АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административная ответственность за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий»
На правазцэукописи
0Ш
Карпенко Татьяна Андреевна
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
г 3 СЕН 2015
Омск - 2015
005562452
*
Диссертация выполнена на кафедре административного права и АСД ОВД федерального государственного казенного образовательного " учреждения высшего образования «Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Научный руководитель: Тюкалова Надежда Михайловна
кандидат юридических наук, доцент
Официальные оппоненты: Денисенко Виктор Васильевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет МВД России»
Жданов Николай Михайлович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права ЧОУ ВПО «Омская юридическая академия»
Ведущая организация: Федеральное государственное казенное
образовательное учреждение высшего образования «Барнаульский юридический институт МВД России»
Защита диссертации состоится «27» ноября 2015 года в 16 час. 30 мин. на заседании объединенного совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 999.008.03 на базе ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского» по адресу: 644065, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, д. 100/1, ауд. 315 (зал заседаний).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского» и на официальном сайте http://wvyw.omsu.ru. Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского: http://www.omsu.ru.
Автореферат разослан «/'¡Г» 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Обеспечение эффективности защиты прав и свобод человека является одним из приоритетных направлений как внутренней, так и внешней политики Российской Федерации. Право каждого гражданина Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование закреплено ст. 31 Конституции Российской Федерации. Указанное право как неотъемлемая часть правового статуса личности провозглашено не только в российском законодательстве, но и в общепризнанных принципах и нормах международного права. Наделяя граждан правом на проведение массовых мероприятий и участие в них, законодатель в то же время устанавливает в ряде случаев административную ответственность за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
Данное обстоятельство продиктовано интересами всего общества, поскольку на сегодняшний день накоплена негативная практика проведения массовых мероприятий. Примером тому может служить ситуация, сложившаяся в мае 2012 г. в г. Москве на Болотной площади по проведению протестных акций, за которыми последовали массовые беспорядки. Это привело к последующим изменениям законодательства о массовых мероприятиях, связанным с ужесточением мер административной ответственности.
Однако статистические данные свидетельствуют о том, что уровень совершения административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий по-прежнему высок.
Достаточно отчетливо это проявляется при анализе состояния, динамики и структуры административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при
проведении массовых мероприятий, предусмотренных КоАП РФ (ст. 20.2, 20.2.2, 20.31).
Так, согласно данным ГИАЦ МВД России, количество выявленных в Российской Федерации органами внутренних дел административных правонарушений в исследуемой сфере в 2010 г. по сравнению с 2009 г. возросло на 27 %, в 2011 г. по сравнению с 2010 г. на 45 %, в 2012 г. по сравнению с 2011 г. уменьшилось на 20 %, в 2013 г. по сравнению с 2012 г. на 52 %, а в 2014 г. по сравнению с 2013 г. возросло на 42 %.
На фоне приведенных данных показательно, что начиная с 2010 г. количество рассматриваемых административных правонарушений, существенно возросло. Между тем в 2012 г. наблюдается снижение, которое свидетельствуют отнюдь не о повышении качества работы правоохранительных органов, не о совершенствовании механизма административно-правового регулирования общественных отношений. Скорее, это связано с изменениями, внесенными в законодательство о массовых мероприятиях в июне 2012 г., за которыми последовало сокращение общего количества массовых мероприятий.
Такое состояние дел позволяет говорить о несовершенстве действующих нормативных правовых актов, регламентирующих административную ответственность за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, а также сложившейся правоприменительной практики, чему есть ряд объективных и субъективных причин.
К числу таких причин можно отнести недостаточную сформированность института административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, неразработанность целого ряда применяемых в этой области понятий, отсутствие должного законодательного регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, а также низкое качество составления должностными лицами органов внутренних дел протоколов об административных правонарушениях
в исследуемой сфере, низкий уровень правовой осведомленности о порядке организации и проведения различных видов массовых -мероприятий, развитый в российском обществе правовой нигилизм и другие.
Таким образом, появилась потребность в проведении комплексного научного исследования административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. Приведенные обстоятельства обусловливают актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В основу диссертационного исследования положены результаты исследований правового института административной ответственности, в числе которых работы А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, В. В. Головко, В. В. Денисенко, А. С. Дугенца, А. И. Каплунова, П. И. Кононова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, Б. Н. Старилова, В. Д. Сорокина, П. П. Серкова, А. П. Шергина и других.
Общие вопросы административно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности исследовались в трудах О. И. Бекетова, И. И. Веремеенко, М. И. Еропкина, Б. П. Кондрашова, А. П. Коренева, Л. Л. Попова, А. В. Серегина, Ю. П. Соловья и других.
Проблемы совершенствования охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении публичных мероприятий освещались в исследованиях В. Т. Болотникова, Д. А. Балтагы, М. А. Газимагомедова, Ю. А. Дмитриева, М. М. Звягина, И. И. Князевой, Н. В. Караханова, В. И. Майорова, К. Г. Прокофьева, А. В. Сивопляса, М. А. Яковенко и других.
Различные аспекты административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий рассматривались в работах О. А. Борзункова, А. Н. Дерюги, А. В. Кириллина, Ю. К. Краснова, М. И. Никулина, М. В. Сытинской, Д. А. Коротченкова, Е. Г. Ищенко, В. М. Редкоуса, В. Н. Секретарнжа, И. С. Полянской, С. И. Ширяева и других.
Однако изучение вышеперечисленных и многих других работ показывает, что вопросы административной ответственности в указанной сфере не становились предметом для самостоятельного исследования. Данные обстоятельства свидетельствуют о недостаточной степени научной разработанности темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические представления о состоянии и перспективах развития института административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, совокупность нормативных правовых актов, составляющих правовую основу административной ответственности в исследуемой сфере, а также практика правоприменительной деятельности в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
Целью настоящего исследования является комплексное изучение действующего законодательства в сфере привлечения к административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, современных достижений науки, складывающейся практики применения мер административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий и разработка на основе полученных результатов предложений по совершенствованию нормативных правовых актов в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, а также рекомендаций по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел в указанной сфере.
Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие взаимосвязанные задачи:
- раскрыть особенности административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий как правового института;
- провести анализ современного состояния правового регулирования административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий;
- сформулировать определения понятий «общественный порядок при проведении массовых мероприятий», «массовое мероприятие», «спонтанное массовое мероприятие»;
- выявить особенности объективной стороны как элемента юридического состава административных правонарушений за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий;
- выделить общие черты мер административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, отличные от иных мер административно-правового принуждения;
- установить причины, препятствующие эффективности деятельности органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, и определить основные меры, направленные на их устранение;
- разработать теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования в сфере привлечения к административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
Нормативная база исследования представлена международно-правовыми актами, Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными нормативными правовыми актами МВД России и др., нормативными правовыми актами и иными документами зарубежных стран (Казахстана, Франции и др.), материалами судебной практики и др.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. Кроме того, при подготовке диссертации использована официальная статистическая отчетность МВД России, статистические данные и обобщения правоприменительной деятельности судебных органов и органов внутренних дел по применению мер административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. Также в ходе исследования автором было изучено свыше 200 решений судов Саратовской области, Красноярского края, Приморского края, Хабаровского края, Московской области, г. Москвы, г. Санкт-Петербурга по соответствующей категории дел.
Методологической основой исследования являются диалектический метод научного познания, а также в целях получения достоверных результатов использованы частнонаучные и специальные методы: сравнительно-правовой, логико-юридический, исторический, системно-структурный, статистический, конкретно-социологический, метод правового моделирования и др. Для решения поставленных задач, названные методы используются в совокупности и во взаимосвязи.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней исследованы малоизученные теоретические и практические проблемы административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной
безопасности при проведении массовых мероприятий. Предлагается их авторское решение.
На основе историко-правового и теоретического анализа с учетом современных тенденций автором проведено исследование института административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
Обоснованы авторские определения «общественного порядка при проведении массовых мероприятий», «массового мероприятия».
Сформулировано авторское понятие «спонтанное массовое мероприятие».
Доказана необходимость принятия федерального закона, устанавливающего правовые основы порядка организации и проведения спонтанных массовых мероприятий, и сформулированы положения, которые могут быть использованы при его разработке.
Разработана правовая модель института административной ответственности за нарушение общественного порядка и "общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
Сформулирован ряд предложений о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) и Федеральный закон от 4 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - Федеральный закон № 54-ФЗ).
Разработаны рекомендации по повышению качества правовой подготовки сотрудников органов внутренних дел в исследуемой сфере. На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Аргументирована авторская позиция, согласно которой совокупность норм права, устанавливающих меры административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, юридические составы данных административных правонарушений, порядок применения мер
административной ответственности составляют самостоятельный правовой институт административной ответственности.
2. Доказана необходимость разработки правовой модели института административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, под которой предлагается понимать единую, носящую организационный характер систему нормативных правовых актов правоприменительной практики, направленную на регулирование общественных отношений, складывающихся в ходе организации и проведения массовых мероприятий.
3. Сформирована авторская дефиниция понятия «массовое мероприятие» - открытая, мирная, доступная каждому акция, проводимая в установленном законом порядке без оружия в присутствии значительного количества людей и носящая общественно-политический, культурно-зрелищный, спортивный, религиозный и иной характер. Данное определение следует закрепить в виде примечания № 1 к ст. 20.2 КоАП РФ для применения ко всем составам административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, за которые КоАП РФ и законами субъектов об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
4. Предложены изменения в КоАП РФ:
- ст. 20.2 КоАП РФ дополнить примечанием следующего содержания:
«Примечание:
2. Под нарушением установленного порядка организации либо проведения публичных мероприятий понимаются действия (бездействия) организатора или участников публичного мероприятия, связанные с нарушением установленных Федеральным законом от 4 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обязанностей и запретов»;
- ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ после слов «индивидуальных предпринимателей» дополнить словами «в области законодательства о массовых мероприятиях»;
- наименование ст. 20.2 КоАП РФ дополнить формулировкой «акции, проводимой в различные сочетания этих форм» и изложить в следующей редакции: «Статья 20.2. Нарушение установленного порядка организации либо проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований, либо акций, проводимых в различных сочетаниях этих форм». Соответственно ч. 1, 5, 7 ст. 20.2 КоАП РФ после слов «собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» дополнить словами «либо акций, проводимых в различных сочетаниях этих форм».
5. Обоснована целесообразность изменения наименования ст. 20.2.2 КоАП РФ и представления ее в следующей редакции: «Нарушение порядка организации и проведения спонтанного массового мероприятия, повлекшее нарушение общественного порядка».
Соответственно ч. 1 данной статьи следует изложить в следующей редакции:
«1. Организация спонтанного массового мероприятия в общественных местах, публичные призывы к спонтанному массовому мероприятию либо участие в спонтанном массовом мероприятии в общественных местах, если спонтанное массовое мероприятие повлекло нарушение общественного порядка или санитарных норм и правил, нарушение функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связи либо причинение вреда зеленым насаждениям либо создало помехи движению пешеходов или транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, или обязательные работы на срок до ста часов, или административный арест на срок до пятнадцати суток; на
должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей».
Наряду с этим для урегулирования общественных отношений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении спонтанных массовых мероприятий доказана необходимость принятия федерального закона «О спонтанных массовых мероприятиях», призванного установить правовые основы порядка организации и проведения спонтанных массовых мероприятий. В нем должны получить закрепление ключевые для указанной сферы общественных отношений понятия: «спонтанное массовое мероприятие», «общественный порядок при проведении спонтанных массовых мероприятий», «сообщение о проведении спонтанного массового мероприятия»; порядок организации и проведения спонтанного массового мероприятия; права и обязанности организатора и участников спонтанных массовых мероприятий; права и обязанности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, уполномоченного представителя органа внутренних дел.
6. Предложены изменения в Федеральный закон № 54-ФЗ:
- ст. 2 гл. 1 Федерального закона № 54-ФЗ дополнить п. 6.1. следующего содержания:
«6.1. Акция, проводимая в различных сочетаниях форм публичных мероприятий - форма публичного мероприятия, включающая различные сочетания собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования, связанная с привлечением внимания, коллективным обсуждением, публичным выражением мнения по вопросам преимущественно общественно-политического характера»;
- ст. б гл. 2 Федерального закона № 54-ФЗ дополнить п. 1.1. следующего содержания:
«1.1. Добровольное участие предполагает действия (бездействия) участников, связанные с проведением публичного мероприятия и с деятельностью организатора и участников данного мероприятия».
- заменить в п. 1.2. ст. 8 Федерального закона № 54-ФЗ формулировку «соответствующее уведомление» на «сообщение о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах».
7. Выработан комплекс практических рекомендаций по совершенствованию деятельности должностных лиц органов внутренних дел в сфере привлечения к административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий; разработаны общие требования назначения административных наказаний ниже низшего предела, установленного соответствующими нормами КоАП РФ, которыми следует руководствоваться при назначении административного наказания ниже низшего предела, предусмотренного санкциями ст. 20.2, 20.2.2 КоАП РФ.
Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования
Теоретическая значимость настоящего исследования определяется тем, что его выводы и предложения дополняют основные положения теории административного права и административного процесса, выявляют новые подходы к деятельности органов внутренних дел по применению мер административной ответственности в исследуемой сфере. Основные положения и выводы могут быть приняты во внимание в дальнейших научных разработках.
Практическая значимость исследования состоит в предложениях по совершенствованию законодательства об административной ответственности в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий; в рекомендациях по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел в исследуемой сфере; представленные в работе выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России при преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность ОВД», «Административная ответственность», «Административно-процессуальное право», «Теория
государства и права», «Уголовное право» а также при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования сделаны в форме использования научных разработок в правоприменительной практике, учебном процессе, в форме подготовки научных публикаций, публичного обсуждения полученных результатов на международных, всероссийских, межведомственных научно-практических конференциях и круглых столах, основными из которых являются: межвузовская научная конференция адъюнктов, аспирантов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, 28 марта 2013 г.), межведомственный круглый стол «Специфика деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий» (Хабаровск, 28 ноября 2013 г.), Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная памяти доктора юридических наук В. Д. Сорокина, «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Санкт-Петербург, 21 марта, 2014 г.), Международная научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» (Москва, 3-4 апреля 2015 г).
Ряд выводов, предложений и рекомендаций нашли практическое применение в деятельности УМВД России по Хабаровскому краю, а также в учебном процессе ФГКОУ ВО «Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», ФГКОУ ВО «Белгородский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», ФГКОУ ВПО «Восточно-Сибирский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Предложенный в рамках исследования проект федерального закона «О спонтанных массовых мероприятиях» был поддержан в Законодательном Собрании Приморского края и рекомендован к использованию в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего
законодательства в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в 14 научных статьях, 5 из которых опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образовании и науки Российской Федерации для опубликования основных положений кандидатских и докторских диссертаций по юридическим специальностям.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка, а также приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект и предмет исследования, определяются цели и задачи, его методологическая основа, раскрывается научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования.
Первая глава «Сущность и юридическая природа административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Историко-правовые и теоретические аспекты формирования и развития института административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий» исследуется процесс исторического развития института административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной
безопасности при проведении массовых мероприятий, в результате чего выделяется шесть основных этапов:
- первое упоминание об ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий (1627 -1721);
- появление первоначального варианта нормы об ответственности в рассматриваемой сфере (1721-1917);
- существование судебного запрета на право устраивать собрания (после Февральской революции 1917 г. - Октябрьская революция 1917 г.);
- введение уголовной ответственности за организацию и проведение собраний (после Октябрьской революции 1917 г. - 80-е гг.);
- закрепление административной и уголовной ответственности организатора и участников за нарушение установленного порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (80-е гг. - современный период);
- принятие КоАП РФ и Федерального закона № 54-ФЗ.
Отмечается, что на различных этапах законодательство о массовых
мероприятиях подвергалось существенным изменениям, которые были связаны с конкретными историческими условиями и ужесточением ответственности в исследуемой сфере.
В ходе исследования анализируется российское законодательство, точки зрения ведущих ученых (А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, В. В. Денисенко, М. И. Еропкина и др.) по поводу таких правовых категорий, как «общественный порядок», «общественная безопасность», «общественное место», в результате чего диссертантом сформулировано определение понятия «общественный порядок при проведении массовых мероприятий», под которым следует понимать урегулированную нормами административного права систему общественных отношений, охрана и соблюдение которых обеспечивает поддержание
личной и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий в общественных местах.
В рамках параграфа автор приходит к выводу, что совокупность норм права, устанавливающих меры административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, составы данных административных правонарушений, порядок применения указанных мер административной ответственности составляют самостоятельный правовой институт, которому присущи следующие особенности:
- становление данного института на первоначальном этапе носило некодифицированный характер и связано с конкретными историческими условиями;
- урегулирование позитивной и ретроспективной административной ответственности в исследуемой сфере осуществляется путем ужесточения административных санкций;
- ключевые для рассматриваемого института административной ответственности понятия «общественный порядок», «общественный порядок при проведении массовых мероприятий», «общественное место» не получили должного закрепления на законодательном уровне.
Во втором параграфе «Правовое регулирование административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий» проводится исследование нормативных правовых актов, реализующих положения ст. 31 Конституции Российской Федерации, а также юридической литературы по вопросам, связанным с содержанием указанной статьи, на основании чего автор приходит к выводу, что ст. 31 Конституции Российской Федерации охватывается право на проведение различных видов массовых мероприятий.
При анализе международного законодательства, законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
нормативных правовых актов в исследуемой сфере, выявлено, что правовое регулирование административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий представлено совокупностью несогласованных норм. Для изменение сложившейся ситуации автором разработана правовая модель института административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, содержащая две стороны:
1) Внешнюю, которая представлена иерархической совокупностью различных нормативных правовых актов и содержащихся в них правовых норм, относящихся к вопросам привлечения к административной ответственности за нарушение общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий (международного уровня, федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и т.д.).
2) Внутреннюю, которая представляет концепцию правового регулирования в рассматриваемой сфере. В этом документе следует раскрыть значение и содержание правовых норм, которые используются в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, что позволит определить направление развития законодательства и государственной политики в исследуемой сфере.
В ходе исследования диссертантом выявлено отсутствие в российском законодательстве определения понятия «массовые мероприятия».
На основе анализа истории развития российского законодательства, действующих нормативных правовых актов, точек зрения ученых (А. В. Зубача, А. П. Коренева, В. И. Косяченко, В. В. Ларина и др.) сформулировано ключевое для дальнейшего исследования понятие «массовое мероприятие» -открытая, мирная, доступная каждому акция, проводимая в установленном законом порядке без оружия в присутствии значительного количества людей
и носящая общественно-политический, культурно-зрелищный, спортивный, религиозный и иной характер.
Отмечается, что в основу законодательства о массовых мероприятиях, положена их классификация по содержанию и направленности: общественно-политические (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, выборы, съезды политических партий, конгрессы и т. д.), культурно-зрелищные (карнавалы, концерты, фейерверки, фестивали и т. д.), спортивные (олимпиады, соревнования и т. д.), религиозные (шествия, обряды и т. д.).
Однако на сегодняшний день не менее перспективной для развития законодательства о массовых мероприятиях является классификация последних по способу возникновения: организованные и спонтанные массовые мероприятия.
В третьем параграфе «Юридический состав административных правонарушений за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий» исследуются элементы юридического состава административных правонарушений за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичных мероприятий (ст. 20.2 КоАП РФ), которые является наиболее распространенными административными правонарушениями в исследуемой сфере, при этом особое внимание уделяется особенностям объективной стороны рассматриваемых административных правонарушений.
В результате чего, сделаны следующие выводы:
объективная сторона административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, не содержит конкретных действий (бездействий), которые приводят к нарушению установленного порядка организации либо проведения публичных мероприятий, что на практике затрудняет реализацию полномочий органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях в данной сфере. Для изменения сложившейся ситуации необходимо включить в примечание к ст.
20.2 КоАП РФ: «Под нарушением установленного порядка организации либо проведения публичных мероприятий понимаются действия (бездействия) организатора или участников публичного мероприятия, связанные с нарушением установленных Федеральным законом от 4 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обязанностей и запретов»;
- на основе анализа нормативных правовых актов, связанных с порядком подачи уведомления о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах, выявлено, что следует устранить противоречия в п. 1.2. ст. 8 Федерального закона № 54-ФЗ относительно формулировки «соответствующее уведомление», путем ее замены на «сообщение о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах»;
поскольку практика предварительного информирования уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления о проведении публичного мероприятия в специально отведенном месте распространена не везде, субъектам Российской Федерации необходимо разработать подробный механизм информирования уполномоченных органов о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах. Где следует указать, в какие сроки и по какой форме нужно направлять информацию о проведении публичных мероприятий, каковы действия уполномоченных органов после ее получения, каков алгоритм при решении вопроса о проведении в одном и том же месте нескольких акций и т. д.
В - рамках параграфа также исследуется юридический состав административных правонарушений за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении иных массовых мероприятий (культурно-зрелищные, спортивные и иные массовые мероприятия), предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В результате чего делается вывод о несоответствии в субъектах Российской Федерации между родовыми объектами административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении иных массовых мероприятий. Кроме того существуют различия в объективной и субъективной стороне, между субъектами данных административных правонарушений, а также мерами административной ответственности по указанным нормам. Вследствие чего складывается ситуация, при которой последствия за совершение тождественных административных правонарушений поставлены в зависимость от усмотрения субъекта Российской Федерации, на территории которого совершено административное правонарушение. А это приводит к тому, что содержание правового статуса лица, совершившего административное правонарушение, дифференцируется в зависимости от места совершения административного правонарушения.
Вторая глава диссертации «Современное состояние и основные направления совершенствования административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Меры административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий в системе административно-правового принуждения» проводится анализ критериев, отграничивающих рассматриваемые меры административной ответственности от иных мер административно-правового принуждения (по целям, по функциям, по основаниям применения, по характеристике перечня мер административно-правового принуждения, по субъектам применения мер административно-правового принуждения), в результате чего выделены общие черты мер административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
Анализ ряда статистических показателей за 2009-2014 гг. (количества дел об административных правонарушениях в исследуемой сфере, поступивших в суды общей юрисдикции, количества лиц, привлеченных к административной ответственности по данным составам и т. д.) позволил диссертанту сделать вывод о том, что уменьшение количества исследуемых административных правонарушений не свидетельствует об улучшении ситуации, поскольку это обусловлено:
- сокращением общего количества проводимых массовых акций; значительным ростом числа судебных разбирательств по
оспариванию вынесенных решений по исследуемым составам, ввиду возросших штрафных санкций;
- внесением изменений в КоАП РФ относительно назначения административного наказания ниже низшего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ, или назначения более мягкого вида наказания, чем предусмотрено санкцией этой статьи.
Так, изучение мотивировочной части постановлений по делам об административных правонарушениях по ст. 20.2 и 20.2.2 КоАП РФ показывает, что в подавляющем большинстве случаев мотивировка при назначении административного наказания ниже низшего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи КоАП РФ, строится таким же образом, как и при назначении административного наказания по общему правилу. Для устранения данного недостатка автором разработаны общие требования назначения административного наказания ниже низшего предела, предусмотренного санкциями ст. 20.2, 20.2.2 КоАП РФ;
- несоответствием норм законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в исследуемой сфере федеральному законодательству.
Для устранения указанного недостатка следует в полной мере реализовать положения ст. 27 Федерального закона от б ноября 1999 г. «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе «Полномочия должностных лиц органов внутренних дел по привлечению к административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий» при анализе деятельности должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях за нарушение установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий выявлен ряд недостатков, связанных с неопределенностью формы публичного мероприятия, субъекта совершения указанных административных правонарушений, действий (бездействий), которые образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, отсутствием достаточной доказательственной базы по рассматриваемым составам.
Для устранения указанных недостатков необходимо, во-первых, наименование ст. 20.2 КоАП РФ дополнить формулировкой «акции, проводимой в различные сочетания этих форм» и изложить в следующей редакции: «Статья 20.2. Нарушение установленного порядка организации либо проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований, либо акций, проводимых в различных сочетаниях этих форм».
Во-вторых, ст. 2 Федерального закона № 54-ФЗ дополнить п. 6.1.: «акция, проводимая в различных сочетаниях форм публичных мероприятий -форма публичного мероприятия, включающая различные сочетания собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования, связанная с привлечением внимания, коллективным обсуждением, публичным
выражением мнения по вопросам преимущественно общественно-политического характера».
В-третьих, в ст. 6 Федерального закона № 54-ФЗ включить п. 1.1 «Добровольное участие предполагает действия (бездействия) участников, связанные с проведением публичного мероприятия и с деятельностью организатора и участников данного мероприятия».
В-четвертых, ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ после слов «индивидуальных предпринимателей» дополнить словами «в области законодательства о массовых мероприятиях».
Кроме того, в рамках исследования разработаны рекомендации, призванные оказать помощь должностным лицам органов внутренних дел при составлении протоколов об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере.
Наряду с этим в целях реализации полномочий должностных лиц органов внутренних дел, предусмотренных ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ разработано примерное типовое соглашение о передаче Министерству внутренних дел Российской Федерации части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В третьем параграфе «Основные направления совершенствования правового регулирования административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий» отмечается, что наряду с публичными мероприятиями организованного характера имеют место спонтанные массовые мероприятия, количество проведения которых за последние годы существенно возросло.
На основе точек зрения ученых по поводу определения спонтанного массового мероприятия и анализа зарубежного законодательства в указанной сфере (Финляндской Республики, Республики Армения, Федеративной Республики Германия, Японии и др.) автором сформулирована научная
дефиниция понятия «спонтанное массовое мероприятие» - открытая, мирная, доступная каждому акция, проводимая в установленном законом порядке без оружия, имеющая заранее определенную цель, характеризующаяся единым замыслом ее участников и свободным доступом граждан к участию в ней, проводимая без предварительного уведомления, при условии, что такое мероприятие не приводит к нарушению общественного порядка.
В ходе исследования установлено, что право на проведение спонтанного массового мероприятия включает в свое содержание организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, за которое предусмотрена административная ответственность ст. 20.2.2 КоАП РФ.
Для урегулирования сложившейся ситуации необходимо изменить наименование ст. 20.2.2 КоАП РФ и представить ее в следующей редакции: «Нарушение порядка организации и проведения спонтанного массового мероприятия, повлекшее нарушение общественного порядка».
Соответственно ч. 1 данной статьи необходимо изложить в следующей редакции:
«1. Организация спонтанного массового мероприятия в общественных местах, публичные призывы к спонтанному массовому мероприятию либо участие в спонтанном массовом мероприятии в общественных местах, если спонтанное массовое мероприятие повлекло нарушение общественного порядка или санитарных норм и правил, нарушение функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связи либо причинение вреда зеленым насаждениям либо создало помехи движению пешеходов или транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, - "
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, или обязательные работы на срок до
ста часов, или административный арест на срок до пятнадцати суток; на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей».
Наряду с этим для урегулирования общественных отношений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении спонтанных массовых мероприятий необходимо принятие федерального закона, призванного установить правовые основы порядка организации и проведения спонтанных массовых мероприятий. В нем должны получить закрепление ключевые для указанной сферы общественных отношений понятия: «спонтанное массовое мероприятие», «общественный порядок при проведении спонтанных массовых мероприятий», «сообщение о проведении спонтанного массового мероприятия»; порядок организации и проведения спонтанного массового мероприятия; права и обязанности организатора и участников спонтанных массовых мероприятий; права и обязанности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, уполномоченного представителя органа внутренних дел.
Проведя анализ норм об административных правонарушениях, устанавливающих административную ответственность за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, автор обращает внимание на то, что большая их часть имеет бланкетный характер, что в свою очередь является коррупциогенным фактором.
В результате сделан вывод о том, что диспозиции статей законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающие административную ответственность за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, должны быть описательными и содержать признаки противоправного поведения.
В заключении подводятся итоги, формулируются основные выводы, предложения и рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании.
В приложении к диссертации содержатся результаты эмпирических исследований, представлены правовая модель института административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, авторские проекты соглашения о передаче Министерству внутренних дел Российской Федерации части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, федерального закона «О спонтанных массовых мероприятиях».
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных
журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований:
1. Карпенко, Т. А. Специфика законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий / Т. А. Карпенко, Н. М. Тюкалова // Вестник Воронежского государственного университета. - 2013 (2). - С. 167-176. - 0,7 п.л.
2. Карпенко, Т. А. Особенности квалификации административных правонарушений за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий / Т. А. Карпенко // Власть и управление на Востоке России. - 2013. - № 4 (65). - С. 187-192. -0,5 п.л.
3. Карпенко, Т. А. Определение понятия «массовые мероприятия» в историческом аспекте / Т. А. Карпенко // История государства и права. -2014.-№ 5.-С. 33-37.-0,3 п.л.
4. Карпенко, Т. А. Административная ответственность за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий: история и современность / Т. А. Карпенко, Н. М. Тюкалова// Административное право и процесс. -2014. -№ 11.-С. 40^3.-0,5 п.л.
5. Карпенко, Т. А. К вопросу о законодательной регламентации спонтанных массовых мероприятий в российском законодательстве / Т. А. Карпенко, Н. М. Тюкалова // Административное право и процесс. - 2015. - № 6. - С. 67-69. - 0,4 п.л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях
6. Карпенко, Т. А. К вопросу об определении понятия массовые мероприятия / Т. А. Карпенко // Проблемы правового обеспечения пограничной деятельности в период подготовки и проведения массовых международных мероприятий : материалы межведомственной научно-практической конференции (Москва, 22 февраля 2013 г.). М. : Пограничная академия ФСБ России, 2013. - С. 199-206. - 0,3 п.л.
7. Карпенко, Т. А. Административная ответственность за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий : анализ федерального и регионального законодательства / Т. А. Карпенко // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. - 2013/1 (24). - С. 129-135. - 0,4 п.л.
8. Карпенко, Т. А. Анализ различных подходов к определению понятия «массовые мероприятия» в российском и зарубежном законодательстве / Т. А. Карпенко // Преемственность и новации в юридической науке : материалы межвузовской научной конференции
адъюнктов, аспирантов и соискателей (Омск, 28 марта 2013 г.). Омск : Омск, акад. МВД России, 2013. - Вып. 9. - С. 28-31. - 0,2 п.л.
9. Карпенко, Т. А. К вопросу об ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий в российском и зарубежном законодательстве / Т. А. Карпенко, H. М. Тюкалова // Проблемы обеспечения законности и правопорядка в Дальневосточном регионе : сборник материалов международной научно-практической конференции (Хабаровск, 30-31 мая 2013 г.). Хабаровск : ДВЮИ МВД России, 2013. - С. 277-280. - 0,2 п.л.
10. Карпенко, Т. А. Исторический аспект административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятия / Т. А. Карпенко, H. М. Тюкалова // Теория и практика административного права и процесса: материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина (Краснодар, 3-6 октября 2013 г.). Краснодар : Краснод. ун-т МВД России, 2013. - С. 245-255. - 0,6 п.л.
11. Карпенко, Т. А. Порядок организации и проведения публичных мероприятий в Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа) / Т. А. Карпенко, H. М. Тюкалова // Деятельность правоохранительных органов по обеспечению законности и правопорядка в Дальневосточном регионе: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Хабаровск, 29-30 мая 2014 г.). Хабаровск : ДВЮИ МВД России, 2014. - С. 225-228. - 0,3 п.л.
12. Карпенко, Т. А. Проблемы законодательной регламентации спонтанных массовых мероприятий в российском и зарубежном законодательстве / Т. А. Карпенко // Вопросы юриспруденции : сборник статей по материалам XXIII Международной заочной научно-практической конференции (Москва, март 2014 г.). - № 3(23). - С. 16-20. - 0,2 п.л.
13. Карпенко, Т. А. Проблемы законодательной регламентации массовых мероприятий в российском законодательстве / Т. А. Карпенко, Н. М. Тюкалова // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина. (Санкт-Петербург, 21 марта 2014 г.). Спб.: Спб. ун-т МВД России, 2014. - Ч. 3. - С. 37-43. - 0,3 п.л.
14. Карпенко, Т. А. К вопросу реализации гражданами конституционного права собираться мирно, без оружия (российский и зарубежный опыт) / Т. А. Карпенко, Н. М. Тюкалова // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина. (Санкт-Петербург, 20 марта 2015 г.). Спб.: Спб. ун-т МВД России, 2015. - Ч. 3. - С. 82-88. - 0,3 п.л.
15. Карпенко, Т. А. К вопросу о законодательной регламентации «флешмоба» в российском законодательстве / Т. А. Карпенко // Традиции и новации в системе современного российского права : сборник тезисов XIV Международной научно-практической конференции молодых ученых. (Москва, 3-4 апреля 2015 г.). М.: МГТОА, 2015. - С. 85-86.-0,1 п.л.
