АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административная ответственность за правонарушения в области капитального строительства»
На правах рукописи
Кропачева Анжелика Владимировна
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
12.00.14-административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1Б МАЙ Ш 005058615
Москва 2013
005058615
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном
образовательном учреждении высшего профессионального образования
«Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Старостин Сергей Алексеевич Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Денисенко Виктор Васильевич, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России;
кандидат юридических наук Шевелевич Антон Александрович, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Ведущая организация Академия Генеральной прокуратуры
Российской Федерации
Защита состоится 16 апреля 2013 года в 13:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).
Автореферат разослан ЛМ&^Ь^&ЖХЪ г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Существенные преобразования в строительной отрасли в последние годы, связанные с внедрением института саморегулируемых организаций, технических регламентов, обусловливают необходимость поиска научно обоснованных подходов к совершенствованию правового обеспечения государственной политики в области строительства, включая как нормативно-правовую его составляющую, так и правоприменительную деятельность органов государственного строительного надзора.
Изменения регулятивных норм, закрепляющих правовые основы градостроительной деятельности, требуют адекватных изменений в системе охранительных правоотношений, которые гарантировали бы соблюдение законности и правопорядка в строительной области.
Формирование нового российского законодательства в сфере архитектурной деятельности и градостроительства, с одной стороны, восполнило пробелы существовавших ранее правовых актов и позволило привести правовую основу строительства в соответствие с изменившимися социально-экономическими условиями в стране, а с другой — породило ряд нерешенных до настоящего времени задач. К одной из них следует отнести, по нашему мнению, совершенствование административной ответственности в области строительства. В данной работе рассматриваются такие проблемы административной ответственности в области строительства, как разрозненность в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составов административных правонарушений, связанных с нарушением строительных норм и правил, бланкетный характер правовых норм, закрепляющих указанные составы, несоответствие установленных в законе процессуальных сроков и процедур реальным возможностям надзирающих органов в области строительства и др.
В современных условиях активной застройки крупных российских городов, когда пристальное внимание уделяется соблюдению установленных требований и стандартов в сфере экологии, землепользования, архитектуры, решение проблемы административной ответственности субъектов строительной деятельности имеет большую практическую значимость. В связи с этим глубокого изучения заслуживает вопрос расширения пределов административной юрисдикции органов государственного строительного надзора.
Актуальность исследования обусловлена также тем, что вопросы административной ответственности в указанной области с учетом последних
3
изменений в градостроительном законодательстве получили недостаточно широкое освещение в научной литературе. На сегодняшний день защищено лишь несколько кандидатских диссертаций на данную тему, раскрывающих преимущественно организационно-правовые аспекты надзора и контроля в строительстве.
Важность проведения теоретико-прикладного анализа административного надзора в рассматриваемой области отношений определяется также необходимостью разработки основных направлений совершенствования законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, наделенных полномочиями по применению мер административного принуждения к субъектам строительной деятельности.
Совершенствование института административной ответственности в области строительства оказывает регулирующее и стимулирующее воздействие на проводимые в стране преобразования и позволяет обеспечить безопасные условия жизнедеятельности граждан, защитить их конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Комплексный подход к исследованию вышеназванного института обусловил многоплановость поставленных в настоящей работе задач и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты проблем, связанных как с осуществлением архитектурной и строительной деятельности, так и с проведением контрольно-надзорных мероприятий в рассматриваемой области.
Степень научной разработанности темы исследования и его теоретико-правовая основа. Особое внимание в диссертации уделено трудам отечественных ученых в области общей теории государства и права, а также конституционного права: С.С. Алексеева, А.Н. Кокотова, A.M. Васильева, Г.А. Гаджиева, Д.А. Керимова, И.Ю. Козлихина, Е.В. Колесникова, Н.И. Матузова, JI.C. Явича и др.
Различные аспекты проблем административной ответственности, административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях стали предметом изучения в работах А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Ю.В. Герасименко, В.В.Головко, В.В.Денисенко, Е.В. Додина, А.С.Дугенца, А.И. Елистратова, A.A. Кармолицкого, JI.B. Коваля, Ю.М.Козлова, П.И. Кононова, А.П.Коренева, Б.М.Лазарева, В.А. Лории, А.Е. Лунева, Н.В. Макарейко, В.И. Майорова, В.М. Манохина, МЛ. Масленникова, И.В. Пановой, E.H. Пастушенко, Л.Л. Попова,
4
Н.Ф. Поповой, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, C.B. Семенцова, П.П. Серкова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.C. Телегина, Ю.А. Тихомирова,
A.A. Шевелевича, А.П. Шергина, Я.Ю. Якимова и др.
Большинство трудов по данной тематике было создано в годы советского и первое десятилетие постсоветского периодов. Административно-правовой аспект в данных исследованиях включает лишь общие признаки составов правонарушений в области строительства и не учитывает происшедшие изменения в нормативно-правовом регулировании административной ответственности.
Следует упомянуть две кандидатские диссертации с аналогичным названием («Административная ответственность за правонарушения в области строительства»), защищенные в 2001 г. и 2008 г. Г.Д. Денисовой и
B.И. Бочковым. Но в них не рассматриваются последние существенные изменения законодательства, регулирующего строительную деятельность, касающиеся, например, таких ее важных сторон, как саморегулирование и техническая регламентация. Учитывая динамичность административного законодательства, совершенствование общественных отношений в области капитального строительства, время написания этих работ, можно утверждать, что они отчасти утратили свою актуальность.
Таким образом, вполне обоснованно можно говорить о том, что в настоящий момент требуется системное и фундаментальное исследование теоретических и прикладных проблем административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства На основе новейшего законодательства России.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией административной ответственности в области капитального строительства.
Предмет диссертационного исследования образуют
административная ответственность за правонарушения в вышеуказанной области, особенности ее применения, а также нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в данной сфере.
Цель диссертации состоит в разработке совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих новое представление об особенностях административных правонарушений в ; области капитального строительства, в выявлении проблем, связанных с применением административной ответственности в этой сфере, а также в разработке научно обоснованных путей их решения.
5
В интересах достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
1) определить особенности правового регулирования в области капитального строительства, оказывающие влияние на административную противоправность;
2) сформулировать понятие административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства, выявить особенности в ее содержании и основаниях;
3) провести анализ практики применения административных наказаний за подобного рода правонарушения, оценить их эффективность;
4) определить особенности производства по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства;
5) провести анализ проблем, возникающих в осуществлении органами государственного строительного надзора и судами отдельных стадий производства по делам данной категории, разработать варианты решения обозначенных проблем;
6) обобщить практику работы органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области капитального строительства, разработать предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования стали общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права, а также современные достижения науки административного, международного, конституционного, уголовного права.
Нормативной базой исследования являются международные правовые акты, отечественное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, пленумов Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования. Автором изучены дела об административных правонарушениях в области капитального строительства, рассмотренные судами общей юрисдикции Омской области (15 дел), Омским областным судом (35 дел), арбитражным судом Омской области (11 дел) и
6
Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа (489 дел), Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа (120 дел), Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа (145 дел).
При подготовке работы использована статистика арбитражного суда Омской области, федеральных арбитражных судов Западно-Сибирского, Волго-Вятского и Северо-Западного округов, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В процессе исследования анализировалась статистическая отчетность Главного управления жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области, Межрегионального управления технологического и экологического надзора по Сибирскому федеральному округу по осуществлению государственного строительного надзора.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведено комплексное и системное изучение актуальных проблем административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства, учитывающее последние изменения в законодательстве, регулирующем общественные отношения в данной области.
Новизной отличаются классификация оснований применения мер административной ответственности в указанной сфере и особенности производства по делам рассматриваемой категории.
Проведенное исследование позволило выявить и обобщить опыт административно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, а также разработать комплекс конкретных предложений по ее совершенствованию.
На основе изучения сложившейся в настоящее время практики применения административной ответственности и деятельности органов государственного строительного надзора сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования строительной деятельности, государственного надзора за ней и применения мер административно-правового принуждения в строительстве.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также положения, выносимые на защиту:
1. Правовое регулирование общественных отношений в области капитального строительства в настоящее время характеризуется отсутствием четкой согласованности между нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Это негативно сказывается на
7
состоянии законности в строительной деятельности и способствует устойчивому росту числа административных правонарушений в этой сфере. Обоснована необходимость принятия базового федерального закона «О строительстве в Российской Федерации», который бы закреплял основные направления, принципы и механизмы правового регулирования отношений в области капитального строительства. Затем, развивая отдельные положения данного нормативного акта, необходимо принять иные нормативные правовые акты, которые будут регулировать отношения на отдельных этапах строительства.
2. Административное приостановление деятельности является эффективным видом наказания за совершение правонарушений в области капитального строительства. Однако оно не в полной мере выполняет профилактическую функцию в отношении правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 9.51. КоАП РФ. Данное правонарушение совершается преимущественно по причине низкой квалификации специалистов по инженерным изысканиям, проектированию и строительству зданий и сооружений, за что, в первую очередь, должны нести наказание должностные лица, тем более что ответственность для субъектов такой категории установлена в КоАП РФ. Необходимо расширить круг субъектов административного правонарушения, перечисленных в ч. 3 ст. 9.51. КоАП РФ, и предусмотреть для них в качестве меры административного наказания дисквалификацию.
3. В соответствии с ч. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ, лицо, осуществляющее строительство, обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой ведется строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или заказчика, органов государственного строительного надзора. Оно обязано предоставлять им необходимую документацию, осуществлять строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков. Неуведомлением следует считать несообщение о сроках завершения работ после их полного выполнения.
4. Часть 1 статьи 28.7 КоАП РФ не предусматривает назначение административного расследования по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства. Рассмотрение дел
8
по ряду административных правонарушений (например, нарушение правил производства строительно-монтажных работ, нарушение правил строительства, нарушение требований зонирования территории застройки) требует обязательного назначения экспертиз. В противном случае невозможно будет установить, например, соответствие прочности конструкции (элемента конструкции) требованиям безопасности, установленным государственными стандартами. В связи с этим считаем целесообразным, внести изменения в ст. 28.7 КоАП РФ, что позволит проводить необходимые экспертизы по делам о правонарушениях в области капитального строительства.
5. Предельный срок проведения экспертизы в КоАП РФ не регламентирован. Но для проведения экспертизы часто требуется времени больше, чем его отведено на проведение административного расследования. Определение о назначении экспертизы выносят, когда в производстве по делу возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике и т. д. Исходя из этого предлагаем дополнить ст. 26.4 КоАП РФ частью 7 следующего содержания: «Предельный срок проведения экспертизы не может превышать одного месяца с момента вынесения определения о назначении экспертизы судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело».
6. Момент обнаружения административного правонарушения и момент составления протокола об административном правонарушении могут не совпадать по времени. Возможны случаи, когда юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, зарегистрировано в одном регионе России, а место совершения административного правонарушения находится в другом. Местом составления протокола должно быть место его совершения, либо место нахождения органа (государственного строительного надзора). Для того чтобы возбудить дело об административном правонарушении в области капитального строительства, необходимо вызвать лицо, привлекаемое к административной ответственности, для составления протокола об административном правонарушении. В связи с чем, целесообразно внести изменения в ст. 28.1.2 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции:
«Статья 28.1.2. Определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении
1. В случае совершения административных правонарушений, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, 9.5'. настоящего Кодекса, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, находится
9
(зарегистрировано) вне места совершения административного правонарушения, выносится определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении.
2. В определении о дате и месте составления протокола об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, фамилия и инициалы лица, составившего определение, должность, статья настоящего Кодекса, указывающая на наличие события административного правонарушения, дата и место явки лица, привлекаемого к административной ответственности. Физическому или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено определение о составлении протокола об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности с указанием статей настоящего Кодекса, о чем делается соответствующая запись в определении».
7. В целях сокращения количества случаев передачи дел об административных правонарушениях в области капитального строительства на рассмотрение в судебные органы без достаточных оснований целесообразно закрепить в качестве требования к оформлению протокола об административном правонарушении необходимость указывать на перечисленные в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ случаи, создающие угрозу причинения вреда либо причиняющие вред охраняемым общественным отношениям.
8. На практике имеет место несоблюдение закрепленного законом срока установления и фиксации признаков состава правонарушения (при отсутствии оснований проведения административного расследования). При осуществлении юрисдикционных полномочий органу государственного строительного надзора нередко приходится запрашивать дополнительную информацию, разыскивать нарушителей, собирать доказательства, привлекать свидетелей, специалистов и т. д. Следует обратить внимание на то, что правонарушения, требующие дополнительной проверки (например, при необходимости взятия проб и образцов), могут быть выявлены перед выходными или праздничными днями. Предлагается продлить срок составления протокола об административном правонарушении в области капитального строительства до пяти суток с момента выявления правонарушения в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой и внесением новых знаний в науку
10
административного права и авторским комплексом мер по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях. Диссертация содержит теоретические положения, совокупность которых представляет собой постановку и решение сложных проблем административно-юрисдикционного процесса.
Теоретические выводы и положения позволили автору внести ряд существенных предложений по совершенствованию административного законодательства.
Практическая значимость диссертационного исследования
обусловлена важными рекомендациями и предложениями, направленными на совершенствование административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования происходили в форме: обсуждения полученных результатов на научно-практических конференциях и теоретических семинарах; научных публикаций; внедрения научных разработок в правоприменительную практику, учебного процесса.
Основные положения диссертации отражены в 4 публикациях, в том числе в двух ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК, а также были представлены в докладах и выступлениях на международных научно-практических конференциях (IV Международной научно-практической конференции «Наука и общество: проблемы современных исследований» (г. Омск); международной научно-практической конференции «Инновационные процессы в развитии современного общества» (г. Пенза)), состоявшихся в 2010—2012 гг.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются его методы, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения о внедрении их в практику.
Первая глава «Сущность и основания административной ответственности в области капитального строительства» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие и содержание административной ответственности в области капитального строительства» автор анализирует и дает определение административной ответственности.
Исходя из сложившихся в настоящее время представлений об институте административной ответственности в целом, можно сформулировать определение административной ответственности в области капитального строительства.
Административная ответственность в области капитального строительства представляет собой правовую реакцию государства на проявление административной противоправности в данной области, содержащую материально-правовые основания и процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях, назначения и исполнения административных наказаний в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных последствий, установленных законодателем, или прекращения производства по делу в определенных законом случаях.
В КоАП РФ говорится об административной ответственности физических лиц в области капитального строительства. В российском законодательстве дано понятие административной ответственности юридического лица (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). В связи с этим, по мнению автора, целесообразно сформулировать определение административной ответственности юридического лица за нарушение строительного законодательства.
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в области капитального строительства, если будет точно установлено, что у него была возможность соблюсти все нормы и правила строительного законодательства России, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. За нарушение норм КоАП РФ или законов субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.
Административная ответственность в указанной сфере характеризуется чертами, присущими этому виду юридической ответственности в целом, а также особенностями, которые выделяют противоправность в названной области общественных отношений: составы административных
правонарушений, систему мер административных наказаний. Дифференциация административной противоправности в области капитального строительства и мер административно-правовой реакции государства на ее проявления составляет суть рассматриваемого института.
КоАП РФ содержит нормы, где в тексте статей используется термин «строительство», например: 13.3 «Самовольные проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств»; 13.4 «Нарушение правил проектирования, строительства, установки, регистрации или эксплуатации радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств»; 13.7 «Несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи)».
Однако в указанных статьях понятие «строительство» имеет несколько специфический смысл, а именно его трактуют как создание систем связи. При этом система связи представляет собой совокупность средств, линий и сетей связи и не включает недвижимые объекты.
Таким образом, критерием выделения рассматриваемой в настоящем исследовании категории административных правонарушений выступает родовой объект — группа однородных общественных отношений, возникающих в области капитального строительства. Классификация правонарушений внутри анализируемой категории осуществляется на основании выделения видовых объектов.
Среди мер административно-правового принуждения, применяемых к лицам, совершившим правонарушения в области капитального строительства, наиболее эффективными, как показывают результаты анализа юрисдикционной практики, являются административное приостановление деятельности и временный запрет деятельности. В целях совершенствования применения указанных мер необходимо установить, что срок временного запрета деятельности должен определяться сроками рассмотрения конкретного дела.
Самым распространенным видом административного наказания за нарушение строительного законодательства является административный штраф. Значение административных штрафов, налагаемых за нарушение строительного законодательства на юридических лиц, в отличие от физических лиц, не столь существенно.
Административное приостановление деятельности является эффективным видом наказания за совершение правонарушений в области
13
капитального строительства. Профилактическую функцию в отношении правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 9.51. КоАП РФ выполняет не в полной мере. Следует расширить в законодательном порядке круг субъектов административного правонарушения, названных в ч. 3 ст. 9.51. КоАП РФ, и установить в качестве меры административного наказания дисквалификацию.
С учетом сказанного предлагаем дополнить санкцию правовой нормы, закрепленной в ч. 3 ст. 9.51. КоАП РФ, следующей формулировкой: «...или дисквалификацию индивидуального предпринимателя либо должностного лица, занимающего руководящую должность в исполнительном органе управления юридического лица или осуи/ествляющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в деятельности юридического лица».
Во втором параграфе «Капитальное строительство как объект административно-правового регулирования» проводится анализ точек зрения о распределении полномочий в области капитального строительства. Актуальным направлением совершенствования законодательства о строительной деятельности представляется создание стройной системы согласованных между собой нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.
Градостроительный кодекс Российской Федерации регулирует отношения по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, ввода их в эксплуатацию лишь на территории городов и иных поселений. В нем сформулировано легальное определение понятия «градостроительная деятельность». Термин «градостроительная деятельность» является по своей сущности синонимом такой широко используемой в специальной литературе категории, как «строительная деятельность». Разница заключается лишь в том, что строительная деятельность осуществляется не только в городах и иных поселениях, но и за пределами их границ (обустройство нефтяных и газовых скважин, прокладывание железнодорожных и шоссейных магистралей, каналов и трубопроводов и т. п.). Во избежание терминологической путаницы в настоящем диссертационном исследовании используется категория «строительная деятельность», которая более точно соответствует смыслу правовых норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение строительного законодательства. На наш взгляд, целесообразно закрепить в Градостроительном кодексе такой термин
как «строительная деятельность» поскольку данный термин охватывает больший смысл.
Правовое регулирование общественных отношений в области капитального строительства характеризуется отсутствием четкой согласованности между нормативными правовыми актами на федеральном и региональном уровне. Данная его черта негативно сказывается на состоянии законности в строительной деятельности и способствует росту числа административных правонарушений.
Сокращение публичных начал в регулировании строительной деятельности, выразившееся в замене лицензирования институтом саморегулирования, определило необходимость формирования и совершенствования механизма контроля за деятельностью саморегулируемых организаций, в том числе в части, касающейся вопросов привлечения их к юридической ответственности. Закрепление в КоАП РФ составов административных правонарушений, субъектами которых являются саморегулируемые организации в области строительства, а также их должностные лица, позволит уменьшить злоупотребления с их стороны.
Третий параграф «Административное правонарушение в области капитального строительства как основание административной ответственности» содержит анализ составов административных правонарушений, производство по которым отнесено к компетенции должностных лиц государственного строительного надзора.
Последовательно представив общепризнанную систему понятий строительной деятельности, диссертант формулирует дефиницию отраслевого технического регламента. Под техническим регламентом в области капитального строительства следует понимать утвержденный федеральным законом Российской Федерации нормативный акт технической регламентации, в котором определен набор обязательных требований к проведению изыскательных работ для нужд капитального строительства, проектированию зданий и сооружений, их строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), а также к осуществлению государственного строительного надзора на территории России.
В соответствии с ч. 5 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ, если для осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства необходим государственный строительный надзор, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь
рабочих дней до начала выполнения строительных работ должен направить в органы государственного строительного надзора извещение об их начале.
Таким образом, в ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо внести изменения, сформулировав ч. 6 данной статьи в следующей редакции: «При осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик или заказчик обязан заблаговременно, не позднее чем за семь рабочих дней до завершения строительства, уведомить орган государственного строительного надзора о сроке завершения работ».
Обособленным основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ является непредставление лицом, осуществляющим строительство, сведений о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства. Обязательность предоставления таких сведений предусмотрена ч. 3 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Установление административной ответственности за непредставление указанных сведений является одной из гарантий строительного контроля.
Можно выделить четыре фактических основания привлечения к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ.
Во-первых, непредставление сведений застройщиком или заказчиком о начале строительно-монтажных работ, если при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор.
Во-вторых, направление застройщиком или заказчиком сведений о начале строительно-монтажных работ в орган государственного строительного надзора менее чем за семь рабочих дней до начала таких работ. При этом моментом направления сведений следует признать: дату, проставленную на штампе почтового отделения; дату регистрации входящего документа в орган государственного строительного надзора, в случае направления извещения курьером; при использовании технологии передачи информации посредством «электронной почты» — дату отправки файла, указанную в его реквизитах. При возникновении споров о дате отправления уведомления посредством «электронной почты» возможно направление запроса провайдеру, оказывающему услуги по предоставлению «электронного почтового ящика» отправителю уведомления.
В-третьих, непредставление и представление не в полном объеме или искаженном виде сведений застройщиком, заказчиком или лицом,
осуществляющим строительство по договору, сведений, необходимых для осуществления надзора.
В-четвертых, непредставление лицом, осуществляющим строительство по договору, сведений о случаях возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства.
Во второй главе «Реализация административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства» автор анализирует содержание института административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства.
Роль производства в институте административной ответственности заключается в том, что оно процессуально оформляет установление и реализацию ответственности, а в ее едином правовом институте представляет собой процессуальную часть норм, регулирующих процедурные отношения, складывающиеся в связи с соответствующей правоприменительной деятельностью.
В первом параграфе «Возбуждение дела об административном правонарушении в области капитального строительства» рассматривается одноименная стадия производства, которая имеет большое значение в содержании производства, а также в достижении его результатов. На данной стадии создается фактическая доказательственная база, применяются меры обеспечения производства, необходимые для успешного решения задач и для исполнения вынесенного постановления.
КоАП РФ не предусматривает такого вида определения, как определение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Предусмотрено только определение о назначении времени и места рассмотрения дела (ст. 29.4 КоАП РФ). КоАП РФ в принципе не предусматривает никаких процессуальных документов, выносимых при возбуждении дела об административном правонарушении, кроме определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
Таким образом, законодатель существенно ограничил возможность органа государственного строительного надзора надлежащим образом уведомить лицо, привлекаемое к административной ответственности, о вызове для составления протокола об административном правонарушении.
Проблемой юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора является своевременное уведомление лица, в отношении которого возбуждается дело о правонарушении данной категории. Временные рамки и условия для выполнения указанной
17
обязанности законом весьма ограничены. Для увеличения сроков возможен вариант, предполагающий проведение административного расследования. Вместе с тем законодатель ограничил составы административных правонарушений, при совершении которых возможно проведение административного расследования.
Извещение законного представителя юридического лица о возбуждении дела об административном правонарушении в области капитального строительства вызывает определенные сложности. Юридическое лицо может уйти от ответственности, если его законный представитель откажется от получения определения либо если определение будет вручено секретарю или иному работнику юридического лица, который не имеет права на представление интересов юридического лица при производстве по делу об административном правонарушении.
По нашему мнению, необходимо внести изменения в ст. 25.4 КоАП РФ, в которой следует установить, что права и интересы юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, от имени законного представителя юридического лица могут осуществлять представители, действующие на основании доверенности, оформленной для участия в конкретном деле.
Согласно ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ не предусматривает назначение административного расследования по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства. На наш взгляд, это существенный недостаток.
Перечень процессуальных действий можно было бы дополнить осмотром места совершения административного правонарушения (осмотр строительных площадок и строящихся объектов в присутствии юридического лица, индивидуального предпринимателя — застройщика или его представителя и двух понятых); допросом (юридического лица, индивидуального предпринимателя, застройщика); проверкой показаний на месте.
В рамках моделирования содержания стадии административного расследования применительно к делам обозначенной категории заслуживает внимания вопрос о его сроках. Согласно ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, он не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. При исчислении указанного срока не принимается во внимание тот час и те сутки, которыми начинается течение срока. Срок административного расследования, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет
18
соответствующего числа, то срок оканчивается в последние сутки этого месяца. Если окончание срока приходится на нерабочий день, то последним днем срока считается первый, следующий за ним рабочий день.
Таким образом, срок для проведения административного расследования установлен в один месяц, является процессуальным, а не давностным. Нарушение должностным лицом, ведущим расследование, этого срока не прекращает производство по делу. К виновным в нарушении срока должностным лицам могут быть применены меры дисциплинарного воздействия. Административное расследование следует завершить до окончания срока давности привлечения к административной ответственности. Если срок давности окончится, дело немедленно следует прекратить.
Во втором параграфе «Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области капитального строительства» основное внимание уделено стадии рассмотрения дел указанного вида, которая представляет собой центральную стадию производства, поскольку ее результатом является решение по делу.
Особенности вышеназванной стадии заключаются в деятельности субъектов административной юрисдикции, компетенционной и территориальной подведомственности дел о такого рода правонарушениях.
Согласно ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ, дело должно быть рассмотрено в 15-дневный срок со дня получения должностным лицом органа государственного строительного надзора протокола об административном правонарушении и всех других материалов дела. В части 1.1 ст. 29.6 КоАП РФ для рассмотрения дела судьей установлен более длительный срок — два месяца со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.
При исчислении сроков по делам обозначенной категории необходимо иметь в виду, что в связи с возможностью назначения за административное правонарушение, предусмотренное чч. 1, 3 ст. 9.5 КоАП РФ, административного приостановления деятельности следует учитывать требования ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ, согласно которым дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено судьей не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности
(работ), оказания услуг. Нужно отметить, что указанный срок увеличен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ с пяти до семи суток.
По нашему мнению, а также исходя из результатов анализа материалов практической деятельности органов строительного надзора, даже 7-дневный срок, установленный законодателем для рассмотрения дела, сопряженного с приостановлением деятельности и ее временным запретом, не позволяет на достаточно качественном уровне осуществить все необходимые процессуальные действия: составить протокол об административном правонарушении, направить этот протокол и другие материалы дела должностному лицу органа государственного строительного надзора, рассмотреть дело по существу, принять решение о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности, вынести определение о передаче дела на рассмотрение судье арбитражного суда и рассмотреть дело в суде. В связи с этим мы предлагаем изменить установленный в ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ срок, увеличив его до 15 дней.
В ■ третьем параграфе «Особенности пересмотра дел об административных правонарушениях в области капитального строительства, а также исполнения решений по ним» рассматривается институт обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях как административно-процессуальное действие, неоднократно становившееся объектом тщательного изучения учеными-административистами. Полагаем, следует согласиться с мнением М.Я. Масленникова, о том, что главная цель этой стадии производства - это проверка законности, обоснованности и справедливости принятых решений.
Целесообразно закрепить в КоАП РФ требования к жалобам. В частности, жалоба должна содержать сведения, необходимые для правильного и быстрого ее разрешения: наименование заявителя и его адрес; наименование административного органа (должностного лица), постановление которого обжалуется, место его нахождения; какое постановление обжалуется и дата его вынесения; обращался ли заявитель с аналогичной жалобой в соответствующий орган управления, какое решение им было принято по этой жалобе; обстоятельства, которыми заявитель обосновывает свое несогласие с постановлением, доказательства, подтверждающие его доводы.
Представляется рациональным дополнить ст. 30.2 КоАП РФ таким образом, чтобы все вышеперечисленные требования соответствовали жалобе, а в случае несоответствия жалобы всем этим требованиям по содержанию и форме, если не приложены все копии к жалобе, подлежащие направлению
20
административному органу, вынесшему постановление, а в необходимых случаях потерпевшему или лицу, в отношении которого вынесено постановление, предоставить судье (органу, должностному лицу) право вынести определение об оставлении жалобы без движения и предоставлении заявителю определенного срока для исправления ее недостатков. Если недостатки жалобы не будут устранены в установленный срок, такую жалобу следует признать неподанной с последующим прекращением производства по ней.
Если жалоба не относится к компетенции судьи, которому обжаловано постановление по делу об административном правонарушении в области капитального строительства, то жалоба направляется по подведомственности в течение трех суток. Для реализации принципа оперативности, на наш взгляд, следует сократить срок направления жалобы до 24 часов (одни сутки).
В случае пропуска установленного срока обжалования (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ) по ходатайству лица, подающего жалобу, срок может быть восстановлен судьей или должностным лицом государственного строительного надзора. КоАП РФ не содержит информации, по каким причинам срок обжалования мог быть пропущен. Нам представляется, что должны быть именно уважительные причины пропуска данного срока, следовательно, ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ требует дополнения словами «правомочными рассматривать жалобу при условии, указывающем на уважительность пропуска срока обжалования».
Постановление, вынесенное должностным лицом органа государственного строительного надзора, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Соответственно, необходимо внести дополнение в ст. 30.9 КоАП РФ о том, что указанный порядок пересмотра касается не всех постановлений и последующих решений по жалобам, а лишь не вступивших в законную силу.
В заключении автор подводит итоги проведенного исследования, формулирует предложения по совершенствованию административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Кропачева А. В. Особенности административной ответственности за нарушение строительного законодательства // Современное право. 2010. №10. С. 44-48 (0,12 п. л.).
2. Кропачева А. В. Пересмотр дел об административных правонарушениях в области капитального строительства // Современное право. 2012. № 6. С. 99-101 (0,11 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
3. Кропачева А. В. Особенности административного расследования по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства// Наука и общество: проблемы современных исследований: сб. науч. ст. / под ред. д-ра филол. наук, профессора А. Э. Еремеева. Омск, 2012. С. 156-162(0,8 п. л.).
4. Кропачева А. В. Особенности правового регулирования института саморегулируемых организаций в области капитального строительства// Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. Омск, 2012. № 3. С. 63-68 (0,9 п. л.).
Подписано к печати 07.03.2013 Формат 60x90 1/16. Бумага писчая. Оперативный способ печати. Усл. п. л. 1,5; Уч.-изд. 1,1. Тираж 170. Заказ № 66.
Отпечатано в подразделении оперативной полиграфии УМУ ФГБОУ ВПО «СибАДИ» 644080 г. Омск, пр. Мира, 5
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административная ответственность за правонарушения в области капитального строительства»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
На правах рукописи
04201354913
Кропачева Анжелика Владимировна
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
12.00.14 - Административное право; административный процесс
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор С. А. Старостин
Москва 2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ..............................................................................................................3
ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ И ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА § 1. Понятие и содержание административной ответственности
в области капитального строительства...........................................................14
§ 2. Капитальное строительство как объект административно-правового
регулирования....................................................................................................29
§ 3. Административное правонарушение в области капитального строительства как основание административной ответственности.............51
ГЛАВА II. РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
§ 1. Возбуждение дела об административном правонарушении
в области капитального строительства...........................................................87
§ 2. Особенности рассмотрения дел об административных
правонарушениях в области капитального строительства.........................116
§ 3. Особенности пересмотра дел об административных правонарушениях в области капитального строительства, а также исполнения решений по ним...............................................................................................................137
ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................................................................................................147
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ..........................................151
ПРИЛОЖЕНИЯ...................................................................................................172
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Существенные преобразования в строительной отрасли в последние годы, связанные с внедрением института саморегулируемых организаций, технических регламентов, обусловливают необходимость поиска научно обоснованных подходов к совершенствованию правового обеспечения государственной политики в области строительства, включая как нормативно-правовую его составляющую, так и правоприменительную деятельность органов государственного строительного надзора.
Изменения регулятивных норм, закрепляющих правовые основы градостроительной деятельности, требуют адекватных изменений в системе охранительных правоотношений, которые гарантировали бы соблюдение законности и правопорядка в строительной области.
Формирование нового российского законодательства в сфере архитектурной деятельности и градостроительства, с одной стороны, восполнило пробелы существовавших ранее правовых актов и позволило привести правовую основу строительства в соответствие с изменившимися социально-экономическими условиями в стране, а с другой - породило ряд нерешенных до настоящего времени задач. К одной из них следует отнести, по нашему мнению, совершенствование административной ответственности в области строительства.
В современных условиях активной застройки крупных российских городов, когда пристальное внимание уделяется соблюдению установленных стандартов и требований в сфере землепользования, экологии, архитектуры, решение проблемы административной ответственности субъектов строительной деятельности имеет большую практическую значимость. В связи с этим глубокого изучения заслуживает вопрос расширения пределов административной юрисдикции органов государственного строительного надзора.
Актуальность исследования обусловлена также тем, что вопросы административной ответственности в указанной области с учетом последних изменений в градостроительном законодательстве получили недостаточно широкое освещение в научной литературе. На сегодняшний день защищено лишь несколько кандидатских диссертаций на данную тему, раскрывающих преимущественно организационно-правовые аспекты надзора и контроля в строительстве.
Следует обратиться к разработке основных направлений совершенствования существующего законодательства в рамках регулирования админи-стративно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, наделенных полномочиями по применению мер административного принуждения к субъектам строительной деятельности.
Совершенствование института административной ответственности в области капитального строительства оказывает стимулирующее и регулирующее воздействие на проводимые в стране изменения с учетом улучшения условий жизнедеятельности граждан, защиты их конституционных прав на благоприятную окружающую среду.
Комплексный подход к исследованию вышеназванного института обусловил многоплановость поставленных в настоящей работе задач и необходимость обращения к значимым источникам, освещающим различные аспекты проблем, связанных как с осуществлением строительной деятельности, так и с проведением контрольно-надзорных мероприятий в рассматриваемой области.
Степень научной разработанности темы исследования и его теоретико-правовая основа. Особое внимание в диссертации уделено трудам отечественных ученых в области общей теории государства и права, а также конституционного права: С. С. Алексеева, А. Н. Кокотова, А. М. Васильева, Г. А. Гаджиева, Д. А. Керимова, И. Ю. Козлихина, Е. В. Колесникова, Н. И. Матузова, Л. С. Явича и др.
Различные аспекты проблем административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях стали предметом изучения в работах А. Б. Агапова, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, Ю. В. Герасименко, В. В. Головко, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, А. С. Дугенца,
A. И. Елистратова, А. А. Кармолицкого, Л. В. Коваля, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лории, А. Е. Лунева, Н. В. Макарейко, В. И. Майорова, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Е. Н. Пастушенко, Л. Л. Попова, Н. Ф. Поповой,
B. Г. Розенфельда, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, С. В. Семенцова, П. П. Серкова, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, А. С. Телегина, Ю. А. Тихомирова, А. А. Шевелевича,
A. П. Шергина, Я. Ю. Якимова и др.
Большинство трудов по обозначенной тематике было создано в годы советского и первое десятилетие постсоветского периодов. Административно-правовой аспект в данных исследованиях включает лишь общие признаки составов правонарушений в области строительства и не учитывает происшедших изменений в нормативно-правовом регулировании административной ответственности.
Следует упомянуть две кандидатские диссертации с аналогичным названием («Административная ответственность за правонарушения в области строительства»), защищенные в 2001 г. и 2008 г. Г.Д.Денисовой и
B. И. Бочковым. Но в них не рассматриваются последние существенные изменения законодательства, регулирующего строительную деятельность, касающиеся, например, таких ее важных сторон, как саморегулирование и техническая регламентация. Учитывая динамичность административного законодательства, совершенствование общественных отношений в области капи-
тального строительства, время написания этих работ, можно утверждать, что они отчасти утратили свою актуальность1.
Таким образом, вполне объяснимо, что в настоящий момент требуется системное и значимое исследование теоретических и практических проблем административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства на основе новейшего законодательства России.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией административной ответственности в области капитального строительства.
Предмет диссертационного исследования образуют административная ответственность за правонарушения в вышеуказанной области, особенности ее применения, а также нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в данной сфере.
Цель диссертации состоит в разработке совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих иное представление об особенностях административных правонарушений в области капитального строительства, в выявлении проблем, связанных с применением административной ответственности в этой сфере, а также в разработке научно обоснованных путей их решения.
Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
1) определить особенности правового регулирования в области капитального строительства, оказывающие влияние на административную противоправность;
1 Абсалямов В. А. Административное судопроизводство в арбитражном суде: Теоретико-методологические аспекты : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 7.
2) сформулировать понятие административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства, выявить особенности в ее содержании и основаниях;
3) провести анализ практики применения административных наказаний за подобного рода правонарушения, оценить их эффективность;
4) определить особенности производства по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства;
5) провести анализ проблем, возникающих в осуществлении органами государственного строительного надзора и судами отдельных стадий производства по делам данной категории, разработать варианты решения обозначенных проблем;
6) обобщить практику работы органов, в чьей компетенции находится дело об административном правонарушении в области капитального строительства, разработать предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования явились различные методы познания объективной действительности. В работе использованы логико-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, исторический, статистический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории права, а также современные достижения науки конституционного, административного, международного, уголовного права.
Нормативной базой исследования являются отечественное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, пленумов Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России.
Эмпирическая база исследования. Автором изучены дела об административных правонарушениях в области капитального строительства, рассмотренные судами общей юрисдикции Омской области (15 дел), Омским
областным судом (35 дел), арбитражным судом Омской области (11 дел) и Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа (489 дел), Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа (120 дел), Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа (145 дел).
При подготовке работы использована статистика арбитражного суда Омской области, федеральных арбитражных судов Западно-Сибирского, Волго-Вятского и Северо-Западного округов и др.
В процессе исследования анализировалась статистическая отчетность Главного управления жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области, Межрегионального управления технологического и экологического надзора по Сибирскому федеральному округу по осуществлению государственного строительного надзора.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведено комплексное и системное изучение актуальных проблем административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства, учитывающее последние изменения в законодательстве, регулирующем общественные отношения в данной области.
Новизной отличаются классификация оснований применения мер административной ответственности в указанной сфере и особенности производства по делам рассматриваемой категории.
Проведенное исследование позволило выявить и обобщить опыт адми-нистративно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, а также разработать комплекс конкретных предложений по ее совершенствованию.
На основе изучения сложившейся в настоящее время практики применения административной ответственности и деятельности органов государственного строительного надзора сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования строительной деятельности, государст-
венного надзора за ней и применения мер административно-правового принуждения в строительстве.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также положения, выносимые на защиту:
1. Правовое регулирование общественных отношений в области капитального строительства в настоящее время характеризуется отсутствием четкой согласованности между нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Это негативно сказывается на состоянии законности в строительной деятельности и способствует устойчивому росту числа административных правонарушений в данной сфере. Обоснована необходимость принятия базового федерального закона «О строительстве в Российской Федерации», который бы закреплял основные направления, принципы и механизмы правового регулирования отношений в области капитального строительства. Затем, развивая отдельные положения указанного нормативного акта, необходимо принять иные нормативные правовые акты, которые будут регулировать отношения на отдельных этапах строительства.
2. Эффективным видом наказания за совершение правонарушений в области капитального строительства является административное приостановление деятельности. Такое правонарушение совершается исключительно по причине низкой квалификации специалистов по инженерным изысканиям, строительству зданий, сооружений и проектированию, за что, в первую очередь, должны нести наказание должностные лица, такая ответственность для субъектов данной категории установлена в КоАП РФ. Необходимо расширить круг субъектов административного правонарушения, перечисленных в ч. 3 ст. 9.5.1 КоАП РФ, и предусмотреть для них в качестве меры административного наказания дисквалификацию.
3. В соответствии с ч. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ, лицо, осуществляющее строительство, обязано предоставить доступ на территорию, где ведутся строительство и другие виды работ на объекте капитально-
го строительства. Субъект строительной деятельности устраняет выявленные недостатки в ходе проверки и не приступает к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков. Неуведомлением следует считать несообщение о сроках завершения работ после их полного выполнения.
4. Часть 1 ст. 28.7 КоАП РФ не предусматривает назначения административного расследования по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства. Рассмотрение дел по ряду административных правонарушений (например, нарушение правил производства строительно-монтажных работ, нарушение правил строительства, нарушение требований зонирования территории застройки) требует обязательного назначения экспертиз. В противном случае невозможно будет установить, например, соответствие прочности конструкции (элемента конструкции) требованиям безопасности, установленным государственными стандартами. В связи с этим считаем целесообразным внести изменения в ст. 28.7 КоАП РФ, что позволит проводить необходимые экспертизы по делам о правонарушениях в области капитального строительства.
5. Предельный срок проведения экспертизы в КоАП РФ не регламентирован. Но для ее осуществления часто требуется времени больше, чем его отведено для административного расследования. Исходя из этого предлагаем дополнить ст. 26.4 КоАП РФ частью 7 следующего содержания: «Предельный срок проведения экспертизы не может превышать одного месяца с момента вынесения определения о назначении экспертизы».
6. Момент обнаружения административного правонарушения и момент составления протокола об административном правонарушении могут не совпадать по времени. Возможны случаи, когда юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, зарегистрировано в одном регионе России, а место совершения административного правонарушения находится в другом. Местом составления протокола должно быть место его совершения
либо местонахождение органа (государственного строительного надзора). Для того чтобы возбудить дело об административном правонарушении в области капитальног
