Административно-правовая защита конкуренциитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая защита конкуренции»

005555661

На правах рукописи

Кинев Александр Юрьевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА КОНКУРЕНЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

12.00.14 — административное право; административный процесс

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

2 0 НОЯ 2014

Москва-2014

005555661

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»

Научный консультант доктор юридических наук, профессор

Старостин Сергей Алексеевич

Официальные оппоненты: Кононов Павел Иванович,

доктор юридических наук, профессор, Второй арбитражный апелляционный суд, судья четвертого судебного состава

Соловей Юрий Петрович,

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, ЧОУ ВПО «Омская юридическая академия», ректор

Старилов Юрий Николаевич,

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», заведующий кафедрой административного и муниципального права

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная

юридическая академия»

Защита состоится 3 февраля 2015 г. в 15-00 на заседании диссертационного совета Д. 212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина(МГЮА) по адресу: г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА).

Ссылка на сайт Университета имени O.E. Кутафина (МПОА), но котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного консультанта соискателя ученой степени и автореферат диссертации: htpp://msal.ru/general/academy/councils/collab/

Автореферат разослан Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена недостаточной эффективностью защиты и низким уровнем развития конкуренции в Российской Федерации. Решение этих многоаспектных задач в значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по широкому спектру направлений: от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижение административных и инфраструктурных барьеров, до защиты прав граждан и национальной политики.

Современный период оказался явно недостаточным для создания необходимых условий развития конкуренции, что проявляется в настоящее время в существовании негативных последствий перехода от административно-командных к рыночным методам регулирования экономики, в том числе чрезмерной монополизации большинства ее отраслей, значительной долей нарушений конкуренции со стороны органов государственной власти.

Важность углубленного изучения административно-правовой защиты конкуренции обусловлена рядом обстоятельств.

Во-первых, необходимо исследовать и дать научную оценку утвердившемуся в настоящее время тезису об обеспечении развития рыночных отношений при значительном ослаблении роли государства в экономике и социальной сфере. Следует учитывать, что защита конкуренции относится к числу форм государственного вмешательства в экономику, необходимость, глубина проникновения и эффективность которого всегда вызывали критику со стороны не только практиков, но и ученых различных отраслей знаний. Проблема состоит в необходимости минимизировать негативные последствия, связанные с антимонопольным регулированием, обеспечив при этом как эффективную защиту конкуренции, так и гармоничное развитие экономики страны.

Необходимо точно выяснить, в каких сферах и насколько государство может себе позволить уйти от прямого администрирования и использовать иные

методы, в первую очередь, экономические, без ущерба для эффективности, системности и целостности государственного управления. Уровень вмешательства государства в экономику должен, с одной стороны, обеспечить высокое качество государственного управления, а с другой стороны, не допустить бесконтрольность объектов управления.

Во-вторых, в настоящее время, несмотря на активные усилия антимонопольных органов по созданию условий для развития конкуренции на товарных рынках, отсутствует согласованность действий внутри системы исполнительной власти, необходимая для эффективного решения поставленных перед ними задач. Несовпадение ведомственных интересов органов государственного управления в области защиты конкуренции препятствует синхронному снижению экономической концентрации на различных товарных рынках.

Негативно сказываются на конкуренции действия органов государственной власти при проведении закупок для государственных нужд. Заслуживает обобщения и научного анализа в контексте рассмотрения проблем защиты конкуренции практика применения норм Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В-третьих, особо актуальным научное исследование проблем административно-правовой защиты конкуренции становится в связи с необходимостью создания благоприятного инвестиционного климата в стране, что предполагает формирование соответствующей международным стандартам институциональной среды, в том числе институтов защиты конкуренции. Анализ публикаций в иностранных средствах массовой информации, а также ежегодного доклада Всемирного экономического форума о глобальной конкурентоспособности свидетельствует об устойчивом сохранении во взглядах многих зарубежных инвесторов, экономистов и рядовых граждан представлений о России как стране со сверхмонополизированной экономикой, где активно происходят процессы сращивания бизнеса и власти, и где защита прав и интересов конкурентов обеспечивается не законодательно установленными мерами, а посредством

лоббирования и коррупции. В рейтинге стран по степени благоприятности условий для ведения бизнеса, который ежегодно публикуется в докладе, подготавливаемом Всемирным банком совместно с Международной финансовой корпорацией, Россия по итогам 2013 года занимает 149 место.

В-четвертых, серьезным испытанием для конкурентных отношений в ближайшем будущем является адаптация отечественных компаний к последствиям вступления России во Всемирную торговую организацию. Снижение таможенных пошлин создает стимулы для прихода на российский рынок крупнейших зарубежных товаропроизводителей, транснациональных компаний. В связи с этим необходимо обеспечить оптимальное соответствие антимонопольного законодательства, с одной стороны, требованиям Всемирной торговой организации, а с другой — интересам отечественных товаропроизводителей. Кроме того, должна быть скорректирована деятельность антимонопольных органов, задачи которой будут связаны с анализом экономических процессов не только в пределах нашей страны, но и во многом за ее пределами.

Исследование проблем административно-правовой защиты конкуренции сопряжено с существенными методологическими и практическими трудностями. По целому ряду концептуальных проблем сохраняется многообразие точек зрения, касающихся понятийного аппарата. В близкие по значению термины порой вкладывается различное содержание. Отсутствие единой терминологии и единообразного толкования базовых категорий, в том числе нормативных, на практике приводит к различным оценкам, разноплановости и нескоор-динированности действий субъектов защиты конкуренции между собой.

Следствием теоретических разработок станет получение новых знаний о предмете исследования, что сделает возможным прогнозирование и планирование новых и эффективных форм и способов защиты конкуренции, а это, в свою очередь, окажет позитивное влияние на реализацию современной государственной конкурентной политики.

Актуальность исследования состоит еще и в том, что разработкой проблемы занимались представители в большей степени экономической теории, а не ученые-юристы, и еще в меньшей степени - представители науки административного права. Данная диссертация представляет собой научное исследование соответствующей проблематики и восполняет этот существенный пробел в исследовании проблем защиты конкуренции в Российской Федерации.

Степень разработанности проблемы. В российской науке на сегодняшний день сформировались и развиваются определенные взгляды на конкуренцию, формы и методы ее защиты. Эти вопросы всегда являлись предметом научных исследований.

Ранний период развития в России научных представлений о конкуренции и способах ее защиты относится к концу XIX — началу XX в. В данный период выходят в свет научные труды русских ученых, заложивших теоретические основы конкуренции. Это труды В. Гольденберга, Г.Ф. Шершеневича, А.И. Ка-минки, В.Н. Шретера и других исследователей дореволюционной эпохи.

Наибольший вклад в развитие теории конкуренции был сделан современными учеными-экономистами: О.Г. Борисовым, A.C. Васьковским, Н.В. Веди-ным, Т.Н. Гоголевой, В.А. Гордеевым, В.П. Горевым, Е.В. Даровских, Е.К. Евдокимовой, JI.A. Жигуным, A.B. Зимаковым, H.A. Каменевым, И.В. Князевой, Т.Ю. Куделиной, И.Ю. Мосягиным, H.H. Никитиной, Н.И. Пащенко, ГЛ. Сме-таниной, Т.В. Темяковой, Л.Г. Шутько и другими.

Вопросы конкуренции были предметом исследований ученых различных научных специальностей в области юриспруденции. Это представители теор-рии права Е.А. Исайчева, З.М. Казачкова, В.В. Мехедова, Т.В. Темякова, А.Г. Супрунов и другие, специалисты уголовного права и криминологии А.Н. Бойцов, Е.В. Жуков, В .Т. Корниенко, С.А. Кузнецов, Е.Е. Петров, П.Н. Репин, Г.А. Русанов, Ю.Г. Следь и другие.

Наибольшее число исследований проблем защиты конкуренции относится к цивилистике. К ним можно отнести работы А.Ю. Алимова, А.Н. Варла-

мовой, П.М. Владимировой, H.H. Вознесенского, В.И. Еременко, Е.А. Жални-ной, О.Н. Зименковой, Ю.С. Куликовой, Е.В. Муратовой, С.А. Паращука, Б.И. Пугинского, Д.И. Серегина, М.М. Степановой, A.C. Сулакшииой, И.А. Ульянова, М.В. Цветковой и других.

В основу диссертации положены труды современных административи-стов: А.Б. Агапова, A.C. Дугенца, JI.M. Колодкина, П.И. Кононова, Ю.И. Мига-чева, А.Ф. Ноздрачева, JIJ1. Попова, A.B. Разгильдеева, Б.В. Российского, П.П. Серкова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, М.С. Студеники-ной, А.П. Шергина и других.

По проблемам, связанным с административно-правовыми аспектами конкуренции, защищено немало диссертаций, но специальных исследований на уровне докторских диссертаций в рамках административного права не проводилось. Учитывая динамичность административного законодательства, а также достаточно быстрые темпы развития конкурентных отношений, положения многих ранее защищенных диссертаций отчасти утратили свою актуальность.

Таким образом, вполне обоснованно можно говорить о том, что в настоящее время требуется системное и фундаментальное исследование теоретических и прикладных проблем, связанных с административно-правовой защитой конкуренции, на основе новейшего законодательства современной России, что и было сделано в настоящей диссертации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области противодействия монополистическим действиям и административно-правовой защиты конкуренции.

Предметом диссертационного исследования являются как административно-правовые нормы в сфере защиты конкуренции, так и практика их применения, определяющая направления и перспективы дальнейшего совершенствования и развития конкуренции.

Целью диссертационного исследования является разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций по административно-правовой защите конкуренции.

Для реализации данной цели в работе поставлены следующие основные задачи:

- определить основные исторические предпосылки формирования и особенности современного понимания конкуренции и законодательства, регулирующего ее защиту;

- сформулировать необходимые и достаточные признаки понятий «конкуренция», «конкурентная политика», «антимонопольное регулирование», «административно-правовая защита конкуренции», определить критерии их соотношения и разграничения;

- раскрыть особенности правового регулирования защиты конкуренции;

- выявить, структурировать и обосновать элементы содержания системы административно-правовой защиты конкуренции;

- исследовать место антимонопольных органов в системе органов исполнительной власти, определить их правовое положение, выявить проблемы взаимодействия органов исполнительной власти в области защиты конкуренции;

- показать особенности правового закрепления функций антимонопольных органов;

- установить содержание и сущность административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции, сформулировать основные проблемы, с ней связанные, и наметить пути их решения;

- исследовать административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности, определить пути повышения эффективности их применения;

- раскрыть проблемы в области административно-правового предупреждения и пресечения антиконкурентных действий органов государственной власти, предложить меры по их разрешению;

- оценить современное состояние административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, выявить основные тенденции и направления ее развития;

- выявить проблемы развития административных процедур рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства в целях обеспечения прав и законных интересов их участников, баланса публичных и частных интересов, предложить меры по их совершенствованию;

- установить особенности судебных форм защиты конкуренции, проанализировать состояние судебной практики по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, выработать предложения по ее совершенствованию;

- обосновать научные выводы, законодательные предложения и практические рекомендации по совершенствованию административно-правовой защиты конкуренции.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования явились общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права, современные достижения науки административного, гражданского, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального права.

Нормативной базой диссертации являются международные правовые акты в области регулирования конкуренции, Конституция Российской Федерации, отечественное законодательство, постановления пленумов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Феде-

рации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы (далее ФАС России) и других федеральных органов исполнительной власти.

Эмпирическая база исследования. Автором по специально разработанной программе изучены материалы дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Проведен анкетный опрос 470 работников антимонопольных органов.

Автором обобщена практика по рассмотрению дел об административных правонарушениях, связанных со злоупотреблением доминирующим положением на товарном рынке, недобросовестной конкуренцией, заключением ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществлением ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацией экономической деятельности и других административных правонарушений.

В диссертации изучена практика предоставления государственных или муниципальных услуг с точки зрения содержания в ней нарушений антимонопольного законодательства Российской Федерации и действий, которые привели к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

При подготовке работы использованы статистика ФАС России, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, материалы семинаров, проведенных автором с сотрудниками территориальных органов ФАС России во всех регионах страны по вопросам защиты конкуренции.

При выявлении проблем защиты конкуренции, а также при разработке практических рекомендаций автору помог многолетний опыт работы в ФАС России.

Положения, выносимые на защиту:

1. Под административно-правовой защитой конкуренции следует понимать совокупность правовых и организационных мер, направленных на противодействие монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, запрет на ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие), соглашения, согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

К указанным мерам относятся: судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях в области защиты конкуренции, контрольная деятельность антимонопольных органов, действия хозяйствующих субъектов, направленные на защиту своих прав и интересов в области конкуренции.

2. Угрозой, которая уже в ближайшее время встанет перед Российской Федерацией - это усиление глобальной конкуренции, охватывающей не только традиционные рынки товаров, капиталов, технологий и рабочей силы, но и системы национального управления, поддержки инноваций, развития человеческого потенциала.

В настоящее время среди стимулирующих, ограничительных и защитных мер преобладают меры административно-правовой защиты конкуренции. Дальнейшее совершенствование конкурентных отношений в России должно быть основано на мерах, стимулирующих развитие конкуренции, а административно-правовая защита конкуренции акцентироваться и развиваться преимущественно на наиболее монополизированных товарных рынках.

3. Струетура административно-правового регулирования защиты конкуренции, а также его совершенствование должны основываться на представлении об административно-правовой защите конкуренции как системе административно-правовых средств, которые в зависимости от предмета воздействия

делятся на следующие виды: административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности, административно-правовые средства защиты от недобросовестной конкуренции, административно-правовые средства предупреждения и пресечения антиконкурентных действий органов государственной власти.

4. Административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности являются основой особого правового режима предпринимательской деятельности, для которого характерен приоритет предписаний и запретов. Развитие указанных средств целесообразно осуществлять в следующих направлениях:

— повышение прозрачности торговых политик субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в том числе посредством использования правил недискриминационного доступа к производимым ими товарам;

— закрепление в КоАП РФ санкции за нарушение правил недискриминационного доступа, дальнейшая дифференциация административной ответственности за нарушение данных правил;

— трансформация антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции, предполагающая переход от защиты интересов одного физического лица к защите интересов неопределенного круга физических лиц в случае нарушения их прав или ущемления их интересов хозяйствующим субъектом, злоупотребляющим своим доминирующим положением;

— развитие институтов разъяснений и рекомендаций («guidelines») по применению антимонопольного законодательства в целях повышения обоснованности принимаемых решений и обеспечения единообразия в правоприменении; закрепление статуса указапных рекомендаций и порядка их подготовки в постановлении Правительства Российской Федерации;

— внедрение программ смягчения ответственности для членов картеля, оказывающих содействие расследованию.

5. Для эффективного противодействия недобросовестной конкуренции в России характерно широкое применение административных форм защиты, в отличие от преобладающего судебного порядка в зарубежных странах, что обусловлено, с одной стороны, недостаточно эффективным функционированием судебной власти, а с другой стороны - сложившейся практикой антимонопольных органов, в компетенцию которых входит рассмотрение тесно связанных с недобросовестной конкуренцией дел (например, в области рекламы). В диссертации доказано, что в перспективе необходимо переместить акцент противодействия недобросовестной конкуренции с административных форм защиты в сторону судебной защиты.

6. В качестве важной межотраслевой меры административно-правовой защиты конкуренции следует считать оценку регулирующего воздействия на конкуренцию проектов нормативных правовых актов. В целях совершенствования механизма указанной оценки необходима разработка специальной методики защиты и развития конкуренции, которая должна быть включена в технические регламенты, а также в иные акты, разрабатываемые и утверждаемые при осуществлении технического регулирования.

7. Воздействие на нарушителей антимонопольного законодательства посредством административно-правовых санкций, закрепленных в КоАП РФ, является в настоящее время достаточно широко практикуемой мерой, что обусловлено недостаточным уровнем развития иных правовых средств борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства. Объективным условием, способствующим применению административных мер за нарушения антимонопольного законодательства, следует назвать широкое распространение административной ответственности в области противодействия правонарушениям экономического характера в целом.

8. Дифференциация санкций за нарушения антимонопольных требований не соответствует дифференциации запретов, закрепленных в статьях 15,16 и 17 Федерального закона «О защите конкуренции». Отчасти это обусловлено относительно непродолжительным периодом применения указанных правовых

норм. Запретительный характер антимонопольного законодательства отрицательно влияет на эффективность защиты конкуренции.

9. Устойчивой тенденцией является дифференцированный подход к привлечению к административной ответственности за нарушение антимонопольных правил на различных товарных рынках, что вызвано разницей в оценке их общественной опасности и необходимостью более четкого установления границ административной ответственности. В процессе исследования установлено, что наряду с дифференциацией ответственности за нарушение антимонопольных запретов необходимо развитие составов административных правонарушений, связанных с невыполнением предусмотренных законодательством обязанностей хозяйствующих субъектов в отношении антимонопольных органов, в том числе имеющих обеспечительный характер.

10. Специфика сочетания частных и публичных интересов при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства обуславливает необходимость закрепления на уровне закона отдельных административно-юрисдикционных процедур (антимонопольных процедур), отличающихся от иных административно-юрисдикционных процедур, выделяемых в науке и структурированных в законодательстве (производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам).

11. Реализация принципа состязательности сторон в антимонопольных процедурах ограничена тем, что в специально создаваемые ФАС России комиссии, призванные разрешать дела об административных правонарушениях, включаются исключительно работники антимонопольного органа, что, естественно, не может обеспечить равенство сторон и эффективную состязательность. Антимонопольный орган может оказывать воздействие на процессуальную деятельность комиссии посредством утверждения состава комиссии и ее председателя.

12. В настоящее время отсутствует как общая теоретическая конструкция антимонопольных органов, так и четкое распределение задач в области защиты

конкуренции между ними и другими федеральными органами исполнительной власти. Указанная особенность проявляется в следующем:

- существующая в России система разделения функций в области развития и защиты конкуренции характеризуется ключевой ролью Федеральной антимонопольной службы и недостаточным уровнем организационно-правового обособления указанных функций для иных федеральных органов исполнительной власти. Функции развития и защиты конкуренции являются достаточно масштабными и предполагают включение в процесс их реализации не одного, а нескольких органов исполнительной власти;

- загромождение функций ФАС России полномочиями, не связанными непосредственно с защитой конкуренции — контролем рекламы, иностранных инвестиций, закупок для государственных нужд - препятствует успешному решению ими своих основных задач по защите конкуренции. В диссертации предложено передать функции по рассмотрению дел, не оказывающих существенного влияния на ограничение конкуренции, от антимонопольных органов другим соответствующим уполномоченным государственным органам;

- у российских антимонопольных органов отсутствуют полномочия осуществлять оперативно-разыскную деятельность для успешной борьбы с картелями приводит к ситуации, когда они вынуждены решать это ключевую для себя задачу, прибегая к различного рода обходным юридическим конструкциям. Предлагается наделить ФАС России такими функциями.

13. Распределение задач в области административно-правовой защиты конкуренции между федеральными органами исполнительной власти должно осуществляться следующим образом: ведущим федеральным органом исполнительной власти, определяющим государственную конкурентную политику и координирующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти по ее реализации, должно быть Министерство экономического развития Российской Федерации. Реализацию государственной конкурентной политики

в отдельных отраслях предлагается возложить на отраслевые ведомства, а охранительные меры в области защиты конкуренции должны быть прерогативой антимонопольных органов.

14. Преобладание в российском конкурентном законодательстве оценочных норм обуславливает необходимость углубления специализации судей, рассматривающих антимонопольные дела, а также формализации статуса экспертов и издаваемых ими документов как важной части материалов антимонопольных дел.

15. В целях совершенствования административно-правовой защиты конкуренции необходимо внести следующие изменения в нормативные правовые акты:

1) в Федеральный закон «О защите конкуренции»:

- в ст. 4 ввести определения понятий «защита конкуренции», «злоупотребление доминирующим положением», «возможность оказывать решающее влияние»;

- в ст. 23 установить полномочие антимонопольных органов направлять в суд иски в защиту неопределенного круга лиц, пострадавших в результате нарушения антимонопольного законодательства;

- в главе 3 закрепить запреты в отношении деятельности публичных органов: необоснованный отказ в допуске к участию в торгах; формирование документации, которая приводит к ограничению количества участников торгов;

- в главе 9 определить порядок оформления протокола заседания комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» включить нормы, предусматривающие возможность для правоохранительных органов проводить оперативно-розыскные мероприятия по обращению антимонопольных органов и передавать им сведения о результатах таких мероприятий для использования при доказывании картелей;

3) УПК РФ дополнить положением о необходимости приобщения к материалам уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 178 УК РФ («Недопущение, ограничение или устранение конкуренции»), решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства;

4) в КоАП РФ внести изменения, предусматривающие ответственность за совершение административного правонарушения, связанного с нарушением правил недискриминационного доступа; предусматривающие сроки давности привлечения к административной ответственности за заключение и участие в картельных соглашениях (аналогично срокам, установленным ст. 178 УК РФ);

5) ч. 12 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» изложить следующим образом: «Правительство Российской Федерации разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики и защиты конкуренции, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам»;

6) в Постановлении Правительства Российской Федерации № 331 от 30.06.2004 г. «Об утверждении Положении о Федеральной антимонопольной службе»:

- закрепить в качестве функции ФАС России разработку и реализацию государственной политики в сфере развития и защиты конкуренции;

- п. 6.2 изложить в следующей редакции: «заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности»;

- закрепить полномочия ФАС России по выдаче предупреждений и предостережений по фактам антиконкурентных актов и действий публичных органов, а также по фактам недобросовестной конкуренции;

7) принять Постановление Правительства Российской Федерации, утверждающее порядок установления доминирования хозяйствующего субъекта на рынке;

8) принять Антимонопольный кодекс ЕАЭС, который бы гармонизировал законодательство входящих в союз стран с целью повышения эффективности защиты и развития конкуренции.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые на основе последних изменений в международных стандартах защиты конкуренции и отечественного законодательства проведено комплексное и системное научное исследование административно-правовой защиты конкуренции.

Критерию новизны соответствуют следующие теоретические положения диссертации:

- выявленные автором закономерности развития административных правоотношений в сфере защиты конкуренции;

- определения понятий «конкуренция», «антимонопольное регулирование», «административно-правовая защита конкуренции»;

- авторские предложения по разграничению функций федеральных органов исполнительной власти в сфере развития и защиты конкуренции;

- авторская концепция производства по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, включающая в себя административные процедуры рассмотрения дел антимонопольными органами, административно-юрисдикци-ониуто деятельность антимонопольных органов и рассмотрение дел судами;

- предложенная автором концепция реформирования системы административно-правовой защиты конкуренции, включающая развитие методов борьбы с картелями, конкретные условия и возможности трансформации антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции, актуальные направления международного сотрудничества в области защиты конкуренции.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой и внесением новых знаний в науку административного права и авторской концепцией комплекса мер по защите и совершенствованию конкуренции. Диссертация содержит теоретические положения, совокупность которых представляет собой постановку и решение сложных проблем защиты и совершенствования конкуренции, имеющих важное государственное значение.

Теоретические выводы и положения позволили автору внести ряд существенных предложений по совершенствованию административного законодательства о защите и совершенствовании конкуренции.

Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена важными рекомендациями и предложениями, направленными на совершенствование конкурентной политики, антимонопольного законодательства и законодательства об административной ответственности.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на научно-практических конференциях и теоретических семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения научных разработок в законопроектную деятельность и правоприменительную практику, учебный процесс.

Положения диссертации докладывались на многочисленных международных и межведомственных научно-практических конференциях.

Результаты диссертационного исследовашш были использованы в выступлениях на заседаниях коллегии Федеральной антимонопольной службы в 2012 - 2013 годах, на заседаниях Правительства Российской Федерации.

Результаты исследования использовались при проведении семинаров и совещаний, проведенных на федеральном и региональном уровнях с работниками антимонопольных органов.

Всего по теме диссертации опубликовано 47 научных работ, в том числе 24 научные статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, 3 монографии.

Результаты диссертационного исследования использованы при подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и КоАП РФ.

Теоретические предложения внедрены в учебный процесс.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 14 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются методы исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования.

В первой главе «Конкуренция как объект административно-правовой защиты» исследуются понятие и сущность конкуренции, ее толкование в теории, отечественном законодательстве и правоприменительной практике, анализируется содержание административно-правовой защиты конкуренции.

Первый параграф посвящен изучению признаков конкуренции, анализу истории формирования научных представлений о конкуренции и законодательстве, регулирующем ее защиту.

Соискатель, обращаясь к историческому анализу развития законодательства в области защиты конкуренции в различных странах, обосновывает вывод о том, что процесс формирования нормативной составляющей государственной конкурентной политики в каждой отдельно взятой стране в основном был детерминирован национальными особенностями конкурентной среды.

Развитие рыночной экономихи привело к осмыслению в обществе социальной и экономической ценности конкуренции, пониманию вкладываемого в ее понятие содержания и осознание необходимости законодательных мер по ее регулированию.

Отдельное внимание в содержании параграфа посвящено анализу основных исторических закономерностей становления конкуренции в Российской Федерации.

Первая раскрываемая в работе закономерность заключается в том, что в 90-х годах прошлого века в России преобладала государственная собственность на значительное число предприятий. Организованная в конце прошлого века

приватизация сопровождалась серьезными нарушениями конкуренции, распространение получили различные формы недобросовестной конкуренции, которые не требовали вложений в модернизацию производства в целях повышения качества выпускаемой продукции. В результате приватизации уровень экономической концентрации уменьшился не так существенно, как в западных странах. Прежде всего, это коснулось сырьевых отраслей экономики, что негативно сказалось на развитии конкуренции также и в смежных отраслях.

Вторая важная закономерность заключается в отсутствии отлаженного механизма взаимодействия между спросом и предложением, что выразилось в дефиците качественной продукции отечественных производителей, востребованной в обществе. Негативные стороны плановой централизованной экономики проявились в неготовности большинства отечественных предприятий и фирм конкурировать с зарубежными компаниями, производящими аналогичную продукцию. Преобладание в экономике советского периода предприятий-монополистов обусловило ее крайнюю неэффективность и отсутствие конкуренции в производственной сфере.

И третья закономерность состоит в существенном разрыве между развитием экономик отдельных регионов страны. В Советском Союзе в каждом регионе располагались предприятия с чрезмерно узкой специализацией, что было обусловлено закреплением поставщиков за регионами и категориями потребителей в рамках централизованной системы сбыта продукции. Становлению в конце прошлого века России как самостоятельного государства сопутствовали проблемы в обеспечении единства экономического пространства. До настоящего времени наблюдаются последствия указанных проблем, выражающиеся в достаточно серьезном разрыве между стремительными темпами экономического развития отдельных регионов (Центральный федеральный округ, регионы с богатыми минерально-сырьевыми ресурсами) и стагнацией, депрессивным состоянием других (республики Северного Кавказа и др.).

Опираясь на выводы научных исследований в области экономики, автор констатирует усиление концентрации на многих российских товарных рынках.

В подтверждение приводится низкий рейтинг конкурентоспособности, присвоенный России Всемирным экономическим форумом, который ежегодно проводит обширное исследование конкурентоспособности крупнейших стран мира.

Проведенный соискателем анализ экономических условий формирования в России конкуренции и изучение современного состояния конкурентной среды свидетельствуют об особой роли мер по защите конкуренции в экономике страны. Данный вывод находит свое подтверждение в законодательстве, правоприменительной практике, а также многочисленных исследованиях, посвященных конкуренции.

От изучения практических аспектов конкурентных отношений в России соискатель переходит к анализу отражения понятия конкуренции в экономической теории и юриспруденции.

Несмотря на то, что в системе научных взглядов на роль конкуренции в западных и российских теориях общим подходом является рассмотрение ее как важнейшего стимула экономического развития, альтернативы которому не существует, необходимость регулирования конкуренции остается до настоящего времени недостаточно изученным вопросом.

В связи с этим соискатель проводит научный анализ подходов к трактовке таких понятий, как «конкуренция», «конкурентная политика», «антимонопольная политика».

По мнению автора, не совсем правильным является употребление в законодательстве широкого понимания конкуренции. Это нерационально с практической точки зрения, поскольку усложняет процесс толкования и применения легальных дефиниций. В целом следует отметить, что богатство содержания понятия конкуренция осложняет задачу его определения в законе, поскольку обуславливает существование различных подходов к его восприятию.

Во втором параграфе соискатель исследует особенности отечественного законодательства, регулирующего защиту конкуренции. Главная из указанных особенностей состоит в том, что правовое регулирование общественных отношений, связанных с поддержкой и защитой конкуренции, имеет межотраслевой

характер. Оно осуществляется посредством норм, закрепленных в гражданском, административном, банковском, налоговом законодательстве.

Автором отмечается приоритетное значение Закона о защите конкуренции для регулирования отношений в области защиты конкуренции. Кроме того, административно-правовое регулирование защиты конкуренции осуществляется посредством правовых норм, включенных в федеральные законы «О рекламе», «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации», «О естественных монополиях» и ряд других федеральных законов.

Опираясь на теоретические подходы к пониманию конкурентного права и конкурентного законодательства, соискатель проводит анализ структуры правового регулирования защиты конкуренции. Среди содержащихся в Законе о защите конкуренции правовых норм выделяются две группы: касающиеся антимонопольного регулирования, а также связанные с недобросовестной конкуренцией. В работе отмечается, что указанная особенность отличает отечественное законодательство от законодательства таких стран, как Германия и США. Насущным для Российской Федерации является вопрос о проведении четких различий между защитой от недобросовестной конкуренции и защитой от монополистических действий. В связи с этим предлагается принять отдельный федеральный закон «О недобросовестной конкуренции», в котором следует установить общий запрет совершать действия, подпадающие под определение недобросовестной конкуренции, а в отдельпых статьях подробно описать конкретные наиболее опасные виды таких действий, что сделало бы регулирование этого вопроса более полным и системным.

Современное состояние административно-правового регулирования отношений в области защиты конкуренции характеризуется рядом особенностей.

Первая особенность связана с ключевой ролью антимонопольного органа в защите конкуренции. Вторая особенность состоит в том, что административно-правовые нормы в области защиты конкуренции, не кодифицированы и

содержатся в различных нормативных правовых актах: Законе о защите конкуренции, КоАП РФ, Федеральном законе «О рекламе», Федеральном законе «О естественных монополиях» и других.

Третья особенность касается правовых норм, устанавливающих административную ответственность за нарушения антимонопольного законодательства, и заключается в том, что составы правонарушений закреплены в КоАП РФ и Законе о защите конкуренции.

Третий параграф посвящен исследованию понятия системы административно-правовой защиты конкуренции и основных содержащихся в ней элементов.

Осознание в обществе социально-экономической ценности конкуренции привело к формированию системы ее административно-правовой защиты. В целях определения содержания указанной системы в работе понятие «правовая защита» сопоставляется с такими понятиями, как «правовая охрана» и «юридическая ответственность».

Понятие «правовая защита» в юридических исследованиях рассматривается как более узкое по объему понятие, по сравнению с понятием «правовая охрана». Правовая защита имеет место в случаях конкретных правонарушений. Отсюда автор делает вывод, что административно-правовая защита конкуренции заключается в административно-правовых мерах пресечения нарушений конкуренции, а также предупреждения негативного на нее воздействия. Создание условий для развития конкуренции, ее стимулирование выходят за рамки защиты конкуренции и представляют собой обеспечительные меры, направленные на поддержку и развитие конкуренции.

Соотношение понятия правовой защиты конкуренции и понятия юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства может быть рассмотрено в двух аспектах. С одной стороны, понятие защиты конкуренции шире понятия юридической ответственности. В частности, в настоящее время активное развитие получают такие административно-правовые меры защиты конкуренты, связанные с ответственностью, как направление

предостережений. С другой стороны - защита конкуренции рассматривается с позиций хозяйствующих субъектов, чьи экономические права и интересы оказались ущемлены в результате нарушений конкуренции. Юридическая ответственность же используется для характеристики правового статуса хозяйствующего субъекта, уличенного в нарушении конкуренции.

Автор указывает на отсутствие в Законе о защите конкуренции определения понятия «защита конкуренции» и предлагает в связи с этим следующую формулировку указанного определения:

защита конкуренции - это меры, направленные на пресечение нарушений антимонопольного законодательства и восстановление нарушенных в результате указанных нарушений прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.

К административно-правовой защите конкуренции относятся меры, имеющие административно-правовой характер. Среди них такие, например, как административная ответственность, направление антимонопольными органами предостережений и другие.

Закрепление в Законе о защите конкуренции определения понятия «защита конкуренции» позволит четко определить границы действия указанного закона и, тем самым, подтолкнуть развитие правового закрепления других не менее важных направлений развития конкуренции - ее стимулирования и поддержки.

В целях определения содержания понятия административно-правовой защиты конкуренции автором использована методология системного подхода, позволяющая выявить не только внутренние, но и внешние связи между элементами, образующими систему административно-правовой защиты конкуренции.

Административно-правовая защита конкуренции является одним из элементов системы более высокого порядка — системы защиты конкуренции. Защита конкуренции не ограничивается административно-правовыми мерами,

она также предполагает меры гражданско-правового и уголовно-правового характера. В законодательстве зарубежных стран сочетание указанных трех групп правовых мер (административно-правовых, уголовно-правовых, гражданско-правовых) различно и составляет уникальную для каждой страны модель правовой защиты конкуренции.

В работе проводится научный анализ моделей правовой защиты конкуренции, применяющихся в США и странах Евросоюза, поскольку антимонопольное законодательство данных стран явилось образцом для формирования соответствующих законов в России.

В антимонопольном законодательстве США основной акцент делается на уголовно-правовые запреты и решающую роль в рассмотрении дел о нарушении конкуренции судов (основой законодательства служат судебные прецеденты). Кроме того, особенностью модели правовой защиты конкуренции в данной стране является признание монополий незаконными как таковыми (per se). Поэтому, судам для привлечения к ответственности компаний, обвиняемых в нарушениях антимонопольного законодательства, достаточно установить факт сговора конкурентов о цене. Формальный состав правонарушения не требует доказательств причинения или угрозы причинения вреда конкуренции в результате совершения правонарушения.

Модели правовой защиты конкуренции в европейских странах, например, таких как Германия и Франция, отличаются от американской модели.

В Германии политика содействия конкуренции признает наличие угрозы для конкурентных отношений на рынке в случае значительного увеличения степени концентрации экономической власти. В этом случае главным является недопущение чрезмерного увеличения экономической власти предприятий, когда таковое приводит к установлению доминирующего положения на рынке или усиливает его. При этом, однако, само наличие доминирующего положения на рынке не является поводом для принятия каких-либо мер, если это положение не используется для разного рода злоупотреблений по отношению к конкурентам.

Во Франции государственная политика по защите конкуренции традиционно следует политике дирижизма - вмешательства государства в хозяйственную деятельность и четкой регламентации экономических процессов.

Посредством административно-правовых норм регулируются такие ключевые элементы современных систем защиты конкуренции, как расследования антимонопольных нарушений, в том числе антиконкурентных соглашений и злоупотреблений доминирующим положением, а также иные процедуры деятельности антимонопольных органов, в том числе контроль слияний, контроль соглашений. Среди предмета административно-правового регулирования во многих странах выступают также контроль предоставления государственной помощи, административное нормотворчество, статус контролирующего органа, основы и порядок его взаимодействия с иными публичными субъектами власти, порядок квазисудебного и судебного оспаривания актов конкурентных (антимонопольных) органов, публичная ответственность нарушителей и т.д.

В конкурентном законодательстве России, с точки зрения роли административно-правовых норм, выделяются две отмечаемых в современных юридических исследованиях особенности правового регулирования конкуренции.

Во-первых, для России, как ни для одной другой страны Запада, присущ дуалистический характер, который выражается в четком разделении отраслей права на частные и публичные.

Во-вторых, административно-правовые нормы преобладают в российском антимонопольном законодательстве.

По мнению соискателя, преобладание в государственной конкурентной политике мер публично-правового характера обусловлено природой конкуренции. В самой легальной дефиниции конкуренции, закрепленной в Законе о защите конкуренции, суть определяемого объясняется путем использования понятия, образованного от слова «исключить». Сущность понятия «конкуренция» может быть и должна исследоваться во взаимосвязи с противоположным феноменом — монополизмом.

Во второй главе диссертации «Субъекты административно-правовой защиты конкуренции» исследуются правовой статус антимонопольных органов, их роль в механизме административно-правовой защиты конкуренции, а также проблемы повышения эффективности их деятельности.

Первый параграф посвящен научному обоснованию места антимонопольных органов в структуре органов исполнительной власти.

Соискатель, обращаясь к зарубежному и отечественному опыту построения структуры государственного управления в области защиты конкуренции, приходит к выводу о ключевой роли Федеральной антимонопольной службы в этой структуре.

Обосновывая взаимосвязи ФАС России с другими федеральными органами исполнительной власти, автор указывает, что, как и остальные федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России, ФАС России наделена нормотворческой компетенцией, что закреплено в ч. 1 Положения о ФАС России. Однако отличительной особенностью правового статуса ФАС России является то, что за ней не закреплена функция по выработке и реализации государственной политики, как это сделано в отношении многих указанных служб. В то же время в п. 8 Положения о ФАС России установлено, что ее руководитель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Кроме того, несмотря на то, что в Положении о Минэкономразвития России понятие конкуренции ни разу не употребляется, данный федеральный орган, осуществляя функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, напрямую воздействует на конкурентные отношения, в том числе в части, касающейся защиты конкуренции распределение функций в области ее защиты.

Апеллируя к зарубежному опыту, соискатель делает вывод, что сложившийся акцент на деятельности ФАС России по защите конкуренции не позволяет решить одну из важных проблем в этой области — проблему координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты и развития конкуренции.

Предотвращением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, например, в ФРГ занимаются несколько государственных органов. Федеральное антимонопольное ведомство входит в состав Федерального Министерства экономики и технологий. Последнее в исключительных случаях также может выступать в качестве антимонопольного ведомства, используя инструмент «министерского разрешения».

Во Франции структура государственного управления в области защиты конкуренции существенно отличается от аналогичной структуры в ФРГ. Основным антимонопольным органом выступает Совет по конкуренции (Autorité de la concurrence), являющийся по своему составу коллегиальным органом, формируемым из представителей различных государственных органов (Министерства экономики, Счетной палаты и других). Наряду с Советом по конкуренции функции в области защиты конкуренции выполняет Министерство экономики Франции. Таким образом, французская модель государственного управления в области защиты конкуренции характеризуется тем, что в системе исполнительной власти функции в указанной области распределены между двумя ведомствами, одно из которых (основное в антимонопольных делах) является коллегиальным.

Коллегиальным по порядку своего формирования и составу является антимонопольный орган в Китайской Народной Республике.

Изучение опыта зарубежных стран показывает, что задача развития и защиты конкуренции является достаточно широкой и предполагает включение в процесс ее решения не одного, а нескольких органов исполнительной власти. При этом ключевую роль в определении конкурентной политики в стране играют ведомства, в функции которых входит регулирование экономики в целом

(министерства экономики), а противодействие нарушениям конкуренции возложено на специальные органы, зачастую подконтрольные указанным ведомствам (антимонопольные органы).

С положительной стороны автор отмечает, что в плане мероприятий («дорожной карте») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2579-р, отражено принципиальное изменение в государственной конкурентной политике. Указанное изменение заключается в выстраивании новой структуры государственного управления в области защиты и развития конкуренции.

Проведя научный анализ основных тенденций развития государственной конкурентной политики, автор утверждает, что значительное внимание в ней в ближайшие годы будет уделяться включению функций по развитию конкуренции в приоритеты деятельности органов исполнительной власти. Это соответствует опыту зарубежных стран и отвечает проблемам укрепления и развития конкуренции в современной России.

Используя методику научного моделирования в области государственного управления, диссертант рассматривает модель распределения задач в области противодействия коррупции, в которой можно многое почерпнуть для построения модели распределения задач в области защиты конкуренции. Цель укрепления конкуренции является столь же широкой, как и цель противодействия коррупции. Она охватывает компетенцию всех государственных органов, осуществляющих координацию развития отдельных отраслей российской экономики. Но в отличие от коррупции, значение конкуренции и ограничения монополий оценивается в обществе неоднозначно.

В конце параграфа автор обращается к проблеме расширения полномочий антимонопольных органов. В России большинство специалистов сходятся во мнении, что полномочий по противодействию антиконкурентным соглашениям, которыми обладают российские антимонопольные органы, недостаточно

для организации системной результативной работы по противодействию картелям. Серьезной проблемой в области деятельности антимонопольных органов является отсутствие у них полномочий по осуществлению оперативно-разыскной деятельности. В диссертации предлагается наделить ФАС России указанными полномочиями.

Во втором параграфе соискатель выявляет административно-правовые проблемы реализации функций антимонопольных органов и определяет основные пути их решения.

Функции антимонопольных органов являются определяющим условием по отношению к составным элементам их деятельности (кадры, информация и т. д.), к стадиям их деятельности (разработка и принятие решения, организация выполнения решения, контроль за его реализацией, корректировка и т. д.), к элементам правового статуса антимонопольных органов (их правомочий, ответственности), к их организационным формам (структура, система, штаты).

Особенности, присущие функциям антимонопольных органов, автор делит на две группы - черты, общие с чертами функций других федеральных органов исполнительной власти, а также черты, в которых выражается специфика воздействия антимонопольных органов на конкурентные отношения.

Среди общих черт в диссертации отмечается управленческий характер функций антимонопольных органов, их информационная природа, взаимосвязь с решениями, принимаемыми указанными органами.

К специфическим чертам функций антимонопольных органов следует относить преимущественно охранительный характер, который проявляется в осуществлении антимонопольными органами контроля, применения санкций к нарушителям, а также предупредительной деятельности.

Наиболее ярко выраженным управленческим характером среди различных функций органов исполнительной власти отличается функция контроля, благодаря которой выявляется действенность правовой системы и системы государственного управления.

Анализируя нормативное закрепление и практику реализации функций антимонопольных органов, соискатель делает вывод о преобладающей контрольной миссии ФАС России. При этом в сферу контроля антимонопольных органов попадают практически все участники рыночных отношений. Предметом контроля антимонопольных органов является соблюдение антимонопольного законодательства. Вместе с тем, кроме него, в качестве предмета контроля со стороны антимонопольных органов закреплено соблюдение законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) и рекламы. К функциям ФАС России отнесен контроль за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, одним из видов контроля, осуществляемым ФАС России, является контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

В ч. 4 ст. 22 Закона о защите конкуренции выделена еще одна контрольная функция антимонопольных органов — осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Широкая контрольная власть антимонопольных органов определяет не только внимание к проблемам в их функционировании и развитии со стороны общества и государства, но и серьезный акцент на ответственности должностных лиц указанных органов.

Проблемой является отсутствие достаточно подробной регламентации методики и технологии анализа конкуренции на отдельных рынках, которую используют антимонопольные органы при реализации своих контрольных функций. Приводя пример из практики антимонопольных органов и судов, автор констатирует, что указанная проблема приводит к недостаточно обоснованным решениям антимонопольных органов по делам о защите конкуренции.

В работе обращается внимание на то, что в последнее десятилетие значительно усложнилась глубина и структура антимонопольного контроля. В Положение о ФАС России внесено более десятка дополнений, развивающих контрольные полномочия антимонопольных органов. В частности, одно из изменений заключается в концентрации внимания антимонопольных органов на противодействии ограничениям конкуренции со стороны крупных фирм.

Кроме контрольных функций антимонопольных органов, в работе особое внимание уделено исследованию проблем реализации юрисдикционных полномочий ФАС России в закрепленных за ней сферах деятельности. В соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ, к компетенции ФАС России и ее территориальных органов относятся дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.15,9.16 (ч. 6 и 12), 9.21,14.3,14.9,14.31 - 14.33,14.38,14.40 - 14.42, 19.5(ч. 2.1-2.7), 19.8,19.31.

Контроль и применение санкций к нарушителям антимонопольного законодательства дополняются предупредительной функцией антимонопольных органов, содержание которой заключается как в предупреждении монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, так и других нарушений антимонопольного законодательства участниками рыночных отношений, в том числе федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Вектор развития роли и функций ФАС России в российской экономике и системе государственного управления определен в Стратегии развития антимонопольного регулирования на период 2013 - 2024 гг. - это выход за пределы охранительной функции и переход к мероприятиям системного макроэкономического характера, которые должны привести к формированию про-конкурент-ного правового и институционального режима в российской экономике.

Одной из актуальных проблем, связанных с функциями государственного управления в сфере защиты конкуренции и заслуживающих научной дискуссии, является реформирование системы регулирования естественных монополий.

Третья глава диссертации «Система адмипистративно-правовой защиты конкуренции» посвящена анализу особенностей реализации отдельных направлений административно-правовой защиты конкуренции, составляющих в целом единую систему.

В первом параграфе исследуются особенности административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции.

Опираясь на данные статистики, соискатель констатирует увеличение в последние годы количества выявленных фактов недобросовестной конкуренции, что подтверждает актуальность научного поиска новых направлений совершенствования административно-правовых мер противодействия данному виду нарушения конкуренции.

Используемая в настоящее время в отечественном законодательстве широкая формулировка понятия недобросовестной конкуренции соответствует нормам международного права и правовым актам зарубежных стран.

Согласно ст. Ю.Ыэ Парижской конвенции по охране промышленной собственности от 20 марта 1883 года, всякий акт, противоречащий честным обычаям в промышленных и торговых делах, считается актом недобросовестной конкуренции.

Анализ международных правовых актов, зарубежного и отечественного законодательства, показывает, что нормативное закрепление широкого понятия недобросовестной конкуренции создает большие возможности для судебного и административного усмотрения. При квалификации актов недобросовестной конкуренции антимонопольные органы и суды опираются не только на законодательство и обычаи делового оборота, но и на такие оценочные критерии, как добропорядочность, разумность и справедливость.

Отталкиваясь от результатов исследования практики применения административными и судебными органами норм о недобросовестной конкуренции, автор формулирует проблему, заключающуюся в отсутствии четких критериев добропорядочности, разумности и справедливости при разрешении дел о недобросовестной конкуренции, с учетом постоянно изменяющихся условий в отношениях между участниками рынка. Указанная проблема проявляется в ошибках в квалификации нарушений антимонопольного законодательства. Диссертант рассматривает данные ошибки, после чего ставит вопрос, насколько оправданна и адекватна современным экономическим и правовым условиям в России практика защиты рынка от недобросовестной конкуренции посредством административных и судебных мер.

Как показывает анализ зарубежного опыта, судебный порядок защиты недобросовестной конкуренции является наиболее распространенным в мировой практике. Это связано с тем, что запрет недобросовестной конкуренции возник в рамках частного права. В настоящее время гражданско-правовая ответственность является основным видом ответственности за недобросовестную конкуренцию зарубежных странах.

Вместе с тем, в России достаточно широко применяются административные способы защиты участников рыночных отношений от актов недобросовестной конкуренции.

Эффективность применения административных форм противодействия недобросовестной конкуренции в настоящее время в России определяется рядом факторов.

Во-первых, недостатки в функционировании судебной системы, среди которых особо выделяются длительность сроков рассмотрения дел, затягивание исполнения решений. Во-вторых, оперативность и эффективность деятельности антимонопольных органов, обусловленная спецификой их компетенции.

Спорные моменты и неясности в формулировках, используемых в антимонопольном законодательстве и законодательстве в области рекламы, способствуют неправильной квалиф-п- и:'' -цч^шистративных правонарушений,

предусмотренных ст. 14.33 (недобросовестная конкуренция) и 14.3 (нарушение законодательства о рекламе) КоАП РФ.

Административная ответственность за недобросовестную конкуренцию установлена статьей 14.33 КоАП РФ. Однако совершение соответствующих действий, являющихся нарушением законодательства о рекламе, в силу ч. 1 данной статьи влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 14.3 КоАП РФ. Полагаем рациональным относить вину к необходимому признаку состава правонарушения, закрепленного в ст. 14.33 КоАП РФ, то есть недобросовестной конкуренции. Взаимосвязь норм о недобросовестной конкуренции с нормами о рекламе является существенной чертой административно-правовой защиты конкуренции, которая оказывает большое влияние на развитие административной и судебной "практики рассмотрения дел в обеих указанных областях.

Антимонопольная практика по делам о недобросовестной конкуренции, связанным с нарушением исключительных прав на результат интеллектуальной деятельности или на средство индивидуализации, имеет особенности, заключающиеся в сложностях разграничения данной категории дел и незаконного использования товарного знака.

Материально-правовые, процессуальные и функциональные аспекты применения административно-правовых средств противодействия недобросовестной конкуренции образуют органичное целое, что является важным условием при оценке эффективности правовой защиты конкуренции. Особенностью мер административно-правовой ответственности, применяемых в отношении лиц, совершивших правонарушение, предусмотренное ст. 14.33 КоАП РФ, является серьезный размер штрафных санкций. Следует отметить, что наряду с применением административной ответственности, в качестве мер административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции выступают другие полномочия антимонопольных органов.

Одним из таких полномочий является право выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении недобросовестной конкуренции, об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства

Во втором параграфе соискатель раскрывает сущность административно-правовых средств, используемых в области противодействия монополизму, выявляет их природу и роль в механизме административно-правовой защиты конкуренции.

Противодействие монополизму является основным направлением административно-правовой защиты конкуренции. Концентрация внимания на проблемах монополизации отвечает в целом потребностям российской экономики, которая до настоящего времени не преодолела негативные последствия перехода от административно-командных к рыночным методам ее регулирования.

Область применения административно-правовых средств противодействия монополизму охватывает все сферы предпринимательства. В связи с этим автор анализирует роль противодействия монополистической деятельности в регулировании предпринимательских отношений в целом, обращаясь к особенностям их административно-правового регулирования.

Для предпринимательской деятельности характерен общедозволительный тип правового регулирования, суть которого может быть определена посредством формулы: «дозволено все, что не запрещено». Однако, по мнению автора, монополистическая деятельность представляет собой отклонение от нормального режима предпринимательской деятельности, в связи с чем в отношении нее в законодательстве установлены запреты. Для обеспечения соблюдения указанных запретов предусмотрена система административно-правовых средств, которые обеспечивают защиту от монополизма.

Исходя из определения монополистической деятельности, закрепленного в ч. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции, автор перечисляет формы монополи-

стамеской деятельности, для противодействия которым применяются административно-правовые средства. Данные формы составляют основной смысл главы 2 Закона о защите конкуренции, в статьях 10,11,11.1 которой конкретизирован перечень монополистических действий, относящихся к той или иной форме.

В работе подробно исследуются особенности административно-правового противодействия трех из указанных форм: злоупотребление доминирующим положением, соглашения и согласованные действия.

Злоупотребление доминирующим положением является правонарушением, для которого предусмотрен специальный субъект—хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение. Особенности квалификации указанного правонарушения обусловлены сложностью установления доминирования лица на товарном рынке.

В судебной практике выводы антимонопольных органов о доминировании того или иного хозяйствующего субъекта на товарных рынках зачастую подвергаются проверке. В связи с этим актуальным направлением совершенствования административно-правового противодействия монополизму является регулирование процедуры по установлению доминирования хозяйствующего субъекта на рынке посредством постановлений Правительства Российской Федерации.

Особая роль в механизме противодействия злоупотреблениям доминирующим положением отводится предупреждению создания дискриминационных условий доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий. Развитие противодействия злоупотреблениям субъектами естественных монополий своим положением в перспективе будет осуществляться за счет создания достаточно крупного блока правовых норм, определяющих взаимоотношения между указанными субъектами и другими участниками рынка. При этом изначально предусмотрено формирование норм регулятивного характера, которые должны стимулировать

естественные монополии к обеспечению конкуренции. Для контроля за реализацией данных норм в полномочия антимонопольных органов включено право выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (пп. «в» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции). В целях дифференциации административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением представляется рациональным в дальнейшем ввести в КоАП РФ норму, предусматривающую санкции за нарушение правил недискриминационного доступа.

Представляет интерес и заслуживает особого внимания вопрос о специфике административно-правовой защиты конкуренции от нарушающих ее соглашений между хозяйствующими субъектами (картелей).

Особенность административно-правового противодействия картелям, а также иным соглашениям заключается в сложностях доказывания фактов их наличия. Контрольные полномочия, которыми наделены антимонопольные органы, далеко не всегда позволяют эффективно и оперативно сформировать необходимую доказательственную базу. Это связано с сущностью нарушений, которые выражаются в соглашениях, заключаемых зачастую в неофициальных формах - без документальной фиксации условий соглашений.

В связи с этим перспективным направлением совершенствования административно-правового противодействия картелям, иным соглашениям, является повышение эффективности организационно-правового механизма взаимодействия антимонопольных органов с правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность.

Проведенный диссертантом анализ особенностей противодействия отдельным формам монополистической деятельности позволил выявить наиболее проблемные и актуальные, с административно-правовой точки зрения, вопросы закрепления в законодательстве правовых норм, а также практики их применения антимонопольными органами.

Автор раскрывает особенности административно-правового противодействия монополизму.

К первой из таких особенностей относится то, что административно-правовые нормы, регулирующие противодействие монополизму, рассредоточены в нескольких нормативных правовых актах: Законе о защите конкуренции, КоАП РФ, федеральных законах «О естественных монополиях» и «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и ряде других.

Отсюда можно сделать вывод, что гипотезы административно-правовых норм, устанавливающих ответственность за монополистическую деятельность, имеют бланкетный характер.

Рассредоточенными в различных нормативных правовых актах оказываются не только нормы, устанавливающие административно-правовые запреты, но и нормы, создающие стимулы для нормального развития конкуренции.

Особое внимание в работе отводится ведомственному нормотворчеству и судебным прецедентам в механизме административно-правовой защиты конкуренции.

В основе решений, принимаемых антимонопольным органом, зачастую лежат результаты проведенного им исследования, аналитические материалы, касающиеся состояния конкуренции на том или ином рынке. Несмотря на то, что алгоритм такого исследования регламентирован ведомственным актом, применяемые в ходе него методики допускают проявление субъективизма.

Отсюда следует, что во многом исходя из административного усмотрения решается вопрос об отнесении того или иного лица к субъекту монополистической деятельности, применении в отношении него дополнительных обремене-ний.

В третьем параграфе соискатель исследует административно-правовое предупреждение и пресечение антиконкурентных действий органов государственной власти.

Автор подробно анализирует особенности противодействия ограничению конкуренции со стороны публичных органов и приводит в качестве аргументов своих выводов многочисленные примеры из судебной практики и разъяснений пленумов Верховного Суда Российской Федерации.

Государство посредством реализации государственными органами своих полномочий обеспечивает приток в экономику больших бюджетных средств, и то, каким образом данные средства распределены между хозяйствующими субъектами, оказывает значительное влияние на состояние и динамику развития конкуренции в различных отраслях экономики.

В основе антимонопольного контроля за органами публичной власти лежат горизонтальные отношения между ними и хозяйствующими субъектами. Данные отношения являются гражданско-правовыми по своей природе. Их цель - обеспечить потребности государства как собственника имущества. Вертикальные, контрольно-надзорные полномочия между антимонопольными органами и органами публичной власти, участвующими в рыночных отношениях, направлены на обеспечение реализации антимонопольных требований к деятельности органов публичной власти и включают применение мер ответственности, пресечения и предупреждения нарушений антимонопольных запретов.

В настоящее время одним из актуальных направлений совершенствования административно-правовых средств противодействия нарушениям органами публичной власти требований к проведению торгов является повышение прозрачности осуществления закупок для государствеш1ЫХ и муниципальных нужд.

Особенностью административно-правового противодействия антиконкурентным действиям органов власти является то, что для рассматриваемого вида нарушений не предусмотрено условий допустимости. Условия допустимости рассматриваются как применение «правила разумности», когдадействия хозяйствующего субъекта, входящие в перечень правонарушений, могу быть признаны правомерными, если последний докажет, что положительный эффект от

его действий превысит негативные последствия для рассматриваемого товарного рынка. Неприменение «правила разумности» к противодействию ограничению конкуренции со стороны публичных органов обусловлено административно-правовым режимом функционирования органов государственной власти, который характеризуется применением императивных методов регулирования.

В настоящее время актуальным является закрепление в Законе о защите конкуренции новых запретов: необоснованного отказа в допуске к участию в торгах или формирования документации, которая приводит к ограничению количества участников.

Обеспечение соблюдения органами публичной власти установленных антимонопольным законодательством запретов осуществляется преимущественно мерами административно-правового характера: административной ответственностью, предписаниями антимонопольных органов об устранении нарушений, а также дисциплинарными мерами — в рамках проведения внутриведомственных проверок после получения предписаний антимонопольных органов.

Наряду с административной ответственностью, эффективной мерой противодействия антиконкурентным действиям органов публичной администрации является предписание антимонопольного органа.

Для антиконкурентных действий органов публичной власти установлено две модели ответственности. Первую модель образуют санкции, закрепленные в ст. 14.9 и ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ. А вторую — предписания антимонопольных органов и ответственность за их невыполнение.

Альтернативой применения мер ответственности к органам власти, допускающим нарушения антимонопольного законодательства, является стимулирование позитивной, или проспективной (антипод ретроспективной) ответственности указанных органов, то есть создание организационно-правовых условий для соблюдения антимонопольного законодательства и развития ими конкуренции в курируемых отраслях экономики.

Заслуживают внимания предложения закрепить за заинтересованными федеральными и региональными органами исполнительной власти функции по развитию конкуренции в регулируемых сферах деятельности, в том числе в сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Включение норм, регулирующих понятие, условия и порядок предоставления государственных преференций (до поправок 2009 года в названии главы 5 использовался термин «государственная помощь»), в Закон о защите конкуренции, связано со вступлением России в ВТО. Вопросы предоставления государственной помощи, согласно условиям вступления в ВТО, должны регламентироваться на уровне федерального закона.

В качестве административно-правовых средств противодействия нарушениям, касающимся предоставления государственных преференций, выделяются административная процедура по получению государственным органом, предоставляющим преференцию, предварительного согласия антимонопольного органа, а также контроль антимонопольных органов за использованием государственных преференций.

Четвертая глава диссертации «Административное принуждение в системе административно-правовой защиты конкуренции» посвящена исследованию материальных и процессуальных аспектов административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.

Первый параграф включает исследование института административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Проведя анализ изменений норм КоАП РФ, закрепляющих указанную ответственность, автор делает вывод об их усложнении вслед за усложнением самого антимонопольного законодательства. При этом существенной модернизации подвергаются не только составы административных правонарушений в антимонопольной сфере, но и административные наказания за их совершение, а также процессуальный порядок привлечения к административной ответственности. Согласно ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ, срок давности привлечения к админи-

стративной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.9, 14.31,14.31.1 - 14.33, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства. Данное правило не коррелирует с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, согласно которой сроки давности привлечения к административной ответственности исчисляются с момента совершения административного правонарушения. Исчисление сроков давности со дня обнаружения административного правонарушения осуществляется в случае длящегося административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ). При этом правило ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ получает свое развитие по правовому критерию в отличие от ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ.

В работе отмечается, что включение в КоАП РФ норм, предусматривающих указанные особенности административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, обусловлено рядом факторов.

Первое — это специфика субъектов правонарушений, к которым зачастую относятся крупные компании с многомиллиардными оборотами. Для таких хозяйствующих субъектов размеры штрафов, предусмотренные в КоАП РФ, не могут оказать сколько-нибудь значимого влияния на поведение на товарных рынках.

Второе - это специфика объективной стороны, которая вызывает необходимость применения специальных правовых средств — смягчающих и отягчающих обстоятельств.

Бланкетная диспозиция норм КоАП РФ, закрепивших составы административных правонарушений в области конкурентных отношений, отсылает к признакам нарушений запретов, установленных Законом о защите конкуренции.

К негативным последствиям такого подхода к формулированию правовых норм, устанавливающих административную ответственность, относят

сложность правоприменения. Применение норм антимонопольного законодательства, к которым отсылает Ко АП РФ, зачастую сопряжено с использованием подзаконных актов.

Это создает для исполнительной власти определенные возможности корректировать административную противоправность в области защиты конкуренции. Отсутствие четких критериев и методики оценки доказательств по делам о нарушениях антимонопольного законодательства приводит к неоднозначности судебных решений. В некоторых случаях это способствует неоднократным изменениям судебных решений по мере рассмотрения дела в различных судебных инстанциях.

В настоящем параграфе анализируется еще один важный аспект административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства -тенденция ее дальнейшей дифференциации в ближайшем будущем будет проявляться в закреплении новых составов правонарушений, связанных с нарушением антимонопольных правил на отдельных товарных рынках. Это связано с дифференцированным подходом к оценке их общественной опасности и необходимостью более четкого установления границ административной ответственности.

Второй параграф содержит исследование особенностей рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Основной отличительной чертой, выделяющей производство по делам об антимонопольных правонарушениях, является то, что возбуждению данной категории дел предшествует их рассмотрение антимонопольными органами.

Решение комиссии антимонопольного органа играет предварительную роль в рамках производства по делу об административном правонарушении, дело об административном правонарушении возбуждается после административных процедур, которые осуществляет антимонопольный орган. Указанные процедуры закреплены в главе 9 Федерального закона «О защите конкурен-

ции», в которой определен административный порядок защиты публичных интересов и нарушенных прав хозяйствующих субъектов путем возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами.

Возбуждение и рассмотрение антимонопольными органами дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по своей сути, являются админи-стративно-юрисдикционными. Предваряя рассмотрение административного процесса рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, автор обращается к обзору научных взглядов на понятие и сущность административного процесса в целом.

Антимонопольные процедуры диссертант относит именно к юрисдикци-онным, или коллизионным, которые предназначены для рассмотрения споров и разногласий. Однако вопрос о наличии административно-правового спора в антимонопольных процедурах следует относить к дискуссионным ввиду неоднозначности научных взглядов на сущность административно-правового спора.

В некоторых случаях (например, при совершении хозяйствующим субъектом нарушения антимонопольного законодательства, связанного с его обязанностями в отношении антимонопольных органов) указанный спор является административно-правовым. В других случаях (например, когда хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение, злоупотребляет указанным положением) спор относится к разряду комплексных и затрагивает как частные интересы отдельных компаний, так и публично-правовой интерес, выраженный в соответствующем запрете, закрепленном в антимонопольном законодательстве.

Предметом рассмотрения в рамках антимонопольных процедур являются не только публично-правовые отношения, которым присущи императивный характер и участие государства в лице его антимонопольных органов и их должностных лиц, но и частноправовые отношения. Специфика сочетания частных и публичных интересов при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по нашему мнению, обуславливает необходимость закрепления на уровне закона отдельных административно-юрисдикционных процедур

(антимонопольных процедур), отличающихся от иных, выделяемых в науке и структурированных в законодательстве административно-юрисдикционных процедур (производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам).

Антимонопольные процедуры характеризуются особенностями, выраженными в степени их формализованности, в сочетании состязательных и ин-квизационных начал, в особом сочетании оперативности и экономии процессуальных средств, а также в специфике принимаемых по результатам данных процедур решений.

Соискатель проводит анализ закрепления в процедурах по рассмотрению антимонопольных дел функций административно-юрисдикционного процесса.

Функция разрешения дела в антимонопольных процедурах заключается в вынесении решения по делу. Данная функция возложена на специально создаваемые комиссии, состоящие из работников антимонопольного органа. Таким образом, для разрешения антимонопольных дел создается коллегиальный орган. Это обстоятельство повышает уровень состязательности процедур рассмотрения антимонопольных дел. В Федеральном законе «О защите конкуренции» определен порядок формирования и работы комиссии.

Вместе с тем, данная положительная черта рассматриваемых процедур несколько нивелируется тем, что, по сути, работу комиссии нельзя полностью отграничить от деятельности антимонопольного органа, который утверждает состав комиссии и ее председателя, принимает мотивированное решение о замене члена комиссии. Несмотря на ведомственную регламентацию процедурных вопросов работы комиссии, в судебной практике зачастую акцентируется внимание на нарушениях в этой области.

Одним из поводов к возникновению административно-правовых споров является нарушение требований закона к составу комиссии.

Исследовав особенности разграничения функций защиты, обвинения и разрешения дела в антимонопольных процедурах, автор приходит к выводу о квазисудебном характере указанных процедур.

Актуальным является развитие правовых норм, направленных на обеспечение процессуальных гарантий участников рассмотрения дела. При этом важно соблюдать баланс между указанными гарантиями, с одной стороны, и процессуальной экономией и оперативностью разбирательств - с другой. Одним из способов оптимизации процедурных норм является внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих объединение процедур рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и дел об административных правонарушениях в единую общую процедуру. Следует отметить, что указанный способ нашел отражение в Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг. (п. 2.1.9.)

В третьем параграфе раскрывается суть судебных форм защиты конкуренции.

Ежегодно в судах рассматривается порядка 800 дел о нарушениях антимонопольного законодательства. При этом их количество постоянно растет высокими темпами. Исследование судебной статистики и материалов судебных дел показывает, что в суд чаще всего обращаются те хозяйствующие субъекты, в отношении которых приняты меры государственного воздействия со стороны антимонопольных органов.

Необходимо учитывать, что антимонопольные дела, рассматриваемые арбитражными судами, можно условно разделить на две категории.

Первая категория дел — это дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ. Подведомственность указанных дел арбитражным судам установлена ч. 3. ст. 23.1 КоАП РФ. Вторая категория антимонопольных дел, отнесенных к подведомственности арбитражных судов — это дела об оспаривании решений антимонопольных органов.

Указанная особенность подведомственности рассматриваемой категории дел объясняется тем, что на арбитражные суды в России возложена задача разрешения правовых споров в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Нарвду с подведомственностью антимонопольных дел арбитражным судам, особенностью судебной защиты конкуренции является правовая основа процедуры рассмотрения арбитражными судами антимонопольных дел. Она определена в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации. Для двух обозначенных выше категорий административных дел установлены различные порядки их рассмотрения в арбитражных судах.

Дела об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства возбуждаются, согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ, на основании заявлений антимонопольных органов, составивших протокол об административном правонарушении и обратившихся с требованием о привлечении лица к административной ответственности.

Для дел об оспаривании решений антимонопольного органа предусмотрена процедура, характеризующаяся большим спектром гарантий для заявителя. Это достаточно четко отражает обособление двух производств в рамках административного судопроизводства - производства в суде по делам об административных правонарушениях и производства в суде по спорам между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и публичными органами — с другой. Вместе с тем, анализ проекта Кодекса об административном судопроизводстве, прошедшего в 2013 г. первое чтение, показывает, что для споров между юридическими лицами и публичными органами порядок рассмотрения их в суде остается вне рамок указанного Кодекса. Таким образом, принятие Кодекса не повлечет изменение распределения подведомственности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Третья особенность судебной формы защиты конкуренции состоит в более сжатых, чем по другим категориям дел, сроках исковой давности.

Следующей, четвертой, специфической чертой судебной защиты конкуренции является то, что подача заявления в суд приостанавливает действие предписания антимонопольного органа. Таким образом, не исключена ситуация, когда к моменту принятия судом заявления к производству, срок на исполнение предписания либо большая его часть уже истечет, что при принятии решения суда в пользу заявителя в части признания предписания незаконным усложнит для последнего (если не сделает невозможным) процесс исполнения такого судебного решения.

Применение судами в процессе осуществления правосудия ведомственных нормативных правовых актов нельзя признать нормальным явлением, поскольку в этом проявляется отмеченная нами выше зависимость судов от деятельности антимонопольных органов. Рациональным является формирование судами самостоятельных подходов к методам сбора и оценки доказательств по антимонопольным делам.

Следующей специфической чертой судебной защиты конкуренции является особое сочетание диспозитивных и императивных начал в процессе рассмотрения судами антимонопольных дел, сужение свободы процессуальных действий сторон. Доказывание по антимонопольным спорам смещено с антимонопольного органа в сторону хозяйствующего субъекта. Существуют значительные трудности в доказывании ущерба, причиненного в результате антимонопольного правонарушения. С этой проблемой связано развитие института коллективных и частных исков против лиц, совершивших указанные правонарушения.

Пятая глава диссертации «Актуальные проблемы и пути совершенствования антимонопольного законодательства и административно-правовой защиты конкуренции» посвящена определению основных направлений развития административно-правовой защиты конкуренции.

В первом параграфе в качестве меры совершенствования защиты конкуренции исследуются проблемы совершенствования антимонопольного контроля в направлении борьбы с картелями.

Опираясь на анализ антимонопольных дел и статистики, соискатель выдвигает предположение, что административные санкции ввиду своей незначительности не сдерживают нарушителей. Решением этой проблемы является ужесточение мер ответственности за участие в картелях. Обоснованность подобных подходов в деле борьбы с картелями подтверждается успешным зарубежным опытом.

Современные подходы к классификации картелей выделяют свыше 20 их видов, сгруппированных по сфере деятельности, форме организации, составу участников, характеру взаимоотношений и другим основаниям.

Наблюдаемое в настоящее время многообразие картелей и их форм обусловлено наличием ряда экономических, правовых и политических условий, способствующих образованию картелей и их устойчивому функционированию.

Во-первых, экономическая глобализация и потребность эффективно конкурировать на мировых рынках побуждает компании к наращиванию своих масштабов, что дает им возможность выйти за границы отдельных государств. Компании приобретают транснациональный характер и действуют в нескольких юрисдикциях.

Во-вторых, высокий уровень латентности картелей делает эту форму антимонопольного нарушения наиболее приемлемой для компаний, по сравнению с легальной монополизацией товарных рынков.

В-третьих, благодаря не только горизонтальной, но и вертикальной интеграции компаний в рамках картелей достигается мультипликаторный эффект, выраженный в резком увеличении прибыли за счет охвата большего количества сегментов рынка, расширения спектра потребителей и поставщиков.

В-четвертых, при применении антимонопольных мер возникает риск сдерживания проконкурентного поведения компаний на рынках, поскольку инструменты антимонопольного регулирования используются недобросовестными компаниями против более успешных конкурентов путем необоснованных антимонопольных исков.

Ключевым элементом борьбы с картелями является привлечение их членов к уголовной ответственности. Уголовное наказание, в том числе связанное с изоляцией от общества, являясь самой суровой мерой юридической ответственности, способно оказать максимально действенный эффект на участников картелей.

Но совершенствование борьбы с картелями в России целесообразно проводить не только путем развития исключительно уголовно-правовых запретов и процессуальной деятельности по их применению, но и модернизации административного законодательства.

В качестве направления совершенствования административно-правовой составляющей борьбы с картелями соискателем предложена оптимизация процедур сбора антимонопольными органами информации о хозяйствующих субъектах и товарных рынках. Эффективной мерой в этой связи могло бы стать и совершенствование методики осуществления экономического анализа как одного из основных источников информации о состоянии рынка и существовании на нем картелей.

Автором определены актуальные направления развития требований, касающихся нотификации антимонопольным органом соглашений, заключаемых хозяйствующими субъектами с целью предотвращения образования картелей.

В конце параграфа автор обосновывает необходимость наделения антимонопольных органов дополнительными полномочиями по борьбе с картелями, в том числе, по осуществлению их уголовного преследования. Кроме этого, обращается внимание на необходимость согласования норм КоАП РФ и УК РФ, касающихся привлечения к ответственности за картели.

Во втором параграфе автор раскрывает суть такого направления совершенствования административно-правовой защиты конкуренции, как трансформация антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции.

Современный этап развития указанной политики характеризуется смещением потребностей в защите конкуренции от превалирования охранительных

методов к методам позитивного регулирования. Выход антимонопольной политики за пределы охранительной функции предполагает реализацию мероприятий межотраслевого, комплексного характера, которые позволят сформировать благоприятные для развития конкуренции правовые и институциональные условия в ключевых отраслях российской экономики.

Трансформация антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции должна включать в себя снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков, а также стимулирование развития частных предприятий.

Среди межотраслевых мер, стимулирующих развитие конкуренции, особое внимание в работе уделяется оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, поскольку данное направление позволяет обеспечить эффективность и прозрачность процесса нормотворчества. Указанное направление закреплено в «дорожной карте» развития конкуренции. Анализ статистики применения оценки регулирующего воздействия правовых актов в России свидетельствует о ее эффективности.

Важным элементом трансформации антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции является переход от индивидуальной защиты интересов физического лица к защите интересов неопределенного круга физических лиц в случае нарушения их прав или ущемления их интересов хозяйствующим субъектом, злоупотребляющим своим доминирующим положением.

Для защиты публичных интересов антимонопольными органами случаи, когда возможно направление ими в суд исков в защиту неопределенного круга лиц, должны быть предусмотрены законом. В связи с этим представляется целесообразным соответствующие положения закрепить в Законе о защите конкуренции.

Рассматривая возможные направления трансформации антимонопольной политики, соискатель предлагает меры по развитию института разъяснений и

рекомендаций («guidelines») по применению антимонопольного законодательства. Указанные меры направлены на повышение обоснованности принимаемых решений и обеспечение единообразия в правоприменении.

Необходимость разработки указанных рекомендаций показывают результаты исследования мнения представителей бизнес-сообщества. Автором предложена наиболее востребованная тематика рекомендаций. При этом обращается внимание на то, что успешному внедрению и развитию института рекомендаций в антимонопольной практике будет способствовать нормативное закрепление их статуса и порядка подготовки на уровне постановления Правительства Российской Федерации.

Одним из элементов трансформации антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции является развитие торговых политик компаний, участвующих на рынке.

В работе анализируется потенциал и перспективы применения инструментария, характерного для комплаенса, в сфере защиты конкуренции. Автор делает вывод, что для защиты конкуренции важно стимулирование системы комплаенса в крупных компаниях, занимающих доминирующие положения на рынках. Смысл этой меры заключается в том, что монополисты в обязательном порядке на своих сайтах публикуют основы торговой политики, в том числе условия скидок на недискриминационной основе. Это позволит избежать, например, таких случаев, когда на одну и ту же партию товара крупная компания получает скидки в два раза больше, чем малое предприятие. А малое предприятие вынуждено принципиально необходимый для него товар покупать втридорога, потому что сами они не занимаются его производством или не могут купить данный товар на другом рынке. Система комплаенса в крупных компаниях, осуществляющих монополистическую деятельность, позволит выработать правила торговой политики, которые будут доступны для ознакомления всеми контрагентами. Таким образом, будут созданы равные условия и недискриминационный доступ к товарам и услугам фирм, занимающих доминирующее положение.

В третьем параграфе раскрываются перспективные направления развития международного сотрудничества в области защиты конкуренции.

Среди задач, решаемых в рамках международного сотрудничества, автор особо выделяет противодействие транснациональным монополистам и международным картелям. К основным формам указанного сотрудничества следует относить консультации по конкретным случаям, запросы информации, учет взаимных интересов при расследовании конкретных дел, запросы и поручения о проведении отдельных процессуальных действий, координацию деятельности при расследовании конкретных случаев нарушений законодательства, имеющих трансграничный характер.

В настоящее время Российской Федерацией реализуются ряд межправительственных и межведомственных соглашений (меморандумов, совместных заявлений и т.д.) о сотрудничестве в сфере конкурентной политики. Указанные соглашения закрепляют стратегические направления и формы сотрудничества национальных антимонопольных органов с соответствующими органами зарубежных стран с целью обмена опытом и информацией в области законотворческой и правоприменительной деятельности, оказания методической помощи при проведении расследований и консультаций, организации стажировок и учебных мероприятий и семинаров.

Наряду с взаимодействием по борьбе с картелями, одним из актуальных направлений международного сотрудничества является участие в работе международных организаций, специализирующихся на вопросах конкуренции.

К ключевым приоритетам в области многостороннего международного сотрудничества на ближайшую перспективу следует отнести содействие вступлению России в качестве полноправного члена в ОЭСР. Еще одним вектором развития международного сотрудничества в сфере защиты конкуренции является унификация антимонопольного законодательства в странах-членах Таможенного союза и СНГ.

Перспективным и востребованным является создание наднациональных институтов защиты конкуренции в рамках Единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Эта мера позволит обеспечить свободное перемещение товаров, услуг и капитала, свободу экономической деятельности, эффективное функционирование товарных рынков, а также препятствовать действиям, способным оказать негативное влияние на взаимную торговлю.

Наиболее отчетливо потребность в создании Антимонопольного органа Таможенного союза проявилась при обсуждении проблемы введения параллельного импорта. По мнению политиков и экспертов, снятие запрета на параллельный импорт в Казахстане, России и Беларуси должно вводиться одновременно, поскольку у данных государств единая таможенная граница.

Актуальной задачей в рамках сотрудничества стран - участниц Таможенного союза является принятие Модельного закона о конкуренции Единого экономического пространства, а также Антимонопольного кодекса ЕврАзЭС.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования.

Основные научные результаты и положения диссертации опубликованы в следующих работах автора.

I. Научные работы, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Кинев А.Ю. Борьба с картелями в России // Современная конкуренция. 2010. № 6(24). - 1,0 пл.

2. Кинев А.Ю. Антиконкурентные соглашения - помеха честному соревнованию в экономике//Законодательство. 2011. № 2.-0,3 п.л.

3. Кинев А.Ю. Классификация антиконкурентных соглашений в антимонопольном законодательстве Российской Федерации // Современная конкуренция. 2011. № 1(25). - 1,0 п.л.

4. Кинев А.Ю. Ответственность за антиконкурентные соглашения (картели) // Законодательство. 2011. № 6. - 1,0 п.л.

5. Кинев А.Ю. Проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства как один из основных способов сбора доказательств по делам о картелях // Юрист. 2011. № 12. - 0,3 п.л.

6. Кинев А.Ю. Борьба с картелями и другими антиконкурентными соглашениями (согласованными действиями): итоги 2010 года П Юридический мир. 2011. № 6. - 0,75 п.л.

7. Кинев А.Ю. Антимонопольный «заслон» сговорам на торгах // Юрист. 2011. № 16. - 1,0 п.л.

8. Кинев А.Ю. Опыт ФАС России по организации конкурса «Лучшие дела по антиконкурентным соглашениям» // Закон. 2011. № 12. — 2,0 п.л.

9. Кинев А.Ю. Третий антимонопольный пакет и борьба с картелями // Закон. 2012. № 2. - 0,6 п.л.

10. Кинев, А. Ю. Борьба с картелями: практика 2011 года // Юридический мир . 2012. № 9 (189). - 0,5 п.л.

11. Кинев А.Ю. Взаимодействие антимонопольных органов с органами внутренних дел — важный фактор повышения эффективности борьбы с картелями //Юридический мир. 2012. № 5.-0,6 пл.

12. Кинев А.Ю. Система противодействия картелям // Закон. 2012. № 9. - 0,5 п.л.

13. Кинев, А. Ю. Борьба с картелями: основные события 2012 г. // Юридический мир . 2012. № 12 (192). - 0,4 пл.

14. Кинев А.Ю. Административное законодательство о защите конкуренции: становление и совершенствование // Административное право и процесс. 2013. № 3. - 0,4 пл.

15. Кинев А.Ю. Картели: система доказывания, судебная практика // Закон. 2013. № 4. (В соавт). - 0,5 п.л.

16. Кинёв А.Ю. Уголовная ответственность за картели: практика при-v ;:it4>i5i статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерация // Московский

юрист. 2013. № 1(8). - 1,0 п.л.

17. Кииев АЛО. Соотношение доктринальной и легальной дефиниций конкуренции // Вестник института: преступление, наказание, исправление: научно-практический журнал Вологодского ин-та права и экономики ФСИН России. - Вологда, 2013. № 1(21). - 0,4 пл.

18. Кинев А.Ю. Условия формирования конкуренции в Российской Федерации II Административное право и процесс. 2013. № 4. - 0,3 пл.

19. Кинев А.Ю. Борьба с картелями: итоги работы ФАС России в 2012 году // Закон. 2013. № 7. - 0,4 пл.

20. Кинев А.Ю. Особенности антимонопольной политики зарубежных стран // Административное право и процесс. 2013. № 5. - 0,3 пл.

21. Кинев А.Ю. Современные проблемы административно-правовой защиты конкуренции в Российской Федерации // Российский следователь. 2013. №1.-0,5 пл.

22. Кинев А.Ю. Административные формы противодействия недобросовестной конкуренции // Административное право и процесс. 2013. № 8. - 0,4 п.л.

23. Кинев А.Ю. Административно-процессуальные аспекты противодействия недобросовестной конкуренции // Вестник института: преступление, наказание, исправление: научно-практический журнал Вологодского института права и экономики ФСИН России. - Вологда, 2013. № 2 (22). - 0,7 пл.

24. Кинев А.Ю. Современные проблемы административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 6. - 0,9 п.л.

II. Монографии, учебники

1. Кинев А.Ю. Государственная гражданская служба Российской Федерации: законодательная база, документы, комментарии: Монография. - М.: Омега-Л, 2007. - 6,5 п.л.

2. Кинев А.Ю. Картели и другие антиконкурентные соглашения: право и практика: Монография. - М: Инфотропик Медиа, 2011. - 16,0 п.л.

3. Кинев А.Ю. Конкурентное право России: Учебник. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2012. (В соавт.). — 1,1 п.л.

4. Кинев А.Ю. Картель — тайная монополия: сборник статей и интервью. -М.: Изд-во МПОА им. O.E. Кутафина, 2012.- 10 пл..

5. Кинев А.Ю. Административно-правовые основы и организация защиты конкуренции в Российской Федерации: Монография. - М: ООО «Издательство «Элит», 2013. - 8,5 п.л.

1П. Научные статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях и семинарах:

1. Кинев А.Ю. За нарушение антимонопольного законодательства придется ответить // Конкуренция и рынок. 2010. № 1(45). - 0,2 п.л.

2. Кинев А.Ю. Борьба с картелями: вчера и сегодня // Конкуренция и рынок. 2010. № 2(46). (В соавт.). -0,15 п.л.

3. Кинев А.Ю. Особый вид картелей — сговоры на торгах / Актуалый проблеми юридично1 науки // Збфник тез м1жнародноУ науково1 конференци «Дев'ят1 ociHHi юридичш читання»: У 4-х частинах. - Частина четверта: «Кри-мшальне право. Кримнюлопя. Кримшально-виконавче право. Кримшалышй процес. Кримшал1стика. Судова експертиза». — Хмельницький: Видавництво Хмельницького ушверситету управления та права, 2010. — 0,26 пл.

4. Кинев А.Ю. О применении математических методов при анализе согласованных действий участников рынка // Тетради Международного университета в Москве. Вып. 12. Ч. 2. Россия XXI века: методология и практика междисциплинарного сотрудничества. — М.: Издательский дом Международного университета в Москве, 2010 (в соавт.). — 1,0 п.л.

5. Кинев А.Ю. Взаимодействие правоохранительных и антимонопольных органов по выявлению и пресечению нарушений антимонопольного законодательства// Сб. статей участников круглого стола. Проблемы борьбы с преступлениями в сфере экономики. - М.: ВГНА Минфина России, 2011. — 0,5 пл.

6. Кинев А.Ю. Борьба с картелями и другими антиконкурентными соглашениями (согласованными действиями): итоги 2010 // Особенности рассмотрения судами дел о нарушении антимонопольного законодательства: российский и зарубежный опыт. Сборник трудов российско-американской конференции.-М., 2011.-0,5 п.л.

7. Кинев А.Ю. Уголовная и административная ответственность за антиконкурентные соглашения (картели) // Российское конкурентное право и экономика. 2011. № 2. - 1,0 п. л.

8. Кинев А.Ю. Картель на рынке страховых, услуг (дело «КРК») / Актуальные вопросы борьбы с преступлениями в сфере финансовой деятельности государства // Сб. научных статей участников Круглого стола 23 декабря 2011. - М.: ВГНА Минфина России, 2011. (В соавт.). — 0,5 п.л.

9. Кинев А.Ю. Операция «Антикартель». Продолжение следует // Конкуренция и право. 2012. № 1. —1,0 пл.

10. Кинев А.Ю. Исторические аспекты правового регулирования антиконкурентных соглашений и эволюция норм правоприменения // Российское конкурентное право и экономика. 2012. № 3(6). — 1,0 пл.

11. Кинев А.Ю. Картельные соглашения в третьем антимонопольном пакете поправок // Корпоративный юрист. 2012. № 1. — 0,2 пл.

12. Кинев А.Ю. Особенности административно-правовой защиты конкуренции в Российской Федерации // Инновации в науке и практике административного права: сборник научных трудов, посвященный памяти Ю.М. Козлова (VI Козловские чтения) / Отв. сост.: Андрюхина Э.П. (Ред.). - М.: ИЦ Унта им. O.E. Кутафина, 2013. — 0,2 пл.

13. Кинев А.Ю. Сговор на торгах как нарушение антимонопольного законодательства / Государственные и муниципальные закупки — 2012 // Сборник докладов всероссийской практической конференции-семинара. — М.: ИД «Юриспруденция. 2013. (В соавт). - 0,5 п.л.

14. Кинев А.Ю. Административно-правовое противодействие недобросовестной конкуренции и недобросовестной рекламы : материалы ежегодной

всероссийской научно-практической конференции. В 2 ч.: Ч. 1 СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2013. - 0, 8 п.л.

15. Кинев А.Ю. Борьба с картелями - 2013 // Конкуренция и право. 2013. №3.-0,1 пл.

16. Кинев А.Ю. Расследование международных картелей как фактор дальнейшего развития системы антимонопольного регулирования в Российской Федерации // Антимонопольная деятельность единого экономического пространства. 2013. июль-декабрь. (В соавт.) - 0,5 п.л.

17. Кинев А.Ю. Проблемы совершенствования административно-правового статуса антимонопольных органов Российской Федерации / Соблюдение прав человека и гражданина в деятельности сотрудников органов внутренних дел // Сб. материалов Всерос. заоч. конф. с международным участием. - Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2014. - 0,7 п.л.

18. Кинев А.Ю. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства. / Вестник Университета имени O.E. Кута-фина (МПОА). № 2,2014. - 0,5 п.л.

Общий объем опубликованных по теме диссертации научных работ -67,46 п. л.

Подписано в печать:

31.10.2014

Заказ № 10355 Тираж - 150 экз. Печать трафаретная. Объем: 2 усл.гьл. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru