АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования»
На правах рукописи
Шлютер Мария Сергеевна
Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования
12.00.14 — административное право, административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 9 АВГ 2013
Москва-2013
005532433
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)»
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор,
Студеникина Марина Семеновна
Зырянов Сергей Михайлович
доктор юридических наук, профессор, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ведущий научный сотрудник
Мельгунов Виталий Дмитриевич
кандидат юридических наук, доцент, Российский государственный университет нефти и газа имени И.М. Губкина,
заместитель декана по научной работе, доцент кафедры природоресурсного и экологического права
Ведущая организация
Институт государства и права Российской академии наук
Защита состоится 24 сентября 2013 года в 15.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА), г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).
Автореферат разослан 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Существующие в настоящий момент условия социально-экономического развития Российской Федерации ставят задачу совершенствования правовых форм и методов управления государственной собственностью. Для решения этой задачи важное значение приобретает повышение эффективности государственного управления в сфере природопользования, поскольку многие природные ресурсы, в первую очередь недра и залегающие в них полезные ископаемые, находятся в собственности государства и составляют важный потенциал его развития. Административная ответственность в данном случае представляет собой один из правовых элементов государственного управления.
Недра занимают особое место в экономике Российской Федерации. Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до трети ВВП страны, а экспорт полезных ископаемых приносит более 70% валютных поступлений. Россия занимает первое место в мире по разведанным запасам природного газа, железной руды, угля, третье место — по разведанным запасам золота. Россия является лидером и среди стран СНГ по запасам и добыче углеводородов. Идет активное хозяйственное освоение недр. Платежи за пользование недрами в бюджет Российской Федерации за один только 2010 год составили порядка 26 млрд. рублей, в том числе поступления в федеральный бюджет разовых платежей — около 18 млрд. рублей, плата за предоставление геологической информации — 73 млн. рублей1.
Недра выступают не только как ресурс государства. Они являются также составной частью окружающей среды. В связи с чем недра должны рассматриваться как объект с экономической и экологической составляющими.
Существующая в настоящее время нормативная база в сфере недропользования и охраны окружающей среды хотя и подвергалась неоднократным изменениям, тем не менее в полном объеме не отвечает требованиям современного социально-экономического развития страны и
1 См. опубликованный в феврале 2012 г Государственный доклад Министерства природных ресурсов и
экологии Российской Федерации // Официальная югтернет-страница Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
продолжает нуждаться в модернизации. При этом следует отметить недостаточность закрепленных в праве экономических стимулов для рационального природопользования, что приводит к значительным экономическим потерям.
Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья входит в национальную стратегию социально-экономического развития страны и направлена на повышение благосостояния ее граждан, обеспечение экономической безопасности России и защиту её геополитических интересов на мировом рынке минерального сырья.
В настоящее время комплексность в вопросе пользования недрами выражается в повышении значимости таких принципов ведения хозяйственной деятельности, которые позволяют уравновесить антагонистические интересы экологии и экономики, сбалансировать их и препятствовать применению исключительно потребительского отношения к природным ресурсам.
Сочетание экономики и экологии составляет один из проблемных блоков хозяйственной жизни, а также экологического и природоресурсного законодательства. В современной ситуации интересы охраны окружающей среды зачастую отступают перед экономическими требованиями. В этих условиях тем более повышается роль и значение правовых методов в уравновешивании такого «противостояния», сдерживания чисто потребительского отношения к природным ресурсам.
Формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии и использования природных ресурсов, направленной на их рациональное использование и охрану окружающей среды, является базисом устойчивого развития Российской Федерации. Основы этой политики закреплены в Крнституции Российской Федерации, а также в таких стратегически важных российских и международных документах как Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации до 2020 года», решения Конференций ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002 г.).
Для того чтобы недра как природный ресурс еще долгие годы продолжали служить на благо населения России, необходима их соответствующая охрана, осуществляемая, прежде всего, посредством создания нормативной базы, отвечающей всем современным требованиям.
Важную роль в решении этой задачи играет административная ответственность, которая является одним из средств правового воздействия государства на экономические процессы. Действующий Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации содержит более тридцати составов административных правонарушений, совершаемых в области охраны недр и недропользования. Однако до сегодняшнего дня механизм реализации административной ответственности в области охраны недр и недропользования полностью еще не отработан. По-прежнему возникает много вопросов о соотношении законодательства об административных правонарушениях с экологическим, лицензионным, антимонопольным законодательством, о толковании бланкетных диспозиций многих статей КоАП РФ, о видах и порядке назначения административных наказаний, об условиях их эффективности. С учетом этого, существует необходимость дальнейшего комплексного научно-теоретического исследования проблем законодательства Российской Федерации, касающегося административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, с целью его развития и совершенствования, что определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования. В процессе написания настоящей диссертации были использованы труды таких российских ученых в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, О.С. Иоффе, О.Э. Лейст, A.B. Малыш, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, A.C. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина, О.И. Чистяков.
Вопросам административного права и административной ответственности посвящены работы видных ученых-административистов А.Б. Агапова, A.A. Агеева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, A.C. Дугенца, С.М. Зырянова, JT.A. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Н.И. Побежимовой, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы.
Тема настоящего диссертационного исследования имеет межотраслевой характер, поэтому при его подготовке были также использованы работы ученых в области природоресурсного и экологического права — С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, О.Л. Дубовик, Б.Д. Клюкина, О.И. Крассова, Л.А. Тихомировой.
Различные аспекты административно-правового регулирования в сфере недропользования, государственного управления в области охраны недр освещались в исследованиях Э.П. Андрюхиной, A.B. Архипова, P.C. Бевзенко, А.Н. Борисова, А.М. Волкова, А.Н. Вылегжанина, М.В. Дудикова, A.B. Илюшина, B.C. Комиссаренко, И. А. Леонтьева, Е.С. Мелехина, В.Д. Мельгунова, А.И. Перчика, Т.А. Чериной.
Нормативную базу работы составило российское федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является совершенствование правового механизма административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования и разработка предложений по совершенствованию этого механизма. Достижение указанной цели предусматривает решение ряда исследовательских задач:
определение круга правоотношений, возникающих в связи с правонарушениями в области охраны недр и недропользования; - анализ существующих теоретических и научно-практических подходов к вопросу применения мер административной ответственности при совершении правонарушений в области охраны недр и недропользования;
-анализ составов административных правонарушений в области охраны недр и недропользования и выявление спорных вопросов реализации норм КоАП РФ; - определение приоритетных аспектов совершенствования законодательства и правоприменительной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования.
Научная новизна. Настоящая диссертация является одним из первых комплексных исследований материально-правовых и процессуальных проблем административной ответственности в области охраны недр и недропользования на федеральном уровне. В диссертации определена сущность и специфические признаки данных административных правонарушений, предложена их новая авторская классификация. На основе теоретического анализа института административной ответственности, обобщения и систематизации административно-правовых норм, выявлены пробелы и коллизии в действующем федеральном законодательстве об административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования, сформулированы предложения по его совершенствованию и повышению эффективности применения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с административными правонарушениями в области охраны недр и недропользования. Предмет исследования составляют научный анализ проблем административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, теоретические и практические аспекты данной группы административных правонарушений, нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы, связанные с административными правонарушениями в области охраны недр и недропользования.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составила совокупность общих, особенных и частных научных методов познания. Были использованы исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, статистический, системно-структурный методы. Приоритет использования каждого из них определялся в зависимости от поставленных задач.
Эмпирическая база исследования основана на обобщенных данных правоприменительной практики, постановлениях контрольно-надзорных органов и судебных решениях по конкретным делам об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования, а также на публикациях в специальной литературе по вопросам применения административной ответственности за правонарушения в данной области.
Основные положения, выносимые на защиту:
Шбоснование необходимости четкой взаимосвязи правовых норм разной отраслевой принадлежности (в первую очередь, положений Закона Российской Федерации «О недрах», Федерального закона «Об охране окружающей среды», Федерального закона «О защите конкуренции») и норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих административную ответственность за конкретные правонарушения в области охраны недр и недропользования. Реализация этого положения потребует исключения из отраслевого законодательства как материальных норм, закрепляющих перечень нарушений, которые должны влечь применение мер административной ответственности, так и соответствующих им процессуальных правил, и сосредоточения этих положений в КоАП РФ. Такой подход позволит четко определить правовую природу юридической ответственности в области охраны недр и недропользования с отнесением их к сфере административного права, а также упорядочить межотраслевые связи в законодательной базе, регламентирующей применение административной ответственности в области охраны недр и недропользования.
2. Авторское понятие недр, которое даст возможность объединить основные свойства недр и как природного ресурса, и как компонента природной среды, определить направляющие координаты в их целевом использовании, усилить акценты природоохранной составляющей процесса недропользования, а также представить пользование недрами, их рациональное использование и охрану как единую систему.
3. Основанное на понятийном аппарате действующего законодательства о недрах авторское определение лицензии в сфере недропользования и вывод о недопустимости смешения двух разных по своей правовой природе видов
лицензии — лицензии на право пользования недрами и лицензии на право осуществления предпринимательской деятельности. Применение данного вывода на практике отражает базовый общеправовой принцип превалирования специальной нормы над общей.
4. Тезис о необходимости дальнейшей систематизации законодательства об административных правонарушениях в сфере недропользования и охраны недр, в частности, о целесообразности объединения всех составов административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, закрепленных в настоящее время в разных главах Особенной части КоАП РФ, в самостоятельной новой главе. Такая целесообразность обусловлена как общностью объекта посягательства - общественными отношениями, складывающимися в области охраны недр и недропользования, так и значимостью недр как важнейшего природного ресурса и компонента природной среды.
5. С учетом основных позиций Закона Российской Федерации «О недрах» в новой главе КоАП РФ предложена авторская классификация статей КоАП РФ, подлежащих применению при совершении правонарушений в области охраны недр и недропользования:
а) нарушения установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности в сфере недропользования;
б) нарушения экологических требований по охране недр и недропользованию и требований по рациональному использованию недр;
в) нарушения в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования;
г) нарушения антимонопольных требований при недропользовании.
В основу предложенной классификации положены видовой объект правонарушения, конструкция объективной стороны, субъектный состав, органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Обозначенные основания классификации позволяют выявлять проблемы законодательства об административных правонарушениях в сфере недропользования и охраны недр и находить способы его совершенствования.
6. На основе исследования практики применения административных наказаний, назначаемых за совершение административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, сделан вывод о необходимости дополнения статьи 3.2 КоАП РФ новым видом административного наказания -«прекращение права пользования недрами», с одновременным исключением такой меры воздействия из положений Закона РФ «О недрах», поскольку по своей правовой природе данная мера воздействия на недропользователя обладает всеми признаками меры юридической ответственности, которая позволит учесть специфику недропользования и эффективнее воздействовать на нарушителей в данной области.
7. Предложение исчислять административные штрафы за правонарушения в области охраны недр и недропользования в случаях, когда возможно определить размер вреда, причиненного недрам как природному объекту, либо размер ущерба, нанесенного участникам отношений недропользования, не в фиксированном (как это предусмотрено в настоящее время в большинстве статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования), а в кратном размере такого вреда или ущерба, что позволит в каждом конкретном случае обеспечить адекватность административного наказания в виде штрафа тяжести совершенного административного правонарушения.
8. Обоснована целесообразность включения в диспозиции ряда статей КоАП РФ (а именно - 7.2(4.2) - 7.5, 7.10, 7.25, 7.26, 8.5, 8.9 - 8.11, 8.17(ч.1) - 8.20, 8.39, 9.1 (ч.1), 13.14, 14.31.1, 19.1, 19.5 (ч.1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.5, 2.6, 11), 19.7, 19.8 (ч. 35)) таких квалифицирующих признаков, как повторность, неоднократность, злостность, систематичность, совершение правонарушения группой лиц.
9. Необходимосгь более четкого законодательного закрепления подведомственности дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недррпользования между органами исполнительной власти -Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной
антимонопольной службой, пограничными органами, что позволит устранить пересечение их компетенций при рассмотрении дел об административных правонарушениях и избежать неопределенности в правоприменительной практике указанных органов.
Теоретическая н научно-практическая значимость исследования. Изложенные в диссертационном исследовании положения и выводы направлены на развитие и углубление теоретических положений института административной ответственности в области охраны недр и недропользования и, как представляется, могут пополнить ряд теоретических исследований данной комплексной правовой категории во всей совокупности имеющихся в ней межотраслевых связей.
Научно-практическая значимость работы заключается в полученных результатах, направленных на совершенствование:
- теоретических основ института административной ответственности за правонарушения области охраны недр и недропользования, что нашло свое выражение в исследовании сущности данного вида административных правонарушений, предложении об их классификации и анализе элементов состава правонарушений в области охраны недр и недропользования;
- на развитие норм, закрепленных в КоАП РФ и отраслевом законодательстве;
- на повышение эффективности правоприменительной практики в части реализации мер административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования.
Апробация результатов исследования осуществлена в различных формах, в том числе в форме подготовки научных публикаций, в которых нашли отражение положения настоящего диссертационного исследования, выступлений на научно-практических конференциях и семинарах, а также в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования данной проблематики и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автором обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, показывается степень ее разработанности и научной новизны, определяются объект, предмет, методология исследования, его цели и задачи, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость работы, приводится информация о результатах ее практической апробации.
Первая глава диссертации - «Сущность и содержание административной ответственности за парушение законодательства в области охраны педр и недропользования» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Административная ответственность - вид юридической ответственности» - определяется комплекс вопросов, связанных с категорией административной ответственности. На основе общего анализа юридической ответственности, раскрывается содержание административной ответственности как одного из видов юридической ответственности, определяются ее принципы, цели, задачи, признаки и функции.
Исходя из общетеоретических подходов к определению понятия юридической ответственности, в начале параграфа выявляются признаки административной ответственности, которые характерны для всех видов юридической ответственности. С этих позиций административная ответственность 1) рассматривается как результат правонарушения; 2) представляет собой государственное принуждение и содержит итоговую правовую оценку противоправного деяния со стороны государства, государственное порицание правонарушителя; 3) влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, предусмотренных санкцией правовой нормы; 4) всегда реализуется в установленной законом процессуальной форме.
Однако, основной акцент в параграфе делается на выявлении специфических особенностей административной ответственности, позволяющих отличить ее от других видов юридической ответственности. Прежде всего к особенностям административной ответственности отнесено основание привлечения к
данному виду ответственности. Таким основанием является административное правонарушение, то есть противоправное, виновное деяние, за которое законодательством предусмотрено применение особых санкций в виде административного наказания.
От других видов юридической ответственности административную ответственность отличает также возможность ее установления не только КоАП РФ, но и законами субъектов. Федерации об административных правонарушениях; субъектный состав; отсутствие связей подчиненности между правоприменителем и правонарушителем при применении данного вида юридической ответственности; меньшая - суровость административных наказаний и отсутствие судимости после их применения; универсальность административной ответственности, охраняющей общественные отношения, регулируемые не только административным правом, но и многими другими отраслями российского права, среди которых и сфера охраны недр и недропользования.
В связи с межотраслевым характером административной ответственности диссертант высказывает отрицательное отношение к проблеме выделения как самостоятельного вида юридической ответственности — экологической ответственности. Автор отмечает, что выделение «новых» видов юридической ответственности приводит к размыванию доктрины теории права, обусловленности вида ответственности характером совершенного правонарушения, порождает попытки найти искусственные причины для обособления, что является неконструктивным как для развития теории права, так и для правоприменительной практики.
В первом параграфе также раскрывается содержание задач законодательства об административных правонарушениях и рассматриваются основополагающие принципы административной ответственности - законность, обоснованность и справедливость ответственности, принцип равенства всех перед законом, гуманизм, принцип презумпции невиновности и неотвратимости ответственности.
С учетом специфических признаков административной ответственности как вида юридической ответственности, задач и принципов законодательства об
административных правонарушениях в целом под административной ответственностью в диссертации понимается претерпевание лицом, совершившим административное правонарушение, неблагоприятных последствий личного или имущественного характера, предусмотренных административно-правовой нормой и выраженных в виде административных наказаний, применяемых в установленном законом порядке.
Во втором параграфе - «Понятие и признаки административного правонарушения в области охраны недр и недропользования» — понятие административного правонарушения в области охраны недр и недропользования рассматривается через призму его признаков. Для определения административного правонарушения в области охраны недр и недропользования необходимо прежде всего обозначить круг общественных отношений, относящихся к сфере пользования недрами и дать их характеристику.
С целью определения круга отношений по охране недр и недропользованию проведен анализ таких ключевых для рассматриваемой области понятий как «недра» и «недропользование». До настоящего времени оба эти понятия из-за несовершенства отраслевой нормативной базы, сложного комплексного взаимодействия недр с другими компонентами природной среды, а также технических особенностей самого процесса недропользования остаются предметом научных дисскуссий.
На основе анализа плюсов и минусов положений отраслевого законодательства, а также имеющихся научно-практических исследований, диссертантом предлагается авторское определение недр, которое по мнению автора, помогает объединить как физические и пространственные характеристики недр, так и цели их использования, и в данной совокупности дает возможность в полном объеме определить объект правового регулирования.
Диссертантом обращается внимание, что несмотря на закрепление в Преамбуле Закона РФ «О недрах» трех основных блоков отношений -геологическое изучение, использование и охрана недр, — в дальнейшем законодатель в тексте самого закона не придерживается предложенной им
структуры и не выдерживает принципа унификации терминологии. Имеющиеся дефекты базового отраслевого закона затрудняют формулирование составов административных правонарушений в рассматриваемой области и их правовую квалификацию.
В параграфе анализируются существующие общетеоретические научные подходы к выявлению признаков административного правонарушения, что являлось основой для определения таких признаков применительно к административным правонарушениям в области охраны недр и недропользования. Административное правонарушение в области охраны недр и недропользования определяется диссертантом как противоправное, виновное, общественно опасное деяние физического или юридического лица, нарушающее законодательно установленный порядок пользования недрами и их охраны, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Автором был проведен анализ юридического состава данного вида административных правонарушений с указанием на ряд особенностей элементов состава применительно к правонарушениям в рассматриваемой области. В качестве одной из существенных особенностей отмечается множественность непосредственных объектов посягательства, что обусловлено комплексностью процесса пользования недрами, включающего экономическую и экологическую составляющие, и неоднородностью нарушений законодательства в области охраны недр и недропользования.
Диссертант отмечает также, что в КоАП РФ необходимо ввести более четкие формулировки диспозиций отдельных его статей, применяемых к области охраны недр и недропользования. Использование таких неопределенных конструкций объективной стороны, как «нарушение требований по охране недр», порождает правовую неопределенность и дает возможность необоснованного расширения административного усмотрения в правоприменительной практике.
Помимо этого, автором предлагается, с учетом общности объекта посягательства, объединить все составы административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, разбросанные в настоящее время по
разным главам Особенной части КоАП РФ, в самостоятельной новой главе, посвященной административным правонарушениям в данной области.
Третий параграф — «Виды административных правонарушений в области охраны недр и недропользования и основания их классификации» - посвящен определению круга нарушений законодательства о недрах, влекущих применение мер административной ответственности, их классификации и анализу юридического состава наиболее типичных из приведенной классификации административных правонарушений.
Диссертант рассматривает различные основания для классификации административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, которые предлагаются в юридической литературе. Ими являются: родовой объект посягательства (правонарушения, посягающие на отношения собственности отношения по охране недр и окружающей среды, установленные требования промышленной безопасности, посягающие на установленный порядок управления при осуществлении недропользования); отраслевая принадлежность соответствующих норм (составы подразделяются на характерные исключительно для отношений недропользования, либо носящие общеотраслевой или межотраслевой характер); предмет посягательства (государственная собственность на недра, государственная собственность на геологическую и иную информацию о недрах; порядок управления в сфере недропользования; установленные стандарты, правила безопасного ведения работ, связанные с пользованием недрами; нарушение порядка внесения платы за пользование недрами).
Автором указывается на то, что предлагаемые основания группировки составов сужают круг отношений недропользования, охраняемых нормами законодательства об административных правонарушениях, и не охватывают в полной мере спектр требований, установленных в Законе РФ «О недрах», и норм КоАП РФ, направленных на обеспечение выполнения таких требований.
На основании анализа положений Закона РФ «О недрах» диссертант предлагает следующую группировку составов правонарушений в области охраны недр и недропользования, в основание которой положены видовой объект правонарушения, конструкция объективной стороны, субъектный
состав, компетенция органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях:
а) нарушения установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности в сфере недропользования (ст.ст. 7.3, 7.5, 7.10, 8.11,ч.1 ст. 8.17, 8.18, 8.19, 8.20, 9.1,19.1, ч. ч.1,11 ст. 19.5КоАПРФ);
б) нарушения экологических требований по охране недр и недропользованию и требований по рациональному использованию недр (ст.ст. 7.4, 8.9, 8.10, 8.39 КоАП РФ);
в) нарушения в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования (ч. 2 ст. 7.2, ст.ст. 7.25, 7.26, 8.5, 13.14,19.7 КоАП РФ);
г) нарушения антимонопольных требований при недропользовании (ст.ст. 14.9,14.31,14.31.1, 14.32,4.1 14.33, ч.ч. 2.1-2.3,2.5, 2.6 ст. 19.5, ч.ч. 3-5 ст. 19.8).
Указанные составы административных правонарушений в области охраны недр и недропользования подробно рассматриваются в работе с учетом данной классификации.
На основе проведенного анализа нарушений установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности в сфере недропользования диссертант предлагает уточнить понятие лицензии в сфере недропользования и рассматривать ее как специальное государственное разрешение, оформляемое установленной формы бланком, с текстовыми, графическими и иными приложениями, являющимися его неотъемлемой частью, определяющее цель и основные условия пользования недрами на участке недр в определенных границах и удостоверяющее право ее владельца на пользование недрами на данном участке недр в соответствии с указанной в разрешении целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем основных условий пользования недрами.
Среди проблем, выявленных при анализе составов административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, автором отмечается отсутствие в ряде случаев прямой взаимосвязи норм отраслевого законодательства и норм КоАП РФ. В качестве примера проводится недостаточность содержащихся в КоАП РФ статей, прямо устанавливающих
ответственность за нарушение предусмотренных Законом РФ «О недрах» обязанностей в области информационных процессов при недропользовании (например, обязанности по предоставлению геологической информации), что порождает необходимость применения нормы Кодекса общего характера - а именно статьи 19.7 КоАП РФ о непредоставлении сведений (информации). Отсутствие в КоАП РФ специальных норм по защите конкуренции в сфере недропользования (несмотря на наличие в Законе РФ «О недрах», антимонопольных требований при пользовании недрами) заставляет решать проблему аналогичным способом - через подбор статей КоАП РФ общего характера.
Вторая глава - «Механизм реализации административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе — «Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования» - анализируются базовые основы административно-юрисдикционной деятельности, рассматривается система и полномочия органов, наделенных правом разрешать дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования, раскрывается понятие производства по делу об административных правонарушениях применительно к правонарушениям в области охраны недр и недропользования.
Дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования вправе рассматривать судьи районных судов, военных судов, арбитражных судов и мировые судьи, а также уполномоченные на то должностные лица федеральных органов исполнительной власти.
Проблема определения подсудности дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования раскрывается в параграфе с учетом следующих трех критериев: 1) особенностей субъекта правонарушения; 2) наличия или отсутствия административного расследования как особой формы возбуждения дела об административном правонарушении; 3) видов применяемого административного наказания.
Автор, отмечая общую тенденцию расширения полномочий судей в рассмотрении дел об административных правонарушениях, констатирует, тем не менее, что ситуация меняется, когда речь идет об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования. В данном случае большинство составляют дела, которые рассматриваются контрольно-надзорными органами исполнительной власти и их должностными лицами.
Возложение на органы исполнительной власти полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в условиях большого количества этих дел дает возможность обеспечить оперативность их разрешения, применив специальные профессиональные познания должностных лиц, работающих в соответствующих профильных органах исполнительной власти специальной компетенции.
К органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования, относятся: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), находящаяся в ведении Правительства Российской Федерации; Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, находящаяся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации; Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), находящаяся в ведении Правительства Российской Федерации; пограничные органы, входящие в структуру Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Анализ полномочий указанных органов выявляет частичное пересечение ряда статей КоАП РФ, рассмотрение дел по которым отнесено к ведению сразу нескольких уполномоченных государственных органов.
Это видно на примере компетенции Росприроднадзора, являющегося органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, и Ростехнадзором, осуществляющим государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной
безопасности и безопасности гидротехнических сооружений. К компетенции обоих этих органов относится, в частности, рассмотрение дел в рамках статьи 7.4 КоАП РФ (самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых). Однако компетенция этих органов не является полностью дублирующей и разделяется, в соответствии с компетенцией каждого из государственных органов, по предмету посягательства. Так, в рамках положений статьи 7.4 КоАП РФ Росприроднадзор уполномочен рассматривать дела в части застройки площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения, а Ростехнадзор - в части необеспечения требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами.
Аналогичная ситуация сложилась и в отношении компетенции Росприроднадзора и пограничных органов. В соответствии со ст. 23.10 КоАП РФ к ведению пограничных органов, применительно к области охраны недр и недропользования, относится рассмотрение дел в рамках ч. 2 ст. 7.2 (уничтожение или повреждение специальных знаков), ст.ст. 8.17-8.20 (нарушение правил осуществления деятельности во внутренних морских водах, на континентальном шельфе, а также нарушение условий соответствующих лицензий) КоАП РФ. И если в отношении ч. 2 ст. 7.2 Кодекс об административных правонарушениях в ст. 23.10 содержит уточняющие формулировки, позволяющие провести разграничение компетенции между пограничными органами и Росприроднадзором, то в отношении ст.ст. 8.17-8.20 какие-либо уточнения в Кодексе отсутствуют.
Диссертант указывает на необходимость более четкого определения подведомственности дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования таких органов исполнительной власти, как Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная антимонопольная служба, пограничные органы. Это позволит устранить пересечение их компетенций и внести определенность в соответствующую правоприменительную практику.
Во втором параграфе - «Виды административных наказаний, применяемых за правонарушения в области охраны недр и недропользования» - раскрывается понятие и цели административного наказания, рассматриваются виды административных наказаний, применяемых в области охраны недр и недропользования, дается их характеристика.
В соответствии с КоАП РФ органы административной юрисдикции могут применять такие административные наказания, которые перечислены в ст. 3.2 самого Кодекса. За административные правонарушения в области охраны и недропользования применяются следующие административные наказания: предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, дисквалификация, административное приостановление деятельности.
Автором указывается, что существующий в настоящее время спектр наказаний, применяемый при совершении правонарушений в области охраны недр и недропользования, позволяет достаточно эффективно осуществлять борьбу с правонарушениями в данной сфере. Предупреждение как наиболее мягкое наказания дает возможность стимулировать правомерное поведение участников отношений недропользования даже при незначительных по своим последствиям правонарушениях. Использование кратных сумм административных штрафов по отдельным правонарушениям позволяет обеспечивать надлежащее согласование величины административного штрафа с фактическими обстоятельствами дела и неправомерно извлеченной выгодой лица, совершившего соответствующее административное правонарушение. Применение конфискации как дополнительной меры административного наказания призвано усилить воздействие основного наказания -административного штрафа. Административное приостановление деятельности позволяет оперативно реагировать и пресекать деятельность недропользователей, влекущую возникновение угрозы жизни и здоровью населения, угрозы причинения существенного вреда состоянию окружающей среды.
При этом в целях совершенствования законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой области диссертантом
предлагается распространить практику установления размера административных штрафов в кратном размере и на иные составы правонарушений в области охраны недр и недропользования (в настоящее время кратные штрафы предусмотрены за нарушение антимонопольных требований в недропользовании). Прежде всего речь может идти о правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 7.3 (пользование недрами без лицензии) и статьей 8.9 (нарушение требований по охране недр) КоАП РФ. Целесообразно также повысить роль административного приостановления деятельности в системе видов наказаний, применяемых за правонарушения в данной области, включив эту меру наказания в качестве санкции к упомянутой статье 7.3 (пользование недрами без лицензии или с нарушением условий лицензии), к статье 8.5 (сокрытие или искажение экологической информации) и статье 8.11 (нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр) КоАП РФ.
Диссертант предлагает также дополнить ст. 3.2 КоАП РФ новым видом административного наказания - «прекращение права пользования недрами», с одновременным исключением этой меры воздействия из ст. 20 Закона «О недрах», поскольку по своей правовой природе данная мера воздействия на недропользователя обладает всеми признаками меры юридической ответственности, которая позволит учесть специфику недропользования и более эффективно воздействовать на нарушителей в рассматриваемой области.
Третий параграф - «Основные правила назначения административных наказаний за правонарушения в области охраны недр и недропользования» — посвящен характеристике правил назначения административных наказаний и их специфике применительно к правонарушениям в области охраны недр и недропользования.
Статья 4.1 КоАП РФ устанавливает правила назначения административных наказаний в отношении всех видов правонарушений в рамках КоАП РФ. Диссертант указывает на широкие возможности реализации данных правил при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования.
Так, в частности, статьи КоАП РФ, применимые к области охраны недр и недропользования, предусматривают возможность привлечения к ответственности всех категорий субъектов - граждан, должностных лиц и юридических лиц. При этом характер и мотивация совершаемых ими правонарушений может значительно отличаться, что должно учитываться органом административной юрисдикции.
Процесс недропользования тесно связан с различного рода административными процедурами и зачастую во многом зависит от действий государственных органов (их должностных лиц). В связи с этим автором высказывается мнение о том, что перечень обстоятельств, подлежащих учету при рассмотрении данной категории дел, целесообразно дополнить оценкой характера действий или бездействия государственных органов (их должностных лиц) при анализе совершенного недропользователем правонарушения.
В отношении перечисленных в статье 4.2 КоАП РФ смягчающих обстоятельств, учет которых возможен при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере недропользования, диссертантом указывается раскаяние лица, совершившего административное правонарушение, добровольное сообщение им о совершенном деянии, добровольное возмещение им причиненного ущерба и устранение причиненного вреда.
В параграфе проанализированы внесенные в декабре 2011 г. изменения в статьи 4.2 и 4.3 относительно обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. В качестве новых смягчающих обстоятельств, которые могут быть учтены при привлечении к ответственности за правонарушения в сфере недропользования, автором рассмотрены - оказание лицом, совершившим административное правонарушение, содействия уполномоченному органу в производстве по делу и добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении лицом, совершившим административное правонарушение, предписания об устранении допущенного нарушения, выданного ему органом, осуществляющим государственный контроль (надзор).
Названные в статье 4.3 КоАП РФ отягчающие обстоятельства могут быть рассмотрены применительно ко всем составам административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, за исключением статьи 14.9 КоАП РФ (ограничение конкуренции органами власти), в которой повторное совершение однородного правонарушения названо в качестве квалифицирующего признака.
Автором указывается на то, что усилению административной ответственности в совокупности с использованием положений Кодекса об учете обстоятельств, отягчающих административную ответственность, будет служить введение в диспозиции статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования, таких квалифицирующих признаков, как повторность (за исключением статьи 14.9 КоАП РФ), неоднократность, злостность, систематичность, совершение правонарушения группой лиц. По мнению диссертанта, такой способ дальнейшего совершенствования КоАП РФ (наряду с другими предлагаемыми в работе мерами) позволит, детально анализировать каждое конкретное правонарушение в данной области, дать ему соответствующую правовую оценку, расширит спектр правовых методов воздействия на правонарушителя с учетом характера совершенного им правонарушения и применить меру ответственности, адекватную содеянному.
В ходе анализа правил назначения административных наказаний за административные правонарушения рассматривается возможность освобождения от административной ответственности в рамках статьи 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения в сфере недропользования. В работе отмечается, что судебная практика не отрицает такой возможности. Однако, по мнению диссертанта, в сфере недропользования, учитывая его специфику, экономическую и экологическую значимость, применение ст. 2.9 КоАП РФ вряд ли целесообразно. £се статьи КоАП РФ, связанные с правонарушениями в сфере недропользования, фиксируют действия, совершение которых имеет дальнейшие серьезные последствия для охраняемых законом интересов, начиная с пользования недрами без лицензии или с нарушением ее условий (что
наносит ущерб отношениям по лицензированию в целом как регулятивному механизму и средству контроля в этой сфере, а также имеет материальные последствия в виде невнесения соответствующих платежей), уклонения от передачи копий геодезической информации (нарушающего порядок госудаственного учета недр) и заканчивая нарушением требований по охране недр и сокрытием или искажением экологической информации. Принимая во внимание данные обстоятельства, автором делается вывод о том, что характер правонарушений в сфере недропользования не дает возможности говорить об их малозначительности, даже если реальный ущерб от них был невелик.
В параграфе освещаются спорные вопросы назначения административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений, давности привлечения к административной ответственности, исчисления давностных сроков при длящихся административных правонарушениях.
В Заключении изложены общие итоги диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, указывается на необходимость научного системного подхода к разработке законов и внесению изменений в действующие в настоящее время нормативные правовые акты, регулирующие область охраны недр и недропользования. Автором делается акцент на необходимость наиболее полного обеспечения законности в области охраны недр и недропользования, которое невозможно без совершенствования действующего законодательства с учетом практики соответствующих государственных органов по контролю и надзору в данной сфере и судебной практики по такого рода делам. При этом подчеркивается, что в решении этой задачи важен системный подход к проблеме административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, а также концентрация усилий на предупреждение и пресечение противоправных деяний.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки PoccuficKofi Федерации:
1. Благовещенская (Шлютер) М.С. Основные правила назначения административных наказаний за правонарушения в сфере недропользования // Административное право и процесс. № 5. 2012. С. 59-62. - 0,3 п.л.
2. Благовещенская (Шлютер) М.С. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в сфере недропользования // Административное право и процесс. № 8. 2011. С. 44-46.-0,3 п.л.
3. Благовещенская (Шлютер) М.С. Участие пользователя недр в социально-экономическом развитии соответствующей территории как одно из условий лицензионного соглашения // Экологическое право. № 1. 2004. С. 19-20. - 0,2 п.л.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
4. Благовещенская (Шлютер) М.С. Актуальные проблемы современного экологического права и законодательства в сфере недропользования // Экологическое право России. Выпуск 3. Сборник материалов научно-практических конференций, под ред. А.К. Голиченкова. М., Изд-во Тиссо. 2002. С. 211-215.-0,2 п.л.
5. Благовещенская (Шлютер) М.С. Антимонопольные требования в сфере недропользования // Развитие науки административного права. Материалы круглого стола, посвященного 80-летию заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации ЛЛ. Попова. Сборник научных трудов. М., МПОА имени O.E. Кутафина. 2010. С. 184-191,- 0,4 п.л.
Подписано в печать:
16.08.2013
Заказ № 8663 Тираж - 160 экз. Печать трафаретная. Типография «11 -й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования»
МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)
0*2013609^2 правах рукописи
Шлютер Мария Сергеевна
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ НЕДР И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук,
профессор М.С. Студеникина
Москва-2013
Содержание
Введение...............................................................................................................3
ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ НЕДР И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ...............................14
§ 1. Административная ответственность - вид юридической ответственности..............................................................................................14
§ 2. Понятие и признаки административного правонарушения в области охраны недр и недропользования..................................................................28
§ 3. Виды административных правонарушений в области охраны недр и недропользования и основания их классификации......................................54
3.1. Нарушение установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности в сфере недропользования................70
3.2. Нарушение экологических требований по охране недр и
недропользованию и требований по рациональному использованию недр 91
3.3. Нарушения в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования......................................................................................102
Заключение......
Библиография
179
Введение
Актуальность темы исследования. Существующие в настоящий момент условия социально-экономического развития Российской Федерации ставят задачу совершенствования правовых форм и методов управления государственной собственностью. Для решения этой задачи важное значение приобретает повышение эффективности государственного управления в сфере природопользования, поскольку многие природные ресурсы, в первую очередь недра и залегающие в них полезные ископаемые, находятся в собственности государства и составляют важный потенциал его развития. Административная ответственность в данном случае представляет собой один из правовых элементов государственного управления.
Недра занимают особое место в экономике Российской Федерации. Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до трети ВВП страны, а экспорт полезных ископаемых приносит более 70% валютных поступлений. Россия занимает первое место в мире по разведанным запасам природного газа, железной руды, угля, третье место -по разведанным запасам золота. Россия является лидером и среди стран СНГ по запасам и добыче углеводородов. Идет активное хозяйственное освоение недр. Платежи за пользование недрами в бюджет Российской Федерации за один только 2010 год составили порядка 26 млрд. рублей, в том числе поступления в федеральный бюджет разовых платежей - около 18 млрд. рублей, плата за предоставление геологической информации - 73 млн. рублей.
Недра выступают не только как ресурс государства. Они являются также составной частью окружающей среды. В связи с чем недра должны
рассматриваться как объект с экономической и экологической со ставляющими.
Существующая в настоящее время нормативная база в сфере недропользования и охраны окружающей среды хотя и подвергалась неоднократным изменениям, тем не менее, в полном объеме не отвечает требованиям современного социально-экономического развития страны и продолжает нуждаться в модернизации. При этом следует отметить недостаточность закрепленных в праве экономических стимулов для рационального природопользования, что приводит к значительным экономическим потерям.
Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья входит в национальную стратегию социально-экономического развития страны и направлена на повышение благосостояния ее граждан, обеспечение экономической безопасности России и защиту её геополитических интересов на мировом рынке минерального сырья.
В настоящее время комплексность в вопросе пользования недрами выражается в повышении значимости таких принципов ведения хозяйственной деятельности, которые позволяют уравновесить антагонистические интересы экологии и экономики, сбалансировать их и препятствовать применению исключительно потребительского отношения к природным ресурсам.
Сочетание экономики и экологии составляет один из проблемных блоков хозяйственной жизни, а также экологического и природоресурсного законодательства. В современной ситуации интересы охраны окружающей среды зачастую отступают перед экономическими требованиями. В этих
условиях тем более повышается роль и значение правовых методов в уравновешивании такого «противостояния», сдерживания чисто потребительского отношения к природным ресурсам.
Формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии и использования природных ресурсов, направленной на их рациональное использование и охрану окружающей среды, является базисом устойчивого развития Российской Федерации. Основы этой политики закреплены в Конституции Российской Федерации, а также в таких стратегически важных российских и международных документах как Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», решения Конференций ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002 г.).
Для того чтобы недра как природный ресурс еще долгие годы продолжали служить на благо населения России, необходима их соответствующая охрана, осуществляемая, прежде всего, посредством создания нормативной базы, отвечающей всем современным требованиям.
Важную роль в решении этой задачи играет административная ответственность, которая является одним из средств правового воздействия государства на экономические процессы. Действующий Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации содержит более тридцати составов административных правонарушений, совершаемых в области охраны недр и недропользования. Однако до сегодняшнего дня механизм реализации административной ответственности в области охраны недр и недропользования полностью еще не отработан. По-прежнему
возникает много вопросов о соотношении законодательства об административных правонарушениях с экологическим, лицензионным, антимонопольным законодательством, о толковании бланкетных диспозиций многих статей КоАП РФ, о видах и порядке назначения административных наказаний, об условиях их эффективности. С учетом этого, существует необходимость дальнейшего комплексного научно-теоретического исследования проблем законодательства Российской Федерации, касающегося административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, с целью его развития и совершенствования, что определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования. В процессе написания настоящей диссертации были использованы труды таких российских ученых в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, О.С. Иоффе, О.Э. Лейст, A.B. Малько, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, A.C. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина, О.И. Чистяков.
Вопросам административного права и административной ответственности посвящены работы видных ученых-административистов А.Б. Агапова, A.A. Агеева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, A.C. Дугенца, С.М. Зырянова, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Н.И. Побежимовой, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы.
Тема настоящего диссертационного исследования имеет межотраслевой характер, поэтому при его подготовке были также использованы работы ученых в области природоресурсного и экологического права - С.А.
Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, O.JI. Дубовик, Б.Д. Клюкина, О.И. Крассова, Л.А. Тихомировой.
Различные аспекты административно-правового регулирования в сфере недропользования, государственного управления в области охраны недр освещались в исследованиях Э.П. Андрюхиной, A.B. Архипова, P.C. Бевзенко, А.Н. Борисова, A.M. Волкова, А.Н. Вылегжанина, М.В. Дудикова, A.B. Илюшина, B.C. Комиссаренко, И.А. Леонтьева, Е.С. Мелехина, В.Д. Мельгунова, А.И. Перчика, Т.А. Чериной.
Нормативную базу работы составило российское федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является совершенствование правового механизма административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования и разработка предложений по совершенствованию этого механизма. Достижение указанной цели предусматривает решение ряда исследовательских задач:
- определение круга правоотношений, возникающих в связи с правонарушениями в области охраны недр и недропользования;
- анализ существующих теоретических и научно-практических подходов к вопросу применения мер административной ответственности при совершении правонарушений в области охраны недр и недропользования;
- анализ составов административных правонарушений в области охраны недр и недропользования и выявление спорных вопросов реализации норм КоАП РФ;
- определение приоритетных аспектов совершенствования законодательства и правоприменительной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования.
Научная новизна. Настоящая диссертация является одним из первых комплексных исследований материально-правовых и процессуальных проблем административной ответственности в области охраны недр и недропользования на федеральном уровне. В диссертации определена сущность и специфические признаки данных административных правонарушений, предложена их новая авторская классификация. На основе теоретического анализа института административной ответственности, обобщения и систематизации административно-правовых норм, выявлены пробелы и коллизии в действующем федеральном законодательстве об административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования, сформулированы предложения по его совершенствованию и повышению эффективности применения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с административными правонарушениями в области охраны недр и недропользования. Предмет исследования составляют научный анализ проблем административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, теоретические и практические аспекты данной группы административных правонарушений, нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы, связанные с административными правонарушениями в области охраны недр и недропользования.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составила совокупность общих, особенных и частных научных
методов познания. Были использованы исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, статистический, системно-структурный методы. Приоритет использования каждого из них определялся в зависимости от поставленных задач.
Эмпирическая база исследования основана на обобщенных данных правоприменительной практики, постановлениях контрольно-надзорных органов и судебных решениях по конкретным делам об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования, а также на публикациях в специальной литературе по вопросам применения административной ответственности за правонарушения в данной области.
Основные положения, выносимые на защиту:
¡.Обоснование необходимости четкой взаимосвязи правовых норм разной отраслевой принадлежности (в первую очередь, положений Закона Российской Федерации «О недрах», Федерального закона «Об охране окружающей среды», Федерального закона «О защите конкуренции») и норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих административную ответственность за конкретные правонарушения в области охраны недр и недропользования. Реализация этого положения потребует исключения из отраслевого законодательства как материальных норм, закрепляющих перечень нарушений, которые должны влечь применение мер административной ответственности, так и соответствующих им процессуальных правил, и сосредоточения этих положений в КоАП РФ. Такой подход позволит четко определить правовую природу юридической ответственности в области охраны недр и недропользования с отнесением их к сфере административного права, а также упорядочить межотраслевые связи в законодательной базе,
регламентирующей применение административной ответственности в области охраны недр и недропользования.
2. Авторское понятие недр, которое даст возможность объединить основные свойства недр и как природного ресурса, и как компонента природной среды, определить направляющие координаты в их целевом использовании, усилить акценты природоохранной составляющей процесса недропользования, а также представить пользование недрами, их рациональное использование и охрану как единую систему.
3. Основанное на понятийном аппарате действующего законодательства о недрах авторское определение лицензии в сфере недропользования и вывод о недопустимости смешения двух разных по своей правовой природе видов лицензии - лицензии на право пользования недрами и лицензии на право осуществления предпринимательской деятельности. Применение данного вывода на практике отражает базовый общеправовой принцип превалирования специальной нормы над общей.
4. Тезис о необходимости дальнейшей систематизации законодательства об административных правонарушениях в сфере недропользования и охраны недр, в частности, о целесообразности объединения всех составов административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, закрепленных в настоящее время в разных главах Особенной части КоАП РФ, в самостоятельной новой главе. Такая целесообразность обусловлена как общностью объекта посягательства -общественными отношениями, складывающимися в области охраны недр и недропользования, так и значимостью недр как важнейшего природного ресурса и компонента природной среды.
5. С учетом основных позиций Закона Российской Федерации «О недрах» в новой главе КоАП РФ предложена авторская классификация статей
КоАП РФ, подлежащих применению при совершении правонарушений в области охраны недр и недропользования:
а) нарушения установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности в сфере недропользования;
б) нарушения экологических требований по охране недр и недропользованию и требований по рациональному использованию недр;
в) нарушения в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования;
г) нарушения антимонопольных требований при недропользовании.
В основу предложенной классификации положены видовой объект правонарушения, конструкция объективной стороны, субъектный состав, органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Обозначенные основания классификации позволяют выявлять проблемы законодательства об административных правонарушениях в сфере недропользования и охраны недр и находить способы его совершенствования.
6. На основе исследования практики применения административных наказаний, назначаемых за совершение административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, сделан вывод о необходимости дополнения статьи 3.2 КоАП РФ новым видом административного наказания - «прекращение права пользования недрами», с одновременным исключением такой меры воздействия из положений Закона РФ «О недрах», поскольку по своей правовой природе данная мера воздействия на недропользователя обладает всеми п
