АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах»
На п^вах рукописл /
СПИРИДОНОВ ДЕНИС ВАДИМОВИЧ
Особенности юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах
12.00.06 — Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005557470
1" >.пВ 2015
Москва-2014
005557470
Диссертация выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»
Научный руководитель
Выпханова Галина Викторовна доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»
Официальные оппоненты:
Духно Николай Алексеевич доктор юридических наук, профессор, президент Юридического института ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет путей сообщения»
Сидоров Иван Николаевич кандидат юридических наук, старший юрист Представительства Lawrence Graham (CIS) LLP (ЛОРЕНС ГРЭХАМ (СНГ) ЛЛП)
Ведущая организация Институт проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан
Защита состоится «26» февраля 2015 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)» по адресу: 125993, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)».
Ссылка на сайт Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного консультанта соискателя ученой степени и автореферат диссертации: http: //msal .m/general/academy/councils/collab/.
Автореферат разослан Л' » /2. 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного ...
совета, доктор юридических профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Юридическая ответственность за нарушение законодательства о недрах является важным правовым средством обеспечения законности и правопорядка в области недропользования. Соблюдение недропользователями требований по рациональному использованию и охране недр — неотъемлемое условие обеспечения устойчивого, эффективного и безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы, удовлетворения энергетических потребностей российской экономики и обеспечения экспорта энергоресурсов. Как отмечается представителями юридической науки, рациональное природопользование, а также минимизация вреда окружающей природной среде невозможны без совершенствования правового регулирования в данной сфере1.
Россия является одним из крупнейших в мире нефтегазодобывающих государств. Согласно статистическим данным Министерства энергетики Российской Федерации, в 2013 году объем национальной добычи нефтяного сырья в абсолютном выражении составил 523,3 млн т2, добыча природного и попутного газа составила 668,2 млрд куб. м3. Более 50% доходов федерального бюджета в 2014 году получено за счет нефтегазового комплекса4, что свидетельствует о сохранении минерально-сырьевой направленности российской экономики, которая развивается благодаря постоянному увеличению объемов добычи и последующей продажи полезных ископаемых.
1 См.: Агафонов В.Б., Быковский B.K., Выпханова Г.В. и др. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: ИНФРА-М, 2014. С. 1.
2 См.: Статистика нефтяного комплекса. URL: http://www.minenergo.gov.ru/activity/oil/ (дата обращения: 29.09.2014).
3 См.: Статистика газового комплекса. URL: http://www.mmenergo.gov.ra/activity/gas/ (дата обращения: 29.09.2014).
4 См.: Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 349-Ф3 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»//Российская газета №276 от б декабря 2013 г.
3
Российская Федерация обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической и энергетической безопасности страны5. В то же время одна из основных угроз национальной безопасности заключается в истощении минерально-сырьевых запасов, происходящем в результате совершения недропользователями многочисленных правонарушений. На практике горнодобывающими предприятиями допускаются самовольное использование недр без специального разрешения (лицензии на право пользования недрами), осуществление видов недропользования, не указанных в лицензии, добыча полезных ископаемых сверх установленного в лицензии объема либо за пределами границ участка недр, предоставляемого в пользование, нарушение требований по охране недр и безопасности при проведении горных работ и др.
Привлечение недропользователей к различным видам юридической ответственности сопровождается определенными проблемами. Наибольшую трудность представляет уголовно-правовая оценка таких правонарушений, что обусловлено проблемой квалификации конкурирующих составов преступлений и административных проступков в сфере рационального использования и охраны недр, пробелами в уголовном и административном законодательстве. Следует также отметить высокую латентность уголовных преступлений в сфере недропользования, что подтверждается отсутствием статистических данных в отчетах уполномоченных органов6. Эти и другие проблемы препятствуют развитию практики применения специальных составов в данной сфере, предусмотренных в УК РФ7.
Недропользователи, нарушающие законодательство о недрах, согласно официальной статистике, привлекаются в основном к административной
5 См.: Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р//СЗ РФ. 2009. №48. Ст. 5836. 'Например, в статической отчетности Министерства внутренних дел Российской Федерации среди экологических преступлений не выделяются преступления в сфере рационального использования и охраны недр (см.: http://mvd.ni/Deljatelnost/statistics/reports).
' Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. №25. Ст. 2954.
4
ответственности, причем в большинстве случаев за нарушение лицензионного порядка пользования недрами. Так, в 2012 году было совершено 2523 административных правонарушения в сфере недропользования, из них 2479 были связаны с нарушением лицензионного порядка пользования недрами8. В 2011 году общее количество административных правонарушений в данной сфере составило 3198, в 2010 году — 45219. Однако уменьшение количества административных правонарушений в сфере недропользования не означает снижения эффективности мер административной ответственности. Например, по данным Ростехнадзора, только за первое полугодие 2013 года общая сумма взысканных административных штрафов составила около 800 млн руб.10
Вместе с тем очевидно, что механизм реализации административной ответственности в области охраны недр и недропользования не лишен недостатков. Несмотря на проведение в последнее время реформы уголовного и административного законодательства, в ходе которой оно было приведено в соответствие с экологическим законодательством, продолжают сохраняться противоречия между правовыми нормами Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах»'1, положениями подзаконных нормативных правовых актов в сфере недропользования и составами соответствующих преступлений и административных проступков.
В числе проблем, затрудняющих применение юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах и снижающих ее эффективность, — неполнота правового регулирования составов административных проступков в этой области, осложняемая неточными
8 См.: Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики за 2012 год. Федеральное статистическое наблюдение. Форма №1-АЭ. Официальный сайт Министерства внутренних дел. URL: http://mvd.ru/Deljatelnostystatistics/rcports/item/I609734 (дата обращения: 01-08-2014).
' См.: Статистическая отчетность Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по форме № 1-контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». URL: http://rpn.gov.rn/node/62 (дата обращения: 01.08.2014).
10 См.: Статистическая информация, сформированная Ростехнадзором в соответствии с Федеральным планом статистических работ по результатам проведенных плановых и внеплановых проверок за б месяцев 2013 года. URL: http://ww.gosnadzor.ru/opendata/7709561778-statistics/ (дата обращения: 28.09.2014). " Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 834; С3 РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
5
формулировками и терминологическими несоответствиями.
Возникают трудности и при привлечении недропользователей к гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный ими в процессе добычи полезных ископаемых, при осуществлении строительства и эксплуатации подземных сооружений. Как правило, такой вред причиняется в результате неисполнения либо ненадлежащего исполнения работниками горнодобывающих предприятий своих должностных обязанностей, что является основанием для привлечения их к дисциплинарной и (или) материальной ответственности. Однако статистические данные о таких правонарушениях и принятых мерах практически отсутствуют.
Вышеизложенное показывает, что существует необходимость комплексного научно-теоретического исследования особенностей юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, выявления проблем применения уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной и материальной ответственности в данной сфере, а также выработки предложений по совершенствованию законодательства.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. В российском экологическом праве специального исследования по теме представленной диссертации не проводилось. Вместе с тем в ряде работ, посвященных правовому регулированию общественных отношений в сфере недропользования, рассматривались вопросы юридической ответственности в данной области. Большое количество научных трудов связано с изучением теоретических и практических вопросов юридической ответственности за экологические правонарушения, разновидностью которых являются правонарушения в сфере использования и охраны недр. Такие исследования проводились многими известными учеными, в том числе С.А. Боголюбовым, А.К. Голиченковым, О.Л. Дубовик,
A.Э. Жалинским, Н.Д. Казанцевым, О.И. Крассовым, В.Л. Мунтяном,
B.В. Петровым, Б.Г. Розовским, Ю.С. Шемшученко и др. Эколого-правовой ответственности посвящены работы М.М. Бринчука. В.Н. Яковлев
6
разработал положение об эколого-природоресурсной ответственности, наступающей в том числе за вред, причиненный недрам и содержащимся в них полезным ископаемым. Тем не менее вопросам юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах в исследованиях уделено недостаточно внимания.
Современные эколого-правовые проблемы юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах послужили основой для проведения специальных диссертационных исследований. Среди таких научных работ следует выделить диссертации Е.Л. Владимировой «Уголовно-правовая ответственность за нарушения законодательства о недрах» (2010), А.В.Илюшина «Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах: по материалам Сибирского федерального округа» (2008), B.C. Комиссаренко «Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа» (2004), Е.В. Скоморохиной «Административно-правовое обеспечение защиты окружающей среды» (2002), М.С. Шлютер «Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования» (2013), P.P. Ямалетдинова «Правовая охрана недр в Российской Федерации» (2004).
Различные аспекты правовой охраны недр рассматривались такими учеными, как В.Б. Агафонов, З.Х. Аиткулов, Г.С. Башмаков, H.A. Духно, Н.Г. Жаворонкова, Б.Д. Клюкин, Н.И. Краснова, О.И. Крассов, Е.Г. Краюшкина, В.Д. Мельгунов, Н.Б. Мухитдинов, Е.В. Новикова, М.Е. Певзнер, А.И. Перчик, В.Г. Плахута, Л.А. Потемкин, Р.Н. Салиева, H.A. Сыродоев, О.М. Теплов, Ю.Г. Шпаковский и др.
Научные исследования применения дисциплинарной и материальной ответственности в сфере недропользования не проводились, что подтверждает неразработанность данного направления в правовой науке.
Указанные научные труды подтверждают актуальность темы диссертации, а также необходимость специального изучения теоретических и
7
практических проблем применения юридической ответственности в сфере недропользования. Настоящая диссертация является первым самостоятельным комплексным исследованием в данной области.
Объект диссертационного исследования — общественные отношения, возникающие в связи с применением юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах.
Предметом диссертационного исследования выступают: нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рационального использования и охраны недр, применения юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах; зарубежное законодательство; документы государственного стратегического планирования; материалы правоприменительной, в том числе судебной, практики; научные концепции, доктринальные труды, относящиеся к теме исследования и составляющие теоретико-правовую базу диссертации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель работы — разработка теоретико-правовых положений об особенностях юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, выработка практических предложений по повышению ее эффективности и совершенствованию правового регулирования общественных отношений в данной сфере путем проведения комплексного научного исследования.
В соответствии с указанной целью исследования поставлены следующие основные задачи:
исследовать эколого-правовую сущность юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, выявить ее основные признаки, обусловленные спецификой недр и недропользования;
- рассмотреть основания юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, определив характерные признаки правонарушений в области недропользования;
- дать общую характеристику видов правонарушений в области недропользования и провести анализ их классификации;
8
показать особенности карательных видов юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, выявив проблемы их применения к недропользователям за совершение преступлений, административных и дисциплинарных проступков в сфере недропользования;
- провести анализ возникающих на практике проблем возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства о недрах, при привлечении недропользователей к гражданско-правовой ответственности;
- дать оценку состояния и выявить проблемы применения материальной ответственности в случае нарушения законодательства в сфере недропользования;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, предусматривающего основания, порядок и условия применения юридической ответственности в сфере недропользования.
Методологическую основу диссертационного исследования составили универсальные научные методы: исторический, диалектический, эмпирический, логический; общенаучные методы познания: анализ, синтез, обобщения, сравнение, а также специально-юридические методы: понятийно-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и др., которые позволили провести научно обоснованный анализ правового регулирования общественных отношений, связанных с применением юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах. Приоритет использования методов определялся поставленными целями и задачами.
Теоретической основой исследования послужили научные труды ведущих ученых в области общей теории права, экологического, горного, земельного, конституционного, административного, уголовного, гражданского и трудового права.
Для формулировки термина «юридическая ответственность»
использовались работы С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, С.Н. Кожевникова,
В .Л. Кулапова, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, О.Э. Лейста и др.
9
При анализе классификации составов правонарушений в сфере недропользования использовались труды В.Б. Агафонова, Ф.Х. Адиханова, Г.С. Башмакова, JI.A. Деревянко, A.B. Илюшина, М.С. Шлютер и др.
Основу теоретико-правовой базы исследования составили работы ученых — специалистов в области экологического права: В.Б. Агафонова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, М.В. Дудикова, Г.В. Выпхановой, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.Д. Мельгунова, А.И. Перчика, Р.Н. Салиевой, H.A. Сыродоева, Д.Г. Храмова, Ю.Г. Шпаковского, P.P. Ямалетдинова и др.
В диссертации использованы также научные труды представителей других отраслей права: C.B. Бошно, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Есакова, Э.Н. Жевлакова, Л.А. Калинина, А.Г. Князева, В.Н. Кокина, Н.М. Конина, В.В. Лазарева, Н.Г. Салищевой.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Закон РФ «О недрах», российское экологическое, природоресурсное, административное, уголовное, трудовое, гражданское и иные виды законодательства, а также зарубежное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие юридическую ответственность в сфере рационального использования и охраны недр.
Эмпирическая основа диссертационного исследования состоит из статистических и аналитических документов, содержащих сведения о привлечении недропользователей к юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, количестве выявленных правонарушений, материалов правоприменительной, в том числе судебной, практики в исследуемой области, докладов, размещенных на официальных сайтах в сети Интернет, а также из личного опыта, полученного автором при осуществлении практической деятельности в сфере недропользования.
Научная новизна диссертационного исследования. Работа
10
представляет собой первое комплексное исследование проблем привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах.
В результате проведенного исследования:
- сформулированы новые теоретические положения об эколого-правовой сущности, особенностях юридической ответственности и ее видов в сфере недропользования;
- выделены признаки правонарушения в сфере недропользования, учитывающие специфику субъекта, объективной стороны и других элементов состава правонарушения;
- дано авторское определение понятия «правонарушение в сфере недропользования», основанное на специфических характеристиках недр и недропользования как объекта посягательства;
- разработана классификация административных правонарушений в области использования и охраны недр в зависимости от объекта посягательства, выработаны другие положения, развивающие и дополняющие научные знания в исследуемой области;
- изложены выводы и обоснованы предложения по повышению эффективности административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования, а также даны практические рекомендации по совершенствованию законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие научную новизну работы:
1. Обоснован вывод об эколого-правовой сущности юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, которая обусловлена конституционно-правовым статусом недр как основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в силу чего недра выступают объектом публичных интересов, имеют не только социально-экономическое, но и экологическое значение, являются важнейшим природным ресурсом и одновременно сложным по составу природным объектом, который включает в себя подземное пространство и
11
содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные виды ресурсов, а также находятся во взаимосвязи с другими компонентами природной среды.
Эти специфические признаки недр необходимо учитывать при применении к нарушителям законодательства о недрах мер юридической ответственности.
2. На основе анализа законодательства и практики его применения диссертантом определены особенности юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, которые выражаются в том, что она направлена на: обеспечение законности и правопорядка в сфере недропользования; охрану государственной собственности на недра; приоритетную защиту публичных (государственных и общественных) интересов в данной сфере перед частными интересами; соблюдение специально установленного разрешительного (лицензионного) порядка предоставления недр в пользование; обеспечение безопасности недропользования при осуществлении пользователями недр деятельности по добыче полезных ископаемых, строительству и эксплуатации подземных сооружений, других объектов, являющихся источником повышенной опасности для окружающей среды, жизни и здоровья человека.
3. В ходе проведенного исследования выявлены и обоснованы следующие характерные признаки правонарушений в сфере недроп ользования:
- субъектами данных правонарушений являются: а) недропользователи, преимущественно юридические лица, осуществляющие виды пользования недрами на основании лицензии на пользование недрами, а также эксплуатирующие опасные производственные объекты; б) их должностные лица; в) граждане, осуществляющие добычу общераспространенных полезных ископаемых для своих нужд; г) лица, осуществляющие самовольное пользование недрами;
- противоправные деяния, как правило, виновно совершаемые
12
недропользователями, выражаются в нарушении установленного порядка рационального использования и охраны недр, обеспечения безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, иных требований, предусмотренных законодательством о недрах, лицензией на пользование недрами, техническим проектом освоения участка недр;
- в результате противоправных деяний недропользователей создается угроза либо причиняется вред недрам, другим природным объектам, природным ресурсам, окружающей среде в целом.
4. Предложена авторская научная классификация наиболее распространенных на практике административных правонарушений в области использования и охраны недр в зависимости от объекта посягательства:
- правонарушения в области охраны государственной собственности на недра;
- правонарушения, связанные с несоблюдением порядка ведения работ по геологическому изучению недр, а также по сбору и хранению полученной информации;
правонарушения, посягающие на установленный порядок предоставления, использования и охраны недр;
правонарушения, связанные с невыполнением требований безопасности и охраны окружающей среды при проведении работ, связанных с пользованием недрами;
правонарушения, посягающие на установленный порядок осуществления деятельности по освоению участков недр континентального шельфа, использованию его минеральных ресурсов.
Данная классификация позволяет дать правовую оценку составов административных правонарушений в сфере недропользования, предусмотренных КоАП РФ12, провести их разграничение, выявить
12 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. Кг 1.4. 1. Ст. 1.
имеющиеся в законодательстве пробелы и обосновать практические предложения по его совершенствованию.
5. При исследовании административной ответственности в сфере недропользования диссертантом показано, что Законом РФ «О недрах», подзаконными нормативными правовыми актами и инструктивно-методическими документами недостаточно четко разграничиваются требования по рациональному использованию недр и их охране, в результате чего на практике возникают проблемы при квалификации правонарушений по статье 8.9 («Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов») и статье 8.10 («Нарушение требований по рациональному использованию недр») КоАП РФ. Для устранения выявленных недостатков и повышения эффективности правового регулирования административной ответственности за нарушение законодательства о недрах предлагается разработать и утвердить правила, устанавливающие единые требования в области рационального использования, охраны недр и безопасного ведения работ, связанного с пользованием недрами.
6. В целях совершенствования правового регулирования уголовной ответственности в сфере недропользования предлагается в объективную сторону состава преступления, предусмотренного статьей 255 УК РФ («Нарушение правил охраны и использования недр»), дополнительно включить нарушение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку требование о соблюдении такого порядка недропользователем предусмотрено законодательством о недрах.
7. В результате анализа судебной практики выявлены проблемы квалификации правонарушений в случае самовольного пользования недрами при отсутствии у недропользователей лицензии на пользование недрами либо при несоблюдении ими лицензионных условий пользования участками недр. Такие деяния необоснованно квалифицируются как незаконное
14
предпринимательство, относящееся к правонарушениям в сфере экономической деятельности, ответственность за которые предусмотрена статьей 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство» либо статьей 14.1 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)». Законом РФ «О недрах» установлен специальный разрешительный (лицензионный) порядок предоставления недр в пользование. В отличие от КоАП РФ, который содержит статью 7.3 «Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов», в УК РФ такой состав не редусмотрен.
В целях восполнения данного пробела предлагается включить в УК РФ татью 255.1 «Самовольное пользование недрами», предусматривающую анкцию в виде штрафа, а также лишения права занимать определенные щжности и осуществлять определенную деятельность в случае пользования едрами без лицензии на пользование недрами, если это деяние повлекло [ричинение значительного ущерба.
8. Обосновывается необходимость учета в подзаконных нормативных гравовых актах, определяющих правила возмещения вреда, причиненного [едрам, значения недр как природного ресурса и природного объекта. В этих (елях предлагается дополнить Правила расчета размера вреда, причиненного ¡едрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о 1едрахи, положением, согласно которому вред может быть причинен недрам ю только в виде утраты запасов полезных ископаемых, но и в виде снижения :ачества таких запасов, а также промышленной ценности месторождений в (елом или возникновения осложнений для их разработки в результате отопления, обводнения, пожаров и действия других факторов. В Правила
3 Постановление Правительства РФ от 4 июля 2013 г. № 564 «Об утверждении Правил расчета размера реда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах» // С3 "Ф. 2013. №28. Ст. 3830.
следует включить также требование о порядке и условиях возмещения экогенного вреда, причиненного недрам в результате природных и техногенных факторов, находящихся в зоне ответственности пользователя недр (в частности, выполнение недропользователем мероприятий по предупреждению внезапных выбросов газов, прорывов воды, горных ударов
и др.).
9. Диссертантом выявлена проблема отсутствия правового механизма возмещения экологического вреда, причиненного недрам, другим природным ресурсам и природным объектам, окружающей среде в результате прошлой хозяйственной деятельности горнодобывающих предприятий. Действующее российское законодательство такого требования не содержит.
В целях ликвидации неблагоприятных последствий, наступивших в результате деятельности предприятий по добыче полезных ископаемых, в том числе по использованию отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предлагается при разработке методики возмещения прошлого экологического вреда учитывать ущерб, нанесенный разработкой месторождений полезных ископаемых. Участки недр необходимо включить в объекты инвентаризации, учета, регистрации, классификации и оценки накопленного экологического ущерба, причиненного в результате прошлой хозяйственной деятельности.
Практическая и теоретическая значимость исследования. Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы направлены на развитие научных знаний о правовой природе, сущности и особенностях юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, могут быть использованы в качестве теоретического обоснования при совершенствовании законодательства, а также служить основой для проведения дальнейших научных исследований в этой области.
Изложенные в диссертации практические рекомендации и предложения могут быть использованы в нормотворческой деятельности, правоприменительной практике привлечения недропользователей к
16
юридической ответственности. Результаты исследования могут использоваться в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по курсам «Экологическое право», «Природоресурсное право», подготовке спецкурсов («Горное право» и др.), научно-исследовательской работе со студентами юридических факультетов высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)». Основные выводы и положения исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры, нашли отражение в опубликованных автором научных статьях, в том числе в рецензируемых изданиях, рекомендуемых ВАК. Результаты исследования излагались также на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах, в частности на международных форумах «Право ТЭК — 2011», «Право ТЭК — 2013»; на всероссийских конференциях «Недропользование в России: государственное регулирование и практика» (Москва, 17—18 ноября 2011 г., 30 сентября 2013 г); на заседаниях круглого стола Аналитического центра при Правительстве РФ на тему «Правовое обеспечение недропользования в России: проблемы и перспективы» (Москва, 30 сентября 2013 г.), на тему «Актуальные проблемы правового обеспечения рационального природопользования в Российской Федерации: законодательство и практика применения» (Москва, 20 декабря 2013 г.), на тему «Актуальные проблемы энергетического права в условиях глобального энергетического кризиса» (Москва, 2 октября 2014 г.); на заседании круглого стола Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии на тему «Законодательное обеспечение отрасли редких, в том числе редкоземельных, металлов» (Москва, 7 апреля 2014 г.); на Всероссийском практикуме по недропользованию (Москва, 23-24 апреля 2014 г.); на VIII Всероссийском конгрессе «Государственное регулирование
17
недропользования» (Москва, 27-29 мая 2014 г.) и др.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников (нормативных правовых актов, материалов судебной практики, научной литературы).
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показывается степень научной разработанности выбранной темы, формулируются объект, предмет, цель, задачи исследования, отражаются теоретическая, эмпирическая, методологическая основы, раскрывается научная новизна, излагаются наиболее важные положения, выносимые на защиту, а также характеризуется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования, определяется структура диссертации.
В главе 1 «Правовая природа юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах», состоящей из трех параграфов, исследуются теоретико-правовые проблемы, связанные с сущностью, понятием и особенностями юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, рассматриваются понятие и признаки правонарушений в области недропользования, а также проводится анализ их классификаций.
В параграфе 1 «Эколого-правовая сущность, понятие и особенности юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах» главы 1 выявлены признаки недр, предопределяющие специфику юридической ответственности в сфере недропользования. Диссертантом сделан вывод о том, что конституционное закрепление недр, наряду с другими природными ресурсами, в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории, придает публично-правовой характер отношениям недропользования, а также отражает их социально-экономическое и экологическое значение. Анализ экологического законодательства, а также законодательства о недрах показывает, что недра выступают одновременно и природным ресурсом, и сложным природным объектом, включающим в себя подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Кроме того, недра, являясь компонентом природной среды, находятся во взаимосвязи с ее другими компонентами. Эти признаки недр обусловливают эколого-правовую сущность юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах и должны учитываться при выявлении правонарушений в этой области, в том числе в случае неисполнения недропользователями требований по рациональному использованию и охране недр.
Как показало исследование юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах, рассмотренной в системе юридической ответственности за экологические правонарушения, на основе научных мнений правоведов, а также представителей доктрины экологического права, она обладает не только общими (универсальными) признаками, но и особенностями, обусловленными спецификой недр и недропользования. Характерные признаки юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах заключаются в том, что она направлена на обеспечение законности и правопорядка в сфере недропользования, охрану государственной собственности на недра, приоритетную защиту публичных (государственных и общественных) интересов в данной сфере перед частными интересами, соблюдение специально установленного разрешительного (лицензионного) порядка предоставления недр в пользование, обеспечение безопасности недропользования.
В параграфе 2 «Основание юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах» главы 2 показана
19
неразработанность в экологическом праве вопроса о понимании правонарушения в сфере недропользования, а также дискуссионность доктринального определения понятия «экологические правонарушения». В ходе исследования этих вопросов выявлены наиболее важные сущностные признаки правонарушений в сфере недропользования. На их основе, а также исходя из существующих теоретических подходов к пониманию сущности оснований юридической ответственности предлагается под правонарушением в сфере рационального использования и охраны недр понимать виновное противоправное деяние (действие или бездействие) субъектов, осуществляющих недропользование (преимущественно юридических лиц, эксплуатирующих опасные производственные объекты, их должностных лиц, граждан в случаях нарушения ими требований по рациональному использованию недр для разработки общераспространенных полезных ископаемых), направленное против установленного Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации порядка управления недропользованием, правил использования и охраны недр, обеспечения безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, иных требований, предусмотренных законодательством о недрах, в результате которых создается угроза либо причиняется вред недрам, другим природным ресурсам и природным объектам, окружающей среде.
Данное определение позволяет отграничить правонарушения в сфере недропользования от экологических и иных видов правонарушений, а также дает возможность провести оценку их конкретных составов.
В параграфе 3 «Виды правонарушений в области
недропользования и их классификации» главы 1 показаны проблемы
классификации правонарушений за нарушение законодательства о недрах,
что во многом связано с отсутствием в юридической науке единого мнения о
том, по каким основаниям, или критериям, надо разграничивать
противоправные деяния. В научной литературе, в том числе юридической,
общепризнанным является мнение, согласно которому основу любой
20
классификации должны составлять существенные признаки классифицируемых явлений.
Как показал анализ существующих мнений ученых по вопросам классификации правонарушений в сфере недропользования, классификация в этой отрасли проводится в основном по следующим основаниям:
1) по родовому объекту посягательства (правонарушения, которые посягают на установленный законом порядок управления при осуществлении недропользования);
2) по отраслевой принадлежности правоприменительных норм (выделяются составы, характерные только для отношений в сфере недропользования, а также составы, которые носят общеотраслевой или межотраслевой характер);
3) по предмету посягательства (правонарушения, предметом посягательства при которых выступают недра и государственная собственность на недра, установленные стандарты, правила безопасного ведения работ, связанные с пользованием недрами).
Наряду с данными подходами диссертантом была обоснована и предложена авторская классификация административных проступков в сфере недропользования как наиболее распространенного на практике вида правонарушений, включающая в себя пять видов проступков, выделенных в зависимости от объекта противоправного посягательства.
Глава 2 «Особенности карательной ответственности за нарушение законодательства о недрах», состоящая из трех параграфов, посвящена выявлению специфики и проблем привлечения недропользователей к административной, уголовной и дисциплинарной ответственности, рассмотренных в контексте их карательного назначения, которое признается и выделяется представителями правовой доктрины14.
В параграфе 1 «Административная ответственность за
u См. напр.: Духно H.A. Юридическая ответственность как способ укрепления правопорядка II Российский следователь. 2012. № 19. С. 37-40.
правонарушения в сфере недропользования» главы 2 показаны роль и значение данного вида юридической ответственности, выделены особенности основания ее применения к недропользователям.
Административную ответственность за нарушение законодательства о недрах предлагается рассматривать как разновидность юридической ответственности, специфическую форму негативного реагирования со стороны государства в лице его компетентных органов на соответствующую категорию противоправных поступков в сфере недропользования, при наступлении которых лицо, совершившее проступок, должно ответить перед компетентными органами за свои неправомерные действия и понести за это ответственность в установленном законом порядке.
Диссертантом проведен анализ регионального законодательства, устанавливающего административную ответственность в сфере недропользования, который показал, что некоторые субъекты РФ (Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Чукотский, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Магаданская, Томская, Тюменская области и др.) установили составы административных проступков в сфере недропользования. Однако в подавляющем большинстве субъектов РФ административная ответственность за нарушение законодательства о недрах на уровне регионального законодательства не урегулирована.
В результате исследования содержания и особенностей административной ответственности в сфере недропользования, рассмотренных на основе материалов судебной практики, выявлены проблемы квалификации и разграничения составов административных проступков в случае нарушения недропользователями требований по охране и рациональному использованию недр. Такие требования, содержащиеся в многочисленных подзаконных нормативных правовых актах и инструктивно-методических документах, противоречат Закону РФ «О недрах». В связи с этим необходима разработка правил использования и охраны недр, устанавливающих единые требования к недропользователям, а также
22
включение в главу 8 КоАП РФ статьи, предусматривающей ответственность за нарушение требований по рациональному использованию и охране недр, объединяющей имеющиеся в этой области административные составы.
В параграфе 2 «Уголовная ответственность за нарушение правил охраны и использования недр» главы 2 рассмотрены проблемы привлечения недропользователей к уголовной ответственности за совершение ими преступлений, составы которых предусмотрены УК РФ. Под уголовной ответственностью понимается основанная на нормах закона обязанность виновного в совершении преступления против правопорядка в сфере рационального использования и охраны недр лица претерпеть негативные последствия в виде наказания, предусмотренного уголовным законодательством.
Диссертантом приведена немногочисленная практика возбуждения в отношении недропользователей уголовных дел. Их отсутствие обусловлено рядом причин, в числе которых наличие конкурирующих составов преступлений и административных проступков, неточности в их правовых конструкциях и др. Сделан вывод о необоснованном объединении составов двух самостоятельных преступлений в статье 255 «Нарушение правил использования и охраны недр» УК РФ. Показана необходимость выделения в УК РФ специального состава преступления, предусматривающего ответственность за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба.
При рассмотрении уголовной ответственности за нарушение
законодательства о недрах выявлена практика необоснованной квалификации
противоправных деяний недропользователей как незаконного
предпринимательства, относящегося к правонарушениям в сфере
экономической деятельности, при отсутствии у них лицензии на право
пользования недрами либо в случае несоблюдения ими лицензионных
условий пользования участками недр. В целях устранения данной проблемы
предлагается включить в УК РФ статью 255.1 «Самовольное пользование
23
недрами», чтобы применять ее в случае пользования недрами без лицензии на пользование недрами, если это деяние повлекло причинение значительного ущерба.
В параграфе 3 «Дисциплинарная ответственность за нарушение порядка проведения работ, связанных с пользованием недрами» главы 2 показаны особенности дисциплинарной ответственности в сфере недропользования как вида юридической ответственности, применяемой к работникам, чья трудовая функция связана с пользованием недрами. Дисциплинарная ответственность является важным средством соблюдения трудовой дисциплины работниками юридических лиц — недропользователей, осуществляющих добычу полезных ископаемых, другие виды пользования недрами. Кроме того, она направлена на обеспечение рационального и безопасного недропользования юридическими лицами, являющимися, с одной стороны, работодателями, а с другой — пользователями недр. Субъектом дисциплинарных проступков может выступать работник юридического лица, ненадлежащим образом выполняющий трудовую функцию в сфере пользования недрами. Как показал анализ правоприменительной практики, дисциплинарные взыскания применяются главным образом за нарушение работниками правил безопасного ведения горных работ. Закон РФ «О недрах» предусматривает требования не только по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, но и по рациональному использованию и охране недр. Должностными инструкциями работников юридических лиц — недропользователей, как правило, не предусматривается знание и соблюдение ими этих предписаний законодательства о недрах.
Трудовое законодательство не содержит конкретных составов
дисциплинарных проступков, как это имеет место в отношении
административных правонарушений и уголовных преступлений, что
позволяет юридическим лицам — недропользователям устанавливать
дополнительные виды дисциплинарных наказаний исходя из специфики
24
производственного процесса. Для работников горнодобывающих отраслей дисциплинарная ответственность помимо ТК РФ регламентируется Уставом о дисциплине рабочих и служащих, занятых на работах в особо опасных подземных условиях, а также иными локальными правовыми актами, разработанными и внедренными в данной отрасли, которые были исследованы диссертантом.
Для того чтобы ответственность была применена, необходимо наличие общих обязательных составляющих: нарушения трудовой дисциплины и трудовых обязанностей, виновности и противоправности действий или бездействия работника. Эти общие требования должны соблюдаться и при привлечении к дисциплинарной ответственности в сфере недропользования.
Глава 3 «Проблемы возмещения вреда в сфере недропользования», состоящая из двух параграфов, посвящена исследованию особенностей и недостатков правового регулирования, а также применения гражданско-правовой и материальной ответственности в сфере недропользования.
В параграфе 1 «Особенности гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства о недрах» главы 3 показано место гражданско-правовой ответственности в системе юридической ответственности и ее роль в сфере недропользования.
Диссертантом рассмотрены дискуссионные в гражданском и экологическом праве вопросы гражданско-правовой ответственности, включая ее определение, а также понятийный аппарат: «вред», «убытки», «ущерб», «экологический вред», при этом вопросы были исследованы применительно к сфере недропользования.
В результате проведенного исследования были выявлены недостатки
правового регулирования возмещения вреда в сфере недропользования.
Действующие Правила расчета вреда, причиненного недрам вследствие
нарушения законодательства РФ о недрах, призванные унифицировать и
систематизировать систему оценки такого вреда, являются позитивным
примером развития законодательства, конкретизирующего порядок и
25
условия применения гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования, В то же время в Правилах имеются недоработки, затрудняющие процесс их правоприменения. Среди них можно назвать неточность формулировок, отсутствие индивидуального подхода к расчету вреда в каждом конкретном случае нарушения правил пользования недрами, отсутствие возможности учета региональной специфики. Диссертантом обосновывается необходимость совершенствования порядка возмещения вреда в сфере недропользования, в связи с чем предлагается, в частности, включить в Правила требование о порядке и условиях возмещения экогенного вреда, причиненного недрам в результате природных и техногенных факторов.
Для горнодобывающих предприятий актуальной является проблема прошлого экологического вреда, правовой механизм оценки и возмещения которого применительно к недропользованию отсутствует. В связи с этим возникает необходимость разработки методики возмещения прошлого экологического вреда и учета ущерба, нанесенного разработкой месторождений полезных ископаемых, а также включения участков недр в объекты инвентаризации, учета, регистрации, классификации и оценки накопленного экологического ущерба, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью, а также в программы его ликвидации.
В параграфе 2 «Материальная ответственность в области рационального использования и охраны недр» главы 3 показан регрессный характер такой ответственности. Она наступает в случае возмещения работодателем, деятельность которого, как правило, связана с эксплуатацией источников повышенной опасности, экологического вреда, причиненного окружающей среде, недрам, другим природным ресурсам и природным объектам. В большинстве случаев такой вред наступает в результате невыполнения либо ненадлежащего исполнения работником своих трудовых обязанностей.
При привлечении работников горнодобывающих предприятий к
26
материальной ответственности необходимо выявить неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими трудовых функций, связанное с нарушением законодательства о недрах, другого природоресурсного и экологического законодательства, что привело к причинению экологического вреда. В должностных же инструкциях, разработанных для работников угольной, нефтегазовой промышленности, указывается на необходимость знания ими основ трудового законодательства, правил внутреннего трудового распорядка, правил и норм охраны труда, техники безопасности, производственной санитарии и противопожарной защиты.
В целях предотвращения причинения экологического вреда юридическими лицами — недропользователями обосновывается необходимость предусмотреть в федеральных нормах и правилах, утвержденных для горнодобывающих отраслей экономики, в том числе в правилах безопасности в угольных шахтах, инструкциях для должностных лиц и работников предприятий, осуществляющих проведение горных работ, знание и обязательность соблюдения требований по рациональному использованию и охране недр, обеспечению безопасного ведения горных работ, предусмотренные законодательством о недрах, другим природоресурсным и экологическим законодательством.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические выводы, обобщаются предложения по совершенствованию юридической ответственности в сфере недропользования.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ
РАБОТЫ
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Российской Федерации
1. Спиридонов Д.В. Юридическая ответственность за экологические правонарушения в области недропользования на континентальном шельфе РФ // Аграрное и земельное право. 2013. № 9 (105). С. 88-94 (0,6 пл.).
2. Спиридонов Д.В. Некоторые особенности уголовной ответственности по законодательству о недрах // Аграрное и земельное право. 2013. № ю (106). С. 110-114 (0,5 п.л).
3. Спиридонов Д.В. Особенности юридической ответственности в сфере использования и охраны недр // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 1599-1605 (0,7 п.л.).
4. Мельгунов В.Д., Спиридонов Д.В. Реализация принципа ответственности в сфере недропользования в законодательстве Российской Федерации // Труды Российского государственного университета нефти и газа имени ИМ. Губкина. 2014. № 1 (274). С. 120-129 (0,6 п.л.).
5. Спиридонов Д.В. Правовые проблемы применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в сфере недропользования // Недропользование XXI век. 2014. № 3 (47). С. 20-23 (0,5 пл.).
6. Спиридонов Д.В. Материальная ответственность в области рационального использования и охраны недр // Аграрное и земельное право, 2014. № 9 (117). С. 84-90 (0,7 пл.).
II. Иные статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях
1. Спиридонов Д.В. Особенности административной ответственности за нарушение законодательства о недрах // Нефть, Газ и Право. 2013. № 6 (114). С. 27-31 (0,4 п.л.).
2. Спиридонов Д.В. Ответственность сервисных организаций по подрядным договорам в недропользовании // Экологический вестник России. 2014. № 2. С. 18-25 (0,8 п.л.).
3. Спиридонов Д.В. Гражданско-правовая ответственность в недропользовании // V Международно-практическая конференция «Кутафинские чтения». Эколого-правовая секция «Конституционные права в сфере природопользования и охраны окружающей среды: проблемы реализации и защиты»: сб. докладов. 2014. С. 180-189 (0,6 п.л.).
4. Спиридонов Д.В. Особенности дисциплинарной ответственности в сфере недропользования // Нефть, Газ и Право. 2014. № 2 (116). С. 27-32 (0,6 п.л.).
Подписано в печать 18.12.14 г. Печать на ризографе. Тираж 150 экз. Заказ № 28520. Объем 1 п.л. Отпечатано в типографии ООО "Алфавит 2000", ИНН: 7718532212, Москва, ул. Маросейка, д. 6/8, стр. 1, т. +7 (495) 623-08-10, www.alfavit2000.rn
