АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства РФ»
#<
рукописи
ТИТОВ Евгений Евгеньевич
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ
Специальность 12.00.14 - Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005569290
Екатеринбург - 2015
005569290
Работа выполнена на кафедре административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного права ФГБОУ «Уральский государственный юридический университет» Хазанов Сергей Дмитриевич
Официальные доктор юридических наук, профессор, судья
оппоненты: Второго арбитражного апелляционного суда
Кононов Павел Иванович, кандидат юридических наук, доцент, адвокат Саратовской специализированной коллегии адвокатов, почетный адвокат России Адушкип Юрий Степанович
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Защита состоится 16 июня 2015 г. в 15 ч 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 на базе Уральского государственного юридического университета по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте Уральского государственного юридического университета http:// www.usla.ru
Автореферат разослан «£^1» ¡.-¿¿-^ 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
J
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Надлежащее соблюдение антимонопольных правил является непременным условием успешного функционирования и развития рыночных отношений. Запреты, ограничения и обязанности, установленные антимонопольным законодательством России, направлены па недопущение монополизации рынка и применения недобросовестных методов соперничества хозяйствующих субъектов. Монополизация рынка и недобросовестная конкуренция приносят вред не только самим хозяйствующим субъектам как непосредственным участникам рынка, но и потребителям. Антипод названных явлений — конкуренция.
Принуждение — один из методов обеспечения поддержания конкуренции в РФ. Оно применяется наряду с убеждением. Административная ответственность как вид принуждения играет в этом ключевую роль. Об этом свидетельствует отношение российского законодателя к вопросам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. Будучи первоначально закрепленной в Законе РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства РФ с тех пор непрерывно совершенствовалась.
Неоднократной ревизии со стороны законодателя подвергались набор составов адмшшстративных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования, виды, и размеры административных наказаний, порядок их назначения, механизм освобождения от ответ-ствешюсти, производство по делам об указашшх административных правонарушениях и т. п. В последнее десятилетие действия законодателя по комплексному изменению антимонопольного законодательства, законодательства об ответственности (в том числе административной) за нарушение антимонопольных правил получили неофициальное название «антимонопольных пакетов», которых к настоящему' времени насчитывается четыре.
Вопросам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства России повышенное внимание уделяют и судебные органы. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в 2008 г. проанализировал имеющиеся проблемы в применении антимонопольного законодательства, в том числе связанные с привлечете к административной ответствешюсти, и издал постановление от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением
арбитражными судами антимонопольного законодательства». Ранее Президиум ВАС России издал информационное письмо от 30.03.1998 № 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства».
Конституционный Суд РФ в последние годы неоднократно обращался к проблемным вопросам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ. Указанный судебный орган разъяснял разницу между различными используемыми в сфере охраны конкурентных отношений мерами принуждения, указывал на особенности назначения административных штрафов, применяемых в данной сфере, рассматривал вопросы, касающиеся особенностей производства по делам об отдельных административных правонарушениях в сфере антимонопольного регулирования, и т. п.
Пристальное внимание вопросам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства уделяет, конечно же, и Федеральная антимонопольная служба России. ФАС России в последние годы подготовила множество писем, разъяснений, методических рекомендаций и пособий, посвященных вопросам привлечения к административной ответственности, порядку назначения наказаний, квалификации тех или иных деяний и т. п.
Вопросы антимонопольного регулирования вышли за рамки сугубо национальных интересов и нашли отражение в международных соглашениях между членами Евразийского экономического сообщества, таких как Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции (заключено 09.12.2010), заменивший его Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан 29.05.2014). Гармонизация и унификация регулятивных норм в сфере конкуренции на рынках стран-участниц ЕАЭС не может не отразиться на нормах деликтных, которые носят в основном отсылочный характер. Вопросы ответственности за нарушение антимонопольных запретов на трансграничных рынках, хотя и не названной прямо в качестве административной, урегулированы указанными международными документами и составляют часть российской правовой системы. Бурная экономическая интеграция придает новый импульс исследованию вопросов административной ответственности за нарушение антимонопольных правил.
Административная ответственность есть один из наиболее действенных способов охраны конкуренции, поскольку является оперативным и властным вариантом реагирования на нарушения. Законное и справедливое применение этой меры, имеющее мощное воспитательное и предупредительное воздействие, способно привести к быстрому
восстановлению правопорядка в сфере конкурентных отношений. Последнее отличает меры ответственности от иных мер, в том числе мер убеждения.
Административная и судебная практика наглядно показывают, что вопросы привлечения к административной ответственности за нару-шешм антимонопольного законодательства РФ зачастую решаются с разных и противоречивых позиций. Этот фактор, а также сложности квалификации антиконкурентных деяний, коллизии регулятивных и охранительных норм антимонопольного законодательства, особенности назначения наказания и производства по административным делам указанной категории, международная интеграция на постсоветском пространстве, в том числе по вопросам охраны конкуренции, и служат причиной повышенного внимашм к проблемам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ многих исследователей, в том числе автора настоящей работы.
Степень научной разработанности темы. Вопросам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ посвящены диссертациошгые исследования Л. В. Кунши-ной, А. Ю. Соколова, А. М. Евсикова и др. Однако стоит отметить, что данные исследования проводились либо до реформирования законодательства РФ об административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования, либо, в большей части, на основе эмпирического материала, существовавшего до реформирования.
Вопросы административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ частично затронуты также в диссертациях Р. Г. Агаева, И. А. Шкареденка, К. Л. Вознесенского, П. Л. Ло-бановского, П. М. Владимировой, А. Н. Варламовой, Е. А. Артемьевой, С. А. Карлова, И. С. Янович, А. А. Оводова, А. Ю. Кинева, монографических изданиях и статьях К. 10. Тотьева, Н. И. Клейн, Н. А. Бари-нова, М. Ю. Козловой, К. А. Писенко, И. А. Цинделиани, Б. Г. Бадмаева, Е. С. Хохлова, А. В. Егору шиша, Е. А. Поляковой, Е. В. Овчаровой, Н. Г. Салшцевой, Е. И. Чарнопис и других ученых.
Проблемы отдельных нарушений антимонопольного законодательства и антимонопольных нарушении в определенных сферах хозяйствования рассмотрены в диссертационных работах О. Н. Зименко-вой, С. А. Паращука, Э. Маркварта, В. И. Еременко, Д. И. Серегина, Л. Н. Борисовой, С. Н. Кондратовской, А. С. Сулакшиной, А. С. Су-хорукова, Е. А. Исайчевой, С. В. Кузякина, Л. В. Зайцевой и других монографиях и статьях В. И. Еременко, Д. А. Петрова, О. А. Городова, А. Ю. Кинева и т. д.
Вместе с тем в большинстве работ этих и других исследователей рассматриваются, как правило, лишь отдельные аспекты административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, а детальный анализ материальных и процессуальных норм КоАП РФ в их взаимосвязи с регулятивными нормами антимонопольного законодательства РФ не проводился. Кроме того, некоторые выводы, сделанные в работах перечисленных авторов, также утратили свою актуальность в связи с существенным изменением антимонопольного законодательства РФ.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, возникающие в связи с совершением административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования.
Предмет диссертационного исследования составили нормы российского и международного права о конкуренции, законодательства об административных правонарушениях (как материальные, так и процессуальные), арбитражного процессуального законодательства, судебная практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции, практика Конституционного Суда РФ, правоприменительная практика Федеральной антимонопольной службы России, исследования ученых по вопросам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ.
Целью исследования являются глубокое теоретическое осмысление правового регулирования административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ, анализ проблем правоприменения в указанной области и выработка действенных предложений по их разрешению.
Основные задачи диссертационного исследования:
1) изучение и анализ правовой основы административной ответственности за нарушения в сфере антимонопольного регулирования;
2) выявление свойств конкуренции, которые обусловливают ее ценность как явления, охраняемого законом;
3) исследование особешюстей административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ;
4) осмысление особенностей конструирования юридических составов административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования;
5) рассмотрение юридических составов наиболее вредных административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования, исследование основных проблем, возникающих в процессе правоприменения;
6) исследование системы административных наказаний за совершение указанных административных правонарушений, а также особенностей их назначения;
7) анализ особенностей процедуры привлечешы к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства РФ;
8) подготовка рекомендаций по совершенствованшо законодательства об административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых-правоведов А. И. Елистратова, Н. М. Коркунова, М. Д. Загряцкого и др. При написании диссертации использовались труды ученых-ад-министративистов А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. А. Демина, В. В. Денисенко, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, А. Б. Зеленцова, Л. А. Калининой, А. В. Кирина, С. Д. Князева, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Е. Б. Лупарева, В. А. Лория, И. В. Максимова, В. М. Манохина, М. Я. Маслешппсова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, О. С. Рогачевой, Б. В. Российского, Н. Г. Сали-щевой, В. Е. Севрюгина, П. П. Серкова, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Ста-рилова, С. С. Студеиикина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, С. Д. Хазанова, Н. Ю. Хаманевой, С. Е. Чаннова, А. Г1. Шергина, О. М. Якубы, Ц. А. Ямпольской и др.
Кроме того, анализировались труды зарубежных ученых в области экономики Д. Т. Арментано, К. Маркса, А. Смита и др., а также труды российских ученых-экономистов А. М. Архипова, А. В. Грачева, Е. В. Даровских, 10. А. Канатчикова, Н. II. Никитиной, М. В. Петрищева, Б. Б. Урдашева и т. д.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, диалектический, а также частнонаучпые методы познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, метод обобщешш судебной практики, историко-правовой, теоретико-прогностический методы. В работе применены целевой, исторический и системный подходы.
Эмпирической базой исследования послужила судебная практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции по рассмотрению дел о привлечении виновных лиц к адмшшстративной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, по пересмотру по-
становлений о привлечении виновных лиц к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, а также по признанию недействительными решений и предписаний антимонопольных органов по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Диссертантом анализировались акты антимонопольных органов, принимаемые в ходе рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и дел о привлечении к административной ответственности, решения ФАС России по результатам пересмотра постановлений о назначении наказаний, вынесенных территориальными антимонопольными органами, акты Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов ВАС РФ и ВС РФ, рекомендации научно-консультативных советов при арбитражных судах.
Научная новизна исследования. Конкуренция как экономическая категория состоит в состязательности хозяйствующих субъектов за наилучший результат своей экономической деятельности. Будучи облеченной в правовую форму, конкуренция перестает быть чисто экономической категорией и превращается в экономико-правовую. Само юридическое опосредовать конкуренции вызвано необходимостью охраны ценности, которую дает конкурешщя как экономическая категория. Ценность эта заключается в возможности восходящего развития товарных рынков с точки зрения удовлетворенности потребителей, а обусловлена она тем, что соперничество хозяйствующих субъектов находится в состоянии равновесия. Равновесие соперничества (конкуренции) заключается в отсутствии у субъектов рынка возможности в одностороннем порядке определять условия хозяйствования. Оно может и должно быть обеспечено с помощью тонкой правовой настройки, реализуемой через регулятивную и охранительную подсистемы, которые для целей эффективного правового регулирования должны быть сбалансированы. Однако в условиях бурно развивающегося антимонопольного законодательства наблюдается определенная их разбаланси-рованность. Выявление этой разбалансированности и выработка реко-мендащш по ее устранению составляют новизну настоящей работы.
Положения, выносимые на защиту.
1. Обосновывается необходимость разграничена понятий «административное правонарушение в сфере антимонопольного регулирования» и «антиконкурентное административное правонарушение».
Под административным правонарушением в сфере антимонопольного регулирования следует понимать виновное противоправное деяние физического или юридического лица, причиняющее вред общественным
отношениям, урегулировашшм антимонопольным законодательством, за которое в КоАП РФ предусмотрено назначение административного наказания. Антиконкурентное административное правонарушение — это виновное противоправное деяние физического или юридического лица, нарушающее равновесное соперничество хозяйствующих субъектов на товарном рынке или создающее угрозу его нарушения, за которое в КоАП РФ предусмотрено назначение административного наказания.
2. В целях выявления особенностей отдельных видов административных правонарушений предлагается дифференцировать все составы административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования на две группы в зависимости от родового объекта посягательства:
1) антиконкурентные административные правонарушения (ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40, 14.3 КоАП РФ (если реклама является актом недобросовестной конкуренции);
2) административные правонарушения в сфере порядка управления, установленного антимонопольным законодательством (чч. 2.1—2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 КоАП РФ).
Иные составы административных правонарушений, отнесенные к подведомственности антимонопольных органов в соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ, но мнению автора, к сфере антимонопольного регулирования напрямую не относятся. Они в первую очередь охраняют общественные отношения в сфере энергетики (ст. 9.15, 9.21 КоАП РФ), организованных торгов (ч. 6 ст. 14.24 КоАП РФ), энергосбережения (чч. 6 и 12 ст. 19.16 КоАП РФ), рекламы, если она не является актом недобросовестной конкуренции (ст. 14.3, чч. 4 и 5 ст. 14.3.1, чч. 1, 3-5 ст. 14.38, ст. 19.31 КоАП РФ), в сфере торговли (ст. 14.41, 14.42 КоАП РФ).
3. Предлагается расширить перечень составов антиконкурентных административных правонарушений путем установления административной ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольных требований к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений, обеспечив тем самым охрану от нарушения запретов и обязанностей, установленных ст. 17 Закона о защите конкуренции, поскольку в настоящее время при обнаружешш нарушения данных императивных требований антимонопольные органы в боль-нпшстве случаев уполномочены принимать только меры пресекатель-ного характера, в том числе выдавать соответствующие предписания.
4. Аргументируется, что важная особенность конструирования юридических составов большинства антиконкурентных администра-
тивных правонарушений с учетом бланкетности их диспозиций — широкое использование оценочных понятий для определения их объективной стороны (злоупотребление, добросовестность, разумные пределы, ограничение конкуренции и др.). Обосновывается, что эта особенность требует применения специальных средств правотворческой и правоприменительной деятельности, обеспечивающих правильность применения оценочных понятий. К ним могут быть отнесены упорядочение и систематизация терминологии, выработка и закрепление признаков проявления оценочных понятий, установление критериев оценки тех или иных явлений и процессов.
5. Выявлена коллизия охранительных норм, закрепленных в ст. 14.31, 14.31.1 КоАП РФ (в части нарушения установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования) и ст. 14.6 КоАП РФ (нарушение порядка ценообразования).
Обосновывается, что при разграничении указанных составов следует учитывать не только статус субъекта на рынке (наличие доминирования), но и факт его использования с причинением или возникновением угрозы причинения ущерба конкурентам и (или) иным лицам. При квалификации деяний, нарушающих установленный порядок ценообразования, антимонопольным органам и судам следует выяснять, совершено ли такое деяние субъектом, занимающим доминирующее положение, является ли такое деяние злоупотреблением своим доминирующим положением, причиняющим ущерб конкурентам и (или) иным лицам или создающим такую угрозу.
В качестве способа разрешения коллизии предложено исключение из сферы применения ст. 14.6 КоАП РФ деяний, наказуемых в соответствии со ст. 14.31, 14.31.1 КоАП РФ.
6. Выявлена и описана возможная коллизия составов правонарушений, предусмотрешмх ст. 14.9 и ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ, возникающая при совершении субъектами публичной власти антиконкурентных деяний, которые оформляются соглашением или имеют продолжение в виде заключения соглашения. Совершение антиконкурентных деяний органами публичной власти запрещается ст. 15 Закона о защите конкуренции (запрет обеспечивается ст. 14.9 КоАП РФ), а заключение соглашений, ограничивающих конкуренцию, — ст. 16 того же Закона (ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ).
По мнению автора, если конкуренция ограничивается актами или деяниями субъектов публичной власти напрямую и для их реализации встречное волеизъявление другого субъекта не требуется, применению подлежит норма ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (и соответ-
шише «Административное право», при изучении специальных курсов, посвященных адмиьшстративной ответственности. Они могут быть полезны практическим работникам при проведении мероприятий, на-правлешплх на повышение квалификации, а также при проведении практических занятии, посвященных проблемам административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и рецензирована на кафедре адмшшстративного права ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет». Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и прошли практическую и теоретическую апробацшо в рамках выступлений на заседаниях экспертных групп Европейско-Азиатского правового конгресса (2010-2013 гг.), участия в проводимой указанной кафедрой научно-исследовательской работе «Совершенствовать законодательства в сфере реализации контрольно-надзорных полномочий в отношении предпринимательской деятельности». Основные результаты диссертационной работы также прошли апробацию в учебном процессе в рамках учебной дисциплины «Административное право», специального курса «Правовые основы контролыго-разрешителыюй деятельности в Российской Федерации».
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, разделенных на 10 параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования с учетом степени ее научной разработанности, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, описываются его методологическая, эмпирическая и теоретическая основы, раскрывается научная новизна с указанием основных положений, выносимых на защиту, представлены сведения об апробации результатов исследования и его структуре.
Первая глава «Общая характеристика административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ» состоит из трех параграфов, в которых рассматриваются общетеоретические вопросы административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, анализируется конкуренция как объект административно-правовой охраны, рассматриваются имеющиеся особенности административной ответственности, наступающей за совершение правонарушений в указанной сфере, исследуются особенности конструирования юридических составов названных правонарушений.
В первом параграфе «Конкуренция как объект административно-правовой охраны» рассмотрены основные подходы экономической науки к пониманию конкуренции: поведенческий, структурный и функциональный. Делается вывод о том, что в официальном определении конкуренции нашли отражение поведенческий и структурный подходы, т. е. конкуренция российским законодателем рассматривается и как экономический процесс, и как состояние рынка. Пропотребительская направленность конкуренции (проявление функционального подхода), которая была закреплена в определении конкуренции с принятием Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1, ныне из определения конкуренции исключена.
Автор приходит к выводу, что основное свойство конкуренции, придающее ей ценность, - это ее равновесие как исключение возможности каждого хозяйствующего субъекта в одностороннем порядке определять общие условия обращения товаров. Равновесие конкурепщш есть желаемый с точки зрения потребностей общества результат диалектического единства и борьбы конкуренции и монополии. Диссертант, не
1 Бюл. нормат. актов. 1992. № 2-3.
соглашаясь с мнением некоторых ученых о том, что недобросовестная конкуренция является видом конкуренции вообще, отмечает, что конкуренция как объект правовой охраны не может включать в себя ограничительную практику (злоупотребления, использование недобросовестных методов и т. п.).
Во втором параграфе «Особенности административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РФ» административная ответственность рассматривается в системе мер административного принуждения. Автор приходит к выводу, что меры административного принуждения, обеспечивающие охрану конкуренции, по своей направленности можно подразделить на меры предупреждения, меры пресечения, меры восстановительного характера и меры ответственности. Анализируются точки зрения ученых-адмшш-стративистов на состав и содержание признаков административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
При исследовании нормативного основания административной ответственности в указанной сфере автор обращается к истории развит™ правовой основы административной ответственности за правонарушения в сфере антимонопольного регулирования. Через призму различных подходов ученых к понятию административного правонарушения рассмотрены признаки административного правонарушения в сфере антимонопольного регулирования. Диссертантом предложено различать административное правонарушение в сфере антимонопольного регулирования и антиконкурентное административное правонарушение. Под первым предложено понимать виновное противоправное деяние физического или юридического лица, причиняющее вред общественным отношениям, урегулированным антимонопольным законодательством, за которое в КоАП РФ предусмотрено административное наказание. Антиконкурентное административное правонарушение есть виновное противоправное деяние физического или юридического лица, нарушающее или создающее угрозу нарушения равновесного соперничества хозяйствующих субъектов на товарном рынке, за которое в КоАП РФ предусмотрено административное наказание.
Анализируются подходы ученых к классификации правонарушений в исследуемой сфере и приводится авторская классификация. Правонарушения, отнесенные к компетенции антимонопольных органов, диссертант подразделяет на: 1) административные правонарушения в сфере антимонопольного регулирования: ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40, 14.3 (в случае, если реклама является актом недобросовестной конкуренции); чч. 2.1-2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 КоАП РФ; 2) иные административные
правонарушения: в сферах энергетики (ст. 9.15, 9.21), оргашгзованных торгов (ч. 6 ст. 14.24), энергосбережения (чч. 6 и 12 ст. 19.16), рекламы (ст. 14.3, если реклама не является актом недобросовестной конкуренции; чч. 4 и 5 ст. 14.3.1, чч. 1, 3-5 ст. 14.38, ст. 19.31), в сфере торговли (ст. 14.41, 14.42 КоАП РФ).
Административные правонарушения в сфере антимонопольного регулирования по родовому объекту посягательства предложено подразделить на: 1) антиконкурентные административные правонарушения (ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40, 14.3 КоАП РФ (если реклама является актом недобросовестной конкуренции); 2) правонарушения в сфере порядка управления, установленного антимонопольным законодательством: чч. 2.1-2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 КоАП РФ.
Обоснована недостаточность административно-правовой охраны соблюдения хозяйствующими субъектами антимонопольных требований к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений. Административная ответственность за нарушение норм этого регулятивного блока, за исключением антиконкурентной координации деятельности хозяйствующих субъектов, не предусмотрена, что не стимулирует правомерное поведение в данной сфере. Автором предложено предусмотреть в КоАП РФ административную ответственность хозяйствующих субъектов за указанные нарушения.
В качестве особешюстей административной ответственности за совершение исследуемых правонарушений автор рассматривает виды наказаний (в первую очередь, оборотный штраф), порядок их назначения (особый перечень смягчающих и отягчающих обстоятельств, специальную формулу назначения наказаний по ряду составов правонарушений), наличие дополнительных оснований для освобождения от ответственности (прим. к ст. 14.31 КоАП РФ) и подведомствешюсть рассмотрения дел об указанных правонарушениях.
Третий параграф «Особенности конструирования юридических составов административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования» посвящен анализу элементов составов названных правонарушений: объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны. Автор определяет особенности, присущие составам всех исследуемых правонарушений, которые позволяют выделить их в отдельную группу. Родовой объект правонарушения как общественные отношешш, на которые происходит посягательство, можно подразделить на два вида: отношения конкуренции в сфере предпринимательской деятельности и отношения управления в антимонопольной сфере.
При сравнении положений ст. 14.9 КоАП РФ и охраняемых ею регулятивных норм, помещенных в ст. 15 Закона о защите конкуренции, выявлено отличие субъектного состава. Запреты, установленные ст. 15 Закона о защите конкуренции, адресованы самим органам и организациям. Однако субъектами административной ответственности, предусмотренной ст. 14.9 КоАП РФ, являются только их должностные лица. Такой подход является верным, поскольку привлечение к административной ответственности публичных органов и организаций, финансируемых из бюджета, не имеет практического смысла.
В ст. 15 Закона о защите конкуренции, к которой отсылает ст. 14.9 КоАП РФ, содержится примерный перечегп. запрещенных деяний. В ходе исследования выявлен сформировавшийся в судебной практике вариант антиконкурентного поведения субъекта публичной власти, который в этом перечне отсутствует, — создание преимущественного положения для хозяйствующего субъекта. Установление примерных перечней служит гарантией надлежащего применения оценочных понятий. С целью укрепления такой гарантии применительно к ст. 14.9 КоАП РФ предложено дополнить указанным деянием примерный перечень запрещенных действий, закрепленный ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Выявлена и изучена коллизия ст. 14.9 и ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ, возникающая в случае совершения органами публичной власти антиконкурентных действий, которые впоследствш! оформляются соглашением или имеют продолжешш в виде заключения соглашения. Автор приходит к вывод}', что факт заключения договора сам по себе еще не может свидетельствовать о нарушении сторонами ст. 16 Закона о защите конкуренции. Если конкуренция ограничивается актами и действиями (бездействием) субъектов публичной власти напрямую и для их реализации встречное волеизъявление другого субъекта не требуется, применению подлежит норма ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (и соответственно ст. 14.9 КоАП РФ) независимо от того, было ли заключено впоследствии соглашение с участием субъекта публичной власти. Если же субъект публичной власти совершает запрещенные ч. 1 ст. 15 Закона действия, однако эти действия стали возможны в результате достигнутого соглашения, применению подлежит норма ст. 16 Закона о защите конкуренции (ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ).
Исследованы имеющиеся в практике проблемы, связанные с подведомственностью рассмотрения дел об административных правонару-шеннях, предусмотренных ст. 14.9 КоАП РФ. Выявлено, что действующий АПК РФ не дает возможности арбитражным судам рассматривать
дела о привлечении к административной ответственности указанных должностных лиц за совершение антиконкурентных административных правонарушений. Предложено закрепить в ст. 202 АПК РФ такую возможность.
В третьем параграфе «Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности (ст. 14.32 КоАП РФ)» рассмотрены проблемы применения ст. 14.32 КоАП РФ.
Автор отмечает, что ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ (распространяется на субъектов публичной власти) в отличие от ч. 1 той же статьи (субъектом правонарушения являются хозяйствующие субъекты) не предусматривает наказания за участие в антиконкурентном соглашении. Это способствует безнаказанности соответствующих должностных лиц, так как факт заключения договора может быть выявлен после истечения срока давности. Для недопущения таких ситуаций предложено альтернативную диспозицию ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ дополнить указанием на участие в антиконкурентном соглашении.
Автором выявлено отсутствие в КоАП РФ общей нормы, которая бы регламентировала назначение штрафа кратно начальной продажной стоимости предмета торгов. Обосновывается, что предусмотренные в ст. 3.5 КоАП РФ способы назначения штрафа исходя из стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения (п. 1 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ), а также начальной (максимальной) цены гражданско-правового договора, заключенного в порядке чч. 1, 4-6 ст. 15 Федерального закона от 05.04. 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», цены контракта, заключенного с единственным поставщиком (подрядчиком, исполгаггелем), не являются надлежащей правовой основой для указанного способа расчета штрафа, поскольку не охватывают все возможные случаи назначения штрафа кратно начальной продажной стоимости предмета торгов по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ. Предложено дополнить ст. 3.5 КоАП РФ общими положениями об указанном порядке исчисления штрафа.
Выявлена необоснованно установленная дискреция правоприменителя при выборе порядка исчисления штрафа за правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ. Закрепленная санкцией названной статьи альтернатива оборотному штрафу в виде исчисления штрафа кратно начальной продажной стоимости предмета торгов ничем не обусловлена.
Автором отмечается, что действующая модель антиконкурентной координащш экономической деятельности сводится к организации заключения антиконкурентного соглашения между хозяйствующими субъектами. При этом роль координатора в антиконкурентных соглашениях с участием субъекта публичной власти, а также в антиконкурентных согласованных действиях административно не наказуема. Такой подход критикуется, предложено пересмотреть понятие запре-щешюй координации экономической деятельности с учетом указашюых замечаний.
В четвертом параграфе «Недобросовестная конкуренция (ст. 14.33 КоАП РФ)» проводится исследование составов недобросовестной конкуренции (чч. 1 и 2 ст. 14.33 КоАП РФ). На основе анализа точек зрений ученых на официальное определение недобросовестной конкуренции автор приходит к выводу о его несовершенстве. Указанное понятие логически не соотносится с понятием «ограничение конкуренции», однако, по мнению автора, является его формой.
По правил}', закрепленному в ст. 14.33 КоАП РФ, при совершении акта недобросовестной конкуренции в форме рекламы подлежит применению ст. 14.3 КоАП РФ (нарушение законодательства о рекламе). Анализируя такой подход, автор приходит к выводу о наличии необоснованных различий в производстве по административным делам о недобросовестной конкуренции в форме рекламы в сравнении с производством по делам о недобросовестной конкуренции, совершенной в иных формах. В частности, для таких дел в отличие от иных дел о недобросовестной конкуренции не предусмотрены такие особенности, как специальный повод возбуждения дела, особые правила исчисления срока давности привлечеши к административной ответственности, презумпция выявления правонарушения с момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке га. 9 Закона о защите конкуренции. Предлагается такие различия устранить, распространив указанные особенности административного производства на дела о недобросовестной конкуренции, совершенной в форме рекламы.
Критикуется позиция Пленума ВАС РФ, изложенная в п. 8 постановления от 08.10.2012 № 58 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона „О рекламе"», о квалификации недобросовестной конкуренции, выразившейся одновременно в форме рекламы и иных действий, только по ст. 14.33 КоАП РФ.
Такое разъяснение означает, что ст. 14.33 КоАП РФ является специальной по отношешпо к ст. 14.3 КоАП РФ. Деяние, фактически
нарушающее законодательство о рекламе, в соответствии с позицией Пленума ВАС РФ должно квалифицироваться не по статье, охраняющей отношения в сфере рекламы (ст. 14.3 КоАП РФ), а по статье, охраняющей антимонопольный запрет на недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33 КоАП РФ). По смыслу разъяснения такое нарушение законодательства о рекламе есть частный случай нарушения антимонопольного законодательства. Однако это противоречит подходу законодателя, который, напротив, определил акт недобросовестной конкуренции, выразившийся в форме рекламы, как нарушение законодательства о рекламе, наказуемое специальным образом (по ст. 14.3 КоАП РФ) в отличие от иных актов недобросовестной конкуренции. Такой подход законодателя прямо следует из диспозиции ст. 14.33 КоАП РФ.
Основания для изменения квалификации деяний, нарушающих законодательство о рекламе при «механическом» дополнении объективной стороны правонарушения (недобросовестной конкуренции в форме рекламы) деяниями, представляющими собой акт недобросовестной конкуренции и не связанными с рекламой, отсутствуют. Совокупность различных по своему содержанию деяний, хотя и связанных единым умыслом, посягает на совокупность охраняемых объектов, что должно влечь адмшшстративную ответственность по совокупности ст. 14.3 и 14.33 КоАП РФ.
В третьей главе «Материальные и процессуальные вопросы назначения административных наказаний за нарушения антимонопольного законодательства РФ» рассмотрены виды наказаний, назначаемых за совершение административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования (штраф и дисквалификация), проблемы их назначения в материально-правовом и процессуальном аспектах. Диссертантом также исследована природа таких мер, как предписание о принудительном перечислегши в бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, и принудительная реорганизация.
В первом параграфе «Административные наказания за нарушения антимонопольного законодательства в системе мер административного принуждения» исследованы особенности штрафа и дисквалификации как видов наказаний, назначаемых за совершение указанных административных правонарушений. Штраф, судя по санкциям рассматриваемых статей, может быть фиксированным, кратным выручке нарушителя или сумме его расходов (оборотным) или кратным начальной продажной стоимости предмета торгов (ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ).
Рассмотрены такие меры квазиадминистративной ответственности в сфере антимонопольного регулирования, как предписание о принудительном перечислении в бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, и принудительная реорганизация. По результатам сравнения признаков принуждешм к перечислению в бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, и признаков административного наказания, автор приходит к выводу о несовпадегаш их по своей природе. Сделан вывод, что данная мера относится к группе мер административного пресечения, поскольку устраняет дисбаланс рыночной власти, возникший в результате нарушения антимонопольного законодательства.
Обосновывается вывод о том, что принудительная реорганизация как реакция на систематическую монополистическую деятельность обладает всеми признаками административного наказания и должна быть закреплена в системе административных наказаний в ст. 3.2 КоАП РФ.
Во втором параграфе «Назначение административных наказаний за нарушения антимонопольного законодательства РФ» освещены вопросы назначения наказаний за указанные адмшшстративные правонарушения, проанализированы санкции рассматриваемых статей, формула расчета оборотного штрафа, круг смягчающих и отягчающих обстоятельств, изучены возникающие в практике проблемы назначения наказаний. Автор приходит к выводу, что назначение административных наказаний за названные правонарушения (в первую очередь антиконкурентные) имеет существенные особенности: штраф может назначаться по особой, довольно сложной формуле, указанной в санкции самой статьи и примечании к ней; при наказании юридического лица в ряде случаев подлежит учету особый круг специально поименованных (включая дополнительно предусмотренные для этих случаев) смягчающих и отягчающих обстоятельств.
Анализируя имеющиеся в практике проблемы назначения дисквалификации (в том числе назначения их индивидуальным предпринимателям, лицам, не работающим по трудовому договору, и т. п.) и ее исполнения (отсутствие юридической обязанности по расторжению трудового договора у работодателя, отсутствие механизма контроля за расторжением трудового договора и др.), автор приходит к выводу, что механизм назначения и исполнения данного вида наказаний еще является недостаточно развитым и требует совершенствования.
В контексте принципов назначения административных наказаний, в том числе принципа оперативности, рассмотрен вопрос о сроке дав-
ности привлечения к административной ответственности за совершение антиконкурентных административных правонарушений. Диссертантом выявлено, что срок давности привлечения к уголовной ответственности за недопущение, ограничение или устранение конкуренции по ст. 178 УК РФ (2 года) гораздо меньше, чем срок давности привлечения к административной ответственности за совершение антиконкурентных административных правонарушений (до 4 лет со дня совершения). Рассмотрены варианты устранения такого перекоса (на недопустимость которого указывал Конституционный Суд РФ в постановлении от 13.07.2010 № 15-П). Автор приходит к выводу, что уменьшение срока давности привлечения к административной ответственности не может быть эффективным способом его устранения в отличие от пересмотра срока давности привлечения к уголовной ответственности по ст. 178 УК РФ.
В третьем параграфе «Процессуальные вопросы назначения административных наказании за нарушения антимонопольного законодательства РФ» рассмотрены особенности производства по делам об исследуемых административных правонарушениях, исследованы основные практические проблемы.
В круг особенностей производства по делам об административных антиконкурентных правонарушениях входят специальный повод возбуждения дела (решение комиссии антимонопольного органа, которым установлено нарушение антимонопольного законодательства), особые правила исчисления срока давности привлечения к административной ответственности (с момента вынесения решения комиссии антимонопольного органа), презумпция выявления правонарушения с момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. В некоторых случаях для назначения наказания (оборотного штрафа, например) необходимо получить дополнительные сведения о деятельности нарушителя (информацию о выручке, сумме расходов).
Выявлено наличие в действующем законодательстве необоснованных различий в правилах производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.40 КоАП РФ, и по делам об остальных антиконкурентных административных правонарушениях (ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ). Предусмотренные особенности производства по делам об административных антиконкурентных правонарушениях служат целям, достижение которых необходимо также и при рассмотрении дел о нарушении антимонопольных правил в сфере торговли (ст. 14.40 КоАП РФ), — надлежащий анализ рынков, установ-
ление события нарушения антимонопольного законодательства, совершаемого в условиях неочевидности, и т. п. Предложено распространить на производство по делам о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.40 КоАП РФ, те же особенности.
Исследован вопрос о доказательственном значении в производстве об административном правонарушении решения комиссии антимонопольного органа. Обосновывается, что указанному решешпо вопреки предложениям некоторых авторов не следует придавать преюдициального значения. Решение комиссии по делу является лишь поводом для возбуждения дела, впоследствии такое решение должно быть оценено наряду с другими доказательствами.
Изучены возникающие в практике проблемы подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере антимонопольного регулирования.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, сделан вывод о выполнении задач и достижении целей работы.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Титов Е. Е. Охрана интересов частных лиц от злоупотребления доминирующим положением // Налоги и финансовое право — 2013-№ 6. - С. 100-104 (0,3 п. л.).
2. Титов Е. Е. Процессуальные гарантии защиты прав и законных интересов подконтрольных субъектов при проведении государственного антимонопольного контроля // Налоги и финансовое право. - 2013. -№8. -С. 212-217 (0,4 п. л.).
3. Титов Е. Е., Розуван А. М. Гармонизация процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и производства по делу об административном правонарушении в сфере антимонопольного регулирования // Вестн. Вятского гос. гуманитарного ун-та — 2013. -№ 3(1). - С. 88-91 (0,3 п. л.).
4. Титов Е. Е. Антиконкурентные административные правонарушения: проблемы использования оценочных понятий // Принята к опубликованию в журн. «Административное и муниципальное право». — 2015,-№ 5.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях
5. Титов Е. Е. Вопросы подведомственности рассмотрения судами дел о привлечении к административной ответственности за совершение антиконкурентных административных правонарушений // Теоретические и прикладные вопросы науки и образования: сб. науч. тр. по материалам Междунар. науч.-практ. конф. - Тамбов, 2013. - Ч. 4. -С. 103-105 (0,2 п. л.).
Подписано в печать 27.04.15. Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,39. Уч.-изд. л. 1,43. Тираж 130 экз. Заказ № 16
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1, п. 1 ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 29.11.2010 № 436-Ф3 маркировке не подлежит
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома Уральского государственного юридического университета. 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23. Тел.: 375-58-31, 374-32-35. E-mail: idom@list.ru
^ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ
' ^ Уральского
государственного юридического университета
