавляющем большинстве случаев бездействия родителей сопряжены с ведением аморального образа жизни, злоупотреблением алкогольными напитками, наркотическими средствами, содержание детей осуществляется в антисанитарных условиях, что оказывает отрицательное воздействие на воспитание, содержание, обучение несовершеннолетних. Неисполнение обязанностей по обучению несовершеннолетних, прогулами и непосещаемостыо детей образовательных учреждений, также входит в объективную сторону рассматриваемого правонарушения.
В ходе рассмотрения объективных признаков ст. 5.35 КоАП РФ. выявлены основные проблемы применения ст. 5.35 КоАП РФ. Во-первых, содержащиеся в диспозициях ч.ч. 2 и 3 ст. 5.35 КоАП РФ оценочные понятия, такие как «ненадлежащее исполнение обязанностей...... «иное воспрепятствование
осуществлению родителями прав.....» не имеют однозначного толкования, что
7 Статья 156 Уголовного кодекса РФ предусматривает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, а равно педагогом или другим работником образовательного, воспитательного, лечебного либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетним, если это деяние соединено с жестоким обращением с несовершеннолетним.
приводит к сложностям сбора доказательной базы, дела прекращаются, родителя продолжают не выполнять возложенные на них обязанности. Для более качественного применения данных норм предлагается исключить данные понятия.
В данном параграфе предпринята попытка выделения признаков отграничения данного правонарушения от уголовно наказуемого аналога, сопряженного с жестоким обращением с детьми.
Рассматриваемое административное правонарушение с учетом объективных признаков раскрывается следующим образом. Под неисполнением родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних следует понимать систематическое совершение родителями или иными законными представителями
несовершеннолетних противоправных деяний (действий или бездействий), выражающихся в несоблюдении установленных международными нормативными актами, Конституцией Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, судебными решениями, требований по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, противоречащих интересам детей, при отсутствии квалифицирующих обстоятельств, предусмотренных уголовным законом.
В третьем параграфе «Субъективные признаки неисполнения обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних» представлены результаты анализа субъекта и субъективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ.
При исследовании субъекта неисполнения обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, диссертантом установлено, что он относится к специальным, иными словами, наделен специальными обязанностями, предусмотренными законодательством. Выделено две группы субъектов по ст. 5. 35 КоАП РФ. К первой группе субъектов отнесены родители несовершеннолетнего, которыми в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации признаются отцом и матерью ребенка (детей), состоящие в браке между собой, записанные в книге записей рождений по заявлению любого из них. Вторую группу субъектов составили законные представители несовершеннолетних (лица, заменяющие
родителей). Анализ российского законодательства позволил прийти к выводу, что концепт «законные представители несовершеннолетних», отраженный в различных нормативных правовых актах, не имеет единого толкования8. Предложено урегулирование данного пробела путем законодательного закрепления данного понятия в Федеральном законе № 124-ФЗ «Об основных гаранттях прав ребенка в Российской Федерации». Также особое внимание уделено понятиям «лица, сопровождающие ребенка» и «лица, с которыми временно проживает ребенок».
Характеристика лиц, привлеченных к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ позволила выявить следующее. Чаще всего протокол об административном правонарушении составляется сотрудниками ПДН ОВД в отношении матери несовершеннолетнего (- их) - 80 %, и это не случайно, поскольку в подавляющем большинстве случаев воспитанием занимается мать ребенка. Выявлены особенности, характеризующие личность, привлекаемую к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ: злоупотребление спиртными напитками, ведение аморального образа жизни, отсутствие постоянного или временного места работы, отрицательное воздействие на несовершеннолетнего. Применительно к отцам, привлекаемым за совершение подобного правонарушения присущи те же особенности. Напротив, по ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ к административной ответственности привлекались представители благополучных семей, после брако-разводных процессов неисполняющие судебные решения об определении места жительства ребенка и др.
Характеристика субъективной стороны рассматриваемого правонарушения, а также изучение материалов дел позволили заключить, что по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ родители не всегда понимают, что своими действиями они совершают административное правонарушения, посягающие на права и законные интересы их собственных детей. Этот вывод подтверждается исследованием, подавляющее большинство дел данной категории относится к совершенным по неосторожности. Напротив, действия родителей, предусмотренные ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ
8См.: Семейный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ФЗ «Об опеке и попечительству» // http://www.consuItant.ni.
совершаются умышлено. Неисполнение судебных решений об определении места жительства несовершеннолетнего, намеренное сокрытие места нахождения дегей помимо их воли свидетельствует о продолжающихся разбирательствах между' бывшими супругами, вопреки интересам несовершеннолетних.
Во второй главе «Реализация административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних» исследованы вопросы реализации административной отвегственности за рассматриваемое правонарушение.
В первом параграфе «Особенности возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних» рассмотрены процессуальные особенности реализации административной ответственности за рассматриваемое правонарушение.
Характерной особенностью производства по делу об административных правонарушениях в отношении родителей или лиц, их заменяющих, является наличие различных субъектов, участвующих на основных стадиях административно-юрисдикционного процесса. Доминирующим субъектом на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях родителей или лиц, их заменяющих, осуществляющим подготовку и сбор материалов по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, являются сотрудники органов внутреш1их дел (полицией), в лице инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, участковых уполномоченных полиции. Вместе с тем, правом возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении родителей и лиц, их заменяющих, обладают и иные органы административной юрисдикции, в частности члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, судебные приставы-исполнители (ч. 2 и ч. 3 ст. 5.35 КоАП РФ).
В соответствии с действующим законодательством рассмотрение дел исследуемого состава административного правонарушения находится в исключительной компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их
прав (КДН и ЗП), являющихся коллегиальным органом административной юрисдикции, а также судей. Проведенное исследование позволило выявить проблемные вопросы, возникающие в связи с реализацией административной ответственности в отношении законных представителей несовершешюлетних, требующие урегулирования.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, выполняя возложенные функции Федеральным законом Российской Федерации № 120-ФЗ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» обязаны направлять основные усилия на работу с несовершеннолетними по предупреждению негативных явлений, обязаны координировать систему субъектов профилактики. Огромный массив административных материалов, поступающих на рассмотрение в комиссии, не позволяет качественно выполнять профилактическую работу. Предлагается порядок работы КДНиЗП со случаями неисполнения родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, который будет содержать предварительное участие перед рассмотрением дела об административным правонарушении на заседании КДНиЗП, специалистов социальных служб и служб примирения с вовлечением в эту работу представителей общественных организаций и добровольцев.
Выявлена недостаточная скоординированность субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в работе с родителями и лицами, их заменяющими. В данной связи предлагается использовать дополнительные механизмы по работе с родителями и лицами, их заменяющими, в частности необходимо организовывать тесную связь со специалистами социальных служб, занимающимися работой со случаями по оказанию социальной и психологической помощи; в рамках работы социальных служб необходимо организовать службы примирения, которые будут использовать потенциал в работе с родителями, оказавшимися в трудной жизненной ситуации. Все это позволит не только ослабить нагрузку КДН и ЗП, оптимизировать их деятельность, но и облегчит работу КДНиЗП в части рассмотрения административных материалов.
Во втором параграфе «Эффективность применение административных наказаний за неисполнение обязанности по содержанию и воспитанию несовершеннолетних к родителями и лицам, их заменяющим» раскрывается понятие административного наказания, анализируются его правовые основы, исследуется практика применения санкций за неисполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.
Реализация административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, осуществляется путем применения к ним административных наказаний. С учетом анализа правоприменительной практики КДН и ЗП выявлена неэффективность закрепленных законодательством об административных правонарушениях санкций в виде предупреждения и административного штрафа, применяемых к родителям или иным законным представителям несовершеннолетних. Назрела необходимость развития сети социальных служб в целях проведения индивидуально-профилактической работы не только в отношении несовершеннолетних, но в отношении семей, имеющих детей и находящихся в трудной жизненной ситуации, совершивших правонарушения, в отношении несовершеннолетних. Развитие сети служб примирения для проведения примирительных процедур в отношении семей, имеющих детей и находящихся в трудной жизненной ситуации, совершивших правонарушения в отношении несовершеннолетних позволит использовать возможность предупредительных мер и помочь родителям или лицам, их заменяющим, в воспитании несовершеннолетних. Однако если весь комплекс мер индивидуально-профилактической работы с родителями исчерпан, более того, родители или лица, их заменяющие, страдают алкогольной или иной зависимостью, автором предлагается альтернатива лишению родительских прав - создание на территории нашего государства учреждений (замена лечебно-трудовым профилакториям), которые активно действуют в соседних государствах и оказывают положительное влияние.
В заключении обобщены результаты исследования, формулируются выводы и предложения автора, направленные на решение обозначенных в диссертационном
исследовании задач.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора.
Научные статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований:
1. Ходжакулова С.И. Проблемы профилактики дорожно-транспортного травматизма, вызванного девиантным поведением несовершеннолетних // Пробелы в российском законодательстве. 2010. №4. - 0, 39/ 0.19 п.л. (в соавт.).
2. Ходжакулова С.И. Об административной ответственности родителей и иных лиц за неисполнение (недобросовестное исполнение) обязанности по воспитанию детей // Административное право и процесс. 2011. № 3. - 0, 4 п.л.
3. Ходжакулова С.И. Роль своевременно полученной информации в профилактике правонарушений со стороны родителей и лиц, их заменяющих, в отношении несовершеннолетних // Административное право и процесс. 2012. № 7. -0, 35 п.л.
4. Ходжакулова С.И. Анализ норм административной ответственности за неисполнение обязанности по содержанию и воспитанию несовершеннолетних // Вестник Евразийской академии административных наук. 2013. № 1 (22) - 0,4 п.л.
5. Долгова С.И. О целесообразности расширения круга лиц, подлежащих административной ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних // Административное право и процесс. 2014. № 5. - 0, 38п.л.
Работы, опубликованные в материалах международных, всероссийских, региональных конференций и «круглых столов»:
6. Ходжакулова С.И. Проблемы института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ // Роль и место ОВД в развитии демократического правового государства: Материалы II международной научно-практической конференции. Одесса: ОДУВС, 2011. - 0, 25 п.л.
7. Долгова С.И. Об опыте работы по профилактике семейного неблагополучия // Актуальные проблемы деятельности органов внутренних дел по противодействию насилию в семье: тезисы докладов междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 90-й годовщ. со дня образов, подразд. участк. инспекторов милиции, г. Минск: Академия МВД Республики Беларусь, 2013. - 0, 28 п.л.
8. Ходжакулова С.И. Оптимизация административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за безопасную перевозку несовершеннолетних // Теория административного права и процесса: Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (Небутские чтения), (пос. Небуг Краснодарского края. 7-9 октября 2012 года). / Отв. ред. проф. В.В. Денисенко, - Краснодар, 2013. - 0, 28 п.л.
9. Ходжакулова С.И. Институт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка как развивающийся правовой инструмент охраны прав несовершеннолетних и обеспечение их защиты // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 35-летию со дня основания Краснодарского университета МВД России. Том II. 2012. - 0, 29 п.л.
10. Ходжакулова С.И. Полномочия подразделений органов внутренних дел Республики Украины по предупреждению насилия в отношении несовершеннолетних // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной научно-практической конференции, посвященной памяти Заслуженного деятеля науки РФ В.Д Сорокина. В 2 ч.: 4.2. СПб.: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2013. - 0, 28 п.л.
11. Долгова С.И. Особенности стадии возбу ждения дел об административных правонарушениях родителей и лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти Заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения). В 3-х ч. Спб: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2014. Ч. 2. - 0, 31 п.л.
12. Ходжакулова С.И. Проявление девнантного поведения несовершеннолетних в форме алкоголизма и бродяжничества как основных форм социального паразитизма // Материалы «круглого стола» Актуальные вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Ульяновской области / Под ред. доцента A.A. Бакаева и проф. С.И. Гирько. Ульяновск: Ульяновский Дом печати, 2011. - 0, 24 п.л.
13. Ходжакулова С.И., Долгов М.С. Социально-педагогические аспекты деятельности школьных инспекторов ПППН ОВД по профилактике девиантного поведения несовершеннолетних в условиях финансового кризиса // Сборник тезисов победителей. XI межрегиональной конференции-фестиваля научного творчества учащейся молодежи «Юность Большой Волги». - Чебоксары, 2009. - 261 с. - 0, 2 пл.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
14. Ходжакулова С.И. Социальное партнерство как фактор профилактики правонарушений несовершеннолетних // Юридическая паука и практика (трибуна молодых ученых): Сборник статей / Под ред М.П. Полякова - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2009. - Выпуск № 8. - 221 с. - 0, 25 п.л.
15. Ходжакулова С.И. Юридическая характеристика состава правонарушения, предусмотренного статьей 5.35 КоАП РФ (неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних) // Вестник Запорожского национального университета, юридические науки. 2012 г. № 1 (часть II). -0.21 п.л.
16. Ходжакулова С.И. Взаимодействие комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с органами внутренних дел (полицией) в сфере профилактики семейного неблагополучия // Актуальные вопросы публичного права. Омск, 2013. № 4. - 0, 27 п.л.
17. Ходжакулова С.И. Объективные признаки неисполнения родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних // Административное право:
развитие теоретических основ и модернизация законодательства. - Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. - Вып. 8 / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. - 0,39 п.л.
Подписано в печать «_»
Тираж экз.
2014 г. Формат 60x84 1/16 Заказ № _Авт. Л. 1,26
Отпечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД России»
