АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы деятельности федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности»
На правах рукописи
Кузякин Сергей Викторович
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ПРИВЛЕЧЕНИЮ БАНКОВ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
21 МАР 2013 005050771
Москва — 2013
005050771
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». .
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор . Россинский Борис Вульфович
Официальные оппоненты: Дугенец Александр Сергеевич,
доктор юридических наук, профессор, Аппарат Совета безопасности Российской Федерации, главный советник
Побежимова Нелли Ивановна, кандидат юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», профессор кафедры административного права и процесса
Ведущая организация: ФГБУН «Институт государства и права
Российской академии наук»
Защита состоится «5» марта 2013 года в 1600 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 на базе Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат разослан «ггу'^С^^^^^^О 13 года.
Ученый секретарь диссертационного советэ'^^7
доктор юридических наук, доцент ■ Смирникова
с? /У
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Исследование правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России) по привлечению банков к административной ответственности является малоизученным направлением научной деятельности в области административного права. За 20-летний период применения банковского и антимонопольного законодательства в России в основном сформировалась банковская система, ее способы взаимодействия не только с экономическими институтами страны, но и с органами государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время Российская Федерация переживает последствия мирового финансового кризиса, которые проявляются в замедлении экономического роста и уменьшении спроса на товары и услуги. В связи с этим все более активной становится конкурентная борьба на соответствующих рынках. По мере укрепления позиций хозяйствующих субъектов происходит усиление возможностей их влияния на рынок.
Значительная часть денежного потока в государстве проходит через банковский сектор рынка финансовых услуг. За последние два года на этом рынке сложилась крайне неблагоприятная ситуация для хозяйствующих субъектов, связанная с финансовым кризисом, который нанес серьезный ущерб экономике и бюджету страны в целом. На это обстоятельство указывает факт нехватки денежных средств у граждан и юридических лиц, резкое сокращение инвестирования практически во все отрасли экономики, а также сокращение мер государственной поддержки юридических лиц, специализирующихся на оказании финансовых услуг населению.
На этом фоне дискуссионный характер приобретают поправки к ст. 11 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», принятые 28 февраля 2009 г. и предусматривающие увеличение минимального размера уставного капитала банковской кредитной организации с 1 января 2010 г. до 90 млн руб., а с 2012 г.—до 180 млн руб.
В результате названных обстоятельств на рынке банковских услуг сложилась ситуация, когда каждый хозяйствующий субъект пытается не обанкротиться, что обычно удается только крупным компаниям с солидным запасом денежных средств, кредитным организациям, получившим поддержку от государства, и тем субъектам рынка, которые стали объединять свои усилия, заключая негласные соглашения, ограничивающие конкуренцию и затрудняющие свободный доступ на
соответствующий рынок. Подобные действия осуществляются с целью получения максимальной выгоды и нарушают при этом конституционные права и законные интересы остальных конкурирующих на рынке хозяйствующих субъектов.
Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана ФАС России, основными функциями которой являются выявление, предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства, а также привлечение к ответственности за такие правонарушения. Всесторонний анализ организации и деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности за нарушение законодательства о конкуренции и является темой представленного диссертационного исследования.
В отечественной юридической литературе, по существу, не проводилось комплексного исследования правовых и организационных аспектов деятельности антимонопольного органа по привлечению к административной ответственности банковских организаций. Большинство российских правоведов, так или иначе работавших над проблемами конкурентного законодательства, акцентировало внимание в основном на анализе норм, посвященных пресечению монополистической деятельности и ограничению конкуренции. Проблемы и спорные вопросы, возникающие в процессе работы ФАС России, освещались главным образом в публикациях на страницах периодических изданий либо в учебных пособиях, где анализ носил фрагментарно-ситуативный характер.
Изложенное говорит об актуальности и необходимости изучения вопросов выбранной темы.
Целью представленной диссертационной работы стало комплексное теоретико-правовое исследование, основанное на анализе действующего законодательства РФ и практики его применения, актуальных проблем правовых и организационных основ деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности, а также формулирование предложений по уточнению и дополнению законодательства, действующего в исследуемой сфере.
Для достижения поставленной автором цели в работе решаются следующие задачи:
- изучить научные работы, посвященные теории и практике антимонопольного регулирования банковской деятельности в Российской Федерации;
- определить правовые основы привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
-рассмотреть основные этапы создания и развития антимонопольного законодательства в России;
- проанализировать эволюцию задач и функций антимонопольных органов в России;
-раскрыть и проанализировать основные нарушения антимонопольного законодательства, которые совершаются с участием банковских кредитных организаций;
- провести комплексный анализ административной ответственности банков за нарушение антимонопольного законодательства;
- определить организационные основы привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и освобождения от нее;
- рассмотреть предписание антимонопольного органа как правовую форму реагирования на нарушение антимонопольного законодательства;
- изучить порядок привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
- провести анализ такого правового института, как освобождение от административной ответственности за антиконкурентные соглашения на рынке;
- провести комплексный анализ нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности;
- выявить существующие пробелы в действующем законодательстве и проблемы его практической реализации в деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации ФАС России своих полномочий по привлечению банков к административной ответственности.
Предмет диссертационного исследования — теоретические административно-правовые концепции, доктрины, научные труды ученых, публикации работников антимонопольных органов, касающиеся общих и частных вопросов избранной темы исследования; нормативно-правовая база, регламентирующая особенности деятельности ФАС России, и практика ее применения.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правовых и организационных основ деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности являются достаточно новыми для российской административно-правовой науки.
Ранее в научной литературе рассматривались лишь отдельные аспекты выбранной темы диссертационного исследования.
Несмотря на большое количество трудов, посвященных теоретико-правовым проблемам антимонопольного регулирования и конкурентной политики в России, многие из них освещают лишь общие вопросы работы федерального антимонопольного органа России, не уделяя особого внимания его деятельности на рынке банковских услуг и привлечению банковских кредитных организаций к административной ответственности за нарушение конкурентного законодательства.
В этой связи проблема научного осмысления сложившейся ситуации в рассматриваемой сфере остается нерешенной и нуждается в серьезном системном исследовании.
Выработка конкретных предложений на основе анализа обширного фактического материала по совершенствованию действующего антимонопольного законодательства в банковской сфере является чрезвычайно востребованной, научно и практически значимой.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, ведущее место среди которых занимает общенаучный метод познания — материалистическая диалектика.
Автором использовались такие научные методы, как формальнологический (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия и выдвижение гипотезы), сравнительно-правовой и исторический. Указанные методы исследования применялись комплексно, в зависимости от конкретной задачи.
Теоретическую основу исследования составили работы ведущих ученых-админйртративистов: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. И. Вере-меенко, А. А. Демина, А. С. Дугенца, В. В. Игнатенко, Л. А. Калининой, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Ф. Наздра-чева, Л. Л. Попова, Н. И. Побежимовой, Б. В. Российского, Н. Г. Сали-щевой, В! В. Серегиной, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Ха-маневой, А. П. Шергина, В. А. Юсупова и др.
При проведении исследования широко использовались научные труды специалистов в области антимонопольного законодательства: И. Ю. Артемьева, А. Н. Варламовой, А. Ю. Кинева, Н. И. Клейн, Е. И. Кузнецова, В. Е. Пружанского, С. А. Пузыревского, А. Р. Султанова, К. Ю. То-тьева, Н. Е. Фонарева, — а также финансового и банковского права: К. С. Вельского, О. А. Беляевой, А. А. Вишневского, Е. Ю. Грачевой, Е. Ф. Жукова, С. В. Запольского, Е. Б. Лауте, Е. А. Павлодского, М. М. Прошунина.
Значительную роль в подготовке диссертационной работы сыграли актуальные материалы и данные по заявленной теме, размещенные на официальных сайтах Банка России и ФАС России в сети Интернет.
Наряду с теоретическим материалом широко использовалась нормативно-правовая база, а также судебная практика по предмету диссертационного исследования.
Нормативную основу исследования составляют положения Конституции РФ, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, иных подзаконных нормативных правовых актов в части, касающейся определения правовых и организационных основ деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:
- статистические материалы ФАС России о состоянии конкуренции на рынке банковских услуг в целом за период с 2008 по 2012 гг., в частности сведения о количестве совершенных банками правонарушений в сфере антимонопольного законодательства за каждый календарный год; по отдельным видам правонарушений, совершаемых банками в исследуемой сфере (злоупотребления доминирующим положением, ограничивающие конкуренцию соглашения с участием банков, недобросовестная конкуренция на рынке банковских услуг); о количестве выданных ФАС России и ее территориальными органами предписаний за период с 2008 по 2012 гг. в целом и в отношении конкретных банковских кредитных организаций; о количестве освобожденных от административной ответственности хозяйствующих субъектов в соответствии со ст. 14.32 КоАП РФ за ограничивающие конкуренцию соглашения, в том ч^сле на рынке банковских услуг;
- сведения о работе с обращениями, поступившими в структурные подразделения центрального аппарата и территориальные органы ФАС России от граждан и юридических лиц, в том числе касающимися нарушений антимонопольного законодательства на рынке банковских услуг в целом за период с 2008 по 2012 гг.;
- статистические материалы Банка России о количестве банковских кредитных организаций в Российской Федерации, размерах их уставного капитала по состоянию на 2012 г., изменению их доходов с 2008 по 2012 гг.; данные официального рейтинга банков по материалам
Банка России; сведения об обращениях граждан и представителей юридических лиц в Банк России, касающихся деятельности банковских кредитных организаций;
- ежегодные доклады ФАС России о состоянии конкуренции в Российской Федерации с 2008 по 2012 гг.;
- аналитические материалы (презентации, диаграммы и графики) научно-практических конференций и семинаров, проводимых ФАС России и посвященных отдельным вопросам антимонопольного регулирования;
- материалы судебной практики: 216 дел о нарушениях антимонопольного законодательства, рассмотренные судами 11 субъектов РФ в период с 2008 по 2012 гг.;
- разъяснения ФАС России и информационные письма Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения антимонопольного законодательства;
- результаты опроса 112 должностных лиц ФАС России и ее территориальных органов по вопросам привлечения банков к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства;
-результаты опроса 131 сотрудника банковских кредитных организаций в девяти субъектах РФ по вопросам нарушения банками норм антимонопольного законодательства и реакции антимонопольных органов России на такие нарушения.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проведено комплексное исследование правовых и организационных основ деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности. Ценность представляют сделанные в диссертации выводы и предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего исследуемую сферу общественных отношений. Положения работы учитывают последние изменения как норм антимонопольного законодательства, так и норм, устанавливающих административную ответственность банковских кредитных организаций.
Новизной отличается и проведенный автором анализ мало изученной в административном праве проблемы освобождения банков от административной ответственности за ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия банков. Автором с учетом зарубежного и отечественного опыта подробно изучены условия, обстоятельства и порядок освобождения банков от административной ответственности, сформулированы и обоснованы предложения по
совершенствованию положений ст. 14.32 КоАП РФ, посвященной этому вопросу.
В результате проведенного диссертационного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение понятия «предписание антимонопольного органа», под которым следует понимать индивидуально-правовой акт, выносимый комиссией, специально образуемой антимонопольным органом для рассмотрения каждого конкретного нарушения антимонопольного законодательства России, и являющийся способом государственного реагирования, выраженным в административном принуждении, с целью пресечения совершения правонарушения. Необходимость закрепления данного определения в ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции».
2. Вывод о том, что в целях обеспечения добросовестной конкуренции на рынке коммунальных платежей через банковские организации необходимо закрепление в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» обязанности для получателей платежей за жи-лшцно-коммунальные услуги публиковать информацию о банковских счетах, на которые поступают коммунальные платежи, на своих официальных сайтах.
3. Предложение о закреплении в ст. 3.2 КоАП РФ в целях унификации мер административной ответственности, применяемых в сфере антимонопольного регулирования, такого административного наказания, как принудительное разделение или выделение занимающих доминирующее положение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход, в случае систематического осуществления ими монополистической деятельности. При этом необходимо установить в ст. 14.31 КоАП РФ административную ответственность в виде принудительного разделения или выделения за злоупотребление доминирующим положением.
4. Положение об установлении в ст. 14.9 КоАП РФ для должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления таких мер административного наказания, как административный штраф или дисквалификация за повторное принятие нормативного правового акта, ограничивающего конкуренцию или предоставляющего необоснованные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам при ранее выданном предписании антимонопольного органа об устранении таких нарушений. В целях предотвращения и пресечения подобных действий и решений указанных должностных лиц предлагается дополнить ч. 2
ст. 14.9 КоАП РФ следующими словами: «...либо в отношении которых антимонопольным органом выносилось предписание об устранении подобных нарушений».
5. Предложение об унификации статей Особенной части КоАП РФ, посвященных антимонопольному регулированию, выделении их в отдельную главу, поскольку такие статьи имеют общий специфический объект правового регулирования, а именно защиту конкурентных отношений в России. В данную главу следует включить ст. 9.15, ч. б и 12 ст. 9.16, ст. 9.21, 14.3, 14.6 (за исключением административных правонарушений в сфере государственного регулирования тарифов), 14.9, 14.31-14.33, 14.38, 14.40-14.42, ч. 2.1-2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 (в пределах полномочий антимонопольного органа), 19.31.
6. Вывод о необходимости дополнения КоАП РФ положениями о приеме антимонопольным органом любой информации, способствующей раскрытию ограничивающего конкуренцию соглашения, и закреплении гарантий ее конфиденциальности. В этих целях предлагается:
-дополнить ст. 14.32 КоАП РФ примечанием 5 следующего содержания: «Должностные лица антимонопольного органа обязаны принимать любую информацию как от первого лица (заявителя), предоставившего сведения об ограничивающем конкуренцию соглашении, так и от последующих заявителей, если она способствует скорейшему раскрытию антиконкурентного соглашения»;
- ввести в КоАП РФ ст. 14.321 «Разглашение конфиденциальных сведений, способствующих раскрытию ограничивающего конкуренцию соглашения» и изложить ее в следующей редакции:
«1. Разглашение должностными лицами антимонопольного органа конфиденциальной информации о лице, предоставляющем сведения, направленные на скорейшее раскрытие ограничивающего конкуренцию соглашения, равно как и опубликование самих сведений в средствах массовой информации и сети Интернет, —
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
2. Действия должностных лиц антимонопольного органа, указанные в части 1 настоящей статьи, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, —
влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет».
. 7. Предложение о введении в КоАП РФ положений, касающихся возможности снижения размеров административного штрафа для неко-
торых категорий лиц, заявивших в антимонопольный орган о заключении ими ограничивающего конкуренцию соглашения. В этих целях предлагается дополнить примечание 1 к ст. 14.32 КоАП РФ:
- абзацем шестым: «Лицам, которые вслед за первым заявителем выполнили условия освобождения от административной ответственности, в зависимости от значимости предоставленной ими информации для скорейшего раскрытия ограничивающего конкуренцию соглашения, может быть снижен размер административного штрафа, установленный настоящей статьей, но не более чем наполовину»;
- абзацем седьмым: «Организатор ограничивающего конкуренцию соглашения не может быть полностью освобожден от административной ответственности в связи с предоставлением сведений об ограничивающем конкуренцию соглашении и подачей им заявления о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в антимонопольный орган. При этом в зависимости от важности и полноты предоставленных им сведений, способствующих скорейшему раскрытию антиконкурентного соглашения, размер административного штрафа, установленного настоящей статьей, для организатора такого соглашения может быть снижен, но не более чем наполовину».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в предложенных выводах и рекомендациях, обобщающих и дополняющих научные знания о правовых и организационных основах деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности. Результаты проведенного исследования направлены на решение существующих проблем в сфере антимонопольного регулирования, а также привлечение банков к административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства и освобождение от нее.
Основные положения могут быть использованы в дальнейшем научном исследовании института антимонопольного регулирования и при привлечении банков к административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства. Сделанные автором выводы и предложения могут найти применение в нормотвор-ческой деятельности, практической деятельности должностных лиц правоприменительных органов, а также в системе высшего профессионального образования юридического профиля в ходе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответственность» и спецкурса «Антимонопольная служба» (в рамках направления «Государственное и муниципальное управление»).
Апробация результатов исследования осуществлялась путем вынесения основных положений диссертации на обсуждение на кафедре
административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, выступлений с докладами по вопросам исследуемой темы на научно-практических конференциях, по итогам которых изданы сборники статей. Материалы диссертационного исследования опубликованы в ряде научных статей, в том числе в журналах, рекомендованных ВАК Мин-обрнауки России.
Структура диссертации обусловлена характером рассматриваемой темы и поставленными задачами исследования. Состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, разработанность и научная новизна, определяется постановка цели и решаемых в соответствии с ней задач, объект и предмет исследования, методологическая, нормативная, эмпирическая основы, формулируются положения, выносимые автором на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава «Правовые основы привлечения банков к административной ответственности за правонарушения в сфере антимонопольного законодательства» состоит из трех параграфов, в которых рассматриваются вопросы формирования и развития антимонопольного законодательства России, дается анализ правонарушений, совершаемых банками в сфере антимонопольного законодательства, рассматриваются виды юридической ответственности за подобные правонарушения.
В первом параграфе «Формирование и развитие антимонопольного законодательства в России» на основе проведенного диссертантом анализа формирования и развития антимонопольного законодательства в России, законодательства о конкуренции зарубежных стран делается вывод, что оно имеет своей целью обеспечить такое состояние рынка, при котором нет угроз для осуществления нормальной хозяйственной деятельности. Суть государственного регулирования в области конкуренции определяется антимонопольным регулированием. Государство стремится создать равные условия и добросовестную конкуренцию для всех хозяйствующих субъектов на рынке. При этом в процессе изложения материала учитываются исторические особенности, основные этапы формирования и развития антимонопольного законодательства в России и проводимого в соответствии с ним государственного антимонопольного регулирования.
В представленном параграфе раскрываются предпосылки формирования Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в 1990 г., его участие в разработке и принятии первого комплексного законодательного акта в исследуемой диссертантом сфере — Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Рассматриваются основные этапы развития российского антимонопольного законодательства: установление его конституционных основ (1993 г.), включение отдельных норм в специальные федеральные
законы (1995 г.), формирование антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг (1999 г.), принятие Федерального закона «О защите конкуренции» (2006 г.), включение в 2007 г. в КоАП РФ норм, предусматривающих административную ответственность за такие антимонопольные нарушения, как злоупотребление монополистической деятельностью, заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, недобросовестная конкуренция и закрепление нового порядка установления размера административного штрафа для юридических лиц, исчисляемого в величине, кратной сумме выручки, полученной при реализации товаров, работ, услуг согласно ст. 3.5 КоАП РФ.
Для достижения поставленной задачи по анализу формирования и развития антимонопольного законодательства в России исследуется эволюция системы антимонопольных органов. Особое внимание уделяется анализу деятельности и взаимодействию с другими органами исполнительной власти ФАС России, созданной в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Следует отметить, что с 1991 г. по настоящее время четко обозначены направления конкурентной политики и система антимонопольного законодательства в России. Образован профессиональный действующий антимонопольный орган (ФАС России и ее территориальные органы), который в соответствии с возложенными полномочиями способен эффективно реализовывать поставленные перед ним цели и задачи, успешно проводить политику государства, направленную на защиту конкурентных отношений. Развитие системы антимонопольного законодательства в России показывает, что антимонопольная политика представляет собой не одноразовые действия, а систему целенаправленных мер, учитывающих изменения в социально-политической и экономической сферах и призванных обеспечить рыночные отношения в стране.
Во втором параграфе первой главы «Нарушение банками норм антимонопольного законодательства» раскрываются причины создания банковских монополий, их виды и на основе статистических данных ФАС России и Банка России анализируются основные нарушения банками антимонопольного законодательства.
Особое внимание уделено рассмотрению вопросов состояния и развития конкурентных отношений на рынке банковских услуг, а также исследованию проблем и путей совершенствования антимонопольного законодательства и организационно-правового механизма защиты конкуренции на рынке финансовых услуг.
Автор отмечает, что довольно часто само государство подрывает основы конкуренции на этом рынке, предоставляя преференции отдель-
ным избранным банкам. К числу подобных государственных привилегий относятся: выдача субординированных кредитов отдельным банкам, обслуживание средств Фонда содействия реформированию ЖКХ в банках с государственным участием, финансирование гособоронзака-за через Сбербанк России и банк «ВТБ», перевод госзаказчиков на расчеты через уполномоченные банки и т. д.
Анализируя сложившуюся в настоящее время ситуацию в банковском секторе, следует признать, что продолжение такой избирательной государственной поддержки банков может привести к дестабилизации всего финансового рынка, сохранению лишь узкого круга доверенных банков и резкому увеличению расходов бюджета для поддержания стабильности банковской системы в целом.
В этой связи спорными и малоубедительными представляются рассуждения о том, что конкуренция в банковском секторе финансового рынка не должна поддерживаться государством. Как считает автор, без государственного регулирования и необходимой поддержки отдельных банков вся банковская сфера с ее огромными денежными потоками может превратиться в один из самых коррумпированных секторов экономики современной России.
В процессе исследования видов нарушения банками антимонопольного законодательства автор приходит к выводу, что наиболее опасными для экономики страны являются ограничивающие конкуренцию соглашения (картель). Раскрытие картельного соглашения предполагает сбор обширной доказательной базы и больших временных затрат.
Анализ проблем, существующих на рынке банковских услуг, свидетельствует о необходимости закрепления конкретных правовых требований к финансовым продуктам и качеству предлагаемых физическим лицам финансовых услуг. Рассматриваются дискуссионные вопросы о введении минимальных стандартов оказания финансовых услуг, раскрывающих содержание и условия их предоставления, исключения навязывания банками клиентам дополнительных услуг, обеспечения потребителям банковских услуг права на выход из договорных отношений с банком без дополнительных материальных затрат и др.
Как показывает правоприменительная практика, одной из основных проблем обеспечения конкуренции на рынке банковских услуг является ограничение потребителей в выборе кредитных организаций для уплаты и получения денежных средств, в том числе и при использовании специальных штрихкодов на платежных документах. В качестве возможного решения названной проблемы автор предлагает установить дополнительные условия для обеспечения конкуренции в банковском
секторе, в частности закрепить в нормативных правовых актах обязанность для получателей платежей за жилищно-коммунальные услуги публиковать информацию о банковских счетах, на которые поступают коммунальные платежи, на своих официальных сайтах.
Третий параграф первой главы «Административная ответственность банков за нарушение Федерального закона "О защите конкуренции"» посвящен детальному анализу административной и иным видам юридической ответственности за нарушения банками норм антимонопольного законодательства.
Автор отмечает, что в последние годы в Российской Федерации на рынке финансовых услуг наблюдается устойчивая тенденция к увеличению нарушений конкурентного законодательства, в связи с чем особое значение приобретает контрольно-надзорная деятельность ФАС России и ее территориальных органов в банковской сфере. Она осуществляется путем мониторинга, мерами профилактики, пресечения и привлечения к административной ответственности нарушителей антимонопольного законодательства.
Для всестороннего раскрытия вопросов выбранной темы автор исследует понятие, принципы и сущность юридической ответственности, административной ответственности как ее вида, анализирует понятие и состав административного правонарушения, совершаемого банками в сфере антимонопольного законодательства. В параграфе подробно рассматриваются такие виды административных наказаний, применяемых к банковским кредитным организациям и их должностным лицам, как административный штраф и дисквалификация.1
Особое внимание диссертант уделяет следующим понятиям: предостережение антимонопольного органа; фиксированный штраф за злоупотребление доминирующим положением, ущемляющее права и законные интересы других лиц, но не повлекшее ограничения (устранения) конкуренции. Высказывается также предложение о дополнении КоАП РФ такой мерой ответственности, в настоящее время закрепленной только в Федеральном законе «О защите конкуренции», как принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход, в случае систематического осуществления ими монополистической деятельности. Диссертант приходит к выводу, что названная мера по своей сути является мерой административной ответственности и нуждается в закреплении в КоАП РФ в качестве самостоятельного вида административного наказания. В процессе исследования также рассматривается вопрос о соотношении административного штрафа и взыскания в бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.
Помимо административной ответственности автор, исследуя вопросы юридической ответственности, рассматривает особенности гражданско-правовых восстановительных санкций в отношении банков-нарушителей и уголовных наказаний по ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Изучив вопросы административной ответственности банковских организаций за антимонопольные правонарушения и проанализировав практику ее применения, автор делает вывод о значительном прогрессе в реформировании антимонопольного законодательства за последние годы. Однако еще требуют законодательного решения вопросы о месте и роли антимонопольного законодательства в уголовном производстве, проблеме одновременного и справедливого применения норм об освобождении от административной ответственности, уточнении порядка расчета оборотных административных штрафов, в том числе при сговорах на торгах, и др.
Вторая глава диссертации «Организационные основы привлечения и освобождения от административной ответственности банков за правонарушение в сфере антимонопольного законодательства» состоит из трех параграфов, в которых проведено комплексное исследование правовой природы предписания антимонопольного органа и механизма его вынесения, особенностей привлечения к административной ответственности и освобождения от нее и хозяйствующих субъектов на рынке финансовых услуг.
В первом параграфе второй главы «Предписание антимонопольного органа как форма реагирования на нарушение банками антимонопольного законодательства» диссертантом подробно исследуется правовая природа предписания, а также порядок его вынесения в соответствии с гл. 9 Федерального закона «О защите конкуренции». Акцент делается на дискуссионных вопросах, в том числе о том, является ли предписание мерой административной ответственности, а также о возможности выдачи предписания отдельным субъектам публичной власти, таким как органы государственной власти и местного самоуправления.
Предписание выдается на основании решения комиссии, специально создаваемой антимонопольным органом, и является средством правового реагирования антимонопольного органа на нарушение законодательства о защите конкуренции. Диссертантом отмечается, что легальное определение предписания отсутствует среди терминов, используемых в Федеральном законе «О защите конкуренции». Однако автор предлагает понимать под предписанием исходя из лингвистического анализа данного термина способ государственного реагирования, выраженный в принуждении, с целью пресечения дальнейшего
совершения правонарушения и закрепить данное определение в ст. 4 названного Закона.
На основе изучения статистических и аналитических материалов диссертантом делается вывод о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в лице должностных лиц нередко принимают правовые акты, ограничивающие конкуренцию на рынке банковских услуг, либо иными способами негативно влияют на конкурентную среду на этом рынке, а также вступают в антиконкурентные соглашения с хозяйствующими субъектами. Правонарушители формально исполняют выданное им антимонопольным органом предписание, но при этом продолжают нарушающие конкуренцию действия. При такой ситуации антимонопольный орган вынужден заново проводить проверку по факту нарушения антимонопольного законодательства и вновь выдавать предписание. К сожалению, в настоящее время юридическая ответственность, в том числе и административная, в отношении должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления за подобные действия в законодательстве так и не установлена.
В этой связи диссертантом делается вывод о необходимости установления для названных субъектов таких мер административного наказания, как административный штраф или дисквалификация. В целях предотвращения и пресечения подобных действий и решений должностных лиц автор предлагает дополнить ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ следующими словами: «...либо в отношении которых антимонопольным органом выносилось предписание об устранении подобных нарушений».
Второй параграф второй главы «Особенности порядка возбуждения и рассмотрения дел о нарушении банками антимонопольного законодательства и привлечения их к административной ответственности» посвящен изучению организационного механизма и комплекса процессуальных действий при возбуждении и рассмотрении дела о нарушении банками антимонопольного законодательства, а также особенностям возбуждения дела об административном правонарушении на основании решения комиссии антимонопольного органа при установлении факта нарушения банками названного законодательства.
Диссертантом в представленном параграфе проведено системное исследование вопросов выбранной темы, при этом особое внимание уделено конкретным процедурным моментам возбуждения и рассмотрения дела об антимонопольном правонарушении, установленным Административным регламентом ФАС России от 25.12.2007 № 447.
Особое внимание в параграфе автор уделяет срокам давности привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности, с учетом изменений, внесенных в Федеральный закон «О защите
конкуренции» и КоАП РФ так называемым вторым антимонопольным пакетом законов в 2009 г. Приведены сравнительные схемы исчисления сроков до и после вступления в силу названных изменений, анализ которых позволяет диссертанту сделать вывод о том, что изменение этих сроков по сути ухудшает положение хозяйствующих субъектов, поскольку дает антимонопольным органам больше времени для привлечения правонарушителя к административной ответственности, и поэтому новые сроки в соответствии с ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ не распространяются на правонарушения, совершенные до вступления изменений в законную силу.
Не менее важным в диссертации является исследование порядка обжалования хозяйствующим субъектом выданного ему предписания. Автор приходит к обоснованному выводу, что в случае обжалования решения или предписания антимонопольного органа до вступления решения суда в законную силу приостанавливается лишь исполнение предписания антимонопольного органа. При этом не указано, что обжалование решения откладывает его вступление в законную силу. В связи с этим судам необходимо исходить из того, что с момента вынесения решения комиссии в полном объеме антимонопольный орган вправе возбудить дело об административном правонарушении независимо от того, обжаловано ли соответствующее решение в судебном порядке.
На основе тщательного анализа рассмотрения процедур разбирательства дел судами и антимонопольными органами России диссертант приходит к заключению, что порядок возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами о нарушениях антимонопольного законодательства является квазисудебным. И хотя суды и иные уполномоченные субъекты возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства с соблюдением процессуальных требований, применяемая антимонопольными органами процедура существенно отличается от процессуальной деятельности судов, поскольку она имеет иную правовую природу.
Рассматриваемые в данном параграфе проблемы подтверждают важность взаимодействия арбитражных судов и антимонопольных органов по укреплению законности.
В заключение делается вывод, что правильное понимание и толкование судами антимонопольного законодательства является необходимым условием его эффективного применения.
В третьем параграфе второй главы «Особенности организации освобождения банков от административной ответственности за участие в антиконкурентных соглашениях» исследуется новый в административном
праве институт освобождения от административной ответственности хозяйствующих субъектов за ограничивающие конкуренцию соглашения (картельный сговор) на рынке и согласованные действия (ст. 14.32 КоАП РФ).
На основе аналитических материалов и обширной судебной практики делается вывод, что ограничивающие конкуренцию соглашения зафиксированы практически во всех отраслях экономики России, но доказать такие нарушения антимонопольного законодательства чрезвычайно сложно с точки зрения сбора их доказательственной базы и временных затрат по сбору материалов.
Основным способом противодействия образованию и деятельности картелей является установление высоких штрафных санкций, взимаемых как в административном, так и в уголовном порядке. Однако в настоящее время практика идет по пути стимулирования раскрытия картельных сговоров благодаря установленной возможности получить полное или частичное освобождение от ответственности за информацию о наличии такого сговора. Главное преимущество данного метода состоит в том, что благодаря материальному стимулу, который непосредственно побуждает к раскрытию картельного сговора, выявляются сложные и скрытые формы картелей, которые при обычных условиях чрезвычайно тяжело выявить и расследовать. Диссертантом делается обоснованный и подтвержденный практикой вывод, что соответствующие программы добровольного предоставления информации о картелях и выхода из антиконкурентного соглашения являются достаточно эффективными методами борьбы с такими антиконкурентными действиями.
Однако действующие в настоящее время положения ст. 14.32 КоАП РФ, предусматривающие освобождение от административной ответственности, не являются совершенными и имеют ряд недостатков. В том числе требуют законодательного совершенствования положения о значимости, достаточности, степени вины заявителя и конфиденциальности при предоставлении хозяйствующим субъектом информации о картельном соглашении антимонопольному органу.
Исходя из сказанного, диссертант предлагает внести в Федеральный закон «О защите конкуренции» изменения, конкретизирующие порядок реализации программы освобождения от административной ответственности, и установить гарантии обеспечения конфиденциальности информации о банке-заявителе, а также внести в КоАП РФ положение о невозможности полного освобождения от административной ответственности инициатора антиконкурентного соглашения.
В заключении формулируются выводы и предложения диссертационного исследования, выносятся теоретические и практические предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего пра-
вовые и организационные основы деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Недобросовестная конкуренция на рынке банковских услуг / С. В. Кузякин // Административное право и процесс. — 2012. — №8.— 0,2 п. л.
2. О нарушениях антимонопольного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления / С. В. Кузякин // Административное право и процесс. — 2012. — № 5. — 0,2 п. л.
3. Совершенствование положений Кодекса об административных правонарушениях РФ, предусматривающих освобождение от административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства / С. В. Кузякин // Вестник Российской правовой академии. — 2012. — № 2. — 0,3 п. л.
Другие публикации
4. Антиконкурентные соглашения с участием органов государственной власти и местного самоуправления в России / С. В. Кузякин // Седьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 16 декабря 2011 года). — М. : РПА Минюста России, 2012. — Кн. 3 : Проблемы административного, финансового и налогового права.:— 0,35 п. л.
5. К вопросу об ответственности хозяйствующих субъектов на рынке финансовых услуг за антимонопольные правонарушения / С. В. Кузякин // Шестые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 15 декабря 2010 года). — М. : РПА Минюста России, 2011. — Кн. 3 ^.Проблемы административного, финансового и налогового права. — 0,35 п. л.
6. Некоторые вопросы антимонопольного регулирования на рынке финансовых услуг / С. В. Кузякин // Пятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года). — М. : РПА Минюста России, 2010. — Кн. 3 : Проблемы административного, финансового и налогового права. — 0,35 п. л.
7. Опасность ограничивающих конкуренцию соглашений и повышение эффективности борьбы с ними / С. В. Кузякин //. Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых
ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 27 мая 2011 года). — М. : РПА Минюста России, 2011. — 0,35 п. л.
8. Ответственность банков за антимонопольные правонарушения / С. В. Кузякин // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 4 июня 2010 года). — М. : РПА Минюста России, 2010. — 0,35 п. л.
9. Совершенствование положений КоАП РФ, предусматривающих освобождение хозяйствующих субъектов от административной ответственности за участие в антиконкурентных соглашениях / С. В. Кузякин // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 5 июня 2012 года). — М. : РПА Минюста России, 2012.—0,35 п. л.
Подписано в печать 24.01.2013. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кузякин, Сергей Викторович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Правовые основы привлечения банков к административной ответственности за правонарушения в сфере антимонопольного законодательства.
§1. Формирование и развитие антимонопольного законодательства в
России.
§2. Нарушение банками норм антимонопольного законодательства.^
§3. Ответственность банков за нарушение Федерального закона «О защите конкуренции».
Глава 2. Организационные основы привлечения и освобождения от административной ответственности банков за правонарушение в сфере антимонопольного законодательства.
§1. Предписание антимонопольного органа как форма реагирования на нарушение банками антимонопольного законодательства.
§2. Особенности порядка возбуждения и рассмотрения дел о нарушении банками^ антимонопольного законодательства ~и привлечения их к административной ответственности.
§3. Особенности организации освобождения банков от административной ответственности за участие в антиконкурентных соглашениях.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые и организационные основы деятельности федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности"
Актуальность темы исследования. Исследование правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности является малоисследованным направлением научной деятельности в области административного права. За двадцатилетний период применения банковского и антимонопольного законодательства в основном сформировалась банковская система в России, ее способы взаимодействия не только с экономическими институтами страны, но и с органами государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время Российская Федерация переживает последствия мирового финансового кризиса, которые проявляются в замедлении экономического роста и уменьшения спроса на товары и услуги. В связи с этим все более активной становится конкурентная борьба на соответствующих рынках. По мере укрепления позиций хозяйствующих субъектов происходит усиление их возможностей влияния на рынок.
Значительная часть денежного потока в государстве проходит через банковский сектор рынка финансовых услуг. За последние два года на этом рынке сложилась крайне неблагоприятная ситуация для хозяйствующих субъектов, связанная!; финансовым кризисом, который нанес серьезный ущерб экономике и бюджету страны в целом. На это обстоятельство указывает факт нехватки денежных средств у граждан и юридических лиц, резкое сокращение инвестирования практически во все отрасли экономики, а также сокращение мер государственной поддержки юридических лиц, специализирующихся на оказании финансовых услуг населению.
На этом фоне дискуссионный характер приобретают поправки к статье 11 Федерального закона от 2 декабря 1990 года «О банках и банковской деятельности», принятые 28 февраля 2009 года и предусматривающие увеличение минимального размера уставного капитала банковской кредитной организации с 1 января 2010 года до 90 миллионов рублей* а с 2012 года до 180 миллионов рублей.
В результате названных обстоятельств на рынке банковских услуг сложилась ситуация когда каждый хозяйствующий субъект пытается не обанкротиться, что обычно удается только крупным компаниям с солидным запасом денежных средств, кредитным организациям, получившим поддержку от государства и тем субъектам рынка, которые стали объединять свои усилия, заключая негласные соглашения, ограничивающие конкуренцию и затрудняющие свободный доступ на соответствующий рынок. Подобные действия осуществляются с целью получения максимальной выгоды, нарушая при этом конституционные права и законные интересы остальных конкурирующих на рынке хозяйствующих субъектов.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), основными функциями которой является выявление, предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства, а также привлечение к ответственности за такие правонарушения. Всесторонний анализ организации и деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности за нарушение законодательства о конкуренции и является темой представленного диссертационного исследования. "
В отечественной юридической литературе, по существу, не проводилось комплексного исследования правовых и организационных аспектов деятельности антимонопольного органа по привлечению к административной ответственности банковских организаций. Большинство российских правоведов, так или иначе работавших над проблемами конкурентного законодательства, акцентировали внимание, в основном, на анализе норм, посвященных пресечению монополистической деятельности и ограничению конкуренции. Проблемы и спорные вопросы, возникающие в процессе работы Федеральной антимонопольной службы, освещались, главным образом, в публикациях на страницах периодических изданий, либо в учебных пособиях, где анализ носил фрагментарно-ситуативный характер.
Изложенное делает актуальным и назревшим системное исследование вопросов правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности, анализ проблем и дискуссионных теоретико-правовых вопросов выбранной темы, выработку предложений по уточнению и дополнению современного законодательства, регулирующего общественные отношения в исследуемой сфере.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности являются достаточно новыми для российской административно-правовой науки.
Ранее в научной литературе рассматривались лишь отдельные аспекты выбранной темы диссертационного исследования.
Несмотря на большое количество научных работ, посвященных теоретико-правовым проблемам антимонопольного регулирования и конкурентной политики в России, многие из них освещают лишь общие вопросы работы федерального антимонопольного органа России, не уделяя
--—особого внимания его деятельности на рынке банковских услуг и привлечению банковских кредитных организаций к административной ответственности за нарушение конкурентного законодательства.
В этой связи, проблема научного осмысления сложившейся ситуации в рассматриваемой сфере остается открытой и заслуживает серьезного системного исследования, имеющего научно-практическое значение.
Выработка конкретных предложений на основе анализа обширного фактического материала по совершенствованию действующего антимонопольного законодательства в банковской сфере является чрезвычайно востребованной, научно и практически значимой.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации Федеральной антимонопольной службой своих полномочий по привлечению банков к административной ответственности.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические административно-правовые концепции, доктрины, научные труды ученых, публикации работников антимонопольных органов, касающиеся общих и частных вопросов избранной темы исследования; нормативно-правовая база, регламентирующая особенности деятельности Федеральной антимонопольной службы России, и практика ее применения.
Целью представленной диссертационной работы является комплексное теоретико-правовое исследование, основанное на анализе действующего законодательства Российской Федерации и практики его применения, актуальных проблем правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности. Формулирование предложений по уточнению и дополнению законодательства действующего исследуемой сфере.
Для достижения поставленной автором цели в работе решаются следующие задачи:
• изучить научные работы, посвященные теории и практике антимонопольного "регулирования банковской деятельности в Российской Федерации;
• определить правовые основы привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
• рассмотреть основные этапы создания и развития антимонопольного законодательства в России;
• проанализировать эволюцию задач и функций антимонопольных органов в России;
• раскрыть и проанализировать основные нарушения антимонопольного законодательства, которые совершаются с участием банковских кредитных организаций;
• провести комплексный анализ административной ответственности банков за нарушение антимонопольного законодательства;
• определить организационные основы привлечения и освобождения банков от административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
• рассмотреть предписание антимонопольного органа как правовую форму реагирования на нарушение антимонопольного законодательства; изучить порядок привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
• провести анализ такого правового института как освобождение от административной ответственности за антиконкурентные соглашения на рынке;
• провести комплексный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности Федеральной антимонопольной службы России по привлечению банков к административной ответственности;
• выявить существующие пробелы в действующем законодательстве и проблемы его практической реализации в деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, ведущее место среди которых занимает общенаучный метод познания - материалистическая диалектика.
Автором использовались такие научные методы как: формальнологический (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия и выдвижение гипотезы), сравнительно-правовой и исторический методы. Указанные методы исследования применялись комплексно, в тесной связи между собой в зависимости от конкретной задачи.
Теоретическую основу исследования составили работы ведущих ученых-административистов: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, ИИ. Веремеенко, A.A. Демина, A.C. Дугенца, В.В. Игнатенко, JI.A. Калининой,
A.А.Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Наздрачёва, Л.Л. Попова, Н.И. Побежимовой, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой,
B.В.Серёгиной, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и других.
Специалистов в области антимонопольного законодательства: И.Ю.Артемьева, А.Н. Варламовой, А.Ю. Кинёва, Н.И. Клейн, Е.И.Кузнецова,
B. Пружанского, С. Пузыревского, А.Р. Султанова, К.Ю. Тотьева, Н.Е.Фонарева.
При проведении исследования также широко использовались научные труды специалистов в области финансового . и банковского права: К.С.Бельского, O.A. Беляевой, A.A. Вишневского, Е.Ю. Грачёвой, Е.Ф.Жукова,
C.В.Запольского, Е.Б. Лауте, Е.А. Павлодского, М.М.Прошунина. Значительную помощь в подготовке диссертационной работы оказали актуальные материалы и данные по заявленной теме, размещенные на официальных сайтах Ценфальною Банка России и Федеральной — ~ "антимонопольной службы России в сети Интернет: ~ ~ ~ "
Наряду с теоретическим материалом, в представленной работе широко использовалась нормативно-правовая база, а также судебная практика по предмету диссертационного исследования.
Нормативно-правовую основу исследования составили положения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, иных подзаконных нормативных правовых актов в части, касающейся определения правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:
- статистические материалы Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции на рынке банковских услуг в целом за период с 2008 по 2012 гг., в частности сведения о количестве совершенных банками правонарушений в сфере антимонопольного законодательства за каждый календарный год; по отдельным видам правонарушений совершаемых банками в исследуемой сфере - злоупотребления доминирующим положением, ограничивающим конкуренцию соглашениям с участием банков, недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг; о количестве выданных ФАС России и ее территориальными органами предписаний за период с 2008 по 2012 гг. в целом и в отношении банковских кредитных организаций; сведения о количестве освобожденных от административной ответственности хозяйствующих субъектов в соответствии со статьей 14.32 КоАП РФ за ограничивающие конкуренцию соглашения, в том числе на рынке банковских услуг;
- сведения о работе с обращениями, поступившими в структурные подразделения центрального аппарата и территориальные органы Федеральной антимонопольной службы от граждан и юридических лиц, в том - числе касающихся нарушений антимонбпольного законодательства на ^эынке банковских услуг в целом за период с 2008 по 2012 гг.;
- статистические материалы Центрального банка России о количестве банковских кредитных организаций в Российской Федерации, размерах их уставного капитала по состоянию на 2012 год, изменению их доходов с 2008 по 2012 гг.; данные официального рейтинга банков по материалам ЦБ РФ; сведения об обращениях граждан и представителей юридических лиц в адрес Центрального банка России касаемо деятельности банковских кредитных организаций;
- ежегодные доклады Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции в Российской Федерации с 2008 по 2012 гг.;
- аналитические материалы (презентации, диаграммы и графики) научно-практических конференций и семинаров, проводимых Федеральной антимонопольной службой, посвященных отдельным вопросам антимонопольного регулирования; материалы судебной практики - 216 дел о нарушениях антимонопольного законодательства рассмотренных судами И субъектов Российской Федерации с 2008 по 2012 гг.; разъяснения Федеральной антимонопольной службы и информационные письма Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения антимонопольного законодательства; результаты опроса 112 должностных лиц Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов по вопросам привлечения банков к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства;
- результаты опроса 131 сотрудника банковских кредитных организаций в 9 субъектах РФ, по вопросам нарушения банками норм антимонопольного законодательства и реакции антимонопольных органов России на такие нарушенияг ------ --
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проведено комплексное исследование правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности. Научной новизной обладают сделанные в диссертации выводы и предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего исследуемую сферу общественных отношений. Положения работы учитывают последние изменения, как норм антимонопольного законодательства, так и норм, устанавливающих административную ответственность банковских кредитных организаций.
Новизной отличается и проведенное автором исследование мало изученной в административном праве проблемы освобождения банков от административной ответственности за ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия банков. Автором с учетом зарубежного и отечественного опыта подробно изучены условия, обстоятельства и порядок освобождения банков от административной ответственности, сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию положений статьи 14.32 КоАП РФ, посвященной этому вопросу.
В результате проведенного диссертационного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение понятия «предписание антимонопольного органа», под которым следует понимать индивидуально-правовой акт, выносимый комиссией специально образуемой антимонопольным органом для рассмотрения каждого конкретного нарушения антимонопольного законодательства России и являющийся способом государственного реагирования, выраженном в административном принуждении, с целью пресечения совершения правонарушения и закрепить данное определение в статье 4 Федерального закона 2006 года «О защите конкуренции».
2. Вывод о том, что в целях обеспечения добросовестной конкуренции на рынке коммунальных платежей через банковские организации необходимо закрепление в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» обязанности для получателей платежей за жилищно-коммунальные услуги публиковать информацию о банковских счетах, на которые поступают коммунальные платежи, на своих официальных сайтах.
3. Предложение о закреплении в статье 3.2 КоАП РФ в целях унификации мер административной ответственности, применяемых в сфере антимонопольного регулирования, такого административного наказания как принудительное разделение или выделение занимающих доминирующее положение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход, в случае систематического осуществления ими монополистической деятельности. Необходимо также установить в статье 14.31 КоАП РФ административную ответственность в виде принудительного разделения или выделения за злоупотребление доминирующим положением.
4. Положение об установлении в статье 14.9 КоАП РФ для должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления таких мер административного наказания как административный штраф или дисквалификация за повторное принятие нормативного правового акта, ограничивающего конкуренцию или предоставляющего необоснованные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам при ранее выданном предписании антимонопольного органа об устранении таких нарушений. В целях предотвращения и пресечения подобных действий и решений указанных должностных лиц, предлагается дополнить часть 2 статьи 14.9 КоАП РФ следующими словами «.либо в отношении которых антимонопольным органом выносилось предписание об устранении подобных нарушений».
5. Предложение об унификации статей особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, посвященных антимонопольному регулированию, в отдельную главу, поскольку такие статьи имеют общий специфический объект правового регулирования, а
--именно защиту кШкурентных отно1Шний в России. В данную главу сЛёдует включить статью 9.15, части 6 и 12 статьи 9.16, статьи 9.21, 14.3, статью 14.6 (за исключением административных правонарушений в сфере государственного регулирования тарифов), статьи 14.9, 14.31-14.33, 14.38, 14.40-14.42, части 2.1-2.7 статьи 19.5, статью 19.8 (в пределах полномочий антимонопольного органа) и статью 19.31 КоАП РФ.
6. Вывод о необходимости дополнения КоАП РФ положениями о приеме антимонопольным органом любой информации, способствующей раскрытию ограничивающего конкуренцию соглашения и закреплении гарантий ее конфиденциальности. В этих целях предлагается:
- дополнить статью 14.32 КоАП РФ примечанием 5 следующего содержания: «Должностные лица антимонопольного органа обязаны принимать любую информацию, как от первого лица (заявителя) предоставившего сведения об ограничивающем конкуренцию соглашении, так и от последующих заявителей, если она способствует скорейшему раскрытию антиконкурентного соглашения»;
- ввести в КоАП РФ статью 14.32.1 «Разглашение конфиденциальных сведений, способствующих раскрытию ограничивающего конкуренцию соглашения» и изложить ее в следующей редакции:
1. Разглашение должностными лицами антимонопольного органа конфиденциальной информации о лице, предоставляющем сведения направленные на скорейшее раскрытие ограничивающего конкуренцию соглашения, равно как и опубликование самих сведений в средствах массовой информации и сети Интернет,влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
2. Действия должных лиц антимонопольного органа указанные в части 1 настоящей статьи, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение,влекут наложение администратиШого штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет».
7. Предложение о введении в КоАП РФ положений, касающихся возможности снижения размеров административного штрафа для некоторых категорий лиц, заявивших в антимонопольный орган о заключении ими ограничивающего конкуренцию соглашения. В этих целях предлагается дополнить примечание 1 к статье 14.32 КоАП РФ:
- абзацем шестым: «Лицам, которые вслед за первым заявителем выполнили условия освобождения от административной ответственности, в зависимости от значимости предоставленной ими информации для скорейшего раскрытия ограничивающего конкуренцию соглашения, размер административного штрафа, установленный настоящей статьей, может быть снижен, но не более чем наполовину»;
- абзацем седьмым: «Организатор ограничивающего конкуренцию соглашения не может быть полностью освобожден от административной ответственности в связи с предоставлением сведений об ограничивающем конкуренцию соглашении и подачей им заявления о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в антимонопольный орган. При этом в зависимости от важности и полноты предоставленных им сведений, способствующих скорейшему раскрытию антиконкурентного соглашения, размер административного штрафа, установленного настоящей статьей, для организатора такого соглашения, может быть снижен, но не более чем наполовину».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в предложенных выводах и рекомендациях, обобщающих и дополняющих научные знания о правовых и организационных основах деятельности Федеральной антимонопольной службы России по привлечению банков к административной ответственности. Результаты проведенного исследования направлены на решение существующих проблем в сфере антимоноШльноТо ре!у™рования, а также привлечения ^освобождения банков от административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства.
Основные положения могут быть использованы в дальнейшем научном исследовании института антимонопольного регулирования и привлечения банков к административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства. Сделанные автором выводы и предложения могут найти применение в нормотворческой деятельности, практической деятельности должностных лиц правоприменительных органов, а также в системе высшего профессионального образования юридического профиля в ходе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответственность» и спецкурса «Антимонопольная служба» (в рамках направления «Государственное и муниципальное управление»).
Апробация результатов исследования осуществлялась путем вынесения основных положений диссертации на обсуждение на кафедре административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, выступлений с докладами по вопросам исследуемой темы на научно-практических конференциях, по итогам которых изданы сборники статей. Материалы диссертационного исследования опубликованы в виде научных статей, в том числе в журналах рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации обусловлена характером рассматриваемой темы и поставленными задачами исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованных в диссертации источников.
