АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства»
На правах рукописи
Артемьева Елена Андреевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАРУШЕНИЯМ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 МАЙ 2012
Москва-2012
005016252
Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Кононов Анатолий Михайлович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич
кандидат юридических наук Маркина Элеонора Виктровна
Ведущая организация:
Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации
Защита состоится 23 мая 2012 г. в 16.00 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. № 347 Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет«_» апреля 2012 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@mon.gov.ru
Автореферат разослан «_» апреля 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29
кандидат юридических наук
А.Р. Батяева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. В современных условиях Россия переживает последствия мирового финансово-экономического кризиса, который обозначил недостатки структурной организации и системные противоречия развития национальной экономики и, как результат, поставил вопрос о направлениях дальнейшей модернизации национальной экономической системы, в целях которой важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования.
Реализация направлений макроэкономической политики, в том числе, касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой. В этой связи развитие конкурентной среды является ключевой предпосылкой формирования стимулов к инновациям и росту эффективности на основе снижения барьеров выхода на рынки, демонополизации экономики, обеспечения равных условий конкуренции1, что в свою очередь предполагает создание эффективной системы профилактики, предупреждения и пресечения ограничивающих конкуренцию действий государства и бизнеса на основе объединения усилий всех органов, осуществляющих государственное регулирование в сфере защиты и развития конкуренции.
Последовательность при достижении проводимых социально-экономических реформ, в том числе в сфере защиты и развития конкуренции в России, должна повлечь изменение цели и задач правового регулирования, а они в свою очередь, должны повлиять на изменение и административно-правовых средств их достижения, с поддержкой которых, потенциально возможно повышение эффективности исследуемых мер противодействия. Таким образом, проблема административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, их современного результативного и качественного совершенствования в законодательном и правореализационном процессе, все больше и больше становится актуальной, научно и практически значимой.
Однако уверенный рост количества возбуждённых дел о нарушении антимонопольного законодательства на протяжении периода с 2008 по 2010 год позволяет сделать вывод, что противодействие нарушениям антимонопольного законодательства сегодня все еще нуждается в совершенствовании. Ситуация
1 См. Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития
конкуренции в Российской Федерации» (вместе с «Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на2009 - 2012 годы»)//СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.
3
усложняется еще и тем, что дифференциация государственного регулирования в сфере конкуренции привела к усложнению системы целей, на которые направлено действие административно-правовых средств, используемых для профилактики, предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства.
В этой связи исследование содержательных аспектов административно-правового регулирования, сущности нарушений антимонопольного законодательства, основных причин высокой административной деликтности в данной сфере общественных отношений, а также изучение тенденций, связанных с правоприменением, особенностей применения норм административного воздействия на хозяйствующих субъектов, осуществляющих противоправные действия, являются актуальными и своевременными, что и предопределило тему настоящего исследования.
Актуальность темы данного диссертационного исследования также обусловлена активным развитием правотворчества в данной сфере. Так, законодательство Российской Федерации за последние годы было подвержено существенным изменениям1, направленным на либерализацию антимонопольного законодательства, совершенствование антимонопольного регулирования, в том числе в части полномочий антимонопольных органов, направленных на противодействие антимонопольного законодательства.
Степень научной разработанности. В силу своей актуальности вопросы административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности были и остаются предметом научного исследования.
Понятие антимонопольной деятельности как объекта правового регулирования рассматривалось в работах многочисленных авторов. Среди них следует отметить таких как: Т.Г. Белаш, O.A. Городов, Т.Г. Даурова, Е.Ю. Захаркина, З.М. Казачкова, А.Ю. Кинев, Н.И. Клейн, О.В. Локота, В.И. Еременко, Г.И. Маргыненко, A.B. Спиридонова, B.C. Степашин, Р.Ф. Хашукаев и др.
Проблемы применения административно-правовых средств неоднократно рассматривали в своих трудах: С.С. Алексеев, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, A.C. Ковальчук, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, A.B. Малько, М.И. Никулин, В.Е. Помаскин, Л.Л. Попов, В.В. Селиванов, Ю.Н. Старилов, A.B. Степенко, Ю.А. Тихомиров, В.А. Хропанюк, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Различные аспекты в области антимонопольного законодательства и конкурентного права Российской Федерации и зарубежных стран исследовались: Г.Е. Авиловым, Р.Г. Агаевым, H.A. Бариновым, В.И. Еременко, O.A. Жидковым,
1 См., например Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»//Рос. газ. - 2011. - 9 дек.
М.Ю. Козловой, Г.И. Никеровым, О.М. Олейник, С.А. Паращуком, A.A. Ткачевым, К.Ю. Тотьевым.
В последние годы рассматриваемая проблематика, неоднократно становилась предметом диссертационных исследований. Диссертационные работы, среди которых можно отметить работы М.Н. Бурака, А.Н. Варламовой, А.Ю. Викулина, П.М. Владимировой, К.Л. Вознесенского, A.A. Войцехович, И.Г. Гельфенбуйм, И.В. Джабуа, В.П. Дубенецкого, П.В. Каменевой, С.Н. Кондратовской, Л.В. Куншиной, А.Ю. Соколова и других, посвящены различным проблемам правового регулирования антимонопольной политики. Однако, как правило, в этих работах затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с темой настоящего исследования. Так, в диссертации К.Л. Вознесенского «Административно-правовое регулирования осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации» (2010 г.) основное внимание уделялось вопросам эффективности контроля, как средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства1. Целью диссертация A.A. Войцехович «Административно-правовое регулирование ограничительной деловой практики в Российской Федерации» (2011 г.) было определение тенденций, проблем и причин, способствующих неоднозначному толкованию и применению административно-правовых норм антимонопольного регулирования конкурентной среды2. Диссертация С. А. Карлова (2012 г.) «Административно-правовые методы антимонопольного регулирования в России» посвящена раскрытию сущности и содержания административно-правовых методов в сфере антимонопольного регулирования, которые рассматриваются данным автором через систему способов властно-принудительного воздействия.3
Система административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства (их профилактике, предупреждения и пресечения) всестороннее и комплексно не исследовалась. В теории административного права вопросы, связанные с правовыми средствами регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности в целом рассматривались достаточно узко. В научных работах имеются лишь отдельные высказывания о некоторых видах административно-правовых средств противодействия нарушениям тех или иных нарушений антимонопольного законодательства.
1 Вознесенский K.JI. Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 5.
2 Войцехович A.A. Административно-правовое регулирование ограничительной деловой практики в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 5.
3 Карлов С.А. Административно-правовые методы антимонопольного регулирования в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2012. С.4, 8.
Одновременно продолжается научная дискуссия о сущности административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования, их типологии, а также активно обсуждаются проблемы, возникающие в процессе применения отдельных норм Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЭ (ред. от 29.11.2010) «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), регламентирующих правомочия ФАС России в сфере противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и нуждающихся в совершенствовании.
Эти и другие проблемы, требующие своего теоретического исследования и нуждающиеся в практических предложениях, направленных на их преодоление, послужили основаниями для избрания темы настоящей диссертационной работы, а также обусловили ее структуру и содержание.
Цель исследования - построение и структуризация на основе комплексного сравнительного анализа источников права, результатов теоретических изысканий отечественных и зарубежных ученых в области административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности и правоприменительной практики теоретической концепции административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и разработка на этой основе научно-практических рекомендаций по ее реализации.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
• рассмотреть понятие и сущность нарушений антимонопольного законодательства, разработать их классификацию; дать определение административного правонарушения в сфере антимонопольного законодательства; выявить основные условия совершения нарушений антимонопольного законодательства;
• исследовать административно-правовые средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства; дать определение понятия административно-правового средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства;
• проанализировать функции антимонопольных органов на современном этапе и их практическую деятельность с целью разработки рекомендаций по реализации предусмотренных законодательством административно-правовых норм, регулирующих противодействие нарушениям антимонопольного законодательства;
• разработать направления совершенствования системы административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства и действующего законодательства Российской Федерации.
Объектом исследования являются урегулированные административно -правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся в процессе противодействия нарушениям антимонопольного законодательства.
Предметом исследования является весь комплекс административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства и перспективы их развития в современных условиях.
Методологической основой настоящей диссертации явился общенаучный диалектический метод познания, который дал возможность выявить основные причины совершения административных правонарушений в области антимонопольного законодательства, а также рассмотреть административно-правовые средства противодействия в указанной сфере с точки зрения их вариативности, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса. Кроме того автором использовались системный и функциональный подходы к изучению состава правонарушения.
Историко-правовой метод позволил изучить эволюцию административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства.
Сравнительно-правовой метод использовался в работе при сопоставлении различных способов проведения проверок органами ФАС России, а также при изучении зарубежного опыта привлечения к ответственности нарушителей антимонопольного законодательства.
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов осуществления контроля антимонопольными органами, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними. Данный подход использовался при анализе структуры административно-правовых средств как основных регуляторов общественных отношений в исследуемой сфере.
Методы формальной логики - сравнение, описание, классификация, анализ, синтез и др. - позволили провести исследование применяемых в настоящее время административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, выявить имеющиеся в них дефекты и обосновать предложения по их устранению.
Из числа частнонаучных методов научного исследования наиболее широко использовались формально-юридический, логико-юридический и конкретно-социологический методы. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определённые тенденции, сделать обобщения и выводы.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ведущих отечественных ученых в области общей теории права - С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, A.B. Малько, М.Н. Марченко; административного права - Д.Н. Бахраха, Д.Ю. Денисова, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и других.
Теория вопроса применения административно-правовых средств в государственном регулировании изучалась по трудам: А.Б. Агапова, Б.Н. Габричидзе, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, A.C. Ковальчука, A.M. Кононова, А.П. Коренева, A.B. Малько, М.И. Никулина, В.Е. Помаскина, JI.JI. Попова, В.В. Селиванова, A.B. Степенко, В.А. Хропанюка, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.
Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области конституционного права, гражданского и иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии, экономики и теории управления.
Эмпирическая база исследования сформирована путем обобщения и анализа:
1) материалов практической деятельности судов различных уровней, таких как информационные письма Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, постановлений ФАС Московского округа, ФАС Восточно-Сибирского округа, ФАС Волго-Вятского округа и др.;
2) статистических и аналитических материалов ФАС России, МВД России, ФСТ России Минэкономразвития России, независимых экспертов за период с 2000 по 2010 гг.
Научная новизна исследования. В настоящей диссертационной работе на основе норм действующего законодательства, имеющихся научных точек зрения, а также результатов исследования, полученных лично автором разработана и предложена типология административных правонарушений антимонопольного законодательства; выявлены основные признаки административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности.
Сформулированы определения понятий «предупреждение нарушений антимонопольного законодательства», «профилактика нарушений антимонопольного законодательства», «предотвращение нарушений антимонопольного законодательства», и «административно-правовое средство предупреждения нарушений антимонопольного законодательства». Указанные понятия предложено ввести в научный оборот для дальнейшего применения в административном праве и антимонопольном праве.
Разработаны предложения по дальнейшему совершенствованию антимонопольного законодательства с целью сокращения количества его нарушений.
Принимая во внимание многообразие проблем, возникающих при анализе административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, автор стремился исследовать наиболее важные вопросы, не получившие до настоящего времени надлежащей теоретической оценки и эффективной правовой регламентации.
Научной новизной также обладают научные положения, выносимые на защиту:
1. Для решения проблемы конкуренции в административном праве терминов «нарушение антимонопольного законодательства» и «административное правонарушение
в сфере антимонопольного регулирования» обозначены пути разрешения ключевых разночтений между общей теорией и законодательством по вопросам ответственности и правонарушения, а также сформулированы авторские определения указанных понятий.
Под нарушением антимонопольного законодательства предложено понимать юридический факт, представляющий собой виновное противоправное деяние, которое причиняет вред обществу, государству, отдельным лицам, путем посягательства на общественные отношения, охраняемые нормами гражданского, административного, уголовного законодательства, регулирующего правоотношения в сфере защиты конкуренции. В случае если за указанное нарушение законодательством предусмотрена административная ответственность, оно рассматривается в качестве правонарушения.
Под административным правонарушением в сфере антимонопольного регулирования предложено понимать общественно опасное, противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения в сфере защиты конкуренции, в том числе нарушающее установленный законодательством нормальный порядок реализации уполномоченными государственными органами деятельности, направленной на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, причиняющее вред вышеуказанным интересам или создающее угрозу причинения такого вреда, за совершение которого предусмотрена административная ответственность.
2. Сделан вывод о том, что классификация нарушений антимонопольного законодательства по степени общественной опасности или по признаку общественной значимости, а также по отраслям законодательства не отвечает современным реалиям и закономерностям развития конкурентных отношений и их регулирования (или просто современным требованиям). В этой связи в диссертации обоснована и предложена двухвидовая классификация нарушений антимонопольного законодательства, за основу которой взят предметный признак публичного или частного интереса.
Данная классификация позволяет объединить различные виды нарушений антимонопольного законодательства в две группы: 1) нарушения, которые причиняя вред конкурентной среде отдельного рынка, затрагивают интересы неопределенного круга потребителей (лиц, ведущих хозяйственную деятельность на рынке) и причиняют вред вышеуказанным интересам или создают угрозу причинения такого вреда; 2) и нарушения, которые связаны с отдельным фактом причинения вреда (или созданием угрозы причинения такого вреда) интересам конкретного потребителя (хозяйствующего субъекта).
3. Предложено ввести в научный оборот понятие «административно-правовое средство противодействия нарушениям антимонопольного законодательства», под которым необходимо понимать административно-правовые нормы и акты применения
норм административного права, направленные на достижение социально-значимого результата, выраженного в снижении количества данных нарушений, а также нивелировании (устранении) причин и условий их совершения, и, как следствие, снижение их количества.
4. Сделан вывод о том, что административно-правовые средства в механизме правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности призваны решать определенные, в том числе и социально-экономические задачи. В связи с чем предложено изменить цели действия Закона о защите конкуренции, посредством внесения изменений в ч. 2 ст. 1 Закона, предусматривающих, в том числе и ряд «социальных целей», как то «создание условий для улучшения качества жизни населения», а также целей «защиты прав и интересов хозяйствующих субъектов и потребителей».
5. Доказано, что условиями роста нарушений антимонопольного законодательства в последние годы, в том числе являются: 1) отсутствие в Российской Федерации комплексной системы противодействия нарушениям антимонопольного законодательства - большинство правовых норм антимонопольного и административного законодательства регулируют данную деятельность косвенным образом, воздействуя на участников рассматриваемых общественных отношений самим фактом своего существования; 2) несовершенство законодательного регулирования основ системы профилактики правонарушений в Российской Федерации; 3) разобщенный и узковедомственный подход к проблемам организации и осуществления деятельности по противодействию нарушениям антимонопольного законодательства.
В связи с этим разработан концептуальный комплексный подход к совершенствованию деятельности по защите конкуренции и противодействию нарушениям антимонопольного законодательства, включающий разработку и реализацию иерархичных межведомственных средне- и долгосрочных программ противодействия, включающих федеральный, региональный и местный уровни. Систему программно-целевого управления противодействия нарушениям антимонопольного законодательства необходимо представлять следующими элементами: цель программы; программно -целевые органы, в полномочия которых входит противодействие нарушениям антимонопольного законодательства с определением механизма их взаимодействия; контрольно-целевые результаты по направлениям.
6. Признано несовершенство процедур и форм реагирования антимонопольных органов на нарушения антимонопольного законодательства, в том числе, профилактической направленности, что обуславливает «перегруженность
антимонопольной службы» и снижение профилактического эффекта ее деятельности. В связи с чем предлагается:
— предусмотреть в Законе о защите конкуренции и соответствующих ведомственных нормативных актах упрощенный порядок и сокращенные сроки рассмотрения дел о малозначительных правонарушениях, связанных исключительно с отдельным фактом ущемления доминирующим субъектом прав конкретного потребителя (контрагента);
— объединить нормы КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за неисполнение представления (частного определения) об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст.17.4 и ст. 19.6 КоАП РФ). Для этого предлагается, откорректировать положения ст. 17.4 КоАП РФ в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ, изложить диспозицию ст. 17.4 КоАП РФ в следующей редакции: «оставление должностным лицом без рассмотрения частного определения или представления судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, либо непринятие мер по устранению указанных в определении или представлении нарушений»; статью 19.6 из КоАП РФ исключить;
— издать соответствующие ведомственные нормативные правовые акты, содержащие конкретные методологические рекомендации, права и обязанности антимонопольного органа.
7. Обоснована целесообразность совершенствования административно-правовых средств предупреждения антимонопольного законодательства с учетом основных направлений конкурентной, макроэкономической и антикоррупционной политики государства. В этих целях предложено:
— определить в Законе о защите конкуренции понятие «противодействие нарушениям антимонопольного законодательства» и установить конкретный перечень мер, подлежащих применению антимонопольными органами при осуществлении ими профилактики, предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства;
— издать совместное постановление Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, обобщающего практику применения судами ст. 2.9. КоАП РФ, предусматривающее открытый перечень обстоятельств, учитываемых при реализации данной нормы.
Теоретическая значимость диссертации определяется тем, что ее выводы вносят определенный вклад в развитие и углубление научных знаний в области административно-правового регулирования антимонопольной политики государства,
применения административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства.
Полученные результаты могут быть использованы в ходе дальнейших исследований по проблемам административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности; могут применяться при совершенствовании программ курсов «Административного права», «Конкурентного права», «Антимонопольного права» и других юридических дисциплин.
Практическая значимость настоящего исследования заключается в возможности использования содержащихся в работе выводов и предложений в законотворческом процессе при разработке мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности, а также в работе антимонопольных органов при совершенствовании системы административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования и его выводы, положения и рекомендации нашли отражение в 7-ми опубликованных автором работах. Выводы и результаты исследования применялись в практической деятельности при изучении дел арбитражных судов по спорам участников антимонопольных правоотношений. Автор выступал с докладами и сообщениями по теме диссертации на научно-практических конференциях и семинарах Российского университета Дружбы народов, тезисы которых опубликованы в научных сборниках, а также участвовал в подготовке и проведении заседаний Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суд Московского округа.
Объем и структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Исследование состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются цели и задачи диссертационного исследования, его объект и предмет, излагается методологическая основа, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Теоретико-правовые основы применения административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства» исследуются сущность нарушений антимонопольного законодательства, содержание административных правонарушений в сфере
антимонопольного регулирования, их классификация; место и роль правовых средств в механизме административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности; в рамках системного подхода исследуются сущность административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, роль антимонопольных органов в их реализации.
В первом параграфе первой главы - «Нарушения антимонопольного законодательства: понятие, содержание, типология», - посвященном анализу понятия, сущности и признакам нарушений в сфере антимонопольного регулирования, отмечается, что в общей теории права сложились несколько концепций правонарушения: правонарушение как разновидность юридических фактов; правонарушение как общественно опасное деяние; правонарушение как основание юридической ответственности.
Исследуя признаки нарушений антимонопольного законодательства, нужно учитывать, что нарушение антимонопольного законодательства, будучи деянием, характеризуется как сознательный волевой акт, внешне выраженный нарушителем. Не всякое деяние - действие или бездействие - является нарушением, а лишь то, которое совершается вопреки правовым велениям, нарушает закон, его нормы и положения. Противоправность отличает правонарушения в сфере антимонопольного законодательства от нарушений неправовых социальных норм (правил морали, норм общественной организации и т.п.), также этот признак правонарушений отличает их от правомерных деяний, которые составляют основную часть актов поведения личности и характерны для нормального развития общества.
Автором выдвигается тезис, что наказуемость есть отдельный обязательный признак только публично-правовых правонарушений в сфере антимонопольного регулирования. В случае нарушения соответствующего субъекта конкурентных отношений норм частного права наказуемость не является существенным признаком, т.к. охрана частных интересов заключается не в наказании, а в пресечении противоправных действий и принудительном восстановлении нарушенного права. Стремление выделить в отдельный обязательный признак правонарушения наказуемость или предусмотренность юридической ответственности справедливо только для отдельных видов правонарушений в сфере антимонопольного законодательства (уголовных и административных).
Правонарушениями в сфере антимонопольного законодательства являются не только те деяния, которые уже повлекли за собой вредные последствия, но и такие, которые могут причинить соответствующий вред. Автор согласен с теми учеными, которые категорию «общественная опасность» считают основополагающим критерием разграничения преступлений и административных проступков. Достижение
определенной степени общественной опасности неизбежно ведет к появлению качества общественной опасности, присущего именно административным правонарушениям или преступлениям, так как всякому качеству соответствует свое количество.
Для отличия проступков (деликтов) в сфере антимонопольного законодательства от тех малозначительных деяний, которые не влекут юридической ответственности, больше подходит категория «общественная вредность».
Еще один из важнейших признаков правонарушения в сфере антимонопольного законодательства - наличие вины.
Вышеперечисленные признаки являются обязательными для каждого правонарушения в сфере антимонопольного законодательства (как совершенного в публичном, так и в частном праве), в совокупности, в системе они позволяют отграничить правонарушения от злоупотребления правом, нарушений субъективных прав, объективно-противоправных деяний и юридических ошибок и получают детализацию в составах конкретных правонарушений, предусмотренных уголовным, административным, антимонопольным и гражданским законодательством.
В последние годы, в связи с расширяющимся и углубляющимся процессом исследования различных проблем правоведения в юридической науке становится все более заметным внимание к вопросам классификации изучаемых явлений. В связи с этим автором предлагается классификация правонарушений антимонопольного законодательства в зависимости от общественной значимости или общественной опасности (вредности).
Под сущностью административного правонарушения следует понимать главную, внутреннеприсущую правонарушению характеристику, которая позволяет выделять его среди иных актов поведения, указывает на его родовые свойства и признаки. Автором изложены признаки административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства.
Во втором параграфе первой главы - «Понятие и сущность административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства».
Отмечается, что однозначное легальное определение понятия «профилактики правонарушений» в настоящее время отсутствует, равно, как и не раскрываются на законодательном уровне содержания дефиниции «предупреждение» административных правонарушений. Обилие размытых, недостаточно точных в отношении своего содержания понятий, имеющихся сегодня, свидетельствует о том, что совершенствование административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, их адаптация к условиям реализующейся
национальной стратегии социально-экономического развития сопряжены с множеством противоречий и трудностей.
Автором исследуются словарные, доктринальные определения понятий «предупреждение», «пресечение» и «профилактика» правонарушений и легальные определения понятия «противодействие» правонарушениям; предлагается определение «административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства» и их классификация.
Делается вывод, что процесс совершенствования противодействия нарушений антимонопольного законодательства невозможен без разработки адекватных и эффективных, как первичных, так и комплексных административно-правовых средств (совокупности методов (приемов) управления) профилактики.
Рассматривая правовой порядок, как правореализационный процесс, можно констатировать, что правовая активность субъектов конкурентных отношений, выражающаяся в их правомерном поведении, соблюдении ими правовых установлений и предписаний, в том числе и административно-правовых норм, направленных на защиту конкуренции, проявляется, в том числе и на профилактику, предупреждение и пресечение административных правонарушений как лицами, поведение которых правомерно, так и теми, кто преступил закон. Это положение должно быть заложено в проходящем реформировании действующего законодательства, с тем чтобы: усилить профилактическую функцию норм, в том числе путем стимулирования правомерного поведения субъектов конкурентных отношений посредством увеличения количества поощрительных норм.
Третий параграф первой главы - «Правовые средства в механизме административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности» обобщаются сформировавшиеся научные подходы к пониманию таких категорий как «правовые средства», место и роль правовых средств в механизме административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности Анализ концепций, образующих широкий подход к пониманию механизма правового регулирования, при относительном единстве мнений его трактовки как системы правовых средств свидетельствует об отсутствии целостности его элементов. Обобщая результаты исследования, осуществленного в рамках настоящего исследования, автор прищел к выводу, что в настоящее время не существует единой логически непротиворечивой теоретической конструкции механизма правового регулирования. Данные проблемы присущи и механизму административно-правового регулирования.
Таким образом, вопрос связи и соотношения элементов рассматриваемого механизма административно-правового регулирования — это вопрос его структуры.
В соответствии со стадиями правового регулирования, предложенными С.С. Алексеевым, и с учетом особенностей административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере автором выделяются и исследуются три основных элемента механизма правового регулирования исследуемых отношений: правовые нормы; правовые отношения; правовые акты.
Отмечается, что главный вопрос, который призвана разрешить теория административно-правовых средств - это какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности, в частности при регулировании конкуренции и ограничении монополистической деятельности, для достижения социально значимых результатов. В этой связи административно-правовые средства рассматриваются как комплексный функционал правовой системы, и воплощающийся в механизме административно-правового регулирования, под которым следует понимать нормативно-организованный, последовательно осуществляемый комплексный процесс, направленный на результативное воплощение в жизнь норм антимонопольного законодательства, при помощи адекватных административно-правовых средств.
В этой связи каждый нормативный правовой акт принимается с определенной целью, для решения конкретных задач в соответствующей сфере. Данная цель должна отвечать ряду параметров.
Однако анализ действующего законодательства, позволил сделать вывод, что цель не всегда так четко и ясно формулируется в нормативных правовых актах, исключением не является и антимонопольное законодательство. Это, в свою очередь в определенной степени осложняет оценку эффективности действия нормативного правового акта, поскольку одним из необходимых условий определения эффективности норм права является оценка результатов их действия с точки зрения полноты реализации целей, поставленных законодателем1. Подобные ситуации как результат приводят к увеличению объема «работы» для телеологического толкования.
Утверждается, что лишение ФАС России полномочий в области защиты прав потребителей - негативная и неоправданная новация. Предложение считать потребителя стороной, пострадавшей от нарушений антимонопольного законодательства, обосновывается тем, что конкуренция призвана удовлетворить спрос потребителей наиболее эффективным способом, поэтому на первый план в предотвращении и пресечении недобросовестной конкуренции выдвигаются публичные интересы, защита которых относится к одной из основных функций государства
'См. об этом. Сырых В.М., Шкатулла В.И. Эффективность законодательных норм в сфере общего образования // Эффективность закона / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997. С 114.
Так как рассматриваемые правовые средства ввиду специфики административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности призваны решать определенные, в том числе и социально-экономические задачи, предложено изменить цели действия Закона о защите конкуренции; установить цели ведения Реестра хозяйствующих субъектов путем внесения изменений в Постановление Правительства РФ от 19 декабря 2007 г. № 896.
В четвертом параграфе первой главы «Система административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства» автор исследует понятие «система» и основные признаки системы административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства -однонаправленность действия; целостность; совместимость ее элементов; эмерджентность, - и выдвигает тезис о необходимости обеспечения сочетания частноправовых и публично-правовых стимулов и ограничений в основе системы правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства при приоритете правостимулирующей составляющей.
Делается вывод о том, что административно-правовые средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства целесообразно рассматривать в качестве определенной сложной системы управления отношений складывающихся в сфере, состоящей из совокупности административно-правовых средств, распределенных по группам, объединяющихся в систему для решения поставленных задач, воплощающихся в выверенном временем алгоритме действия правовой формы -в административно-правовом механизме их реализации.
Возникновение системы органов взамен органа, единолично осуществляющего прежде конкурентную политику и противодействие нарушениям антимонопольного законодательства неминуемо привело к усложнению системы целей, на которые направлена данная деятельность. Это обусловило необходимость в процессе организации противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, в том числе административным правонарушениями, как деятельности, осуществляемой на всех уровнях социального управления, особое место отвести именно программно-целевому планированию.
Сегодня иерархия программ, направленных на противодействие нарушениям антимонопольного законодательства может быть сформирована по направлениям («профилактика», «предупреждение», «пресечение»), реализуемым на общегосударственном (федеральном) уровне, региональном и местном уровнях, а также при определенных условиях (противодействие деятельности картелей) на межгосударственном уровне. Данная иерархия позволит объединить программы
единой концепцией, увязать их по срокам принятия и реализации, обеспечить преемственность.
Выделяя среди основных условий роста исследуемых правонарушений и «перегруженность» ФАС России, автор отстаивает целесообразность разделения всех нарушений антимонопольного законодательства в целях контроля на правонарушения, которые наносят вред (создают угрозу причинения такого вреда) публичным или частным интересам соответственно.
Смысл защиты конкуренции административными способами - защита интересов именно неопределенной группы лиц (публичных интересов) посредством защиты нарушенного индивидуального права. Реакция со стороны государства заключается в пресечении противоправных, в том числе и общественно опасных действий, принудительном восстановлении нарушенного права и наказании правонарушителя. В процессе применения мер административно-правового принуждения к правонарушителю обязательно учитывается степень общественной вредности правонарушения, на которую влияют факт совершения правонарушений ранее и факт привлечения к публичной ответственности в прошлом. Данные факторы будут оказывать влияние на характер наказания.
Реакция со стороны государства на совершение правонарушений, которые наносят вред (создают угрозу причинения такого вреда) частным интересам в исследуемой сфере, заключается в пресечении противоправных действий и принудительном восстановлении нарушенного права. При этом рассмотрение антимонопольными органами дел о правонарушениях, которые наносят вред (создают угрозу причинения такого вреда) частным интересам необходимо осуществлять в упрощенном порядке и в сокращенные сроки, для чего необходимо предусмотреть такую возможность в Законе о защите конкуренции и соответствующих ведомственных нормативных актах, а также разработать необходимый понятийный аппарат.
Вторая глава «Характеристика административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и основные направления их совершенствования» посвящена исследованию административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, как закрепленным в антимонопольном законодательстве, так и в законодательстве об административных правонарушениях; а также основным направлениям развития законодательной основы административно-правового регулирования в сфере противодействия исследуемым правонарушениям.
В первом параграфе второй главы «Административно-правовые средства, закрепленные в антимонопольном законодательстве» отмечается, что следует выделять две группы мер административного принуждения в сфере антимонопольного
регулирования: меры административного пресечения, предупредительные и восстановительные меры, содержащиеся в Законе о защите конкуренции, и меры административной ответственности, содержащиеся в КоАП РФ.
Закон о защите конкуренции является основным звеном в системе нормативно-правовых актов, направленных на защиту конкуренции. Особая роль в реализации его норм отводится ФАС России, которая представляет собой орган государственной власти, выполняющий сегодня различные контрольно-надзорные функции в рассматриваемой сфере. В этой связи проводится анализ полномочий ФАС России по контролю за соблюдением конкурентного законодательства в Российской Федерации в свете изменений, внесенных в антимонопольное законодательством «вторым и третьим антимонопольным пакетом» законов.
На основании анализа полномочий ФАС России, предоставленных ей действующим законодательством, отмечается, что: ее деятельность направлена на выполнение надзорных, аналитических, прогнозных, репрессивных и превентивных функций, что обуславливает ее перегруженность, даже при условии осуществления деятельности совместно с другими государственными органами, регулирующими отдельные правоотношения в данной сфере; в настоящее время слабо выражена превентивная функция антимонопольных органов, направленная на выявление причин и условий, способствующих совершению нарушений антимонопольного законодательства и их последующее устранение; административно-правовые средства в механизме регулирования, осуществляемого ФАС России, сегодня все еще направлены, на минимизацию последствий нарушений антимонопольного законодательства, а не на стимулирование конкурентного поведения.
В настоящее время отдельные законодательные акты, принятые на федеральном уровне, содержат ряд положений о профилактике правонарушений.
Изучение действующего антимонопольного законодательства показывает, что большинство его норм регулируют деятельность по предупреждению правонарушений, косвенным образом воздействуя на участников общественных отношений самим фактом своего существования. Почти все законы, регулирующие отношения в сфере борьбы с теми или иными видами правонарушений, носят многоцелевой характер и определяют преимущественно порядок осуществления организационно-управленческой или административно-процессуальной, а не профилактической деятельности. Исключением в этом плане не стал и Закон о защите конкуренции.
Не оспаривая необходимость принятия закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», автором отмечается, что более обоснованным является подход, при котором нормативная регламентация профилактики правонарушений осуществляется по строгим направлениям.
В исследуемой сфере - это обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Анализ норм и положений Закона о защите конкуренции позволяет сделать вывод об отсутствии в нем четкого перечня мер профилактики, предупреждения и пресечения нарушений, подлежащих применению, механизма ответственности субъектов, данные действия осуществляющих. Отмечается, что «третий антимонопольный пакет» законов, направлен на либерализацию антимонопольного законодательства и рассматривается специалистами антимонопольных органов как «завершающий этап формирования российского антимонопольного законодательства в соответствии с лучшими зарубежными практиками». Данные изменения, в частности, предоставляют дополнительные полномочия ФАС России и ее территориальным органам, снижают риски и ответственность представителей бизнеса, предоставляют им дополнительные возможности и ужесточают требования к действиям органов власти; «внедряют» новые институты реагирования антимонопольного органа, направленные на предотвращение антиконкурентного поведения.
Так, административно-правовые средства, используемые ФАС России при осуществлении деятельности по противодействию картелям (иным формам антиконкурентных сговоров) были откорректированы и расширены. Впервые в законодательстве появится определение «картеля». Однако, оперативно-розыскная деятельность, направленная на выявление картелей, все еще затруднена. На сегодняшний день возникает очень много вопросов по поводу взаимодействия ФАС России с правоохранительными органами. Сегодня остро стоит проблема доступа сотрудников ФАС России к результатам оперативно-розыскных мероприятий. Принятие вышеуказанных поправок в законодательство не снимает данного вопроса. Ввиду этого автор выделяет два пути решения данной проблемы: 1) наделение сотрудников территориальных органов ФАС России функциями дознания и оперативно-розыскной деятельности; 2) внесение в Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ (ред. 28.12.2010) «Об оперативно-розыскной деятельности» изменений, предусматривающих право ФАС России и ее территориальных органов на получение результатов оперативно-розыскных мероприятий.
Во втором параграфе второй главы «Административно-правовые средства, закрепленные в законодательстве об административных правонарушениях» автор указывает, что федеральное и региональное законодательство об административных правонарушениях располагает пока еще не в полной мере познанным, но значительным арсеналом административно-правовых и процессуально-правовых средств
предупреждения административных правонарушений антимонопольного законодательства.
В частности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства реализуется ряд функций: превентивная; правовоспитательная; правозащитная; охранительная. В процессе исследования их проявления отмечается, что принципиально содержательными и установочными являются нормы ст. 29.13 КоАП РФ, предусматривающие обязанность органов административной юрисдикции (в том числе судебные и антимонопольные органы) вносить в соответствующие предприятия, учреждения, организации и их должностным лицам представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушений. Но при этом надо учитывать ряд обстоятельств, в частности, что представление в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ должно носить специфический характер целесообразно в профилактических целях о положительных факторах делать соответствующие сообщения отдельным письмом (например, о предложении поощрить граждан, проявивших активность при пресечении нарушения и т.п.). Кроме того, ст. 29.13 КоАП РФ не содержит указаний о реквизитах представления. В связи с чем автором вносятся предложения по его содержанию.
Отмечается, что, в том числе, и в связи с пробелами в КоАП РФ (ст. 17.4, 29.13. КоАП РФ) не только судьи, но и иные органы административной юрисдикции, рассматривающие дела об административных правонарушениях антимонопольного законодательства, чаще всего не вносят представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушений. Такой формальный подход влечет ослабление не только всей системы административной ответственности, но и системы предотвращения тяжелых последствий в результате выявленных нарушений антимонопольного законодательства. В этой связи предложены изменения для внесения в диспозиции ст. 17.4 КоАП РФ и отмечено, что в правоприменительной практике антимонопольных органов для обеспечения исполнимости указанных представлений необходимо вести их учет и контроль за реализацией.
Кроме того, несовершенство законодательства об административных правонарушениях позволяет в одних случаях использовать, а в других - не использовать одни и те же нормы, что часто приводит на практике к отсутствию единого подхода к пониманию положений ст. 2.9 КоАП РФ и применению указанной нормы при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Субъективная оценка судами и антимонопольными органами фактических обстоятельств, которая определяется множественностью факторов (уровнем
правосознания, компетентностью, представлением о социальных стандартах поведения и др.), не исключает придание положениям статьи 2.9 КоАП РФ в процессе правоприменения желаемого содержания и принятие диаметрально противоположных решений при аналогичных правовых ситуациях.
В связи с этим предлагается:
1. Продолжить дальнейшее совершенствование порядка применения нормы о малозначительности административного правонарушения в указанной части, в том числе в целях обеспечения единообразного и точного применения норм законодательства издать совместное постановление Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, обобщающего практику применения судами ст. 2.9. КоАП РФ, предусматривающее открытый перечень обстоятельств, учитываемых при реализации данной нормы.
2. Под малозначительным административным правонарушением в сфере антимонопольного законодательства предлагается признавать действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Квалификация административного правонарушения в сфере антимонопольного законодательства как малозначительного может иметь место в исключительных случаях с учетом анализа конкретных обстоятельств рассматриваемого правонарушения. При назначении наказания за административные правонарушения в сфере антимонопольного законодательства, надлежит учитывать, что большинство из них не могут быть отнесены к малозначительным, а виновные в их совершении лица -освобождены от административной ответственности, поскольку данные правонарушения существенно нарушают охраняемые общественные правоотношения независимо от роли правонарушителя, размера вреда, наступления последствий и их тяжести.
В этой связи в целях исключения неоправданно широкого усмотрения уполномоченных лиц антимонопольных органов предложено внести изменения в действующие законодательные, ведомственные и нормативные правовые акты.
В третьем параграфе второй главы «Основные направления совершенствования законодательного регулирования и применения административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства» автор проводит анализ деятельности ФАС России, ее целей и задач в сфере противодействия правонарушениям в сфере
антимонопольного законодательства, в том числе в сфере противодействия картелям, а также рассматривает проблемы осуществления антимонопольными органами политики адвокатирования конкуренции.
На основе анализа административно-правовых средств, закрепленных в антимонопольном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях, а также целей и задач антимонопольных органов в сфере противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, автором делается вывод, что поступательное развитие правовой основы противодействия нарушениям антимонопольного законодательства привело к тому, что сегодня за антимонопольными органами закреплен уже достаточно широкий перечень полномочий, чтобы решать поставленные перед ними задачи.
Деятельность антимонопольных органов, направленная на развитие конкуренции осуществляется на основе программного подхода; является прозрачной и открытой, однако все еще в большей степени направлена на выполнение организационных, регулятивных, контрольных и репрессивных функций. Государство в лице антимонопольных органов в настоящее время не полностью использует возможности своих властно-распорядительных полномочий по созданию условий для действия такой своеобразной принудительной силы как конкуренция на рынке. В то время как лишь сложение двух таких качественно различных сил дает эффект цивилизованной рыночной экономики и способствует профилактике исследуемых правонарушений.
Необходимость усиления противодействия административным правонарушениям в сфере антимонопольного законодательства требует совершенствования административно-правовых средств, используемых в этой борьбе. В этой связи автором предложены основные направления данного совершенствования.
В частности признается:
1. Что осуществляемый ФАС России контроль сделок экономической концентрации, даже, несмотря на определенную его либерализацию в результате принятия «второго и третьего антимонопольных пакетов» законов, все еще является серьезным административным барьером для развития бизнеса, а также -низкоэффективным ввиду количества сделок, подлежащих контролю по данным основаниям. Автором выдвигается тезис, что внутригрупповые сделки, если они не являются фиктивными, как таковые по своей экономической и юридической сути не оказывают негативное влияние на конкуренцию. Выведение внугригрупповых сделок из числа контролируемых - вопрос времени и совершенствования административно-правовых средств регулирования конкуренции в части признаков группы лиц, указанных в Законе о защите конкуренции.
2. Именно в повышении информированности представителей органов власти, бизнеса о целях и задачах конкурентной политики, о мероприятиях, реализуемых в рамках государственной конкурентной политики, а также привлечение к работе представителей научных сообществ обеспечивают консолидацию усилий всех участников по развитию конкурентной среды на товарных рынках и созданию условий, обеспечивающих стимулирование предпринимательской деятельности.
В этих целях адвокатирование конкуренции способствует поддержке системы правоприменения в данной сфере правового регулирования путем информирования участников рынка о содержании антимонопольных норм; снижает возможность принятия норм, противоречащих пониманию обществом и хозяйствующих субъектов самого понятия «конкуренция».
3. При разработке программ противодействия нарушениям антимонопольного законодательства необходимо учитывать то, что политика антимонопольных органов является сегодня частью не только конкурентной, но макроэкономической политики в целом, но и антикоррупционной политики государства. Это предопределяет необходимость совершенствования административно-правовых средств предупреждения антимонопольного законодательства в первую очередь в сферах экономики, определенных Концепцией социально-экономического развития России, в частности в сфере инновационных рынков, а также обуславливает повышение эффективности борьбы с коррупцией, совершенствование и повышение эффективности административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства властными субъектами.
В заключении формируются и обобщаются основные выводы диссертационного исследования, представляющие, по мнению диссертанта, наибольший интерес, вносятся теоретические и практические предложения, в том числе по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу правоотношений.
По теме диссертации опубликованы следующие работы (общим объемом 2,9 п.л.):
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналов и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России:
1. Артемьева Е.А. Критерии оценки правильности определения размера штрафов за нарушения в сфере антимонопольного законодательства в судебной практике// Вестник Федерального арбитражного суда Московского округа. - 2011. - №3. - 1,3 п.л.
2. Артемьева Е.А. Административные правонарушения в сфере антимонопольного регулирования: понятие, объект // Вестник Московского университета МВД России. - 2011. - № 1. - 0,2 п.л.
3. Артемьева Е.А. Совершенствование программ противодействия нарушениям антимонопольного законодательства // Вестник Московского университета МВД России. - 2011. - №7. - 0,2 п.л.
Другие публикации:
1. Артемьева Е.А. Недобросовестная конкуренция как основная категория антимонопольного законодательства // Право и защита, М., март-апрель 2011, №3,4, с. 19-20.
2. Артемьева Е.А. Антимонопольный орган и его полномочия // Материалы Всероссийской научно-практической конференции посвященной 60-летию заведующего кафедрой административного и финансового права РУДН доктора юридических наук, профессора А.Б. Зеленцова «Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом». - 2011. - 0,3 п.л.
3. Артемьева Е.А. Вопросы совершенствования антикартельного регулирования // Вестник Белгородского юридического института МВД России. -2011. - №1.-0,5 п.л.
4. Артемьева Е.А. Антимонопольный орган как субъект административной юрисдикции // Труды кафедры административного и финансового права «Современные проблемы публичного права в России и за рубежом, Российский университет дружбы народов. - 2011. - выпуск 1.-0,2 п.л.
Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 11.04.2012 г. Заказ № 279 Формат 60x84/16. Объем 1,3 п.л. Тираж 100 экз.
) •> / s
Артемьева Елена Андреевна Административно-правовые средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства
Диссертация представляет собой исследование правовых средств регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности. Рассмотрено понятие и сущность нарушений антимонопольного законодательства и их классификация. Представлен анализ сущности административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования, их типологии. Выявлены основные признаки административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности. Исследована система административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства (их профилактика, предупреждение и пресечение). Проанализированы функции антимонопольных органов на современном этапе и их практическая деятельность с точки зрения реализации административно-правовых норм, регулирующих противодействие нарушениям антимонопольного законодательства. Проанализированы проблемы реализации системы административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства
Artemyeva Elena А.
Antitrust Offence Administrative and Legal Countermeasures
The dissertation represents a research of competition regulation and monopolistic activity restriction legal measures. It discusses the notion and the nature of antitrust offences and their classification. The paper contains the analysis of the nature of antitrust regulation administrative violations and their typologies. As a part of the research, the key features of competition administrative and legal regulation and monopolistic activity restrictions have been identified and the system of antitrust offence administrative and legal countermeasures (antitrust offences prevention and suppression) has been studied. The work represents the analysis of anti-monopoly authorities' current functions and their performance in terms of antitrust offence countermeasures administrative rules implementation. The problems of antitrust offence administrative and legal countermeasures system performance have been analyzed.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовые средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства»
61 12-12/1153
На правах рукописи
............
У"
¿У
Артемьева Елена Андреевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАРУШЕНИЯМ АНТИМОНОПОЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических
наук
Научный руководитель-доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Кононов Анатолий Михайлович
Москва-2012
Оглавление
3
ВВЕДЕНИЕ......................................................................................................^
Глава 1. Теоретико-правовые основы применения административно-
правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного
.........................18
законодательства......................................................................
1.1. Нарушения антимонопольного законодательства: понятие,
18
содержание, типология......................................................................................
1.2. Понятие и сущность административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства..........43
1.3. Правовые средства в механизме административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической
........................49
деятельности...........................................................................
1.4. Система административно-правовых средств противодействия
нарушению антимонопольного законодательства..........................................
Глава 2. Характеристика административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и
81
основные направления их совершенствования..................................................°
2.1. Административно-правовые средства, закрепленные в
81
антимонопольном законодательстве................................................................
2.2. Административно-правовые средства, закрепленные в законодательстве об административных правонарушениях.......................107
2.3. Основные направления совершенствования законодательного регулирования и применения административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства........128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ...........................................................................................153
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ..........................................165
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. В современных условиях Россия переживает последствия мирового финансово-экономического кризиса, который обозначил недостатки структурной организации и системные противоречия развития национальной экономики и, как результат, поставил вопрос о направлениях дальнейшей модернизации национальной экономической системы, в целях которой важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и
государственного регулирования.
Реализация направлений макроэкономической политики, в том числе, касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой. В этой связи развитие конкурентной среды является ключевой предпосылкой формирования стимулов к инновациям и росту эффективности на основе снижения барьеров выхода на рынки, демонополизации экономики, обеспечения равных условий конкуренции1, что в свою очередь предполагает создание эффективной системы профилактики, предупреждения и пресечения ограничивающих конкуренцию действий государства и бизнеса на основе объединения усилий всех органов, осуществляющих государственное регулирование в сфере
защиты и развития конкуренции.
Последовательность при достижении проводимых социально-экономических реформ, в том числе в сфере защиты и развития конкуренции в России, должна повлечь изменение цели и задач правового регулирования, а они в свою очередь, должны повлиять на изменение и административно-
1 См Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развитЕШ^онкуренции в Российской Федерации, (вместе с
программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы»)//СЗ РФ. 2ииу. л. 22. Ст. 2736. э
правовых средств их достижения, с поддержкой которых, потенциально возможно повышение эффективности исследуемых мер противодействия. Таким образом, проблема административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, их современного результативного и качественного совершенствования в законодательном и правореализационном процессе, все больше и больше
становится актуальной, научно и практически значимой.
Однако уверенный рост количества возбуждённых дел о нарушении антимонопольного законодательства на протяжении периода с 2008 по 2010 год позволяет сделать вывод, что противодействие нарушениям антимонопольного законодательства сегодня все еще нуждается в совершенствовании. Ситуация усложняется еще и тем, что дифференциация государственного регулирования в сфере конкуренции привела к усложнению системы целей, на которые направлено действие административно-правовых средств, используемых для профилактики, предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного
законодательства.
В этой связи исследование содержательных аспектов административно-правового регулирования, сущности нарушений антимонопольного законодательства, основных причин высокой административной деликтности в данной сфере общественных отношений, а также изучение тенденций, связанных с правоприменением, особенностей применения норм административного воздействия на хозяйствующих субъектов, осуществляющих противоправные действия, являются актуальными своевременными, что и предопределило тему настоящего исследования.
Актуальность темы данного диссертационного исследования также обусловлена активным развитием правотворчества в данной сфере. Так, законодательство Российской Федерации за последние годы было
и
подвержено существенным изменениям2, направленным на либерализацию антимонопольного законодательства, совершенствование антимонопольного регулирования, в том числе в части полномочий антимонопольных органов, направленных на противодействие антимонопольного законодательства.
Степень научной разработанности. В силу своей актуальности вопросы административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности были и остаются предметом
научного исследования.
Понятие антимонопольной деятельности как объекта правового регулирования рассматривалось в работах многочисленных авторов. Среди них следует отметить таких как: Т.Г. Белаш, O.A. Городов, Т.Г. Даурова, Е.Ю. Захаркина, З.М. Казачкова, А.Ю. Кинев, Н.И. Клейн, О.В. Локота, В.И. Еременко, Г.И. Мартыненко, A.B. Спиридонова, B.C. Степашин, Р.Ф.
Хашукаев и др.
Проблемы применения административно-правовых средств неоднократно рассматривали в своих трудах: С.С. Алексеев, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, A.C. Ковальчук, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, A.B. Малько, М.И. Никулин, В.Е. Помаскин, Л.Л. Попов, В.В. Селиванов, Ю.Н. Старилов, A.B. Степенко, Ю.А. Тихомиров, В.А.
Хропанюк, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Различные аспекты в области антимонопольного законодательства и конкурентного права Российской Федерации и зарубежных стран исследовались: Г.Е. Авиловым, Р.Г. Агаевым, H.A. Бариновым, В.И. Еременко, O.A. Жидковым, М.Ю. Козловой, Г.И. Никеровым, О.М. Олейник, С.А. Паращуком, A.A. Ткачевым, К.Ю. Тотьевым.
В последние годы рассматриваемая проблематика, неоднократно становилась предметом диссертационных исследований. Диссертационные
2 См например Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ «О внесении изменении в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»//Рос. газ. - 2011. - 9 дек.
работы, среди которых можно отметить работы М.Н. Бурака, А.Н. Варламовой, А.Ю. Викулина, П.М. Владимировой, К.Л. Вознесенского, А.А. Войцехович, И.Г. Гельфенбуйм, И.В. Джабуа, ВЛ Дубенецкого, П.В. Каменевой, С.Н. Кондратовской, Л.В. Куншиной, А.Ю. Соколова и других, посвящены различным проблемам правового регулирования антимонопольной политики. Однако, как правило, в этих работах затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с темой настоящего исследования. Так, в диссертации К.Л. Вознесенского «Административно-правовое регулирования осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации» (2010 г.) основное внимание уделялось вопросам эффективности контроля, как средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства3. Целью диссертация А.А. Войцехович «Административно-правовое регулирование ограничительной деловой практики в Российской Федерации» (2011 г.) было определение тенденций, проблем и причин, способствующих неоднозначному толкованию и применению административно-правовых норм антимонопольного регулирования конкурентной среды4. Диссертация С.А. Карлова (2012 г.) «Административно-правовые методы антимонопольного регулирования в России» посвящена раскрытию сущности и содержания административно-правовых методов в сфере антимонопольного регулирования, которые рассматриваются данным автором через систему способов властно-принудительного воздействия.5
» Вознесенский К.Л. Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 5.
4 Войцехович А.А. Административно-правовое регулирование ограничительной деловой практики в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 7011 С 5
'5 Карлов С.А. Административно-правовые методы антимонопольного регулирования в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2012. С.4,8
Система административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства (их профилактике, предупреждения и пресечения) всестороннее и комплексно не исследовалась. В теории административного права вопросы, связанные с правовыми средствами регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности в целом рассматривались достаточно узко. В научных работах имеются лишь отдельные высказывания о некоторых видах административно-правовых средств противодействия нарушениям тех или иных нарушений антимонопольного законодательства.
Одновременно продолжается научная дискуссия о сущности административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования, их типологии, а также активно обсуждаются проблемы, возникающие в процессе применения отдельных норм Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЭ (ред. от 29.11.2010) «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), регламентирующих правомочия ФАС России в сфере противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и нуждающихся в совершенствовании.
Эти и другие проблемы, требующие своего теоретического исследования и нуждающиеся в практических предложениях, направленных на их преодоление, послужили основаниями для избрания темы настоящей диссертационной работы, а также обусловили ее структуру и содержание.
Цель исследования - построение и структуризация на основе комплексного сравнительного анализа источников права, результатов теоретических изысканий отечественных и зарубежных ученых в области административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности и правоприменительной практики теоретической концепции административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и разработка на этой основе научно-практических рекомендаций по ее реализации.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
• рассмотреть понятие и сущность нарушений антимонопольного законодательства, разработать их классификацию; дать определение административного правонарушения в сфере антимонопольного законодательства; выявить основные условия совершения нарушений антимонопольного законодательства;
• исследовать административно-правовые средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства; дать определение понятия административно-правового средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства;
• проанализировать функции антимонопольных органов на современном этапе и их практическую деятельность с целью разработки рекомендаций по реализации предусмотренных законодательством административно-правовых норм, регулирующих противодействие нарушениям антимонопольного законодательства;
• разработать направления совершенствования системы административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства и действующего законодательства Российской Федерации.
Объектом исследования являются урегулированные административно - правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся в процессе противодействия нарушениям антимонопольного законодательства.
Предметом исследования является весь комплекс административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства и перспективы их развития в современных условиях.
Методологической основой настоящей диссертации явился
общенаучный диалектический метод познания, который дал возможность
8
выявить основные причины совершения административных правонарушений в области антимонопольного законодательства, а также рассмотреть административно-правовые средства противодействия в указанной сфере с точки зрения их вариативности, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса. Кроме того автором использовались системный и функциональный подходы к изучению состава правонарушения.
Историко-правовой метод позволил изучить эволюцию административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства.
Сравнительно-правовой метод использовался в работе при сопоставлении различных способов проведения проверок органами ФАС России, а также при изучении зарубежного опыта привлечения к ответственности нарушителей антимонопольного законодательства.
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов осуществления контроля антимонопольными органами, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними. Данный подход использовался при анализе структуры административно-правовых средств как основных регуляторов общественных отношений в исследуемой сфере.
Методы формальной логики - сравнение, описание, классификация, анализ, синтез и др. - позволили провести исследование применяемых в настоящее время административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, выявить имеющиеся в них дефекты и обосновать предложения по их устранению.
Из числа частнонаучных методов научного исследования наиболее широко использовались формально-юридический, логико-юридический и конкретно-социологический методы. Их применение позволило исследовать
объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определённые тенденции, сделать обобщения и выводы.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ведущих отечественных ученых в области общей теории права - С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, A.B. Малько, М.Н. Марченко; административного права - Д.Н. Бахраха, Д.Ю. Денисова, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и других.
Теория вопроса применения административно-правовых средств в государственном регулировании изучалась по трудам: А.Б. Агапова, Б.Н. Габричидзе, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, A.C. Ковальчука, A.M. Кононова, А.П. Коренева, A.B. Малько, М.И. Никулина, В.Е. Помаскина, Л.Л. Попова, В .В. Селиванова, A.B. Степенко, В.А. Хропанюка, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.
Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области конституционного права, гражданского и иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии, экономики и теории управления.
Эмпирическая база исследования сформирована путем обобщения и анализа: 1) материалов практической деятельности судов различных уровней, таких как информационные письма Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, постановлений ФАС Московского округа, ФАС Восточно-Сибирского округа, ФАС Волго-Вятского округа и др.; 2) статистических и аналитических материалов ФАС России, МВД России, ФСТ России Минэкономразвития России, независимых экспертов за период с 2000 по 2010 гг.
Научная новизна исследования. В настоящей диссертационной
работе на основе норм действующего зако
