АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая охрана политических прав граждан России»
На правах рукописи Исх. 43/1/1030
от 14.04.2006 г. МОСКОВЧЕНКО ЮЛИЯ СЕРГЕЕВНА
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИИ
I
Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2006
Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России.
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент
Попова Наталия Федоровна
заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор
Мышляев Николай Прокофьевин
кандидат юридических наук, доцент Бежаиов Валерий Оганезович
Ведущая организация: Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации
Защита диссертации состоится « »_2006 г. в_часов на
заседании диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул. Волгина, 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан «_»_2006 г.
Ученый секретарь диссертационного совета И.И. Лизикова
¿оовА ?&7£
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Права и свободы граждан, в том числе и политические права, механизм их реализации гражданами вызывают постоянный интерес как со стороны исследователей-правоведов, так и со стороны практических работников и широкой общественности.
Политические права обеспечивают возможность для каждого гражданина участвовать в жизни своего государства. Но в то же время следует отметить недостаточное их гарантирование со стороны властных структур. Кроме того, часто на пути реализации политических прав гражданами России создаются необоснованные барьеры. Все вышесказанное не позволяет говорить о данной группе прав как о полноценной правовой категории.
Следует также отметить, что и сами граждане очень часто не верят в возможность воздействовать на органы государственной власти с помощью своих политических прав. Кроме того, среди факторов, влияющих на реализацию данной группы правомочий, можно также назвать резкое расслоение населения по доходам, рост противоправных посягательств на жизнь и здоровье граждан, их социальные, политические и личные права. Все вышеперечисленное обусловливает актуальность проблемы охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами.
Актуальность и значимость административно-правовой охраны политических прав граждан России объясняется также взаимообусловленностью действия социально-экономических и государственно-правовых факторов, неоднозначно влияющих на возможность реальной реализации прав, свобод и законных интересов граждан, что свидетельствует о целесообразности исследования данной проблемы путем концентрации усилий ученых и специалистов различных отраслей научного знания.
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯI БИБЛИОТЕКА I С.О«т*р«у?г (-*-О» ШГ
***** Г '
Проблема реализации политических прав и свобод граждан в административно-правовых отношениях, а также вопросы, касающиеся механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, имеют важнейшее значение, и для реализации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина необходимо применение комплексного подхода путем использования всех возможных способов и методов решения данных вопросов, в том числе и правовых средств других отраслей научного знания (уголовно-правовых, гражданско-правовых и др.).
Поэтому перед наукой административного права стоят задачи изучения всего комплекса вопросов, касающихся механизма охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами, критического осмысления сложившихся в Российской Федерации реалий в данной сфере правоотношений.
Степень научной разработанности темы.
Теоретическую основу общеправового регулирования основных прав и свобод граждан составляют актуальные труды С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука, В.Д. Воеводина, И.А. Галагана, С.Ф. Кечекьяна, И.Ш. Килясханова, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, O.E. Кутафина, В. А. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.М. Манохина, Н.П. Мышляева, B.C. Нерсесянца, М.И. Пискотина, Б.В. Российского, В.И. Русинова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера, E.H. Хазова, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Б.С. Эбзеева, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и многих других российских ученых,
В научных трудах В.О. Бежанова, В.В. Игнатенко, Э.В. Маркиной, O.A. Плешковой, Н.Ф. Поповой, И.В. Ростовщикова, П.П. Сергуна поднимаются вопросы гарантирования и государственной защиты конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации. Кроме того, в работах Р.Г. Вагизова, A.A. Вешнякова, A.B. Гайфуллина, O.K. Застрожной, A.A. Златопольского, В.А. Коннова, A.B. Лебедева,
М.С. Матейковича, С.А. Сойникова, Р.В. Третьякова, Н.Ю. Хаманевой и других юристов ставились и решались вопросы охраны политических прав граждан, участия граждан в управлении делами государства и ограничения политических прав и свобод человека и гражданина.
Изучение политических правомочий граждан традиционно составляет предмет регулирования конституционного права. Отдельные теоретические аспекты данной правовой категории рассматривались в рамках конституционно-правовых исследований. Однако комплексного исследования особенностей охраны политических прав граждан России с позиций науки административного права на данном этапе развития научного знания в полном объеме не проводилось.
В рамках современного административного права не получили своего научного обоснования такие важные вопросы, как понятие и модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, а также основные характеристики механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России и другие понятийные характеристики этой разновидности прав граждан как объекта административно-правового регулирования.
Вышеназванные теоретико-прикладные вопросы предопределили выбор темы диссертационного исследования и сориентировали на научный анализ социально-правовых закономерностей развития административного законодательства в области охраны политических прав граждан России и выработку на этой основе предложений по его совершенствованию и повышению эффективности практики его реализации.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, складывающихся по поводу охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами.
Предмет диссертационного исследования: теоретические аспекты административно-правовой охраны политических прав граждан России; позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их
политических прав, также нормы об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России и практика их применения; механизм административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Цель исследования заключается в теоретико-прикладном изучении проблемы административно-правовой охраны политических прав граждан России и научном обосновании предложений по совершенствованию норм административного законодательства в данной области правоотношений.
Задачами диссертационного исследования являются:
- определение системы и основных характеристик политических прав граждан России;
- рассмотрение модели механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России;
- рассмотрение позитивно-правовых норм как одного из элементов механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России;
- выявление основных характеристик норм об административной отве!С1венности за нарушение политических прав граждан России;
- рассмотрение административно-правовых отношений и актов применения норм административного права как элементов механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России;
- разработка предложений по совершенствованию административного законодательства в сфере охраны политических прав граждан.
Методология и методы диссертационного исследования.
Методологическая основа исследования включает в себя комплекс общенаучных (диалектический, анализа и синтеза, логический, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и др.) и частнонаучных (сравнительно-правовой, толкования норм права, моделирования и др.) методов познания.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являются научные труды по проблемам теории конституционного, административного, гражданского права, рассматривающие вопросы охраны прав граждан, гарантирования их государством, участия граждан в управлении делами государства, ограничения прав граждан и др.
Эмпирическая база исследования представляет собой материалы практики применения норм об административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права, а также данные, характеризующие институт обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов во внесудебном порядке и его роль в процессе охраны политических прав граждан России. Так, соискателем рассматривались статистические данные Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о количестве составленных протоколов об административных правонарушениях, допущенных в ходе федеральных выборов 2002 года, а также статистические данные Управления финансового контроля Аппарата ЦИК России, охватывающее период подготовки и проведения федеральных выборов 2003 2004 годов. Была исследована статистика Министерства внутренних дел Российской Федерации, отражающая сведения о количестве, характере и результатах рассмотрения писем граждан, поступивших в министерство в 2004 году. Соискателем были рассмотрены признанные обоснованными 421 письмо, поступившие в 2004 году от граждан в Министерство внутренних дел Российской Федерации. Кроме того, в работе использовались статистические данные о тематике
письменных и устных обращений граждан, поступивших на рассмотрение в Аппарат Правительства Российской Федерации в 2005 году.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном рассмотрении механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Соискателем раскрывается содержание института политических прав граждан, предлагается собственная классификация политических прав граждан по различным основаниям, предлагается модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, включающая в себя: нормы административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав; административно-правовые отношения, возникающие по поводу осуществления гражданами их политических прав; акты применения норм административного права; объект охраны - политические права граждан России.
Разрабатывается понятийный аппарат для данной правовой категории. Так, предлагается следующие определения: «политические права граждан», «механизм административно-правовой охраны прав граждан», «административно-правовая охрана политических прав граждан России», «источники административного права, регулирующие охрану политических прав граждан России». На основе исследования характеристик субъектов административно-правовой охраны политических прав граждан России была предпринята попытка классификации данных субъектов.
Помимо этого значительное внимание уделено вопросам совершенствования законодательства об административной ответственности за посягательства на данную группу прав. Так, было предложено внести изменения в действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях, и сформулированы соответствующие статьи Кодекса.
Результаты и выводы данного исследования направлены на развитие теории административного права, на совершенствование административно-деликтного законодательства и практики его применения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) Разработанное автором определение такой категории как «политические права гражданина», имеющее важное научно-методологическое значение для исследования выбранной проблемы.
Политические права гражданина - это гарантированные государством возможности личности участвовать в управлении его делами, включающие в себя комплекс избирательных прав и права на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, а также информационные права и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, право граждан на объединение и, кроме того, возможность обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также должностных лиц данных органов в административном порядке.
2) Предложенная автором классификация политических прав граждан по следующим шести критериям: по возможности реализации; по виду органов государства, обеспечивающих реализацию гражданами их политических прав; по способам административно-правовой охраны; по времени реализации; по адресатам; по форме реализации.
3) Определение «механизм административно-правовой охраны прав граждан» - это система административно-правовых средств, применяемых в целях обеспечения беспрепятственной реализации гражданами своих прав, а также в целях привлечения к административной ответственности виновных физических и юридических лиц за совершение административного правонарушения, посягающего на политические права граждан, и для восстановления нарушенного права.
4) Предложенное определение «административно-правовая охрана политических прав граждан России».
Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в широком смысле, представляет собой:
а) деятельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан России;
б) деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающие законные права граждан;
в) нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средс1в, гарантирующих гражданам реализацию их политических нрав.
Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в узком смысле, представляет собой, как уже отмечалось ранее, правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов, связанную с привлечением к административной ответственности физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, посягающие на политические права граждан России, а также правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению жалоб в административном порядке.
5) Предложенная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, состоящая из следующих элементов; норм административного права, гарантирующих гражданам осуществление их политических прав; административно-правовых отношений, складывающихся по поводу осуществления фажданами их политических прав; актов применения норм административного права, принимаемых в целях охраны политических прав граждан России; объекта охраны - политических прав граждан России.
6) Определение «источники административного права, регулирующие охрану политических прав граждан России» - это действующие нормативно-правовые акты, гарантирующие гражданам осуществление их политических
прав, а также регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения, посягающие на данные права, и, кроме того, определяющие порядок поступления и прохождения государственной службы в Российской Федерации, порядок обжалования незаконных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов в административном порядке.
7) Вывод о необходимости внесения изменений в КоАП РФ с целью устранения имеющихся недостатков в формулировании составов административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России и совершенствования реализации административной о тветственности за посягательства на данный вид прав граждан:
а) предложена новая редакция статьи 5.46 КоАП РФ:
«Статья 5.46. Подделка подписей избирателей, участников референдума
1. Подделка подписей избирателей, участников референдума, собираемых в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.
2. Заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов) лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей либо уполномоченным лицом, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда».
б) предложено дополнить главу 19 действующего Кодекса статьей следующего содержания:
«Нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан
Нарушение должностным лицом установленных законодательством порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения, нарушающие права граждан или сокрытие информации о принятом решении по такой жалобе -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда».
8) Классификация субъектов охраны политических прав граждан по следующим основаниям: по виду соответствующих субъектов; по видам политических прав; по способу охраны политических прав граждан.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, развивают теоретические основы института административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти различного уровня, правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции при рассмотрении дел о нарушении прав граждан рассматриваемой категории, при преподавании курса административного права в образовательных учреждениях профессионального образования юридического профиля.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные результаты диссертации были опубликованы в пяти научных статьях и тезисах автора. Соискатель принимал участие в семинарах, научно-практических конференциях, «круглых столах», проводимых в Московском университете МВД России, Всероссийском научно-исследовательском
институте МВД России. Основные выводы диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Московского университета МВД России и используются в практической деятельности подразделений центрального аппарата МВД России.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются степень ее научной разработки, объект, предмет, цели и задачи исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов исследования.
Первая глава «Понятие и модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России» посвящена рассмотрению понятия, системы и видов политических прав граждан, определению понятия и концептуальной модели механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Первый параграф «Понятие, система и виды политических прав граждан России» посвящен анализу правовой категории «политические права граждан России», оценке различных точек зрения по определению сущности понятия «права человека», определению критериев собственной классификации политических прав граждан.
Соискателем рассматриваются основные подходы к классификации прав и свобод человека и гражданина. Отмечается, что группа политических прав и свобод является одной из важнейших сфер правопритязаний человека, и любая классификация прав человека всегда содержит в себе данную группу правомочий.
Автор отмечает, то сущность этой группы прав граждан определяется следующими обстоятельствами: во-первых, отдельные политические права принадлежат только гражданам Российской Федерации; во-вторых, политические права осуществляются в полном объеме только по достижении гражданином возраста 18 лет; в-третьих, каждый гражданин имеет право участвовать в управлении делами государства, то есть оказывать влияние на политическую деятельность, формирование органов государства и принятие каких-либо решений; в-четвертых, государство, его уполномоченные органы обязаны обеспечить каждому гражданину свободу действовать, осуществлять свои права по своему собственному усмотрению.
Соискатель отмечает, что перечень политических прав граждан, содержащийся в Конституции Российской Федерации, не является исчерпывающим. Данные права порождают иные, или производные права, которые отнюдь не являются второстепенными. Они детализированы и указаны в законодательстве Российской Федерации.
На основе анализа положений Конституции РФ формулируется определение политических прав гражданина, которые представляют собой гарантированные государством возможности личности участвовать в управлении его делами, включающие в себя комплекс избирательных прав и права на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, а также информационные права и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, право граждан на объединение и, кроме того, возможность обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также должностных лиц данных органов в административном порядке.
Автором рассматривается сущность каждого из политических прав, исследуются точки зрения различных ученых относительно классификации этой группы прав граждан. На основе проведенного анализа предлагается собственная классификация политических прав граждан по шести различным критериям.
По возможности реализации были выделены абсолютные права, реализация которых зависит только от волеизъявления субъекта (свобода слова; право на обращение) и относительные права, реализация которых помимо воли субъекта зависит также и от каких-либо внешних факторов (избирательные права; право на участие в референдуме; свобода собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований).
По виду органов государства, обеспечивающих реализацию гражданами их политических прав, существуют: а) права, реализацию которых обеспечивают государственные органы, не наделенные властными полномочиями (например, избирательные права, реализацию которых обеспечивают избирательные комиссии); б) права, реализацию которых обеспечивают органы государственной власти (например, право на обращение и др.); в) права, реализацию которых обеспечивают органы местного самоуправления (например, свобода собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований).
По способам административно-правовой охраны они делятся на права, защищаемые в судебном порядке (рассмотрение дел об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан) и права, защищаемые во внесудебном порядке (рассмотрение жалоб граждан на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов в административном порядке).
По времени реализации права подразделяются на права, реализуемые в определенный временной промежуток (право избирать; право на участие в референдуме) и права, реализация которых возможна в любое время (свобода слова; право на обращение и др.)
По адресатам можно выделить права, адресуемые определенному кругу лиц (права членов избирательной комиссии; право граждан на равный доступ к государственной службе) и права, адресуемые всем гражданам государства (свобода мысли и слова; право на объединение и др.).
В зависимости от формы реализации различаются права, реализуемые в активной форме (право избирать; право на обращение; свобода собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований) и права, реализуемые в пассивной форме (право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления).
Далее соискателем исследуются гарантии политических прав граждан в сфере исполнительной власти. Анализируя данные гарантии, автор приходит к выводу о необходимости их классификации на шесть групп: экономические, политические, социальные, идеологические, организационные и юридические гарантии.
Во втором параграфе «Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России» раскрывается сущность этого механизма и его элементы.
Автором анализируются позиции различных авторов относительно понятия правового регулирования, механизма правового регулирования, механизма реализации прав и свобод граждан. Кроме того, рассматривается сущность понятий «охрана», «защита» и их соотношение.
На основе рассмотрения содержания данных понятий соискателем было сформулировано определение механизма административно-правовой охраны прав граждан, представляющего собой систему административно-правовых средств, применяемых в целях обеспечения беспрепятственной реализации гражданами собственных прав, а также в целях привлечения к административной ответственности виновных физических и юридических лиц за совершение административного правонарушения, посягающего на политические права граждан и для восстановления нарушенного права.
Далее определяется понятие «административно-правовая охрана политических прав граждан России», имеющее ключевое значение для исследования. По мнению автора, административно-правовая охрана политических прав граждан России в широком смысле, представляет собой:
а) деятельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан России;
б) деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающие законные права граждан;
в) нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средств, гарантирующих гражданам реализацию их политических прав.
Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в узком смысле, представляет собой, как уже отмечалось ранее, правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов, связанную с привлечением к административной ответственности физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, посягающие на политические права граждан России, а также правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению жалоб в административном порядке.
Далее автор раскрывает элементы механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Первым элементом механизма являются нормы административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав. Отмечается, что рассматриваемые нормы содержатся в двух больших группах источников административного права - в законах и подзаконных актах. Кроме того, данные нормы, в свою очередь, делятся на позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, и нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение политических прав граждан России.
Второй элемент механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России - это административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления гражданами их политических прав.
Рассматриваемые административно-правовые отношения включают в себя: субъект правоотношений, объект правоотношений и содержание правоотношений.
Субъектами рассматриваемых административных правоотношений выступают субъекты охраны данной группы прав граждан (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, должностные лица данных органов, судебные органы) и граждане, объединения граждан Российской Федерации, осуществляющие свои политические права.
Объект данных административных правоотношений - это поведение, волеизъявление сторон, участвующих в правоотношениях по поводу реализации и охраны политических прав граждан России.
Содержание рассматриваемых административных правоотношений включает в себя права и обязанности сторон, то есть компетенцию и обязанности субъектов охраны политических прав граждан России, а также права и обязанности граждан и их объединений либо по поводу реализации своего политического права, либо по поводу восстановления своего нарушенного политического права.
Третьим элементом рассматриваемого механизма выступают акты применения норм административного права. Соискатель отмечает, что данные акты подразделяются на две большие группы: акты применения норм права в позитивно-правовой сфере и акты применения норм права, связанные с нарушением политического правомочия гражданина, определяющие вид и меру административной ответственности за совершение такого правонарушения.
Четвертым элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России автор называет объект охраны -политические права граждан России.
Вторая глава «Характеристика механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России» посвящена рассмотрению элементов механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
В первом параграфе «Позитивно-правовые нормы как элемент механизма административно-правовой охраны политических прав граяадан России» рассматриваются положения, содержащихся в позитивно-правовых нормах, определяющие порядок осуществления гражданами их политических прав.
В начале параграфа соискатель формулирует понятие источников административного права, регулирующих охрану политических прав граждан России, согласно которому данными источниками являются действующие нормативно-правовые акты, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, а также регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения, посягающие на данные права, и, кроме того, определяющие порядок поступления и прохождения государственной службы в Российской Федерации, порядок обжалования незаконных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов в административном порядке.
Далее, автор рассматривает источники административного права, содержащие в себе позитивные нормы, определяющие порядок осуществления гражданами их политических прав, применительно к каждому конкретному праву данной группы.
При анализе Федерального закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ соискателем было отмечено, что административно-правовой порядок реализации гражданами права на
участие в референдуме предусматривает многоэтапный процесс, требующий неоднократного прохождения процедуры регистрации, получение согласований. Автором был сделан вывод о возможном изменении порядка реализации данного правомочия на этапе образования участниками референдума инициативной группы по проведению референдума посредством упрощения процедуры регистрации инициативной группы по проведению референдума.
В результате рассмотрения положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ, Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, было отмечено большое количество новелл, способствующих более эффективному решению поставленных перед государственными гражданскими служащими задач, а также повышению социального статуса государственных гражданских служащих.
На основе анализа положений законов был определен порядок реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, который предусматривает, помимо соответствия требованиям, предъявляемым к кандидатуре государственного гражданского служащего, также, обязательное прохождение конкурса, кроме случаев обозначенных в законе. Кроме того, после назначения на должность государственной службы в законе предусмотрено заключение контракта с государственным служащим и содержится требование обязательного прохождения испытательного срока, предельный срок которого увеличен до одного года.
Автором были рассмотрены позитивно-правовые нормы, содержащиеся в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ, определяющие административно-правовой порядок реализации гражданами права на участие в публичных мероприятиях. Было отмечено, что до принятия данного нормативного акта действовал порядок, согласно
которому, орган исполнительной власти мог не принять уведомление о проведении массовой акции к рассмотрению в случае его несоответствия требованиям, содержащимся во Временном положении о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утвержденном Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765. В настоящее время орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления обязан принять уведомление о проведении публичного мероприятия к рассмотрению. Кроме того, данный орган не может принять решение по уведомлению об отказе в проведении публичного мероприятия. Он обязан довести до сведения организатора в установленные сроки обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия целей, форм или иных условий проведения публичного мероприятия положениям рассматриваемого федерального закона. На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что таким образом законодатель предусмотрел эффективный способ административно-правовой охраны данного права.
Далее были рассмотрены позитивно-правовые нормы, определяющие порядок осуществления гражданами права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данные нормы содержатся в действующем Указе Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 года № 2534-VII (в редакции Указа от 02 февраля 1988 года). Отмечено, что в настоящее время вопросы рассмотрения обращений граждан не урегулированы на уровне федерального законодательства.
Выявлено, что действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит норм об ответственности должностных лиц в случае нарушения порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан.
В этой связи предлагается дополнить главу 19 КоАП РФ статьей следующего содержания:
«Нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан
Нарушение должностным лицом установленных законодательством порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения, нарушающие права граждан или сокрытие информации о принятом решении по такой жалобе -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда».
В завершение параграфа диссертантом проанализированы нормы административного права, определяющие порядок реализации гражданами группы информационных прав и права на объединение. Был сделан вывод о том, что реализация гражданами свободы массовой информации предусматривает обязательное прохождение процедуры государственной регистрации средства массовой информации. Осуществление гражданами права на объединение также предполагает обязательную государственную регистрацию общественного объединения или политической партии.
Второй параграф «Характеристика норм об административной ответственности за нарушения политических прав граждан России» посвящен рассмотрению составов административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России и особенностей производства по делам об административных правонарушениях рассматриваемой группы.
Соискателем были проанализированы составы административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России (правонарушения, посягающие на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме: ст. ст. 5.1, 5.3 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56; правонарушения, посягающие на информационные права граждан: ст. ст. 5.39, 13.15, 13.16, 13.21; правонарушения, посягающие на право граждан
участвовать в публичных мероприятиях: ст. ст. 5.38, 20.2.), и выявлены особенности, характерные для данного вида правонарушений.
Так, объектами рассматриваемых административных правонарушений являются общественные отношения, возникающие по поводу реализации гражданами политических прав.
С объективной стороны данные правонарушения характеризуются как противоправные деяния, нарушающие нормы законодательства, гарантирующие гражданам беспрепятственную реализацию их политических прав. Составы административных правонарушений рассматриваемой группы могут совершаться либо в форме активных действий, либо в одном составе деяние может совершаться как в форме действия, так и в форме бездействия. Для большинства составов характерен бланкетный способ изложения элементов правовой нормы, что предполагает обращение правоприменителя к другому нормативно-правовому акту. Кроме того, состав правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.2, является материальным и для привлечения виновных лиц к ответственности по данному составу необходимо установить причинную связь между действиями участников публичных мероприятий и указанными в данной статье Кодекса последствиями.
Субъектами рассматриваемых правонарушений являются физические лица (в том числе должностные) и юридические лица. Субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, могут быть любые вменяемые граждане, достигшие 16-летнего возраста (если они являются организаторами или участниками митингов и собраний) либо 18-летнего возраста (если они являются организаторами демонстраций, шествий и пикетирований).
С субъективной стороны составы правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, характеризуются виной в форме умысла или неосторожности, в то время как правонарушения, посягающие на информационные права
граждан и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, характеризуются умышленной формой вины.
Соискателем были исследованы статистические данные ЦИК РФ о количестве составленных протоколов об административных
правонарушениях, посягающих на избирательные права граждан, право граждан на участие в референдуме в 2002-2004 годах. Были выявлены наиболее распространенные правонарушения, среди которых можно выделить нарушения правил предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, а также правил поступления и расходования средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума.
По мнению автора, действующее административно-деликтное законодательство нуждается в более четкой регламентации ответственности за совершение административного правонарушения, выражающегося в подделке подписей избирателей, участников референдума. В связи с этим предложено внести изменения в статью 5.46 КоАП РФ, и сформулировать ее в следующей редакции:
«Статья 5.46. Подделка подписей избирателей, участников референдума
1. Подделка подписей избирателей, участников референдума, собираемых в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.
2. Заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов) лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей либо уполномоченным лицом, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда».
Далее соискателем были выявлены особенности производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России.
Во-первых, избирательные комиссии, комиссии референдума обладают полномочиями, помимо составления протокола об административном правонарушении, на обращение в компетентные органы с представлением о пресечении правонарушений.
Во-вторых, КоАП РФ предусматривает обязательность проведения административного расследования в случае выявления нарушения законодательства о выборах и референдумах.
В-третьих, порядок производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан, отличается четко фиксированными сроками рассмотрения дел и обжалования постановлений по делам.
Третий параграф «Административно-правовые отношения и акты применения норм административного права как элементы механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России» посвящен рассмотрению элементов механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Автор рассматривает первый элемент административно-правовых отношений, возникающих по поводу осуществления гражданами их политических прав - субъект правоотношений.
Анализируется сущность этого понятия, рассматриваются критерии классификации субъектов правоотношений, предлагаемые различными авторами.
Исходя из проведенного анализа, соискателем предлагается собствеггаая классификация субъектов охраны политических прав граждан по следующим основаниям:
I. По виду соответствующих субъектов выделяются: избирательные комиссии, комиссии референдума различных уровней; органы внутренних
дел; органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации; органы, уполномоченные в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; инспектора Счетной палаты Российской Федерации; прокурор; наблюдатель; участник производства по делу об административном правонарушении, посягающем на чьи-либо политические права.
II. По видам политических прав граждан выделяется пять групп субъектов их охраны:
а) субъекты, обеспечивающие участие граждан в управлении делами государства;
б) субъекты, обеспечивающие право граждан участвовать в публичных мероприятиях;
в) субъекты, обеспечивающие право граждан на обращение в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, включающее право граждан обжаловать неправомерные действия (бездействия), решения должностных лиц вышеуказанных органов, нарушающие их законные права в административном порядке;
г) субъекты, обеспечивающие информационные права граждан;
д) субъекты, обеспечивающие право граждан на объединение, свободу деятельности общественных объединений.
TII. По способу охраны прав выделяются:
- субъекты, рассматривающие дела о нарушении политических прав граждан в судебном порядке (судьи);
субъекты, рассматривающие дела о нарушении политических прав граждан во внесудебном порядке (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, прокурор, избирательные комиссии и др.).
Далее, автором рассматривается следующий элемент административных правоотношений, возникающих по поводу осуществления гражданами их политических прав - объект правоотношений.
Соискателем отмечается, что объектом правоотношений, возникающих по поводу осуществления гражданами их политических прав, выступает поведение, волеизъявление сторон, участвующих в названном правоотношении.
Анализируя содержание рассматриваемых административных правоотношений, автор отмечает, что государство, в лице его органов и должностных лиц выступает обязательным участником этих правоотношений, даже в тех случаях, когда правоотношения возникают с целью восстановления нарушенного политического права гражданина. Был сделан вывод о монополии государства в вопросах охраны прав и свобод граждан в Российской Федерации.
В заключение параграфа автором были систематизированы акты применения норм административного права, обеспечивающие политические права граждан России. Было отмечено, что названные акты делятся на две группы: акты применения норм права в позитивно-правовой сфере, обеспечивающие политические права граждан России и акты применения норм права, связанные с нарушением политического правомочия гражданина, определяющие вид и меру административной ответственности за совершение такого правонарушения. Вторая группа актов делится на две подгруппы: акты по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России и акты, связанные с наложением административных наказаний.
В заключении подводятся общие итоги, обобщаются основные выводы, вытекающие из проведенного исследования, а также формулируются предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
1. Костю хина Ю.С. Политические права граждан как объект административно-правовой охраны // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник тезисов статей. М.: Московский университет МВД России, 2003. - 0,1 п.л.
2. Костюхина Ю.С. Развитие законодательства Российской Федерации об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. Часть I. - М.: Московский университет МВД России, 2004. - 0,2 пл.
3. Московченко Ю.С.1 Особенности конституционного закрепления политических прав граждан России // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. - М.: Московский университет МВД России, 2005. - 0,2 п.л.
4. Московченко Ю.С. К вопросу об административной ответственности за нарушения политических прав граждан России // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях: Сборник научных трудов. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. - 0,5 пл.
5. Московченко Ю.С. К вопросу об источниках административно-правового регулирования охраны политических прав граждан России // Материалы Международной НПК, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д.ю.н., профессора А.П. Шерпша: Актуальные вопросы административно-деликтного права. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. - 0,5 пл.
1 Фамилия соискателя была изменена в связи с расторжением брака (Свидетельство о расторжении брака 1-МЮ № 897944 от 05.11.2003 г.).
УОНИиРИД Московского университета МВД России
Подписано в печать Формат 60x90 1/16
Объем. . п.л. Тираж экз. ЗаказД,
XÖO&А, 7S7<5
f - 7 8 7 g
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Московченко, Юлия Сергеевна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. Понятие и модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
§1. Понятие, система и виды политических прав граждан России.
§2. Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой Ф охраны политических прав граждан России.
Ф ГЛАВА 2. Характеристика механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
§1. Позитивно-правовые нормы как элемент механизма административноправовой охраны политических прав граждан России.
§2. Характеристика норм об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России.
§3. Административно-правовые отношения и акты применения норм административного права как элементы механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовая охрана политических прав граждан России"
Актуальность темы исследования. Права и свободы граждан, в том числе и политические права, механизм их реализации гражданами вызывают постоянный интерес как со стороны исследователей-правоведов, так и со стороны практических работников и широкой общественности.
Политические права обеспечивают возможность для каждого гражданина участвовать в жизни своего государства. Но в то же время следует отметить недостаточное их гарантирование со стороны властных структур. Кроме того, часто на пути реализации политических прав гражданами России создаются необоснованные барьеры. Все вышесказанное не позволяет говорить о данной группе прав как о полноценной правовой категории.
Следует также отметить, что и сами граждане очень часто не верят в возможность воздействовать на органы государственной власти с помощью своих политических прав. Кроме того, среди факторов, влияющих на реализацию данной группы правомочий, можно также назвать резкое расслоение населения по доходам, рост противоправных посягательств на жизнь и здоровье граждан, их социальные, политические и личные права. Все вышеперечисленное обусловливает актуальность проблемы охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами.
Актуальность и значимость административно-правовой охраны политических прав граждан России объясняется также взаимообусловленностью действия социально-экономических и государственно-правовых факторов, неоднозначно влияющих на возможность реальной реализации прав, свобод и законных интересов граждан, что свидетельствует о целесообразности исследования данной проблемы путем концентрации усилий ученых и специалистов различных отраслей научного знания.
Проблема реализации политических прав и свобод граждан в административно-правовых отношениях, а также вопросы, касающиеся механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, имеют важнейшее значение, и для реализации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина необходимо применение комплексного подхода путем использования всех возможных способов и методов решения данных вопросов, в том числе и правовых средств других отраслей научного знания (уголовно-правовых, гражданско-правовых и др.).
Поэтому перед наукой административного права стоят задачи изучения, всего комплекса вопросов, касающихся механизма охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами, критического осмысления сложившихся в Российской Федерации реалий в данной сфере правоотношений.
Степень научной разработанности темы.
Теоретическую основу общеправового регулирования основных прав и свобод граждан составляют актуальные труды С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука, В.Д. Воеводина, И.А. Галагана, С.Ф. Кечекьяна, И.Ш. Килясханова, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, O.E. Кутафина, В.А. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.М. Манохина, Н.П. Мышляева, B.C. Нерсесянца, М.И. Пискотина, Б.В. Российского, В.И. Русинова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера, E.H. Хазова, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Б.С. Эбзеева, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и многих других российских ученых.
В научных трудах В.О. Бежанова, В.В. Игнатенко, Э.В. Маркиной, O.A. Плешковой, Н.Ф. Поповой, И.В. Ростовщикова, П.П. Сергуна поднимаются вопросы гарантирования и государственной защиты конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации. Кроме того, в работах Р.Г. Вагизова, A.A. Вешнякова, A.B. Гайфуллина, O.K. Застрожной, A.A. Златопольского, В.А. Коннова, A.B. Лебедева,
М.С. Матейковича, С.А. Сойникова, Р.В. Третьякова, Н.Ю. Хаманевой и других юристов ставились и решались вопросы охраны политических прав граждан, участия граждан в управлении делами государства и ограничения политических прав и свобод человека и гражданина.
Изучение политических правомочий граждан традиционно составляет предмет регулирования конституционного права. Отдельные теоретические аспекты данной правовой категории рассматривались в рамках конституционно-правовых исследований. Однако комплексного исследования особенностей охраны политических прав граждан России с позиций науки административного права на данном этапе развития научного знания в полном объеме не проводилось.
В рамках современного административного права не получили своего научного обоснования такие важные вопросы, как понятие и модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, а также основные характеристики механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России и другие понятийные характеристики этой разновидности прав граждан как объекта административно-правового регулирования.
Вышеназванные теоретико-прикладные вопросы предопределили выбор темы диссертационного исследования и сориентировали на научный анализ социально-правовых закономерностей развития административного законодательства в области охраны политических прав граждан России и выработку на этой основе предложений по его совершенствованию и повышению эффективности практики его реализации.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, складывающихся по поводу охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами.
Предмет диссертационного исследования: теоретические аспекты административно-правовой охраны политических прав граждан России; позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, также нормы об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России и практика их применения; механизм административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Цель исследования заключается в теоретико-прикладном изучении проблемы административно-правовой охраны политических прав граждан России и научном обосновании предложений по совершенствованию норм административного законодательства в данной области правоотношений.
Задачами диссертационного исследования являются:
- определение системы и основных характеристик политических прав граждан России;
- рассмотрение модели механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России;
- рассмотрение позитивно-правовых норм как одного из элементов механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России;
- выявление основных характеристик норм об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России;
- рассмотрение административно-правовых отношений и актов применения норм административного права как элементов механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России;
- разработка предложений по совершенствованию административного законодательства в сфере охраны политических прав граждан.
Методология и методы диссертационного исследования.
Методологическая основа исследования включает в себя комплекс общенаучных (диалектический, анализа и синтеза, логический, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и др.) и частнонаучных (сравнительно-правовой, толкования норм права, моделирования и др.) методов познания.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являются научные труды по проблемам теории конституционного, административного, гражданского права, рассматривающие вопросы охраны прав граждан, гарантирования их государством, участия граждан в управлении делами государства, ограничения прав граждан и др.
Эмпирическая база исследования представляет собой материалы практики применения норм об административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права, а также данные, характеризующие институт обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов во внесудебном порядке и его роль в процессе охраны политических прав граждан России. Так, соискателем рассматривались статистические данные Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о количестве составленных протоколов об административных правонарушениях, допущенных в ходе федеральных выборов 2002 года, а также статистические данные Управления финансового контроля Аппарата ЦИК России, охватывающие период подготовки и проведения федеральных выборов 2003-2004 годов. Была исследована статистика Министерства внутренних дел Российской Федерации, отражающая сведения о количестве, характере и результатах рассмотрения писем граждан, поступивших в министерство в 2004 году. Соискателем были рассмотрены признанные обоснованными 421 письмо, поступившие в 2004 году от граждан в Министерство внутренних дел Российской Федерации. Кроме того, в работе использовались статистические данные о тематике письменных и устных обращений граждан, поступивших на рассмотрение в Аппарат Правительства Российской Федерации в 2005 году.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном рассмотрении механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Соискателем раскрывается содержание института политических прав граждан, предлагается собственная классификация политических прав граждан по различным основаниям, предлагается модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, включающая в себя: нормы административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав; административно-правовые отношения, возникающие по поводу осуществления гражданами их политических прав; акты применения норм административного права; объект охраны - политические права граждан России.
Разрабатывается понятийный аппарат для данной правовой категории. Так, предлагаются следующие определения: «политические права граждан», «механизм административно-правовой охраны прав граждан», «административно-правовая охрана политических прав граждан России», «источники административного права, регулирующие охрану политических прав граждан России». На основе исследования характеристик субъектов административно-правовой охраны политических прав граждан России была предпринята попытка классификации данных субъектов.
Помимо этого значительное внимание уделено вопросам совершенствования законодательства об административной ответственности за посягательства на данную группу прав. Так, было предложено внести изменения в действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях, и сформулированы соответствующие статьи Кодекса.
Результаты и выводы данного исследования направлены на развитие теории административного права, на совершенствование административно-деликтного законодательства и практики его применения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) Разработанное автором определение такой категории как «политические права гражданина», имеющее важное научно-методологическое значение для исследования выбранной проблемы.
Политические права гражданина - это гарантированные государством возможности личности участвовать в управлении его делами, включающие в себя комплекс избирательных прав и права на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, а также информационные права и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, право граждан на объединение и, кроме того, возможность обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также должностных лиц данных органов в административном порядке.
2) Предложенная автором классификация политических прав граждан по следующим шести критериям: по возможности реализации; по виду органов государства, обеспечивающих реализацию гражданами их политических прав; по способам административно-правовой охраны; по времени реализации; по адресатам; по форме реализации.
3) Определение «механизм административно-правовой охраны прав граждан» - это система административно-правовых средств, применяемых в целях обеспечения беспрепятственной реализации гражданами своих прав, а также в целях привлечения к административной ответственности виновных физических и юридических лиц за совершение административного правонарушения, посягающего на политические права граждан, и для восстановления нарушенного права.
4) Предложенное определение «административно-правовая охрана политических прав граждан России».
Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в широком смысле, представляет собой: а) деятельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан России; б) деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающие законные права граждан; в) нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средств, гарантирующих гражданам реализацию их политических прав.
Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в узком смысле, представляет собой, как уже отмечалось ранее, правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов, связанную с привлечением к административной ответственности физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, посягающие на политические права граждан России, а также правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению жалоб в административном порядке.
5) Предложенная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, состоящая из следующих элементов: норм административного права, гарантирующих гражданам осуществление их политических прав; административно-правовых отношений, складывающихся по поводу осуществления гражданами их политических прав; актов применения норм административного права, принимаемых в целях охраны политических прав граждан России; объекта охраны - политических прав граждан России.
6) Определение «источники административного права, регулирующие охрану политических прав граждан России» - это действующие нормативно-правовые акты, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, а также регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения, посягающие на данные права, и, кроме того, определяющие порядок поступления и прохождения государственной службы в Российской Федерации, порядок обжалования незаконных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов в административном порядке.
7) Вывод о необходимости внесения изменений в КоАП РФ с целью устранения имеющихся недостатков в формулировании составов административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России и совершенствования реализации административной ответственности за посягательства на данный вид прав граждан: а) предложена новая редакция статьи 5.46 КоАП РФ:
Статья 5.46. Подделка подписей избирателей, участников референдума
1. Подделка подписей избирателей, участников референдума, собираемых в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.
2. Заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов) лицом, осуществляющим сбор' подписей избирателей либо уполномоченным лицом, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда». б) предложено дополнить главу 19 действующего Кодекса статьей следующего содержания:
Нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан
Нарушение должностным лицом установленных законодательством порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения, нарушающие права граждан или сокрытие информации о принятом решении по такой жалобе влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда».
8) Классификация субъектов охраны политических прав граждан по следующим основаниям: по виду соответствующих субъектов; по видам политических прав; по способу охраны политических прав граждан.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, развивают теоретические основы института административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти различного уровня, правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции при рассмотрении дел о нарушении прав граждан рассматриваемой категории, при преподавании курса административного права в образовательных учреждениях профессионального образования юридического профиля.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные результаты диссертации были опубликованы в пяти научных статьях и тезисах автора. Соискатель принимал участие в семинарах, научно-практических конференциях, «круглых столах», проводимых в Московском университете МВД России, Всероссийском научно-исследовательском институте МВД России. Основные выводы диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Московского университета МВД России и используются в практической деятельности подразделений центрального аппарата МВД России.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Московченко, Юлия Сергеевна, Москва
Заключение
По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
1) Было предложено определение политических прав гражданина, имеющее важное значение для исследования избранной темы.
2) Была дана характеристика для каждого политического права гражданина. Было отмечено, что сущность этой группы прав граждан определяется следующими обстоятельствами: во-первых, отдельные политические права принадлежат только гражданам Российской Федерации; во-вторых, политические права осуществляются в полном объеме только по достижении гражданином возраста 18 лет; в-третьих, каждый гражданин имеет право участвовать в управлении делами государства, то есть оказывать влияние на политическую деятельность, формирование органов государства и принятие каких-либо решений; в-четвертых, государство, его уполномоченные органы обязаны обеспечить каждому гражданину свободу действовать, осуществлять свои права по своему собственному усмотрению.
3) На основе рассмотрения характеристик политических прав граждан, была предложена классификация данной группы прав по следующим критериям: по возможности реализации; по виду органов государства, обеспечивающих реализацию гражданами их политических прав; по способам административно-правовой охраны; по времени реализации; по адресатам; по форме реализации.
4) Были выделены гарантии политических прав граждан в сфере исполнительной власти. К ним относятся: экономические, политические, социальные, идеологические, организационные и юридические гарантии.
5) На основе рассмотрения общетеоретических позиций относительно определения механизма правового регулирования, механизма реализации прав граждан, соотношения понятий «охрана» и «защита», было предложено определение механизма административно-правовой охраны прав граждан России.
6) Было определено ключевое понятие для данного исследования, которым является «административно-правовая охрана политических прав граждан России».
7) Была предложена модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, состоящая из следующих элементов: норм административного права, гарантирующих гражданам осуществление их политических прав; административно-правовых отношений, складывающихся по поводу осуществления гражданами их политических прав; актов применения норм административного права, принимаемых в целях охраны политических прав граждан России; объекта охраны - политических прав граждан России.
8) Было предложено определение источников административного права, регулирующих охрану политических прав граждан России.
9) Было отмечено, что административно-правовой порядок осуществления гражданами их политических прав определяется позитивно-правовыми нормами, содержащимися в источниках административного права различной юридической силы.
10) Анализ административно-правового порядка осуществления гражданами права на участие в референдуме позволил сделать вывод о возможном изменении порядка реализации данного правомочия на этапе образования участниками референдума инициативной группы по проведению референдума посредством упрощения процедуры регистрации инициативной группы по проведению референдума.
11) На основе рассмотрения положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, было отмечено большое количество новелл, способствующих более эффективному решению поставленных перед государственными гражданскими служащими задач, а также повышению социального статуса государственных гражданских служащих.
12) Был отмечен эффективный способ административно-правовой охраны права граждан участвовать в публичных мероприятиях, предусмотренный законодателем, заключающийся в следующем: до принятия Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ действовал порядок, согласно которому, орган исполнительной власти мог не принять уведомление о проведении массовой акции к рассмотрению в случае его несоответствия требованиям, содержащимся во Временном положении о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утвержденном Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765. В настоящее время орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления обязан принять уведомление о проведении публичного мероприятия к рассмотрению. Кроме того, данный орган не может принять решение по уведомлению об отказе в проведении публичного мероприятия. Он обязан довести до сведения организатора в установленные сроки обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия целей, форм или иных условий проведения публичного мероприятия положениям рассматриваемого федерального закона.
13) Анализ позитивно-правовых норм, гарантирующих гражданам реализацию права на обращение в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, позволил сделать вывод о необходимости регулирования вопросов рассмотрения обращений граждан на уровне федерального законодательства.
14) Анализ статистических данных Министерства внутренних дел Российской Федерации, отражающих сведения о количестве, характере и результатах рассмотрения писем граждан, поступивших в министерство в 2004 году, позволил высказать предложение о необходимости установления в законодательном порядке на федеральном уровне единого порядка работы с письмами и другими видами обращений граждан для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.
15) На основе рассмотрения порядка производства по обжалованию действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов в административном порядке, было отмечено, что Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержит норм об ответственности вышеуказанных органов и должностных лиц за нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб граждан на действия (бездействие) и решения, нарушающие их законные права. Было предложено дополнить главу 19 КоАП РФ статьей, предусматривающей ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан.
16) Были проанализированы составы административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России, и выделены особенности, характерные для данного вида правонарушений.
Так, объектами административных правонарушений, посягающих на рассматриваемую группу прав граждан, являются общественные отношения, возникающие по поводу реализации гражданами названных прав.
С объективной стороны данные правонарушения характеризуются как противоправные деяния, нарушающие нормы законодательства, гарантирующие гражданам беспрепятственную реализацию их политических прав. Составы административных правонарушений рассматриваемой группы могут совершаться либо в форме активных действий, либо в одном составе деяние может совершаться как в форме действия, так и в форме бездействия. Для большинства составов характерен бланкетный способ изложения элементов правовой нормы, что предполагает обращение правоприменителя к другому нормативно-правовому акту. Кроме того, состав правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.2, является материальным и для привлечения виновных лиц к ответственности по данному составу необходимо установить причинную связь между действиями участников публичных мероприятий и указанными в данной статье Кодекса последствиями.
Субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, могут быть любые вменяемые граждане, достигшие 16-летнего возраста (если они являются организаторами или участниками митингов и собраний) либо 18-летнего возраста (если они являются организаторами демонстраций, шествий и пикетирований). По остальным составам, субъектами правонарушений, как правило, являются физические лица (в том числе должностные) и юридические лица.
С субъективной стороны составы правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, характеризуются виной в форме умысла или неосторожности, в то время как составы правонарушений, посягающих на информационные права граждан и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, характеризуются умышленной формой вины.
17) Было предложено внести изменения в КоАП РФ, и сформулирована новая редакция статьи 5.46 Кодекса.
18) Основываясь на статистических данных ЦИК РФ о количестве составленных протоколов об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права граждан, право граждан на участие в референдуме в 2002-2004 годах, был сделан вывод о том, что наиболее распространенными являются нарушения правил предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, а также правил поступления и расходования средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума.
19) Был рассмотрен порядок производства по делам об административных правонарушениях и выявлены особенности, характерные для производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России.
20) На основе рассмотрения субъектов правоотношений, возникающих по поводу осуществления гражданами своих политических прав, была предложена классификация субъектов охраны политических прав граждан по следующим основаниям: по виду соответствующих субъектов; по видам политических прав граждан; по способу охраны прав граждан.
21) В результате рассмотрения объектов правоотношений, возникающих по поводу осуществления гражданами своих политических прав, было отмечено, что объектами таких правоотношений является поведение, волеизъявление сторон, участвующих в правоотношениях, возникающих по поводу реализации гражданами их политических прав.
22) Анализ содержания административных правоотношений, возникающих по поводу осуществления гражданами своих политических прав, позволил сделать вывод о том, что государство, в лице его органов и должностных лиц выступает обязательным участником таких правоотношений, даже в тех случаях, когда правоотношения возникают с целью восстановления нарушенного политического права гражданина, что говорит о монополии государства в вопросах охраны прав и свобод граждан в Российской Федерации.
23) Были систематизированы акты применения норм административного права, обеспечивающие политические права граждан России. Было отмечено, что названные акты делятся на две группы: акты применения норм административного права в позитивно-правовой сфере, обеспечивающие политические права граждан России и акты применения норм административного права, связанные с нарушением политического правомочия гражданина, определяющие вид и меру административной ответственности за совершение такого правонарушения.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовая охрана политических прав граждан России»
1. Официальные документы и материалыф 1. Всеобщая Декларация прав человека // Международное публичное право:
2. Сб. документов. М., 1996, Т. 1, с. 460-464.
3. Конституция Российской Федерации. М., 2004. - 32 с.
4. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 05 июля 2004 г. № 27, ст. 2718.
5. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской ► Федерации» от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ // Собрание законодательства
6. Российской Федерации от 16 октября 1995 г. № 42, ст. 3921. ф 5. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая2002 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 03 июня 2002 г. № 22, ст. 2031.
7. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. № 8, ст. 609.
8. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 мая 1995 г. №21, ст. 1930.
9. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г.• № 67-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня в 2002 г. №24, ст. 2253.
10. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 марта 1998 г. № 13, ст. 1475.
11. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 декабря 2002 г. №51, ст. 4982.
12. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 мая 2005 г. №21, ст. 1919.
13. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 13 января 2003 г. № 2, ст. 171.
14. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 02 августа 2004 г. № 31, ст. 3215.
15. Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г. № 29, ст. 2950.
16. Федеральный Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 02 июня 2003 г. № 22, ст. 2063.
17. Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 21 июня 2004 г. № 25, ст. 2485.
18. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Собрание Законодательства Российской Федерации, 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
19. Закон г. Москвы «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» от 24 октября 2001 г. № 52 // «Ведомости Московской Городской Думы», 2002, № 1.
20. Закон г. Москвы «Об обращениях граждан» от 18 июня 1997 г. № 25 // «Тверская-13», 1997, №31.
21. Указ Президента Российской Федерации «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» от 25 мая 1992 г. № 524 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 4 июня 1992 г. № 22, ст. 1216.
22. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» № 649 от 20.05.2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 мая 2004 г. № 21, ст. 2023.
23. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09.03.2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 марта 2004 г. № 11, ст. 945.
24. Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля 1997 г. №30, ст. 3601.
25. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2002 года // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г. № 46, ст. 4571.
26. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 года № 2534-VII // Вестник Верховного Совета СССР, 1980, № 11, ст. 192.
