СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Теплов, Олег Михайлович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ.
§1. Институт лицензирования недропользования и разрешительный порядок предоставления прав пользования недрами.
§2. Основные принципы недропользования, являющиеся основой института лицензирования недропользования.
2.1. Государственная форма собственности на недра.
2.2. Административно-правовое регулирование.
2.3. Срочное пользование недрами.
§3. Система органов государственной власти и управления, обеспечивающая лицензирования недропользования.
ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ.
§1. Решение о предоставлении прав недропользования по результатам конкурсов (аукционов) либо на основании нормы закона.
1.1. Решение о предоставлении прав недропользования по результатам конкурсов и аукционов.
1.2. Решение о предоставлении прав недропользования в порядке подтверждения ранее предоставленного права пользования недрами, минуя конкурсный порядок.
§2. Дополнительные основания предоставления прав пользования недрами, закрепленные Законом Российской Федерации "О недрах"" (в ред. 1995 года).
§3. Приобретение прав недропользования в порядке правопреемства при реорганизации предприятия-недропользователя. стр 3
§4. Договорные отношения государства с инвесторами как основание приобретения прав недропользования.
ГЛАВА III. ОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ: ЛИЦЕНЗИЯ, ЛИЦЕНЗИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ, ИХ СОДЕРЖАНИЕ И ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ. 107
§1. Лицензия и ее правовое значение.
1.1. Виды лицензий и их особенности в зависимости от целей пользования недрами.
1.2. Порядок выдачи и оформления лицензий на право пользования недрами.
1.3. Судебное решение как основание для выдачи лицензий на право пользования недрами.
§2. Содержание лицензии и изменение ее условий.
2.1. Обязательные условия лицензии.
2.2. Пересмотр условий лицензии либо признание лицензии недействительной.
§3. Лицензионное соглашение, его правовое значение и содержание.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации"
Актуальность и степень разработанности темы. Темой настоящего научного исследования является институт лицензирования недропользования в рамках действующего законодательства о недрах, его значение для регулирования отношений недропользования, а также его совершенствование.
Актуальность выбранной темы определяется расширением пределов гражданского оборота и включением в него отношений недропользования на современном этапе экономических реформ. В связи с этим возникает необходимость совершенствования института лицензирования с учетом положений Гражданского Кодекса Российской Федерации, а также необходимость рассмотрения соотношения гражданско-правового и административно-правового методов регулирования отношений недропользования.
Вопросы правового регулирования отношений недропользования исследуются в юридической литературе, в основном, по вопросам кодификации горного законодательства, государственной собственности на недра, содержания права пользования недрами, правового режима недр и эксплуатации месторождений полезных ископаемых, содержания экономических и юридических факторов воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, а также рационального и комплексного использования недр и их охраны.
Написан ряд монографий и научных трудов по перечисленным правовым проблемам регулирования отношений недропользования, охраны недр и их комплексного использования.
По отдельным вопросам правового регулирования отношений по разведке, промышленной эксплуатации и охране недр опубликованы труды Г.С.Башмакова, Л.А.Заславской, Н.Д.Казанцева, Б.Д.Клюкина, М.Е.Коган, Б.А.Лисковца, Н.Б.Мухитдинова, И.Ф.Панкратова, Г.Н.Полянской, В.Г.Плахуты, А.А.Рускола, Н.И.Сыродоева.
Применительно к охране окружающей природной среды и использованию природных ресурсов вопросы недропользования рассматривались в работах С.А.Боголюбова, Л.А.Заславской, Б.Д.Клюкина, О.С.Колбасова, И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова. Вопросы сравнительного анализа законодательства о недропользовании союзных республик бывшего СССР и развития законодательства о недропользовании изложены в работах Л.А.Заславской и И.Ф.Панкратова.
Проблемам регулирования горных отношений посвящены ряд научных статей Б.Д.Клюкина, кандидатские диссертации М.Е.Коган, В.Г.Плахуты, докторская диссертация Н.Б.Мухитдинова.
Отдельные правовые аспекты вопросов рационального использования недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, а также условий договорных отношений при промышленной эксплуатации недр, затронуты в работах С.Я.Кагановича, Н.В.Мельникова, Ю.Н.Швембергера.
Однако, проблемы правового регулирования отношений, связанных с предоставлением недр в пользование, основаниями предоставления этих прав исследованы недостаточно полно.
Опубликованные научные труды по этому вопросу
Г.С.Башмакова, Л.А. Заславской, М.Е.Коган, Б.А.Лисковца, В.Г.Плахуты, Н.А.Сыродоева) относятся к доперестроечному периоду и освещают проблематику без учета новых принципов экономических общественных отношений и изменений в системе и функциях органов государственного управления, обеспечивающих государственное управление недрами и лицензирование недропользования.
В частности, Сыродоев Н.А. в своей работе "К вопросу о понятии недр и правовой классификации полезных ископаемых"( М., Правоведение, 1966, N2) исследовал круг отношений, подлежащих регулированию горным законодательством, понятие материального объекта права исключительной государственной собственности на недра, правовой режим водных подземных источников и торфяных месторождений, а также вопросы классификации полезных ископаемых и их месторождений.
В этой же работе автором были рассмотрены проблемы разработки Основ горного законодательства Союза ССР при сохранении существовавшей классификации полезных ископаемых и их месторождений, а также порядок отнесения месторождений полезных ископаемых к категориям союзного, республиканского и местного значения.
Другая работа Сыродоева Н.А. "Научные основы кодификации горного законодательства"(М., Советское государство и право, 1969) посвящена вопросам кодификации горного законодательства, включая предмет регулирования горного законодательства и понятие недр как объекта государственной собственности. Затронуты также проблемы соотношения союзного и республиканского горного законодательства и разграничения компетенции в части распоряжения недрами. При этом, Сыродоев Н.А. один из первых поднял вопросы договорного оформления отдельных видов отношений по использованию недр и гражданско-правовой ответственности недропользователя за нарушение правил охраны недр.
Наконец, в своей монографии "Правовой режим недр" ( М., Юридическая литература, 1969) Сыродоев Н.А. детально исследовал вопросы правового режима недр, понятие субъекта права собственности на недр. В этой же монографии исследованы вопросы государственного управления в области использования и охраны недр. Отдельные главы посвящены также проблемам правового регулирования промышленной разработки месторождения полезных ископаемых, а также правовой охране недр.
В свою очередь, Башмаков Г.С. исследовал институт пользования недрами в своей работе "Право пользования недрами в СССР" ( М., Наука, 1974). В указанной работе раскрывается юридическое понятие недр, приводится классификация видов права пользования недрами, изучаются права и обязанности недропользователей. Рассматриваются также правовые вопросы пользования недрами в процессе их геологического изучения и производственной деятельности. Автором сделан ряд предложений по совершенствованию горного законодательства с точки зрения охраны запасов полезных ископаемых как основного богатства недр.
Еще один юрист, занимающийся правовыми проблемами недропользования, - Лисковец Б.А. - в своей работе "Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных ископаемых в СССР" (М., Госюриздат, 1960) исследовал вопросы, связанные с методом регулирования отношений по использованию недр, понятием недр как объекта права государственной собственности, системой управления недрами, а также вопросы правового регулирования геологоразведочных работ и разработок месторождений полезных ископаемых.
Особое внимание было уделено этим автором вопросам охраны права государственной собственности на недра, а также роли органов горного надзора и геологического контроля за разработкой месторождений полезных ископаемых. союзных республик по структуре (разделам), правовым институтам и содержанию норм сделан Панкратовым И.Ф. и Заславской Л.А. в их работе "Кодексы союзных республик о недрах. Проблемы совершенствования советского законодательства." (М., ВНИИ советского законодательства, 1979).
Авторы исследовали вопросы совместной компетенции Союза ССР и союзных республик в области регулирования недропользования, а также компетенцию местных Советов по государственному управлению в области использования и охраны недр.
Наконец, Плахута В.Г. в своей кандидатской диссертации на тему "Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР" ( Автореферат канд.диссертации, Свердловск,1966) исследовал вопросы понятия геологического фонда СССР, принципов права пользования недрами, понятия недр как объекта государственной собственности,рационального и комплексного использования минеральных ресурсов, стабильности права пользования недрами.
В указанной диссертации Плахутой В.Г. рассмотрены государственный характер управления недропользованием, порядок предоставления горных отводов и их правовое значение, порядок передачи разведанных месторождений в промышленное освоение, проектирование и правовое положение горнодобывающих предприятий, а также их права и обязанности в качестве недропользователей.
Исследованы также система государственных органов, осуществляющих контроль за использованием полезных ископаемых, а также вопросы дублирования функций геологического контроля и горного надзора, сделаны предложения о расширении административно-правовой и уголовно-правовой ответственности за нарушение права государственной собственности и недра и о включении гражданско-правовых форм ответственности за нерациональное использование минеральных ресурсов.
Перечисленные работы, как видно из их содержания, не ставили своей задачей комплексное исследование разрешительной системы предоставления прав недропользования, оснований приобретения этих прав, их юридического закрепления и условий реализации.
Отношения недропользования, базирующиеся на государственной форме собственности на недра Российской Федерации, регулировались до настоящего времени исключительно с помощью административно-правового метода.
В связи с тем, что недра исключены из гражданского оборота, их предоставление осуществлялось исключительно на основании властно-распорядительных актов индивидуального характера компетентных органов государственного управления, а промышленная эксплуатация и охрана осуществлялись на основе нормативных актов.
Закон Российской Федерации "О недрах", принятый в 1992 году, изменил систему управления государственным фондом недр и закрепил лицензионный порядок предоставления недр в пользование.
В связи с этим, действующие законы Российской Федерации, регулирующие отношения недропользования, требуют научного сравнительного анализа в целях выработки наиболее эффективных правовых норм, соответствующих содержанию новых общественных отношений в сфере недропользования.
Действующее законодательство о недропользовании включает специальные законы (принятые в 1992 году Закон Российской Федерации "О недрах" (с учетом изменений и дополнений, принятых федеральным Законом Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"" от 3.03.95. Ы27-ФЗ) и Положение о порядке лицензирования пользования недрами), Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по специальным вопросам недропользования, а также нормативные акты органов государственного управления отраслевой и специальной компетенции.
Перечисленные федеральные законы и иные нормативные акты характеризуются противоречивостью и несогласованностью отдельных норм между правовыми актами разного уровня.
В частности, перечень правовых оснований предоставления прав недропользования и пределы гражданской оборотоспособности прав недропользования (закрепленные Законом Российской Федерации "О недрах" в ред. 1995 года) не соответствуют положениям законопроекта, регулирующего отношения недропользования в условиях договорных отношений с инвестором на условиях раздела добываемых полезных ископаемых, принятого Государственной Думой в третьем чтении в июне 1995 года.
В качестве другого примера можно отметить, что ст. 3 проекта федерального Закона Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции" предполагает заключение с инвесторами соглашений о разделе продукции (от имени государства) Правительством Российской Федерации совместно с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наконец, Закон Российской Федерации "О недрах" ( в ред. 1995 года) содержит ряд правовых пробелов в части регулирования промышленной эксплуатации недр, а также договорного регулирования отношений с недропользователем. пользования недрами (в том числе по лицензированию недропользования) имеют место в связи с тем, что не было выработано единой концепции этого регулирования на период становления рыночной экономики и конституционных изменений.
Наличие противоречий в нормах правовых актов различной юридической силы, регулирующих недропользование (в том числе в нормах, регулирующих порядок предоставления и оформления прав пользования недрами), являются одним из оснований комплексного изучения института лицензирования с целью его дальнейшего совершенствования.
Дополнительным основанием для подобного научного анализа является проблема соотношения гражданско-правового и административно-правового методов регулирования отношений недропользования на современном этапе, что подтверждается многочисленными научными дискуссиями по данному вопросу.
Так, на состоявшейся в ноябре 1994 года в Москве Международной научно-практической конференции "Энергетика и право" по вопросам формирования и развития нефтяного законодательства в Российской Федерации были отмечены в числе первоочередных проблем вопросы соотношения административного и гражданско-правового регулирования отношений недропользования и распространение действия института лицензирования недропользования на договорные отношения Российской Федерации с инвесторами по поводу разведки и добычи углеводородов.
На парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации в ноябре 1994 года о развитии законодательства о драгоценных металлах и драгоценных камнях также был затронут вопрос о применении гражданско-правового регулирования отношений, связанных с добычей и реализацией драгоценных металлов и драгоценных камней на территории Российской Федерации.
Наконец, принятые Государственной Думой в третьем чтении в июне-июле 1995 года проект федерального Закона Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции", проект федерального Закона Российской Федерации "О нефти и газе", а также внесенный в Государственную Думу законопроект "О концессионных и иных договорах", содержат положения, закрепляющие возможность применения гражданско-правовых институтов к отношениям недропользования.
Настоящая кандидатская диссертация - первое научное исследование правовых проблем института лицензирования недропользования с учетом требований практики и реальных общественных отношений в области недропользования в период развития экономических реформ в Российской Федерации.
Автор предлагает свою концепцию правового регулирования отношений с недропользователями, основанную на сочетании административно-правового и гражданско-правового регулирования отношений по предоставлению прав пользования недрами, их реализации и прекращению.
При сохранении государственного контроля за предоставлением недр в пользовании должно быть закреплено гражданско-правовое регулирование отношений с недропользователем, расширены пределы оборотоспособности прав недропользования, определены пределы и содержание договорного регулирования отношений недропользования.
Следует существенно переработать нормы, закрепляющие правовые основания получения права недропользования, исчерпывающий перечень оснований предоставления и аннулирования лицензий, а также включить в законодательные акты нормы, закрепляющие возможность приобретения лицензии на право пользования недрами на основании судебного решения.
При этом, в качестве основных принципов недропользования должны быть сохранены государственная форма собственности на недра, запрет на гражданский оборот участков недр, общий разрешительный порядок предоставления прав недропользования, а также сохранение административно-правовых отношений с недропользователем по вопросам защиты права государственной собственности на недра, сроков и платности пользования, охраны недр и окружающей природной среды, требований к безопасности при проведении горных работ.
Разработка этой концепции осуществлялась на основе действующих федеральных законов, подзаконных и иных нормативных актов Российской Федерации и потребностей практических отношений в области недропользования.
Цель и задачи диссертационного исследования состоят:
- в выявлении возможностей применения гражданско-правового регулирования и институтов гражданского права к правоотношениям в области недропользования, в том числе к отношениям в связи с предоставлением недр в пользование;
- в определении правовых форм, опосредующих гражданско-правовые отношения с недропользователем в части нормативных и договорных условий недропользования;
- в поиске оснований для закрепления самостоятельного правового значения лицензионного соглашения, как договора, опосредующего обязательственные отношения государства с недропользователем; порядок предоставления прав недропользования.
Конечная цель диссертационного исследования состоит в выработке конкретных предложений по совершенствованию федерального законодательства о недрах в части лицензирования недропользования.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет анализ действующего законодательства, регулирующего отношения недропользования, а также практики правоприменения с привлечением теоретических исследований в области гражданского, административного и государственного права, в области теории и системы права.
При подготовке диссертации также использовались специальные научные методы исследования: системный, логический, сравнительно-правовой и формально-юридический подходы к исследуемым вопросам.
Диссертантом изучены и использованы обширная юридическая литература, Конституция Российской Федерации, союзное законодательство, законодательство Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации по вопросам недропользования, отдельные законодательные акты зарубежных стран в области недропользования, гражданское и административное законодательство Российской Федерации, обширный нормативный материал органов государственного управления отраслевой и специальной компетенции по вопросам недропользования.
Научная новизна диссертации заключается в разработке диссертантом положений по правовому регулированию отношений, связанных с предоставлением недр в пользование, на основе применения административно-правового и гражданско - правового регулирования.
Государственное регулирование недропользования до настоящего времени обеспечивалось, в основном, в рамках административной юрисдикции посредством принятия органами государственного управления отраслевой и специальной компетенции властно-распорядительных актов индивидуального характера, на основании которых предоставлялось и прекращалось право пользования недрами в Российской Федерации, а также регулировались отношения с недропользователем по поводу использования недр для различных целей.
В условиях развития экономических реформ невозможно обеспечить эффективное и комплексное регулирование отношений в области недропользования без применения гражданско-правовых институтов.
Отношения недропользования включают в себя как отношения в связи с предоставлением участков недр в пользование и их охраной I (которые должны, как правило, регулироваться в рамках административно-правовых отношений), так и отношения по эксплуатации недр (нормативного и договорного характера), которые должны регулироваться также нормами гражданского права.
В связи с этим, вопросы лицензирования недропользования определяются не только как порядок выдачи и оформления лицензии на право пользования недрами, но и как правовой институт, включающий взаимосвязанные правовые нормы, регулирующие отношения по поводу предоставления прав недропользования, их оформления, реализации и прекращения.
Институт лицензирования недропользования, по мнению диссертанта, включает в себя нормы, закрепляющие на федеральном уровне единые правовые основания предоставления и прекращения прав недропользования, единый порядок выдачи, оформления и государственной регистрации лицензий, порядок заключения лицензионных соглашений, а также единую систему органов государственной власти и управления, обеспечивающих лицензирования недропользования в Российской Федерации.
Основные теоретические положения, выносимые на. защиту:
1. Институт лицензирования пользования недрами основан на разрешительной системе предоставления прав недропользования, закрепленной нормами союзного и российского законодательства, при которой право недропользования возникает на основании властно-распорядительного акта органов государственной власти и государственного управления, а не договора.
Лицензия (по своему содержанию и правовому значению) оформляет право пользования недрами, основания его возникновения и определяет основные условия недропользования, в связи с чем заменила разрешительное свидетельство на геолого-разведочные работы и горноотводный акт, оформляющие право пользования недрами для эксплуатации недр и их геологоческого изчения.
2. Новое содержание взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами по владению, пользованию и распоряжению недрами, а также развитие рыночных отношений, требуют пересмотра концепции законодательного регулирования отношений недропользования на территории Российской Федерации, а также совершенствования института лицензирования пользования недрами.
Право пользования недрами должно по-прежнему основываться на государственной форме собственности на недра и разрешительной системе предоставления прав недропользования, в связи с чем институт лицензирования должен быть сохранен. продукции, заключаемых недропользователем (инвестором) с Российской Федерацией (в качестве стороны по соглашению) при сохранении лицензионного оформления предоставленных прав, в связи с чем должен быть уточнен перечень правовых оснований предоставления прав недропользования, закрепленный ст.10-1 Закона Российской Федерации "О недрах" в ред. 1995 года.
Должны быть определены конкретные пределы гражданской оборотоспособности прав недропользования (в том числе уточнены случаи передачи прав недропользования в условиях правопреемства) в соотношении с нормами законодательства, регулирующего договорные отношения Российской Федерации с недропользователями.
Следует запретить в законодательном порядке отчуждение прав недропользования в порядке уступки и залога указанных прав, и закрепить личное исполнение обязательств по лицензионному соглашению и иным договорам в части недропользования.
4. Лицензия (в качестве документа, оформляющего право пользования недрами) должна включать лишь условия, характеризующие передаваемый в пользование участок недр, основания предоставления права пользования и его целевой характер, сроки пользования недрами, а также данные о пользователе недр, которому выдается лицензия.
Статьи Закона Российской Федерации "О недрах", закрепляющие действующий порядок выдачи лицензий, должны быть дополнены нормой о выдаче лицензий на основании судебного решения.
5. В нормах законодательства о недрах следует закрепить правовое значение лицензионного соглашения в качестве гражданско-правового договора. Лицензионное соглашение должно содержать конкретные обязательства сторон, основанные на законодательстве (нормативного характера), а также определяемые исключительно соглашением сторон на принципах добровольного волеизъявления и свободы договора.
Конкретный перечень обязательных (существенных) условий лицензионного соглашения должен быть закреплен в законе и может корректироваться в связи с видом пользования недрами, а также со спецификой характера добычи (по видам полезных ископаемых).
6. В перечень органов государственной власти и управления, принимающих решение о предоставлении права пользования недрами в целях добычи полезных ископаемых, должны быть включены органы государственного управления отраслевой компетенции, управляющие добывающими отраслями экономики, а при предоставлении недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений (в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых) - также Федеральный горный и промышленный надзор России.
7. Институт лицензирования права пользования недрами и в условиях развития рыночных отношений должен основываться на отраслевых принципах недропользования и, в первую очередь, на исключительности государственной собственности на недра и едином правовом режиме недр.
Целесообразно объединить правовые нормы, закрепляющие институт лицензирования, выделив их в самостоятельный раздел "Государственная система лицензирования права пользования недрами" в структуре федерального закона о недрах.
Научно-практическое значение диссертации.В диссертации дается понятие правового института лицензирования недропользования как совокупности правовых норм, регулирующих взаимосвязанные отношения в связи с предоставлением недр в пользование, закрепляющие единые правовые основания и государственной регистрации лицензии, а также систему органов государственной власти и управления, обеспечивающих лицензирование недропользования.
Научные материалы, предложения и выводы диссертации могут быть использованы в законопроектной работе по разработке федерального законодательства, регулирующего вопросы недропользования, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации в области недропользования.
Автором диссертации вносились предложения по совершенствованию действующего Закона Российской Федерации "О недрах", совершенствованию законопроектов "О нефти и газе", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".
Апробация результатов исследования.Основные положения и выводы диссертант доложил в своих выступлениях (докладах):
- "Проблемы лицензирования пользования недрами для разведки и добычи углеводородов" на Международной научно-практической конференции "Энергетика и право" по проблемам нефтяного законодательства на секции "Правовые проблемы развития нефтяного законодательства" (Москва, 17-21 ноября 1994г.);
- "Проблемы правового регулирования отношений недропользования (институт лицензирования)" на объединенном заседании секции Ученого Совета Института с участием представителей ИГПАН РАН и федеральных ведомств (декабрь, 1994г.);
- "Развитие законодательства о недропользовании в связи с принятием нового Гражданского Кодекса Российской Федерации" на заседании Ученого Совета Института (февраль, 1995г.). пособии "Недра и право. Условия предоставления недр в пользование (для геологоразведки, добычи, промышленной эксплуатации) на территории Российской Федерации".
Результаты научного исследования и выводы диссертации использованы автором в работе при подготовке проекта Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"" (по поручению Правительства Российской Федерации в составе межведомственной комиссии), май-июль 1994г, а также при разработке инициативного проекта федерального Закона Российской Федерации "О недрах" (в соавторстве с проф. Б.Д.Клюкиным), представленного в Правительство Российской Федерации Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в августе 1995 г., а также при разработке по поручению Думы Ханты-Мансийского автономного округа проекта Закона Ханты-Мансийского автономного округа Российской Федерации "О рациональном недропользовании" (в соавторстве с проф. Б.Д.Клюкиным), февраль-июнь 1995г.
Структура, работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, Приложения N1, включающего перечень изученных и проанализированных союзных законодательных актов, законов и подзаконных актов Российской Федерации и ее отдельных субъектов, регулирующих отношения недропользования, нормативных актов министерств и ведомств по вопросам недропользования, Приложения N2, включающего список научных трудов, использованных при написании диссертации, Приложения N3, включающего перечень правовых норм, предложенных диссертантом в порядке совершенствования лицензионного порядка предоставления недр в пользование.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Теплов, Олег Михайлович, Москва
ВЫВОДЫ. Предложения по развитию и совершенствованию института лицензирования.
Концептуальные изменения в правовом регулировании отношений недропользования в сторону расширения гражданско-правового регулирования внесут изменения и в институт лицензирования недропользования.
Вышеизложенные соображения позволяют предложить ряд следующих нормативных решений в целях совершенствования федерального законодательства о недропользовании, а именно:
1) необходимо расширить пределы гражданско-правового регулирования отношений недропользования, особенно в части регулирования обязательственных отношений недропользователя с государством, а также расширить пределы оборотоспособности прав недропользования;
2) необходимо закрепить самостоятельное правовое значение лицензионного соглашения как договора, оформляющего конкретные условия недропользования (как нормативного характера, так и определяемых исключительно соглашением сторон на принципах добровольного волеизъявления и свободы договора).
Вследствие этого, заключение, исполнение и прекращение лицензионного соглашения должны регулироваться нормами обязательственного права в рамках гражданско-правовых отношений. вида пользования недрами, без наличия которых лицензионные соглашения с недропользователем подлежат перезаключению;
4) следует запретить в законодательном порядке отчуждение прав недропользования в порядке уступки и залога указанных прав, и закрепить принцип личного исполнения обязательств в части недропользования по лицензионному соглашению и иным договорам с недропользователем;
5) следует уточнить нормы, закрепляющие правовые основания получения права недропользования, а также включить нормы, закрепляющие возможность приобретения лицензии на право пользования недрами на основании судебного решения.
На основании изложенного, применительно к лицензированию недропользования, следует говорить о сочетании властно-распорядительного акта о предоставлении права пользования недрами (оформленного лицензией) и гражданско-правового договора (в форме лицензионного соглашения) об условиях пользования недрами.
По мнению диссертанта, в целях улучшения структуры Закона Российской Федерации "О недрах", а также систематизации отраслевого законодательства (о недропользовании), целесообразно объединить правовые нормы о лицензировании, выделив их в структуре закона в самостоятельный раздел "Государственная система лицензирования права пользования недрами".
Иной вариант обособления правового института лицензирования недропользования может заключаться в принятии самостоятельного законодательного акта, регулирующего специальные вопросы лицензирования пользования недрами. Подобный законодательный акт должен консолидировать нормы, закрепляющие порядок и особенности выдачи лицензий на право пользования недрами в зависимости от вида пользования, от вида добываемых полезных ископаемых, от района эксплуатации недр (на морском дне, в границах континентального шельфа, в границах исключительной экономической зоны), а также порядок и условия заключения и прекращения лицензионных соглашений и их содержание.
Следует подчеркнуть, что система лицензирования недропользования закреплена на федеральном уровне с целью обеспечения единого правового режима предоставления недр в пользование на всей территории Российской Федерации.
Поэтому, вопросы лицензирования и вопросы, связанные с заключением лицензионных соглашений, должны быть урегулированы на федеральном уровне либо посредством издания нового закона (который заменит действующее Положение о порядке лицензирования пользования недрами 1992 года) либо посредством подзаконного акта - Постановления Правительства Российской Федерации.
Перечисленные предложения диссертанта по изменению и дополнению федерального законодательства о недропользовании являются основанием для разработки и принятия нового федерального Закона "О недрах" на иной концептуальной основе при применении административно-правового и гражданско-правового методов регулирования отношений недропользования.
Новый федеральный Закон должен, прежде всего, усовершенствовать институт лицензирования, урегулировав вопросы выдачи лицензии на основании судебного решения, пределов договорного регулирования отношений недропользования, а также порядка заключения и содержания лицензионного соглашения. закрепить порядок и принципы эксплуатации недр, порядок государственной экспертизы технических проектов разработки месторождений, установить общие требования к добычи полезных ископаемых, особенности правового положения горных предприятий в качестве недропользователей, урегулировать сроки и условия начала и прекращения работ по промышленной эксплуатации недр, вопросы предельных объемов добычи полезных ископаемых и их раздела.
Правовое регулирование вопросов, связанных с учетом и классификацией запасов полезных ископаемых, технологическими аспектами буровых работ при разведке и промышленной разработке полезных ископаемых (минерального сырья), геологической отчетностью, ведением маркшейдерской документации, технологическими регламентами разработки и иными специальными вопросами промышленной эксплуатации недр, могут быть урегулированы федеральными подзаконными актами (Постановлениями Правительства Российской Федерации) с целью обеспечения единой правовой регламентации отношений по промышленной эксплуатации недр, а также с целью обеспечения рационального и комплексного использования недр.
Краткое содержание основных положений диссертации, выносимых на защиту:
1. Лицензирование пользования недрами - продолжение разрешительной системы предоставления прав недропользования, закрепленного нормами союзного законодательства. правовом режиме недр.
3. В перечень органов государственной власти и управления, принимающих решение о предоставлении прав недропользования в целях добычи полезных ископаемых и иной промышленной эксплуатации недр, должны быть включены органы государственного управления отраслевой компетенции (управляющие добывающими отраслями экономики) и органы государственного горного надзора.
4. Право недропользования может быть приобретено как на основании властно-распорядительного акта органов государственной власти и управления, так и на основании договора, заключаемого инвестором с Российской Федерацией, в связи с чем закрепленный Законом Российской Федерации "О недрах" (в ред. 1995 года) перечень правовых оснований приобретения прав недропользования должен быть уточнен.
При этом, отчуждение (уступка или иная передача, в том числе в порядке залога) прав недропользования в условиях таких договоров должно быть запрещено в законодательном порядке, а сроки действия таких договоров в части недропользования должны соотноситься с предельными сроками пользования недрами по законодательству о недрах.
5. Институт лицензирования прав недропользования в связи с расширением сферы гражданско-правового регулирования отношений недропользования необходимо усовершенствовать. Действующий порядок выдачи лицензий должен предусматривать их выдачу на основания судебного решения.
6. Лицензионное соглашение должно иметь самостоятельное правовое значение в качестве гражданско-правового договора, оформляющего нормативные условия пользования недрами, а также договорные условия, определяемые соглашением сторон на принципах добровольного волеизъявления и свободы договора.
7. Перечень обязательных (существенных) условий лицензионного соглашения может корректироваться в связи с видом пользования недрами, а также со спецификой характера добычи (по виду полезных ископаемых).
8. Порядок получения лицензии на право пользования недрами независимо от вида пользования недрами является единым на всей территории Российской Федерации (включая СЭЗ) и закрепляется на федеральном уровне.
9. Субъекты Федерации устанавливают правовые нормы, регулирующие институт лицензирования в сфере недропользования (в пределах своей компетенции, определенной Конституцией Российской Федерации) в части, не урегулированной федеральным законом.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ.
Закон Российской Федерации "О недрах" принимался в 1992 году в период развития экономических реформ (в том числе в условиях изменения системы органов государственного управления специальной компетенции, осуществляющих управление недропользованием), в связи с чем имеет ряд недостатков как с точки зрения комплексного охвата отношений в сфере недропользования, так и по содержанию отдельных правовых институтов недропользования.
Изменения в полномочиях Российской Федерации и ее субъектов по владению, пользованию и распоряжению недрами, а также признание участков недр объектами недвижимости в новом Гражданском Кодексе Российской Федерации, потребовали пересмотра как общих принципов законодательного регулирования отношений недропользования на территории Российской Федерации, так и совершенствования разрешительной системы предоставления прав недропользования, основанной на едином правовом режиме недр.
Разрешительная система недропользования трансформирована с 1992 года в систему лицензирования недропользования, которая была существенно дополнена новыми положениями в федеральном Законе Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"" от 3.03.95. К27-ФЗ.
В частности, были уточнены и расширены понятие лицензии на пользование недрами и ее содержание, порядок предоставления лицензии на право пользования недрами, понятие участков недр федерального значения, единые правовые основания получения права пользования недрами , а также основания и условия перехода права пользования недрами и переоформление действующей лицензии.
Наконец, как уже говорилось выше, ст.11 Закона Российской Федерации "О недрах" в ред. 1995 года предусматривает возможность заключения с недропользователем договора об условиях использования недр, а положения проектов федеральных законов Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции" и "О нефти и газе" предусматривают расширение пределов гражданской оборотоспособности прав недропользования. Перечисленные обстоятельства требуют внесения в федеральное законодательство о недропользовании очередных изменений и дополнений.
К основным направлениям таких изменений относятся уточнение перечня правовых оснований предоставления прав недропользования и лицензии, определение четких пределов гражданской оборотоспособности прав недропользования в соотношении с нормами специальных федеральных законов, регулирующих договорные отношения российского государства с недропользователями, наконец, - совершенствование института лицензирования недропользования и закрепление правового значения лицензионного соглашения.
Одним из существенных вопросов совершенствования правового института лицензирования недропользования является разграничение компетенции органов государственной власти и управления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации в части определения особенностей лицензирования недропользования в зависимости от конкретного вида пользования недрами либо с учетом региональных особенностей. власти Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий по управлению фондом недр, если это не противоречит Конституции Российской Федерации.
Это означает, что передача полномочий не должна противоречить конституционным положениям, определяющим предмет ведения и полномочия органов исполнительной государственной власти и управления Российской Федерации и ее субъектов. В противном случае, будет нарушен принцип совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами, который закреплен ст.72 Конституции Российской Федерации.
В связи с этим, правомочия по владению, пользованию и распоряжению недрами (как и принятие законодательства о недрах), отнесенные п.п. в), к) ст.72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения, по мнению диссертанта, не могут быть переданы на основании вышеназванных соглашений в ведение лишь субъектов Российской Федерации.
Невозможность передачи правомочий по распоряжению фондом недр основывается на общенародном характере государственной собственности на недра, субъектом которого является Российская Федерация как политически суверенное государство, построенное по федеративному принципу.
Диссертант разделяет точку зрения отечественных юристов, которые отмечали, что специфика советского государства (как субъекта права государственной собственности на недра) выражается в том, что государство является одновременно и носителем суверенной государственной власти, и обладателем правомочий собственника на объекты государственной собственности. Этот же вывод подчеркивал, в свое время, в своих работах Г.А.Аксененок, утверждая, что "субъектом права государственной собственности на землю является государство в целом, а именно - Союз Советских Социалистических Республик".(1) Вышеизложенные соображения свидетельствуют о том, что правомочия по распоряжению недрами (включая определение порядка и условий лицензирования недропользования), не могут не только меняться в одностороннем порядке законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, но и передаваться органам исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации на основании заключенного с федеральными органами исполнительной государственной власти соглашения.
Как уже говорилось выше, институт лицензирования недропользования объединяет нормы, устанавливающие общий порядок и единые правовые основания предоставления прав недропользования и их оформления, а также закрепляющие единую систему органов государственной власти и управления, обеспечивающих лицензирование.
Поэтому, по мнению диссертанта, к общим вопросам лицензирования недропользования, которые должны быть закреплены на федеральном уровне, следует отнести:
1) закрепление разрешительного порядка предоставления прав недропользования, при котором право пользования недрами
1). Сыродоев Н.А. "Правовой режим недр".М., Юридическая литература, 1969, с.38, 39. возникает по общему правилу на основании властно распорядительного акта;
2) закрепление единых правовых оснований предоставления и прекращения прав недропользования и выдачи лицензий (оформляющих эти права) на всей территории Российской Федерации (включая СЭЗ);
3) сохранение лицензионного порядка оформления прав недропользования при возникновении этих прав на основании договора, заключенного с недропользователем от имени Российской Федерации (концессионных договоров и соглашений о разделе продукции).
4) закрепление лицензии как документа, оформляющего право недропользования, и определяющего сроки действия этого права;
5) закрепление самостоятельного значения лицензионного соглашения в качестве гражданско-правового договора, опосредующего обязательственные отношения государства и недропользователя, а также нормативное закрепление обязательных (существенных) условий лицензионного соглашения;
6) закрепление и совершенствование единой системы органов государственной власти и управления, обеспечивающих принятие решений о предоставлении права пользования недрами, выдачу лицензий и заключение лицензионных соглашений;
7) определение пределов гражданской оборотоспособности прав недропользования.
Нормы, закрепляющие институт лицензирования недропользования, не могут быть изменены без изменения федеральных законов, в том числе на основании федеральных подзаконных актов. недрах" (в ред. 1995 года), который входит в противоречие с принципами лицензирования, так как закрепляет возможность определения органами представительной власти субъектов Федерации порядка и оснований получения права пользования участками недр местного значения (помимо содержащих месторождений общераспространенных полезных ископаемых), а, следовательно, возможность установления иного перечня правовых оснований получения прав недропользования, чем тот, который закреплен федеральным законодательством о недрах.
Не может быть также изменена законодательными актами субъектов Российской Федерации (без изменения федерального законодательства о недрах) и система органов государственной власти и государственного управления, обеспечивающих государственное управление отношениями недропользования (в том числе обеспечивающих лицензирование недропользования и заключения лицензионных соглашений). (1)
Одностороннее решение органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации, а также федеральные
1). Ст.ст.4,5, часть 3 ст.11, ст.ст.71-73, 76, 77 Конституции Российской Федерации.
Ст.ст. 7, 10-1, 11, 16, 36, 36-1, 37, 38 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21.02.92. N 2395-1 с учетом изменений и дополнений, внесенных федеральным Законом Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"" от 3.03.95. И27-ФЗ. подзаконные акты, не могут изменить полномочия органов государственной власти других субъектов Федерации в части прав по распоряжению недрами, а, значит, и в части полномочий в обеспечении лицензирования недропользования.
Подобный вывод основывается на конституционных положениях о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, а также на принципе равноправия субъектов Российской Федерации между собой.(1)
Отсутствие в действующем Законе Российской Федерации "О недрах" норм, закрепляющих распределение компетенции органов государственной власти (на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации) по определению содержания института лицензирования недропользования на практике привело к спорам между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти разных субъектов Российской Федерации.(2)
1). Ст.1, часть 4 ст.З, часть 2 ст.4, части 1,3,4 ст.5, часть 3 ст.11, часть 1 ст.15, части 4,5 ст.66, ст.ст.71-73, 76 Конституции Российской Федерации.
2). Запрос Первого заместителя Главы Администрации Ханты-Мансийского автономного округа В.Т.Бобылева N135 от 19.01.95г. в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации о возможном изменении закрепленного федеральным законодательством порядка выдачи и оформления (подписания) лицензий на право пользования недрами решением органа государственной власти Тюменской области.
По мнению диссертанта, компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию лицензирования недропользования может включать:
- установление порядка пользования недрами для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и участков недр местного значения, для строительства подземных сооружений местного значения;
- лицензирование видов деятельности, связанных с пользованием недрами;
- осуществление государственного контроля за пользованием недрами в пределах территории;
- защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан в пределах территории.
Субъекты Федерации могут также принимать правовые нормы, детализирующие порядок лицензирования недропользования в части, не урегулированной федеральным законом. Например, особенности заключения лицензионных соглашений и установление перечня их обязательных (существенных) условий в зависимости от региональных особенностей недропользования, а также особенности проведения конкурсов на предоставление прав недропользования, могут регулироваться законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
В свою очередь, компетенция муниципальных органов местного самоуправления в области лицензирования пользования недрами исчерпывается выдачей (в соответствии с установленным федеральным законодательством и законами либо иными нормативными актами субъекта Российской Федерации порядком) разрешений для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, на строительство подземных сооружений местного значения, участия в согласовании границ горных отводов, предоставляемых недропользователю для указанных целей, а также контролем за использованием недр в иных случаях.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации»
1. Аксененок Г.А. "Земельные правоотношения в СССР". Госюриздат, 1958.
2. Алексеев С.С. "Структура советского права". М., Юридическая литература, 1975.
3. Богуславский М.М., Орлов Л.Н. "Законодательство России о совместных предприятиях". Комментарий. М., Изд-во БЕК, 1993.
4. Башмаков Г.С. "Право пользования недрами в СССР". М., Наука, 1974.
5. Башмаков Г.С. "Крупный шаг в развитии законодательства о недрах". М., Правоведение, N6, 1975.
6. Брагинский М.И. "Гражданская правосубъектность Союза ССР и союзных республик". М., Правоведение, 1963, N1.
7. Брагинский М.И. "Общее учение о хозяйственных договорах". Минск, 1967.
8. Братусь С.Н. "Предмет и система советского гражданского права". М., Юридическая литература, 1963.
9. Заславская Л.А. "О понятиях объекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими". "Ученые записки ВНИИСЗ", выпуск 16, М., 1969.
10. Заславская Л.А. "Правовое регулирование охраны недр". "Ученые записки ВНИИСЗ", выпуск 17, М., 1969.
11. Заславская Л.А. "Развитие законодательства о недрах", М., "Советская юстиция", N21, 1975.
12. Заславская Л.А. "Законодательство о недрах", М., "Советское государство и право", N7, 1977.
13. Иоффе О.С. "Советское гражданское право". М., Юридическая литература, 1967
14. Иоффе О.С. "Обязательственное право". М., Юридическая литература, 1975.
15. Каганович С.Я. "Воспроизводство минерально-сырьевой базы". -М., Недра, 1991.
16. Казанцев Н.Д. "О научных основах дифференциации и интеграции законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов". "Вестник МГУ", серия X, право, 1965, N2.
17. Клубничкин М. "Продакшн-шеринг: необходимы налоговые перемены". М., "Нефть и капитал", N10, 1994.
18. Клюкин Б.Д. "Правовая охрана природы", глава в монографии "Право в незаввисимых странах Африки". М., Изд-во "Восточная литература", 1969.
19. Клюкин Б.Д. "Рынок и недра". М., "Закон", N8, 1993.
20. Клюкин Б.Д. "Право собственности на землю". М., "Право и экономика", N6, 1994.
21. Клюкин Б.Д. Комментарий к статье 9 Конституции России. М., "Право и экономика", N11-12, 1994.
22. Клюкин Б.Д. "Формирование горного законодательства России". М., "Дело и право", N12, 1994.
23. Коган М.Е. "Право государственной собственности на недра земли в СССР". Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., Всесоюзный Институт юридических наук Министерства юстиции СССР, 1955.
24. Коган М.Е. "О кодификации советского горногозаконодательства". М., Советское государство и право, N6, 1957.
25. Правовые вопросы охраны природы в СССР", сборник статей). М., Юридическая литература, 1963.
26. Колбасов О.С. "Возмещение вреда, причиненного неправомерным использованием природных объектов" в сборнике статей "Правовые вопросы охраны природы в СССР". М., Юридическая литература, 1963 .
27. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Коллектив авторов Института законодательства и сравнительногоправоведения при Правительстве Российской Федерации. М., Изд-во БЕК, 1994.
28. Краснов Н.И. "О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике". М., Наука, "Государство и право", 1994, N7.
29. Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева М.А. и др. "Проблемы суверенитета в Российской Федерации". М., "Республика", 1994.
30. Ландау Б.А. "Концессионное право Союза ССР". М., Право и жизнь, 1925.
31. Лившиц Р.З. "Современная теория права. Краткий очерк". М.,1992.
32. Лисковец Б.А. "Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных ископаемых в СССР". М., Госюриздат, I960.
33. Лисковец Б.А. "Научные основы горного законодательства". М., "Советское государство и право", 1962, N7.
34. Лисковец Б.А. "Правовые вопросы охраны недр" в сборнике статей "Правовые вопросы охраны природы в СССР". М., Юридическая литература, 1963.
35. Мельников Н.В. "Научные проблемы рационального
36. Мухитдинов Н.Б. "Промышленные предприятия как субъекты права пользования недрами". В кн.: "Промышленное предприятие и право". Алма-Ата, 1972.
37. Мухитдинов Н.Б. "К вопросу о классификации горных правоотношений". В кн. "Проблемы охраны природы в Казахстане". Алма-Ата, 1974.
38. Мухитдинов Н.Б. "Некоторые вопросы дальнейшего развития и совершенствования горного законодательства". В кн.
39. Совершенствование законодательства Казахской ССР". Алма-Ата, Наука, 1977.
40. Мухитдинов Н.Б. "Теоретические проблемы советского горного права". Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. Алма-Ата, 1980.
41. Осипов Н.Т. "К вопросу о правовом режиме недр в СССР". "Вестник Ленинградского университета", серия экономики, философии и права, 1960, выпуск 1.
42. Панкратов И.Ф., Заславская Л.А. "Кодексы союзных республик о недрах. . Проблемы совершенствования советскогозаконодательства." М., ВНИИ советского законодательства, 1979.
43. Пиголкин А.С. "Толкование нормативных актов СССР". М.,1960.
44. Плахута В.Г. "Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР". Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Свердловск,1966.
45. Плахута В.Г. "К вопросу совершенствования законодательства по отводу и разработкам месторождений полезных ископаемых". "Сборник аспирантских работ", выпуск 5. Свердловск, 1967.литература, 1963.
46. Правовой режим земель в СССР" (под редакцией Г.А.Аксененка, Н.И.Краснова, И.А.Иконицкой). М., Наука, 1984.
47. Рускол А.А. "Некоторые вопросы кодификации горного и водного законодательства". Сборник научных статей. "Вопросы кодификации". М., Юридическая литература, 1957.
48. Система советского законодательства" (под ред. Самощенко И.С.). М., Юридическая литература, 1980.
49. Сыродоев Н.А. "К вопросу о понятии недр и правовой классификации полезных ископаемых". М., Правоведение, 1966, N2.
50. Сыродоев Н.А. "Научные основы кодификации горного законодательства". М., Советское государство и право, 1969.
51. Сыродоев Н.А. "Правовой режим недр". М., Юридическая литература, 1969.
52. Теоретические вопросы систематизации советскогозаконодательства" (под редакцией С.Н.Братуся и И.С.Самощенко). М., Юридическая литература, 1962.
53. Тихомиров Ю.А. "Теория закона". М. , 1982.
54. Турубинер A.M. "Право государственной собственности на землю в Советском Союзе". М., Издательство МГУ, 1958.
55. Удинцев Вс. "Русское горноземельное право". Киев, 1909.
56. Фомин Л.П., Клюкин Б.Д., Краснов А.И. и др. "Правовой режим земель в СССР". М., "Наука", 1984.
57. Халфина P.O. "Общее учение о правоотношении". М., 1974.
58. Швембергер Ю.Н. "Продакшн-шеринг в России". М., "Минеральные ресурсы России", N2, 1993.
