АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая охрана порядка управления в Российской Федерации»
ШДЕШЯ МВД РФ
Спвцяялнаяровэнный совет К-052.01.02
На правах рукописи Для служебного пользования
П Я Е С О В С К И X В И К Т,0 ? Д А Н И Л О В И Ч
ЛПМИиИСТРАТИШО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПОРЯДКА УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02. Государственное право и-управление) советское строительство; адмишн, , .стратишое право; финансовое право.
Автореферат" диссертации на боиснание ученой -степени кандидата вридачес-кахнаук
Москва 1992:
Работа ^выполнена на кафедре административного.права и • основ управления ОВД факультета № 4 Академии МВД РФ '
Научный руководитель -кандидат юридических наук, доцеат Кузьмичева Г Д.
Официальные оппоненты : • . " доктор юридических наук, профессор Резвых В.Д., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Воробьев В.Ф. . .
Ведущая организация - Московская высшая школа милиции МВД РФ.
Защита диссертации состоится " 1992г.,
B _L_4ac-» в ауд. i^- на заседании специализированного совета по присувденив ученой степени кандидата'юрвдичео-ких наук K-052.0I.02 Академии ИДД РФ (I25I7I,Москва, ул; 3i и А. Космодемьянских, 8).
' С диссертацией можно ознакомиться в специальной библис теке Академий МВД РФ.' . -
Автореферат, разослан "3/" 1992 г;
Ученый секретарь специализированною ро^ета Kr052.0I.02 Академии МВД РФ доктор юридических ааук, профессор.
П.Г;Пономарев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТУ.
Актуальность темы диссертационного исследования: Крупномасштабные изменения в лизни страны предусматрива вт не только преобразования в экономической области, но и проведение адекватной социальной политики. Расширение демократических процессов, укрепление правовых основ государственной и общественной жизни, современное развитие законодательства настоятельно требуют переосмысления некоторых традиционных подходов к направленности правоохранительной и правоприменительной деятельности соответствующих государственных органов. В последнее время весьма актуальной становится проблема исследования порядка управления как объекта правовой охраны. Это объясняется разнооб-.-разными политическими, экономическими и иньш социальными . процессами, происходящими в общественной одзки.
Факт распада СССР стал поводом для отказа от исполь-, зования его командно-административной системы с ее арсеналом правоустандвлений. Эти обстоятельства обусловили ровде-. яие.по сути.нового российского государства, провозгласившего разделение властей, приоритет прав и свобод человека, рыночную экономику в качестве главных его ориентиров.
Затянувшийся во времени системный кризис власти при- -вел к излишне частым реорганизациям органов госудфствен-яого управления в России, отражающим во многом^ субъективные .в' ззрения отдельных политических групп и попытки законодательной власти вмешийаться в оперативную деятельность-исполнительных органов; В итоге вновь утвердился параллелизм властей, столь успешно процветавший в бывшем СССР: Стало реадьно ощутгимш их стремление административно-дран вовым способом опосредовать как шжно- больший крут общественных отношений в сфере'управления. Подобные явления . неизменно ведут к разрастанию и- "утяжелению" государственного аппарата, его бюрократизации; и в ревудьтате - к снижению^эффективности его функционирования. • '.■'"•
Такого рода "подвияки" в институтах власти, понимав"
мне отдельными группами людей. ка£ начала демократии,-
■
объективно повлияли на состояние порядка управления.- од» ного иь.самых незащищенных объектов правовой охраны.
В последнее время заметно увеличилось количество административных правонарушений вданной сфере .общественных , отношений, что в итоге препятствует должной реализации функций управления. Кроме того, действующая система статистической информации не раскрывает истинной картина pao» пространеяности указанных деликтов, что крайне затрудняет законодателя и правоохранительным органам возможность оперативно реагировать на их динамик и структуру. До сих пор нет сколько-нибудь содержательного анализа практики борьбы с проступками против порядка управления. При применении. административного законодательства об ответственности за посягательства на данный родовой объект в организации работы ОДД возникает ряд нерешенных вопросов, имеющих, по мнению автора, важное значение не только в теоретическом, но и в практическом плане. Поэтот г стремление к исследованию данной проблемы представляется не просто актуальным, но и своевременным. Несмотря на то, что порядок управления и ранее рассматривался юридической наукой, проблемы его ■административно-правовой защиты с позиций сегодняшнего дня остаются не только не решенадаи, напротив, они получают новую остпоту. .
Порядок управления практически является общим объектом внимания науки уголовного и административного права. Однако если в трудах И.И.Солодкина, Н. 1!.3агородннкова, Г.Ф.Поленова и др., исследовавших проблемы борьбы-.с посягательствами на порядок управления с позиций уголовно-правовой наука, просматриваются попытки комплексного подхода к исследованию данного явления, то в работах.ученых-админи-отративистов Ы.Е.Еропкина, Р^.Деняоова^.И.И.Веремеенко, ' Д.Н;Бахраха, А.ШКлюшняченко, Е.В.Додина, СгТЧГончарука и . др. - рассматриваются лишь отдельные аспекты правовой.охраны порядка управления в связи о основными направлениями- административной деятельности милиции« Специальных же монографических работ, посвященных кошшконому исследовании административно-правовых проблем защиты порядка управления от неправомерных посягательств, в юридической литературе не
опубликовано. Фрагментарное же освещение пррблемы представляется недостаточным в современных условиях.
Указанные обстоятельства и обусловили выбор темы данного диссертационного исследования. .
Объектом исследования предстают общественные отноше-шения, в совокупности составляющие порядок управления в ' его современной законодательной и научной трактовке. ' , Предметом исследований выступают : институт административно-правовой охрани установленного порядка управления? правоохранительная" и правоприменительная деятельность ОВД по обеспеченно порядка управления в условиях построен .ния в России правового, государства. • • -
Цели и -задачи исследования. Целью диссертации явля- . ются: разработка в первом приближении научно обоснованны* предложений и рекомендаций по совершенствовании норм административного права, ориентированных на охрану порядка • управления, а также направленных на дальнейшее совершенствование форы и. методов административной деятельности милиции в данной сфере. Прикладной аспект-исследования охра-ничей целями совершенствования методики преподавания соответствующих учебных дисциплин в учебных заведениях ой-отемы МВД РФ.
Для достижения указанных целей был проведен исгори-■ ко-правовой анализ борьбы с посягательствами на у станов' ленный порядок управления в российском государстве; предприняла попытка раскрыть, понятие и сущнооть порядка управления как объекта административно-правовой охраны* проаяа-лизировави действующее административное законодательство . и состояние деликтностя щзоцессов и тенденций в рассмат-„ риваемой сфере; уточнены меото и роль ОВД в охране общест-, венных отношений, составляющих порядок .управления; обобщен ; опыт работы милиции по его обеспечении, г
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод дознания и системный комплексный программно-целевой подход как его конкретное проявление. При; подготовке, диссертации ав-
• юр руководствовался накопленным в России лолитико-право-вш и социальным опытом борьбы с посягательствами на порядок управления, обобщенным научной литературой, а также текущим законодательством.
Диссертантом были изучены общая'и специальная юридическая, историческая и педагогическая литература, соответствующее законодательство. Б основу работы положены концептуальные положения наук уголовкою, административного права и теории "государственного управления. .
В диссертации применены частные методы научного познания: социологического, логического и сравнительного правоведения, статистическогоуи системного анализа. Объективность информации обеспечивалась анализом документов, анкетированием, интервьюированием,, обобщением практики. Эмпирическую базу исследования составили: статистическая информация о количестве" совершенных административных правонарушений против порядка упрр'чления и количестве лиц, привлеченных к административной ответственности за данные . деяния в период 1988-1991гг, .. в целей по России 11 ее. отдельным регионам; результаты анкетирования и интервьюирования 228 дееспособных граадан, в том числе - 106 сотрудников милиции; материалы 168 изученных дел об административных правонарушениях против порядка управления, рассмотренных административными комиссиями, народными судьями и органами внутренних дел. Эти данные положены 'в основу выводов о состоянии, динамике и тенденциях администра-'
• тивно-лравовой практики ОВД по борьбе.с посягательствами
исследуемый объект, а также предложений по повышению эффективности соответствующих направлений административной деятельности милиции.
Научная новизна исследования состоит в том, что в дйс-сертации впервые предпринята попытка монографического комплексного исследования порядка управления с позиций административно-правовой .науки . Это поаволило автору выдвинуть ряд предложений, направленных на совершенствование дейот=-вущего административного законодательства иложившейся правоприменительной практики. '
В йсследовании изложены и обоснованы некоторые новые теоретические положения, касающиеся сущности порядка управления как объекта административно-правовой охраны и 88-щиты, а также места ОВД в обеспечении ааданного режима функционирования охраняемого объекта.
Положения, выносимые на защиту :
- понятие и юридическая сущность порядка управления как объекта административно-правовой охраны;
- предложения по совершенствованию административного законодательства, сформулированные на основе анализа норм административного'права, направленных на охрану порядка . управления; .
- понятие и классификация проступков щютив порядка . управления; '*"..•'
- предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования в данной сфере общественных отношений;
- определение места и роли ОВД (милиции) в-обеспечении порядка управления и предложения по повышению эффев* . тивности правоохранительной: и правоприменительной деятельности ОВД в данной сфере. ' '
Теоретическая и практическая значимость исследования . характеризуется содержанием и сутью:
- разработанных рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования порядка управления
.и ere охрани*' адресованных субъектам законодательной инициативы; . • •
- уточненных задач и функций ОВД в сфере-порядка уп--равйекш, предложенных мер по их достижении и реализации на практике; . •
— авторских предложений.по систематизации,норм Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях;
- новых методических приемов изучения указанной проблематики в рашеах соответствующих дисциплин в системе' учебных заведений. МВД Р6.
' Апробация результатов исследования.
Теоретические.положения и практические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании,, прошли свою апробацию на трех научно-практических конференциях, гроводда-
цых в ¡Московской и Тюменской высших школах ЫВД РФ и Тюменском государственном университете. Предложения по совершенствованию Особенной части КоАП РФ направлены в ЩИ законодательства.- Ряд теоретических предложений и рекомендаций обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры административного права и орнов управления ОВД Академии МВД РФ и используются в учебном процессе в вузах системы МВД РФ, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Основные выводы и предложения диссертационного исследования отражены в 5 опубликованных работах.
. Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы и филожевкй.
СОДЕРШШЕ ДИССЕРТАЦИИ.' . . . .
_ Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет^ цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются научная . новизна и практическая значимость результатов исследования.
В первой.главе - "Общая характеристика порядка управа ления как объекта административно-правовой охраош" - автор, наряду с другими вопросами,исследует историко-право-вую сущность порядка управления и его правовую обеспеченность в России. '
Общеизвестно, что дореволюционная Россия характеризуется историками, представителями иных наук как общество' с относительно низким объемом совокупного прибавочного проекта, го еогь общества почти чисто земледельческое1'. Последнее обстоятельство имело решающее значение для формирования в Х-ХН1 веках определенного, типа государственяоо-ти на территории России о жестокими рычагами государственного управления, направленного на изъятие той доли совокупного прибавочного продукта, которая удовлетворяла бы цреж-де всего интересы господствующего класса и потребности саморазвития структур управления. Именно здесь заложены ис-
и 4 ^Милов Л,. Природу нельзя отменить, как бд-этого ни хотели'политики //Независимая газета. 1992 4 мая.-' 8
токи многовековой деспотической власти российского самодержавия, режим которого не имел аналогов. Концентрация в руках монархов власти, которая одновременно законода- . тельствовала, управляла и судила, преследовала цель устрашения населения и его безусловного повиновения.
Развитие общества в соответствии с действием объективных законов привело к расширению класса собственников, что усиливало давление на правящую верхушку со стороны ' различных групп и слоев населения, недовольных своим со-циальнш статусом. Для Удержания власти монархический режим был вынужден вводить- те или иные элементы демократиза-.ции общественной жизни, но число посягательств на государственный аппарат и его структуры продолжало увеличиваться, что, в своп очередь, вызывало необходимость в их правовой 'защите. Уже в 1845 году 75 статей Уложения о наказаниях уголовных и Исполнительных были огЧединены понятием "порядок управления". К нарушениям порядка управления были отнесены такие, деяния, как: восстания гротив'властей, мае- ' совые беспорядки,- оскорбление и явное-неуважение к чиновникам', хищение и истребление официальных бумаг, самовольное присвоение власти и др.
Становление указанного объекта правовой охраны, по. мнении диссертанта, вызывалось необходимостью сохранения баланса между поделенными сферами экономического и политического господства и свидетельствовало об обособлении исполнительной (управленческой) власти. В данной главе рассматриваются также этапы усиления роли полицейского аппарата в обеспечении порядка управления в России и его последующего ослабления. ' ■ .
К числу основных факторов, приведших к падению Временного правительства в 1917 году и'всем последовавшим.'за этим исторический событиям, автор относит: яарастаюцую по-'ляризащш социальных сил в обществе; неэффективность разделения властей, лровоцирувщув как противоправные деяния < некоторых групп населения против существующего режима, ' так и диктаторские йерн по их обузданию; ущербность мдого-
партийности, которая, как отмечал Л.Троцкий, "править не может"У.Ослабление исполнительной власти и все последую- • щие обстоятельства (ухудшение жизненного уровня населения, .расовые, национальные и прочие смуты и т.п.) привели обще-, ство к состоянии, когда неизбежна диктатура, способная предотвратить общественный хаос. ,
Значительное внимание уделяется в.диссертации исследованию института правовой охраны порядка управления послеоктябрьского (181? г.) периода. СлОм прежнего государственного аппарата и замена его новым, отказ от принципа • разделения властей, закрепленный Конотитуцией РСФСР 1918г., граадаяская война и хозяйственная разруха потребовали изменений и в выборе средств и методов обеспечения порядка управления в Советской России. Система управления обществом приобрела черты бесспорной диктатуры административного аппарата. 'г .
В связи с образованием.ССОР на территории России возникли два уровня законодательной и исполнительной власти (союз - республика), между которыми развернулась борьба 00 поводу распределения компетенции, закончившаяся в пользу ■союзных структур. Приоритет общесоюзных законов над республиканскими, привел к тому, что'перед началом Великой Отечественной войны общесоюзны^ уголовный законодательством предусматривалась ответственность за 24 вида преступлений против порядка управления. Среди.них значились' и такие, как: нарушения правил учета автомототранспорга; нарушения правил об охране порядка н безопасности движения ;на транспорте; хищнический убой и изувечение скота; поломка и порча тракторов} самовольный проезд в товарных вагонах а т.д. Нормы административного права по вопросам охраны порядка управления в этот период- принимаются также преимущественно союзным законодателем. Чрезмерное расширение рамок института уголовно-правовой охраны порядка управления за счет .включения смежных правовых категорий-
I/ ' Буддаков В. Апрельский нокаут.парламентаризму ■ //Независимая газета. 1982 . 26 пая.'
на длительный период "сместило" данный родовой объект посягательства за пределы предмета административно-правового регулирования.
В диссертации анализируется юридический аспект кризиса власти^приведшего к потере устойчивости государственны* структур, а затем и распаду СССР.
Последние события, по мнению автора, с особой остротой ' поставили перед наукой административного права проблему разработки стимулирования ограничений административной власти, которые превратили бы ее в инструмент, надежно служащий обществу^ Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины авторитарной системы она должна превратиться.в испол-яительцую власть правового государства, где господствует только закон. Именно закон придает формальную и сущност-" ную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ев, создает преграду произволу. С помощью законов представительные органы направляют деятельность исполнительно-распорядительного - аппарата, предусматривают ответственность оубъектов управления -за противоправные служебные действия, побуждают участников управленческих отношений правомерно использовать свои полномочия и ис* поднять обязанности. ;
Историко-правовой очерк охраны порядка управления в • России позволяет автору сделать вывод, что нарушение баланса меаду сферами управления и контроля свидетельствует о системном характере кризиса власти и при определенных' обстоятельствах мояет привеоти к распаду государства.' ».ри-оотановить разрушительные тенденции и реанимировать рав- • новеспо властей можно путем различных стратегических подходов. Однако па практике выбор средств оказывается огра* , ничеянш, поскольку любые попытки внедрения новых принци-' пов (например, идей самоуправления) затративши как орггн " низационные, так а правовые аспекты управления. Способа яе правовой охраны порядка 'управления обусловливаются» В ко-.-нечном счете* типом политического решила и формой государственного правления. В историческом контексте понятием, порядка управления охватываемся- урегулированная правовыми
нормш.ш и охраняемая правовыми санкциями целенаправленная властная деятельность тлавныы образом i>сударствен-ного аппарата, должностных лиц и представителей власти, направленная на общество н его структурные элементы, •
Правовой аспект порядка управления отражает важнейшие интересы государства, общества,, социальных групп,слоев посредством решения взаимосвязанных нормотворческих, организационно-правовых, правоохранительных и правоприменительных задач,Главными здесь явлйптся правовое, преимущественно административно-правовое, регулирование деятеле ности субъектов управленческих отношений и охрана этих отношений уголовными и административными санкциями.
Теоретический анализ позволяет исследователю выявить два основных подхода к уголовно-правовому пониманию порядка управления. В широком смысле - это совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормалькое функционирование государственных и общественных органов и их должностных лиц, в узком - совокупность общественных отношений, обеспечивающих управленческую деятельность государственных и общественных органов, направленную на совершенствование и соблюдение правопорядка, охраняемую нормами уголовного права.
К сожалению, в теории административного права не выработано сколько-нибудь приемлемою определения понятия по-' рядка управления. В литературе встречаются лишь отдельные попытки очертить крут общественных отношений, составляющих его содержание. Кодекс РСФСР об административных правона-рушрашях не только не прояснил ситуацию с порядком управления,но и,по мнению автора, еще более запутал ees в главу "Административные правонарушения, -посягающие на установленный порядок управления" были помещены также проступки, посягающие и насыешше объекты (государственный и . общественный порядок, общественная безопасность). Такой подход законодателя буквально "раздвинул" границы, очер-ченнйе представителями уголовно-правовой науки. Указанной обстоятельства побудили автора провести сравнительное исследование- этих правовых объектов и выявить их. различия/ 12
Диссертант возражает против понимания порядка управления как всякого установленного нормами административного пр&» ва'порядка осуществления какой-либо деятельности. Более точнш, по мнению автора, является рассмотрение порядка управления как той част ислолнительно-расиорядителъной деятельности, основу содержания которой составляют санкционируемые государством процесса взаимодействия гражданина с государственным и общественными структурами в целях удовлетворена его прав и законных интересов.
Рассматриваемую сферу общественных отношений образуют в основном две группы отношений: те, в процессе которых обеспечивается нормальное функционирование государственных и общественных структур в сфере управления1' и предотвращаются их нарушения, и отношения, обеспечивающие условия для реализации гражданами принадлежащих им прав и законных интересов. Состояние порядка управления харак* теризуется прежде всего, соблюдением процедурных и процессуальных правил поведения участниками исполнительно-распорядительной деятельности. В этом смысле порядок управления предстает как процедурный аспект института управления. В то же время порядок управления является целевой социальной системой, устанавливаемой и поддеркмвае:.'.с1 для достижения определенных целей, обусловленных интересами личности, государства, общества.
Порядок управления, исходя из современной зако но деятельной трактовки, образуют: отношения, возникающие по поводу нарушения гражданами процедуры реализации принад-леващих им прав; отношения, возникающие по поводу соблюдения порядка передвижения гравдая по территории государства} отношения, возникающие по поводу обеспечения режима пребывания иностранных граздал и лиц без гражданства на территории нашего государства; отношения по поводу ведения, хранения и использования официальной документации':; отно-» шения, возникающие в связи с противодействием реализации. 1/. Вопросы функционирования общественных структур в сфере управления, их компетенция, правовое регламентирование ; и т.п..выходят за рамки данной работы.« нами не исследуются. ■
функций управления государственных и общественных организаций.
Под порядком управления как объектом административно-правовой охраны следует понимать совокупность (систему) общественных: отношений, урегулированных нормами административного права и охраняемых административными санкциями, направленных на обеспечение соблюдения граждан' наш процедуры реализации принадлежащих им прав и законных интересов,' а также реализацию внешних управленческих функций государственных и общественных структур, направленных на поддержание законности и правопорядка, государственной, личной и общественной безопасности.
Юридическая сущность порядка управления уясняется посредством рассмотрения механизма административно-правового регулирования в данной сфере и его основных компонеи-тов. При этом автор делает вывод, что механизм адшнисг-ративяо-правового регулирования в сфере порядка управления представляет собой совокупность административно-правовых средств воздействия на общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности при реализации внешних управленческих функций: государственных структур, направленных на обеспечение правопорядка, законности, государственной, личной и общественной безопасности^ также соблюдение процедур реали-< защи законных прав и интересов граждан.
Вторая глава - "Правовые и организационные проблемы обеспечения поредка управления" -" посвящена рассмотрению , видов административных правонарушений против порядка уте- -равленин и их классификации, адаийистративной ответственности за указанные проооушод, а также определению места органов внутренних дел в обеспечении порядка управлении.
Административные правонарушения против порядка управ-"лёния;неодинаковы по характеру антиобщественных деяний, •нарушителя, степени причиняемого вреда и мерам ответствен- , яости,' применяемым к виновным лицам.. Поэтому при решении .. вопроса о наложении на виновного тех.или .иных административных взысканий нужно всякий раз устанавливать вид пося-14 '
гательства и состав конкретного поступка.
По данным Госкомстата РФ, доля административных праг. вонарушений против порадка управления от общего количества адаинистративных деликтов составляла: в I98B г. - 5,7$ J в 1989 г. - 3,68$; В 1990 г. - 5,013; ь 1991 г.- 4,3$. Уровень же данных проступков в пересчете на десять тысяч россиян составлял : в 1990 г. - 89,5 и в 1991 г. - 81,8 проступка. Приведенные статистические данные, по мнении автора,., из вполне точно отражают реапьную ситуацию с соблюдением правопорядка в сфере управления и побуждает его более внимательно подойти к их интерпретации.
При кодификации норм Оссг* 'wofl чаоти КоАЛ РФ были исполь'зованы два критерия! со-д^жание общественных отношений и отрасль деятельности, тда они возникают. Это сразу привело к тому, что ^екотород правовые нормы, имездие единый родовой объект, оказались в разных главах. В работе констатируется, что подобный подход на оправдал себя ни с практических, ни с теоретических позиций.
Проступки, посягающие на установленный порядок управления, по мнению автора, сгруппированы в гласе 14 КоАЛ на основе широкого понимания порядка управления. При таком подходе к числу деяний, посягающ1х на порядок управления, следует отнести проступки, ответственность за которые предусмотрена, как минимум, в 84 статьях Кодекса об административных правонарушениях. Тогда доля данник административных деликтов возраотет в десять раз, а уровень i правонарушений - в 8-9 раз.
Посягательства на установленный порядок управления настолько разнообразны я разнохарактерны, что их научное исследование без четкой классификации неэффективно. В связи о этим предлагается сгруппировать данные проступки по следующим основаниям : по видовым (непосредственным) объектам; по особенностям объективной стороны; по видам субъектов посягательств; по особенностям субъективной стороны,
К административным правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления,автор относит общественно вредные* противоправные, виновные деяния, .посягающие на
общественные отношения, установление, развитие и охрана которых обеспечивают состояние ритмичности, упорядоченности и согласованности процессов реализации прав и интересов, субъектов управленческих отношений, а также режим нормального функционирования государственных структур, за совершение которых законодателем предусмотрена административная ответственность.
Адаинистративние правонарушения против порядка управления по различным регионам России распределяются неравномерно. Наибольшая "плотность" их отмечается в Моею» ве, затем в южных, центральных и западных регионах, на Урале,в северных и восточных регионах.В городах таких правонарушений совершается в 3-5 раз больше, чем в сельо-кой местности. Следует учитывать влияние и таких факторов, как численность населения и его половозрастной характер, общая криминогенная обстановка, эффективность работы правоохранительных органов и т.п.
Исходя из того, что при кодификации проступков против порядка управления необходимо придерживаться, понимания этого, объекта в узком смысле слова, а также из необходимости приведения Особенной части КоАП РФ в соответствие с аналогичным разделом уголовного кодекса, диссертант предлагает все административные правонарушения объединить в следующие"группы : административные правонарушения, посягающие на права и свободы граждан; административные правонарушения против общественного порядка, общественной безопасности и здоровья населения; административные • правонарушения, посягающие на окружающую природную среду и экологическую безопасность; административные правонарушения, посягающие на государственную или общественную собственность; хозяйственные прбстушш; административные правонарушения против .правосудия; административные правонарушения, посягающие на государственный порядок; административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления.
• . *. Результаты осуществленного диссертантом исследования ■ свидетельствуют о том, что действительное количество проК
отупков против установленного порядка управления в целом по стране составило в 1890 году 38,п 1991 году -36,от общего количества административных деликтов. Уровень же данных видов проступков в пересчете на 10 тне.населения составил соответствелно 713,3 и 694,6. Таким образом, автор показывает, что фактический уровень адаинистраг-тивных правонарушений против порядка управления по России в восемь раз превышает официальные статистические покааа-тели. ..
Наиболее распространенными видами административных взысканий аа проступки против порядка управления являются предупреждение и штраф. Анализируя нормативные акты, принятые в последние полтора, года, диссертант отмечает, что законодатель ужесточает штрафные санкции за посягательстве не данную группу рбдествзшшх отношений путем не только установления абсолютных размеров,но и определения кратности от размера минимальной заработной маты. По-видимому, подобный подход может быть использован и при конструировании санкций статей КоАЛ, предусматривающих ответственность за посягательства яа установленный порядок управления.
Анализируя систему юрисдикционных органов по де..ам , о -проступках против порядка управления, автор прмходит к выводу, что многосубъектность не способствует единообразию в квалификации проступков в данной сфера. Диссертант предлагает, например, передать ряд соответствующих полномочий комиссий (административных,' по делам несовершеннолетних, по борьбе о пьянством) в компетенцию народных оудей.
Административная ответственность в сфере порядка управления наступает за умышленное, небрежное или неосторожное нарушение.соответствущих правоустановлений, влекущее конкретный вред (либо создающий такую угрозу) государству, обществу шш гражданину. Содержание ответственности связано Ъ наступлением моральных или материальных отрис тельных последствий для• виновного.• о целью оказания яа негр определенного воспитательного воздействия и предупреждения
' I?
подобных нарушений со стороны иных участников данных о<5-ществениых отношений. Тем самым создаются условия для устойчивого функционирования охраняемого объекта. И с этих позиций, но млению диссертанта, административная ответственность предстает и как элемент организации управления, ; и как специальный щзавовой институт.
•Рассматривая в главе место ОВД в обеспечении порядка • управления, автор подчеркивает, что на их долю приходится; 90-93^ выявленных правонарушителей в сфере порядка управления и 82-84^ привлеченных к административной ответственности за данный вид проступков." А1х выявление и в целом юрвсдикционная деятельность ОВД охватывают практически Есе виды административных правонарушений против порядка " управления, хстя надзор за состоянием последнего осуществляется и иньш субъектами, наделеннши соответствующими. полномочиями.
Деятельность органов внутренних дел по обеспечению порядка управления - это основанная на законе и оснащенная силой при чувдения исполнительно-распорядительная деятель^» ность но осуществлению надзора за исполнением градцанаш' и должноотнши лицами действующего законодательства в да»» ной сфере, оказанию необходимого содействия при реализации их законных прав и обязанностей; Диссертант возражает про-■ тив сложившейся в бывшем СССР и принятой Российской Феде-"рацией традиции, при которой МВД предоставлено право регулирования некоторых групп общественных отношений, охватываемых порядком управления., (например, дорожное движение, ; -пожарная безопасность и др.).
, В диссертации подробно анализируются формы и методы административной деятельности милиции в данной сфера. Особое внимание уделяется использованию средств властно-пра?» вового воздействия на складывающиеся отношения в рамках : административного надзора, предупредительно-профилактмчео-йой и админисгративно-юрисдекцаонной деятельности.
, По теме исследования автор предлоншх методику ооста»- ( леяия и использования "опорных плакатов" (конспектов) в „
18 "
процессе изучения дисциплин "Административное право" и "Административная деятельность ОВД" в учебных заведениях системы МВД РФ.
ВЫВОДЫ И ПРШС2ЕНИЯ
В завершение исследования диссертант формулирует следующие, обобщения.
1. Под порядком управления, но мнении автора, следует понимать совокупность урегулированных нормами права и охраняемых правовыми санкциями общественных отношений, направленных на обеспечение гражданам и иным субъектам возможности процедуры реализации принадлежащих им прав и законных интересов, реализацию внешних управленческих функций государственными и общественными структурами.
2. Механизм административно-правового регулирования
в сфере порядка управления а.работе определяется как совокупность административно-правовых средств защиты общест- . венных отношений, складывающихся в процессе реализации внешних управленческих функций государственник и общественных структур, а также процедур реализации законных прав и интересов граждан.•
• 3. К проступкам против порядка управления диссертант относит общественно вредные, противоправные, виновныь деяния,- посягающие на составляющие его общественные отношения, за совершение которых законодателем предусмотрена административная ответственность.
.4. Административная ответственность в сфере порядка управления рассматривается в двух аспектах •: как элемент организации управления и как правовой институт. Такая позиция возмояна в силу того, что в .системе организации управления административная ответственность выступает в качестве совокупности мер, обеспеченных административно-правовыми, политическими и организационнши средствами, ко-, торые призваны стимулировать безупречное и активное-поведение участников управленческих отношений путем применения к яки правовых мер воздействия, направленных на достижение рационального функционирования оистемы управления.' В качестве правового института административная огветствешюсть
предстает как совокупность материальных и процессуальных три конкретной отрасли права, обеспечивающих законность аапрограшированного процесса функционирования системы управления. Достигается это, с одной стороны, путем предупреждения и предотвращения .отклоняющегося поведения субъектов •управленческих отношений, с другой - путем применения при- .. нудителышх мер к субъектам, посягающим на установленный вариант поведения. Административная ответственность по своему содержанию различна. Это может быть и наказание, я восстановление нарушенного прайа, и принуждение к должно- : му исполнению обязанностей, что весьма актуально в настоящее время.
5. Административно-правовая охрана порядка управления - это основанная на законе исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов по осуществлению организационно-правовых мер, обеспечивающих исполнение действующего законодательства в .охраняемой сфере, а равно по реализации убеждения и принуждения в отношении правонарушителей с целью создания и поддержания благоприятных условий для осуществления законных прав и интересов субъектов управленческих отношений и заданного режима функциониро- • вания объекта в целом.
6. Основнши способами обеспечения порядка управлэ- . нвя в деятельности органов внутренних дел являются : со-, действие в огабшшации управленческих отношений (так называемая "обслуживающая" деятельность); иормотворческая • / деятельность; ацшнмстративно-юрисдикциошшя деятельность/
7. Исследовав адаиниотративно-аадворную и юрисдикциоа-ную деятельность ОВД в данной сфере; автор вносит следую- : щие предложена : '■■■'..-
- 'распространить юрисдакционные полномочия, присущие руководителям ТРОВД, на руководителей отделений милиции;
. - предоставить право рассмотрения дел.об административных правонарушениях, предусмотренных сг.178-182 КоАЛ, начальникам всех территориальных органов внутренних дел России; . -
20.
- оставить под юрисдикцией ьдЦ рассмотрение материалов о нарушениях правил паспортной система и безопасности дорожного движения, передав право решения по всей инш административно« деликтам народньм судьям;
- законодательно закрепить конфискацию и возмездное иаьятие огнестрельного оружия и боеприпасов в качестве основных взысканий за нарушение порядка их приобретения и пользования, а также радиопередающих и радиоэлектронных средств.за нарушение правил их эксплуатации;
- необходимо принять меры по организационному совершенствованию надзорной деятельности в сферах дорожного движения и владения огнестрельйм оружием и его использования-, В этйх целях в рамках ведомственного регулирования следовало бы осуществить, некоторое перераспределение надзорных
и юриодикционных полномочий между службами и подразделениями ОВД, а при структурных, реорганизациях - исходить И8. особенностей поднадзорных объектов, относящихся к порядку управления.
8. Учитывая, что исследуемые составу в ныне действующем Кодексе об административных правонарушениях расположены 'в нескольких главах в силу применения двойного критерия, автор предлагает объединить их в одной главе по признаку единого родового объекта, В этом случае глава "А^.шшстра-тивяыэ правонарушения, посягавшие на установленный порядок управления" будет охватывать составы.проступков, ответов взяяость за которые предусмотрена ■ ст. 68,84,104,107, ЧЧ.1 и 2 от.'иб,118,121,122,136,13?,138,142 Д43.1431,161, 166,167.163,1711, Ш2, I?!3,174,175,178,179,180,184,185, 188,190 ,192 КоАП РФ.
По тема диссертации опубликованы следующие работы диссертанта : - <
1. Проблемы административного права на этапе пересз?«. ройки //Творчество и,право: Тезисы докладов кауодо-праю* тачрокой конференций. - Тюмень, 1990. - 0,1 д.л.
2. ОВД как субъект охраны порядка -управления //Роль . ОВД в формирования правового' государства',: .Межвуз .сб.'яаучн. ТРУДОВ /"-Г'ЫВД СССР/- М;, 1991."- 0,3 п.Я.\
3. Правовая охрана порядка управления . прошлое, настоящее, будущее //Советское социалистическое государство ; прошлое, настоящее, будущее ?;Материалы научно-практической конференции /ТЕШ МВД РФ. - Тюмень, 1991. - 0,4 п.л.
4. Сравнительная характеристика общественного порядка, общественной безопасности и установленного порядка уп* давления как объектов административно-правовой охраны. //Организация деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка и общественной безопасности, г Принята к печати в лкадемии МВД РФ в 1992 г. - 0,4 п.л,
5. Административно-юрисдикционная деятельность руководителей горрайорганов внутренних дел в Сфере охраны порядка управления в условиях перестройки ///правленческая деятельность руководителей органов внутренних дел в современных условиях, т Принята к печати в Академии МВД РФ
В 1991 г. - 0,3 п.л.
Виктор Данилович Плесовских Корректор. Л.А. Малюткина
. Подписано в печать 29.06.92, . уУсл.печ.л. 1,39. . ■ Уч.-изд.л. 1,16.
Тирад; 60 экз. Заказ й 5
Типография Академии ШЭД РФ, Москва
