АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации»
На правах рукописи
Оводов Антон Алексеевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДРАЦИИ
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
005017506
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 с [•:.[; :с:2
Москва - 2012
005017506
Работа выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Агапов Андрей Борисович
Официальные оппоненты:
Мелехин Александр Владимирович
доктор юридических наук, профессор, Научно-исследовательский институт
Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заведующий отделом прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений
Побежимова Нелли Ивановна
кандидат юридических наук, профессор, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кафедра административного права и процесса
Ведущая организация
Российский университет дружбы народов
Защита состоится 28 мая 2012 года в 16.30 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Автореферат разослан « ^» апреля 2012 года. Ученый секретарь
диссертационного совета /
/ / .
доктор юридических наук, профессор ¿y'/St'S^t'i^/l H.A. Михалева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Капитализм, как экономическая система производства и распределения, основанная на частной собственности, всеобщем юридическом равенстве и свободе предпринимательства, способствует росту благосостояния общества при условии перманентного устранения априорно существующих монополистических тенденций. Монополия, как субъект экономики, получает в первое время существования наибольшую долю прибыли за счет снижения издержек на управление, а также неоправданного завышения цен на свою продукцию. Отсутствие стимулов к развитию, ухудшение экономического положения населения в условиях перманентной инфляции девальвирует полученные доходы. Таким образом, задачами публичных органов является устранение монополистических тенденций, максимальное усиление конкурентных отношений.
Внедрение основ рыночных отношений и проведение массовой приватизации государственной собственности не отменяет участия Российской Федерации в хозяйственном обороте, однако, такое участие становится принципиально иным, функционирование государства, как участника рыночных отношений, обусловлено задачей развития экономической конкуренции. Административно-правовое регулирование антимонопольной деятельности происходит в различных сферах экономики, прежде всего, в сферах инвестиционной, научно-технической, инновационной, страховой, банковской, жилищно-коммунальной, строительной, энергетической деятельности. Таким образом, следует констатировать, что необходимость развития конкуренции является универсальной задачей, при этом, в отдельных отраслях экономики востребовано правовое регулирование, способствующее стимулированию экономической активности с учетом специфики развития конкретной экономической сферы.
Основные научные работы в рассматриваемой сфере посвящены административно-правовым и экономическим аспектам правового регулирования антимонопольной деятельности, что свидетельствует о значимости темы исследования и ее актуальности для развития административно-правовой науки.
Цель настоящей работы обусловлена разработкой теоретических и прагматических основ административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации. В этой связи, к задачам диссертационного исследования следует отнести:
проведение исследования национального и зарубежного законодательства, определяющего публичную регламентацию обеспечения развития рыночной конкуренции, уяснение практики его применения;
- изучение научных работ, посвященных теории и практике антимонопольной деятельности в Российской Федерации, исследование административно-правовой специфики методов законодательной регламентации, обоснование методов рецепции научных изысканий в правоприменительной практике;
- обоснование публичных взаимоотношений между государственными органами в сфере обеспечения защиты конкуренции;
- аналитическое осмысление основных этапов административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере, перспектив их дальнейшего развития;
- исследование административно-правовой составляющей научных дефиниций, а также терминов и определений, используемых в правоприменительной и законотворческой деятельности;
- разработка предложений по совершенствованию законодательства, в том числе обосновывающих внесение корректив в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЭ «О защите конкуренции».
В качестве объекта исследования следует рассматривать административно-правовые отношения, возникающие в сфере антимонопольного регулирования.
Предмет исследования включает в себя отечественное и зарубежное законодательство, регламентирующее административно-правовые отношения в сфере антимонопольной деятельности.
При проведении диссертационного исследования использовались такие общенаучные теоретические методы, как исторический, системный, диалектический, метод формальной логики, аналитический, а также отраслевые юридические методы: формально-юридический, комплексный, доктринальный, сравнительно-правовой и другие научные методы анализа.
В разработку теоретических основ в сфере антимонопольного регулирования значительный вклад внесли X. Аверх, Э. Аткинсон, У. Баумоль, Дж. Бэйн, Г. Демсец, Р. Познер, Дж. Стиглер, Д. Тироль, О. Уильямсон, Э. Чердвик.
В основе теоретических выводов диссертационного исследования находятся работы административистов: Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Н.П. Карадже-Искрова, Ю.М. Козлова, Ю.Ю. Колесниченко, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, М.А. Лапиной, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, П.О. Силичевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, О.А.Ястребова, а также современных исследователей других отраслей права и экономики, в частности, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, И.В. Ершовой, Л.О. Ефимовой, С.Г. Кирдиной, Н.В. Козловой, АЛ. Курбатова, O.E. Кутафина, Д.Ю. Лялина, Ю.А. Макаровой, P.A. Мерзликиной, В.П. Мозолина, О.В. Романовской, С.А. Сосны, A.B. Семенова, Т.А. Серегиной, К.К. Тамировой, В.Е. Чиркина, Е.В. Шимбаревой.
Научный базис диссертации составляют научные труды, посвященные исследованию проблем антимонопольного законодательства, среди них работы Г.Е. Авилова, Р.Г. Агаева, А.Н. Варламовой, В.И. Еременко, O.A. Жидкова, С.А. Паращука, К.Ю. Тотьева, П. Яни.
Правовой основой исследования является Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты, в том числе и ведомственные акты органов исполнительной власти, а также зарубежное законодательство.
В диссертации анализируются материалы российской и зарубежной правоприменительной практики административно-правового
регулирования в антимонопольной сфере.
Работа представляет собой самостоятельное комплексное научное исследование. Научной новизной обладают обоснованные в диссертации выводы о публичной регламентации процесса защиты конкуренции в Российской Федерации в контексте функционирования властных органов и субъектов антимонопольной деятельности. Исследованы теоретические и прагматические проблемы правового регулирования в рассматриваемой сфере, обоснованы предложения по совершенствованию антимонопольного законодательства.
Данная работа представляет собой одно из системных научных исследований проблем административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации, которые недостаточно теоретически исследованы, за исключением их отдельных атрибутов. Диссертационные и иные научные работы в области гражданского, предпринимательского права и экономики затрагивают, главным образом, лишь цивилистические аспекты антимонопольного. регулирования.
В результате проведенного исследования сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Обоснование специфики административно-правовых отношений в сфере антимонопольной деятельности, участниками которых могут быть не только субъекты предпринимательства (ординарные административно-правовые правоотношения), но и публичные органы. В сфере антимонопольного регулирования ФАС России представляет собой доминирующую сторону административно-правовых отношений с федеральными органами исполнительной власти, а также с Банком России. Таким образом, антимонопольное регулирование включает в себя не только сферу исполнительной власти, но и властную деятельность в иных сферах, в том числе в сфере банковского регулирования.
2. Пространное истолкование антимонопольного законодательства, представляющего собой единую иерархически соподчиненную систему федеральных законов, а также подзаконных, в том числе ведомственных актов. Правовая регламентация в подзаконных актах отнесена к ведению исключительно Президента и Правительства Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы. При этом, ФАС России является единственным органом исполнительной власти, управомоченным на принятие нормативно-правовых актов в сфере антимонопольного регулирования.
Таким образом, предметное истолкование антимонопольного законодательства, отождествляющее его исключительно с федеральными законами, не отражает предназначения антимонопольного законодательства в системе нормативно-правового регулирования.
3. Административно-правовая регламентация антимонопольной деятельности осуществляется посредством: а) нормативно-правового регулирования, то есть в форме установления правил, обязательных как для субъектов предпринимательства, так и для публичных органов и организаций; б) контроля за соблюдением антимонопольного законодательства субъектами частного и публичного права; в) публичной регламентации, то есть посредством возбуждения и применения
административных процедур, установленных законодательством об административных правонарушениях, а также антимонопольным законодательством.
4. Обоснование соподчиненной роли законодательства о естественных монополиях, представляющего собой неотъемлемый элемент антимонопольного законодательства. Естественно-монополистическая деятельность регламентируется базовыми федеральными законами1, нормативно-правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, а также ведомственными актами управомоченных федеральных органов исполнительной власти, принимаемых в случаях, специально предусмотренных указанными федеральными законами.
Таким образом, разграничение собственно антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях представляется необоснованным и негативно сказывается на правоприменительной деятельности.
5. Федеральная антимонопольная служба осуществляет антимонопольное регулирование по согласованию или при непосредственном участии федеральных органов исполнительной власти. В административно-правовых отношениях такого рода ФАС России наделен правомочиями доминирующего участника, является инициатором возникновения властного отношения, а также определяет его существо и предназначение.
6. Обоснование правовой значимости предостережения антимонопольного органа в системе мер правоохранительной деятельности, применение которых отнесено к ведению федерального антимонопольного органа и подчиненных ему территориальных органов. Предостережение представляет собой особую превентивную меру и
1 Здесь и далее под базовыми федеральными законами подразумеваются Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О естественных монополиях», Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЭ <(0 защите конкуренции» (рея от 06.12.2011).
выносится в целях предупреждения потенциального нарушения антимонопольного законодательства.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в диссертации, проводилась в различных формах, в том числе, на научно-практических конференциях и семинарах, в исследовательской работе и практической деятельности. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях.
Выводы и предложения настоящего исследования направлены на совершенствование и развитие теоретических и прагматических основ административно-правового регулирования в антимонопольной сфере. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности антимонопольных органов, в правоприменительной практике, а также в научной и преподавательской деятельности по административному праву.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, степень научной разработанности темы, методологическая, теоретическая, правовая и эмпирическая основы исследования, показана научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение полученных выводов, приведены сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава «Становление и развитие административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации» посвящена анализу политико-правовых и социально-экономических предпосылок эволюции административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации.
В первом параграфе «Историко-правовые предпосылки административной регламентации антимонопольной деятельности» рассмотрены основные этапы эволюции административно-правового регулирования в анализируемой сфере.
Становление административно-правового регулирования в России оказалось возможным после проведения экономических реформ в конце XX века. В дореволюционный период, а также в период Новой экономической политики (НЭП) в Советской России существовали фрагментарные нормы в сфере защиты конкуренции. НЭП, провозглашенная 15 марта 1921 г. на X съезде РКП (б), способствовала использованию рыночных механизмов экономической деятельности, привлечению иностранного капитала в форме концессий в Советской России. Необходимость НЭП была обусловлена стремлением советского правительства в короткие сроки восстановить отрасли народного хозяйства. Следует отметить, что, как среднесрочная программа, Новая экономическая политика оказалась весьма эффективной. В июле 1921 г. был установлен разрешительный порядок открытия торговых заведений. Кроме того, с 1921 г. постепенно отменялись государственные монополии на отдельные виды продукции и товаров2, осуществлялась децентрализация мелких кустарных предприятий. Были введены гарантии для частной собственности, установленные декретом от 22 мая 1922 г. «Об основных частных
2 Исаев И. А. История государства и права России: М., 2010. С. 405.
имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых её законами и защищаемых судами РСФСР»3.
К концу 1923 г. было синдицировано около 80 % промышленности4. Синдикаты представляли собой добровольное объединение трестов на принципах кооперации. В результате, за период 1921—1928 гг. среднегодовой темп прироста национального дохода составил 18 %5.
Постановлением Совета Народных комиссаров СССР № 848 «Об организации и составе комитета цен при Совете труда и обороны» для разрешения вопросов, относящихся к установлению отпускных, оптовых и розничных цен на продукты промышленности и сельского хозяйства, обеспечения политики ценообразования в государственно-кооперативной торговле был образован Комитет цен при Совете труда и обороны, что явилось прекращением Новой экономической политики.
В период НЭП была создана классическая модель государственно-частного капитализма, основными характеристиками которой является преобладание публичных субъектов экономической деятельности наряду с применением на рынке тарифного метода регулирования ценообразования.
Принципы единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, признания и защиты частной, государственной, муниципальной собственности в России, гарантированные ст. 8, ч. 1 ст. 34 и ст. 74 Конституции Российской Федерации6, стали предпосылкой развития рыночных форм хозяйственной деятельности в России.
3 Декрет ВЦИК от 22.05.1922 «Об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР <Нпр:/Ла\Уги55!а.пЛех15/^а1_586/<1ос586аб72х232.Ь1т> (последнее посещение 7 февраля 2012 г.)
4 <Ьпр://1га;Шк>-ги.ог;уу.'1к1;11о£;:1л -эксномическзя ноли! (последнее посещение — 8 февраля 2011)
5 <ЬИр://к1гоу.теШа-оШсе.П!/51к№еуеп1.р11р?е\'еп!=27473> (последнее посещение — 8 февраля 2011)
6 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. №б-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ) II Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445; "Российская газета" Л»7.
Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» явился основополагающим нормативным актом, в соответствии с которым был определен статус и полномочия государственного антимонопольного органа. На протяжении существования антимонопольных органов их структура, полномочия и наименование подвергались многочисленным корректировкам.
На каждом этапе антимонопольной деятельности решалась поставленная государством задача для реализации последующих приоритетов государственной политики в области сдерживания роста монополизма в стране.
В марте 2004 г. Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»7 Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства было упразднено и создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).
Особо важным событием не только для антимонопольной службы, но и для предпринимательского сообщества явилось принятие Федерального закона «О защите конкуренции»8, позволяющего эффективно влиять на развитие конкуренции. Данный закон явился высшим этапом развития антимонопольного регулирования, в нем закреплены правовые дефиниции, а также нормы, определяющие содержание и предназначение антимонопольной деятельности в Российской Федерации.
Второй параграф «Рецепция зарубежного опыта правовой регламентации в антимонопольной сфере» посвящен исследованию позитивного опыта публичной регламентации антимонопольной деятельности за рубежом и его соотношению с административно-правовым регулированием антимонопольной деятельности в России.
7 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г.. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власта" (ред. от 17.01.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290; Российская газета. 2008. № 100. 13 мая.
! Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЭ "О защите конкуренции" (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3434; Российская газета. 2006. N 162. 27 июля; Парламентская газета. 2006.
Правовая регламентация антимонопольной деятельности в США и Европейском союзе оказала существенное влияние на формирование отечественной системы административно-правового регулирования антимонопольной деятельности. В частности, использование опыта законодательной техники Европейского союза было воплощено при разработке ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции». Для целей совершенствования отечественной антимонопольной практики может быть полезен опыт Европейского союза, а именно формулирования ст. 85 Римского договора, в сфере конструирования иных норм права.
Законодательство США и Европейского союза оказало определяющее влияние на становление института «гипотетического монополиста» в России, сказанное прежде всего относится к Рекомендациям по горизонтальному слиянию компаний (Horizontal merger guidelines), утвержденным совместно Министерством юстиции США и Федеральной торговой комиссией США в 1997 г., а также к Рекомендациям по негоризонтальным слияниям компаний (Non&Horizontal Merger Guidelines), утвержденным Министерством юстиции США (бывший 4 раздел Рекомендаций по слияниям редакции 1984 г.). Применительно к государствам Европейского союза следует прежде всего отметить Уведомление Комиссии Европейского сообщества об определении рынка в соответствии с законодательством Сообщества о конкуренции (Commission Notice on the definition of the relevant market for the purposes of Community competition law 97/C 372/03), а также, частично (в части оценки состояния конкурентной среды), принятые в 2004 г. Рекомендации по горизонтальным слияниям компаний (Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the Council Regulation on the control of concentrations between undertakings — 2004/C 31/03).
Европейской комиссией были приняты решения, в которых можно выделить следующие косвенные признаки создания картеля: постоянные встречи представителей компаний (решение по делу "COBELPA", 1977 г.); совпадение ставок и времени повышения цен, неформальные контакты
между представителями компаний (для доказательства существования картеля могут быть использованы свидетельские показания) (по делу • о "Dyestuffs", 1969 г.) При этом, отсутствие плана совместных действий хозяйствующих субъектов не может рассматриваться в качестве фактора исключающего вину юридического лица.
Таким образом, в случае отсутствия опровержения со стороны предполагаемого нарушителя, косвенные улики, свидетельствующие о согласованных действиях, принимаются во внимание Европейским судом. Это требование обусловлено практикой сотрудничества хозяйствующих субъектов в антимонопольной сфере, а именно презумпцией наличия согласованных действий даже на основе косвенных признаков.
Поскольку в соответствии с решением Европейского суда дело «Suiker Unie v. Commission» должно быть отменено, представляется истинной позиция, согласно которой на основе данного примера нельзя выделять косвенные признаки наличия соглашения, ограничивающего конкуренцию. Решение Европейского суда по делу «Suiker Unie v. Commission» свидетельствует о том, что бремя доказывания наличия согласованных действий несет Европейская комиссия.
В Соединенных Штатах Америки в соответствии с Законом Шермана от 1890 г. вступление в сговор в целях ограничения торговли или коммерческой деятельности является незаконным9. Понятие "трест", предусмотренное Законом Шермана, представляется анахроничным, в данном случае явно подразумевается универсальное монополистическое объединение.
В соответствии с материалами судебной практики США, картельные соглашения квалифицируются американским законодательством как противозаконные сами по себе (per se). Это означает, что безоговорочно презюмируется сам факт необоснованного ограничения ими торговли. Тем
9 <http:// www.law.coraell.edu/ uscode/ html/ uscodelS/ usc_ sec_ 15_ 0000000l-000-.html> (последнее обращение-9 марта 2012 г.).
самым, заключение противозаконного соглашения следует рассматривать как правонарушение независимо от воздействия соглашения на конкуренцию. Все прочие типы соглашений ограничительного характера между участниками рынка подпадают под действие так называемого «правила обоснованности», в соответствии с которым факт соглашения и подтверждение фактического влияния ограничительных мер на конкуренцию на соответствующем рынке подлежат безусловному доказыванию. Таким образом, для констатации факта соглашения между двумя или несколькими независимыми лицами по законодательству США необходимо наличие согласованных действий.
Среди заимствованных принципов можно отметить принцип определения наличия картельного сговора, а также определение объема компетенции антимонопольного органа. При этом, отечественная законодательная практика выработала новые подходы к определению субъектов, действия которых потенциально опасны для развития конкуренции. К ним, в частности, относятся хозяйствующие субъекты, действующие в условиях естественной монополии.
Вторая глава «Содержание административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации» посвящена исследованию содержания административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в России, правам и обязанностям субъектов административных правоотношений сфере антимонопольного регулирования, анализу публичной контрольной и надзорной деятельности, специфики юридической ответственности субъектов рассматриваемой сферы.
В первом параграфе «Едипая система антимонопольных органов в Российской Федерации» рассматривается компетенция антимонопольных органов России.
Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации является ведущим органом исполнительной власти в сфере антимонопольного
регулирования. В деятельности ФАС России и ее территориальных органов горизонтальные административно-правовые отношения проявляются в первую очередь во взаимоотношениях с иными федеральными органами исполнительной власти. Публично-правовая природа действий федеральных органов исполнительной власти в антимонопольной сфере обусловлена деятельностью государственного аппарата как единого целого, с общими целями и задачами.
Выполнение ФАС России и ее территориальных органов публичных функций, направленных на защиту интересов граждан, обусловлено, в том числе, возможностью возбуждать дела об административных правонарушениях по делам о рекламе и по заявлениям физических лиц. Обжалование решений и предписаний антимонопольных органов, составляющее основной массив споров, связанных с защитой конкуренции, обусловлено необходимостью соблюдения такими органами публичных процедур, установленных антимонопольным законодательством.
Второй параграф «Нормативно-правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации» посвящен изучению сущности и содержания норм административного права в рассматриваемой сфере.
Нормативно-правовое регулирование антимонопольной деятельности в России базируется на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О защите конкуренции», нормативно-правовых актах Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, при этом, административно правовое регулирование в антимонопольной сфере в России не исчерпывается указанными нормативно-правовыми актами10. Предписания Федерального закона «О конкуренции» следует рассматривать как специальные по отношению к правовым нормам, закрепленным в иных
10 Административно правовое регулирование в антимонопольной сфере базируется также на Федеральном захоне от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях»10. Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
федеральных законах. В соответствии со статьей 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующем положением на рынке. Из этого следует, что к гражданско-правовым отношениям применяются требования антимонопольного законодательства.
Установление доминирующего положения финансовой организации зависит от ее экономико-правового потенциала и финансовых возможностей, кредитная организация признается доминирующей на товарном рынке, если она оказывает решающее влияние на рыночные условия предоставления услуг, устраняет с товарного рынка других хозяйствующих субъектов, затрудняет им доступ на товарный рынок. Временной интервал анализа состояния конкуренции определяется в зависимости от поставленной цели, особенностей товарного рынка и доступности информации.
Необходимо отметить наличие особенностей для установления доминирующего положения хозяйствующих субъектов, осуществляющих технологическое присоединение к электрическим сетям. Реформирование сферы электроэнергетики обусловило ее особую значимость, в том числе, в контексте нормативно-правового регулирования антимонопольной деятельности. Передача электрической энергии неразрывно связана с технологическим присоединением к электрическим сетям, мероприятиями по технологическому присоединению к электрической сети, осуществляемыми непосредственно с целью последующей передачи электрической энергии для потребителя, при этом технологическое присоединение - это обязательная составная часть единого технологического процесса по оказанию услуг по передаче электрической энергии. Возможность заключения договора на передачу электроэнергии обусловлена необходимостью заключения обязательного для сетевой организации договора на технологическое присоединение. Хозяйствующие субъекты, предоставляющие услуги по технологическому присоединению, являются лицами, априори занимающими доминирующее положение, в качестве субъектов естественно-
монополистической деятельности на таких лиц распространяются полномочия публичного контроля, отнесенные к ведению Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов.
Третья глава «Административно-правовая ответственность за нарушения антимонопольного законодательства» посвящена анализу норм, определяющих содержание публичной ответственности, применяемой к нарушителям антимонопольного законодательства в Российской Федерации.
Первый параграф «Эволюция административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства»
посвящен анализу основных этапов становления и развития законодательства об административной ответственности за нарушения в антимонопольной сфере.
Становление административно-правовой ответственности за нарушение антимонопольного законодательства обусловлено возрастающим стремление государства обеспечить развитие конкурирующих начал отечественной экономики. В конце XX века в Российской Федерации рассматриваемое законодательство представляло собой комплекс правовых норм, регулирующих материальные и процессуальные отношения. При этом, существовали значительные проблемы в правоприменительной практике, обусловленные несовершенством законодательной техники, некоторые проблемы не подлежали правовой регламентации, к ним относились проблемы квалификации вины юридического лица, отдельные проблемы установления порядка привлечения лица к административной ответственности, проблемы обеспечения прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Основополагающим источником норм, закрепляющих принципы и содержание административно-правовой ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, стал Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Вехой антимонопольного
законодательства явилось приятие Федерального закона «О защите конкуренции». Вступление в силу КоАП стало квинтэссенцией систематизации законодательства за нарушение антимонопольных норм, при этом, перед наукой административного права возникла необходимость решения возникших проблем и противоречий.
Особую значимость для определения «гипотетического монополиста» имеет уяснение существа и особенностей экономической деятельности субъектов предпринимательства. В целом, необходимо признать особую роль воздействия экономического анализа на правоприменительную практику, поскольку экспертиза рынка, на котором было совершено административное правонарушение, возможна лишь с учетом специфики функционирования капиталистической экономики.
Правовая регламентация согласованных действий стала вехой в развитии административно-правового регулирования в антимонопольной сфере, основой понимания того, что основополагающая цель антимонопольного законодательства заключена в развитии конкуренции, ее достижение невозможно в условиях правоограничений конкурентной деятельности.
Становление административно-правовой ответственности за нарушение антимонопольного законодательства представляет собой синхронно развивающийся перманентный процесс в сфере антимонопольного регулирования.
Во втором параграфе «Содержание мер административного принуждения» рассмотрено содержание мер публичного принуждения.
Содержание мер принуждения в антимонопольной сфере обусловлено положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при этом, субъекты административной ответственности определены Федеральным законом «О защите конкуренции», положения которого обладают свойством экстерриториальности. Антимонопольные нормы, за нарушение которых наступает административная ответственность,
содержатся не только в Федеральном законе «О защите конкуренции», но и в иных нормативных актах, в Лесном кодексе, Градостроительном кодексе, в Федеральном законе от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в других федеральных законах.
Меры принуждения в антимонопольной сфере плюралистичны. Существуют административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, административные наказания, а также административно-рекомендательные меры, к которым следует отнести предостережения ФАС России и ее территориальных органов, адресованные хозяйствующим субъектам - потенциальным правонарушителям.
Проблемам юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства посвящен третий параграф «Корреляция административной ответственности с иными мерами юридической ответственности».
Суды избирательно применяют административное наказание в виде дисквалификации за нарушение антимонопольного законодательства из-за отсутствия должного процессуального механизма. Это обусловлено, в том числе, необходимостью определения в каждом конкретном случае содержания административной ответственности, применяемой к нарушителям антимонопольного законодательства, в контексте разграничения административной ответственности с иными мерами правовой ответственности, в частности, с дисциплинарной ответственностью.
В КоАП закреплены правовые основания для применения предупреждения как особой правоохранительной санкции. В отличие от других видов административных наказаний предупреждение не влечет за собой ограничения конституционных прав и свобод нарушителя. Основная его цель - превентивное воздействие на волю нарушителя, препятствующее рецидиву деяния.
В заключении обобщаются основные выводы проведенного исследования, обосновываются перспективы развития административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Основные положения диссертации опубликованы автором в 15 статьях общим объемом 4 печатных листа.
I. Публикации в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Оводов A.A. Административно-правовая ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в Российской Федерации// Юридический мир. - М.: Юрист, 2010. № 5 - С. 29-31 - 0,3 печ. л.
2. Оводов A.A. Картель как форма монополистического объединения в законодательстве и судебной практике Европейского Союза и США// Международное публичное и частное право. — М.: Юрист, 2010. № 5 - С. 3235-0,3 печ. л.
3. Оводов A.A. Федеральная антимонопольная служба: актуальные вопросы административно-правового статуса// Административное право и процесс.М.: Юрист,-2011.№ 12-С. 14-16-0,4печ. л.
. 4. Оводов A.A. Теория и практика публично-правового регулирования антимонопольной деятельности в России// Актуальные проблемы российского права. — М.: Изд-во МГЮА им. O.E. Кутафина, 2011. № 1 -С. 149-155-0,2 печ. л.
5. Оводов A.A. Нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации: актуальные вопросы административно-правовой ответственности// Российский судья. М.: Юрист, - 2010. № 10 - С. 36-38 -0,3 печ.л.
6. Оводов A.A. Административно-правовое регулирование защиты конкуренции в финансовой сфере// Налоги. - М.: Юрист, 2011. № 4- С. 25-30 — 0,4 печ. л.
7. Оводов A.A. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации: вопросы практики// Юрист. - М.: Юрист, 2011. № 16 - С. 27-32 - 0,3 печ. л.
8. Оводов A.A. Становление административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации// Налоги. - М.: Юрист, 2010. № 2- С. 42-44 - 0,3 печ. л.
9. Оводов A.A. Публично-правовое регулирование антимонопольной деятельности в России //Административное право и процесс. - М.: Юрист, 2010. № 6 - С. 53-55 - 0,3 печ. л.
10. Оводов A.A. Согласованные действия и определение доминирующего положения: административно-правовое регулирование// Юридический мир. - М.: Юрист, 2011. № 9 - С. 45-47 - 0,4 печ. л.
11. Статьи, опубликованные в иных изданиях:
1. Оводов A.A. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации: теория и практика// Сборник Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе современного российского права» - Москва: МГЮА цм. O.E. Кутафина, 2011. - С. 128-1290,2 печ. л.
2. Оводов A.A. Антимонопольная деятельность в Российской Федерации: административно-правовое регулирование// Сборник научных трудов Российской академии юридических наук — Москва. 2010 г. Том. 2 -С. 268-271 - 0, 2 печ. л.
3. Оводов А Л. Труды А.Е. Лунева как феномен административного права// Сборник материалов конференции, посвященной 85-летию Ю.М. Козлова и 100-летию А.Е. Лунева «Актуальные проблемы
административного права и процесса» - Москва: МПОА им. О.Е. Кутафина, 2011.-С. 21-23-0,1 печ.л.
4. Оводов А.А. Публично-правовое регулирование картеля как формы монополистического объединения в Европейском Союзе и США// Сборник международной научно-практической конференции «Развитие международного и национального права на современном этапе» - Рига: Высшая школа социальных технологий, 2011. - С. 209-211 - 0,3 печ. л.
5. Ovodov А.А. Violation of the Russian Federation antitrust legislation: current problems of administrative and legal responsibility// Russian Law. - 2011. № 1-C. 152-156-0,3 печ. л.
Подписано в печать:
23.04.2012
Заказ № 7257 Тираж - 170 экз. Печать трафаретная. Объем: 1,2усл.п.л. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www. autoreferat.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации»
61 12-12/1107
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА
Административно-правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской
Федерации
12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное
право
На правах рукописи
Оводов Антон Алексеевич
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор
Агапов Андрей Борисович
Москва-2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.............................................................................................................3
Глава I. Становление и развитие административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации...................................................................................................... 10
§1.1. Историко-правовые предпосылки административной регламентации
антимонопольной деятельности.................................................... 10
§1.2. Рецепция зарубежного опыта правовой регламентации в
антимонопольной сфере..................................................................................27
Глава II. Содержание административно-правового регулирования
антимонопольной деятельности в Российской Федерации................41
§2.1. Единая система антимонопольных органов в Российской
Федерации............................................................................................. 41
§2.2. Нормативно-правовое регулирование антимонопольной деятельности
в Российской Федерации................................................................................ 53
Глава III Административно-правовая ответственность за нарушения
антимонопольного законодательства....................................... 73
§3.1. Эволюция административно-правовой ответственности за нарушения
антимонопольного законодательства........................................................... 73
§3.2. Содержание мер административного принуждения.................. 85
§3.3. Корреляция административной ответственности с иными мерами
юридической ответственности................................................ 116
Заключение................................................................................................... 142
Библиография.............................................................................................. 151
Введение
Актуальность темы исследования. Капитализм, как экономическая система производства и распределения, основанная на частной собственности, всеобщем юридическом равенстве и свободе предпринимательства, способствует росту благосостояния общества при условии перманентного устранения априорно существующих монополистических тенденций. Монополия как субъект экономики получает в первое время существования наибольшую долю прибыли за счет снижения издержек на управление, а также неоправданное завышение цен на свою продукцию. Отсутствие стимулов к развитию, ухудшение экономического положения населения превращают ранее полученную экономическую прибыль в инфляционное ничто. Таким образом, задачами публичных органов является устранение монополистических тенденций, максимальное увеличение конкурентных отношений. Следует создавать условия для интенсивного развития процесса создания средств производства, что возможно при гарантии равных возможностей для хозяйствующих субъектов осуществлять предпринимательскую деятельность.
Внедрение основ рыночных отношений и проведение массовой приватизации государственной собственности не отменяет участия Российской Федерации в хозяйственном обороте, однако, такое участие становится принципиально иным, основанном на новых организационно-правовых формах. Административно-правовое регулирование антимонопольной деятельности осуществляется в различных сферах Народного хозяйства России (инвестиционная, научно-техническая, инновационная, страховая, банковская, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, атомная энергетика). Необходимы дополнительные аналитические исследования административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации.
Основные научные работы в рассматриваемой сфере посвящены административно-правовым и экономическим аспектам антимонопольной деятельности в Российской Федерации, что свидетельствует о значимости темы исследования и ее актуальности для развития административно-правовой науки.
Цель настоящей работы обусловлена разработкой теоретических и прагматических основ административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации. В этой связи к задачам диссертационного исследования следует отнести:
проведение исследования национального и зарубежного законодательства, определяющего административно-правовое
регулирование антимонопольной деятельности, уяснение практики его применения;
- изучение научных работ, посвященных теории и практике антимонопольной деятельности в Российской Федерации, исследование административно-правовой специфики методов законодательной регламентации, обоснование методов рецепции научных изысканий в правоприменительной практике;
обоснование публичных взаимоотношений между государственными органами в сфере административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации;
- аналитическое осмысление основных этапов административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации, перспектив их дальнейшего развития;
- исследование административно-правовой составляющей терминов антимонопольного регулирования и определений, используемых в законодательстве и научной литературе;
- разработка предложений по совершенствованию законодательства, в том числе обосновывающих внесение корректив в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЭ «О защите конкуренции».
В качестве объекта исследования следует рассматривать административно-правовые отношения, возникающие в сфере антимонопольного регулирования.
Предмет исследования включает в себя отечественное и зарубежное законодательство, определяющее административно-правовое
регулирование антимонопольной деятельности.
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались такие общенаучные теоретические методы, как исторический, системный, диалектический, метод формальной логики, аналитический, а также отраслевые юридические методы: формально-юридический, комплексный, доктринальный, сравнительно-правовой и другие публично-научные методы анализа.
Теоретическая основа исследования.
В разработке различных теорий в сфере антимонопольного регулирования принимал участие такие ученые, как X. Аверх, Э. Аткинсон, У. Баумоль, Дж. Бэйн, Г. Демсец, Р. Познер, Дж. Стиглер, Д. Тироль, О. Уильямсон, Э. Чердвик.
В основе теоретических выводов диссертационного исследования находятся работы административистов: Д.Н. Бахраха, Н.П. Карадже-Искрова, Ю.М. Козлова, Ю.Ю. Колесниченко, Г.А. Кузьмичевой, М.А. Лапиной, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, П.О. Силичевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, O.A. Ястребова, а также современных исследователей других отраслей права и экономики, в частности, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, И.В. Ершовой, Л.О. Ефимовой, С.Г. Кирдиной, Н.В. Козловой, А.Я. Курбатова, O.E. Кутафина, Д.Ю. Лялина, Ю.А. Макаровой, P.A. Мерзликиной, В.П. Мозолина, О.В. Романовской, О.Ю. Ручкина, Г.Ф. Ручкиной, С.А. Сосны, A.B. Семенова, Т.А. Серегиной, К.К. Тамировой, В.Е. Чиркина, Е.В. Шимбаревой.
В работах, специально посвященных исследованию вопросов антимонопольного законодательства, написанных такими учеными, как Г.Е. Авилов, Р.Г. Агаев, А.Н. Варламова, В.И. Еременко, O.A. Жидков, С.А. Паращук, К.Ю. Тотьев, П. Яни вопросы административно-правового регулирования антимонопольной деятельности рассматриваются в узкоспециализированном аспекте.
Правовой основой исследования является Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты, в том числе и ведомственные акты органов исполнительной власти, локальные акты коллегиальных органов корпоративного управления, а также зарубежное законодательство.
В качестве эмпирической основы исследования рассматриваются материалы российской и зарубежной правоприменительной практики в сфере административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации.
Научная новизна. Работа представляет собой самостоятельное комплексное научное исследование методов публичного регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации. Научной новизной обладают обоснованные в диссертации выводы об административно-правовом регулировании антимонопольной деятельности в Российской Федерации в контексте функционирования властных органов, субъектов антимонопольной деятельности на основе административно-правовых критериев. Исследованы теоретические и прагматические проблемы административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации, обоснованы предложения по совершенствованию законодательства в сфере административно-правового регулирования антимонопольной
деятельности в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Данная работа представляет собой одно из немногих системных научных исследований
проблем административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации. Административно-правовое регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации до настоящего времени недостаточно теоретически исследовано, за исключением его отдельных административно-правовых элементов. Диссертационные и иные научные работы в области гражданского, предпринимательского права и экономики затрагивают лишь частноправовые аспекты антимонопольного регулирования.
В результате проведенного исследования сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Обоснование специфики административно-правовых отношений в сфере антимонопольной деятельности, участниками которых могут быть не только субъекты предпринимательства (ординарные административно-правовые правоотношения), но и публичные органы. В сфере антимонопольного регулирования ФАС России представляет собой доминирующую сторону административно-правовых отношений с федеральными органами исполнительной власти, а также с Банком России. Таким образом, антимонопольное регулирование включает в себя не только сферу исполнительной власти, но и властную деятельность в иных сферах, в том числе в сфере банковского регулирования.
2. Пространное истолкование антимонопольного законодательства, представляющего собой единую иерархически соподчиненную систему федеральных законов, а также подзаконных, в том числе ведомственных актов. Правовая регламентация в подзаконных актах отнесена к ведению исключительно Президента и Правительства Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы. При этом, ФАС России является единственным органом исполнительной власти, управомоченным на принятие нормативно-правовых актов в сфере антимонопольного регулирования.
Таким образом, предметное истолкование антимонопольного
7
законодательства, отождествляющее его исключительно с федеральными законами, не отражает предназначения антимонопольного законодательства в системе нормативно-правового регулирования.
3. Административно-правовая регламентация антимонопольной деятельности осуществляется посредством: а) нормативно-правового регулирования, то есть в форме установления правил, обязательных как для субъектов предпринимательства, так и для публичных органов и организаций; б) контроля за соблюдением антимонопольного законодательства субъектами частного и публичного права; в) публичной регламентации, то есть посредством возбуждения и применения административных процедур, установленных законодательством об административных правонарушениях, а также антимонопольным законодательством.
4. Обоснование соподчиненной роли законодательства о естественных монополиях, представляющего собой неотъемлемый элемент антимонопольного законодательства. Естественно-монополистическая деятельность регламентируется базовыми федеральными законами1, нормативно-правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, а также ведомственными актами управомоченных федеральных органов исполнительной власти, принимаемых в случаях, специально предусмотренных указанными федеральными законами.
Таким образом, разграничение собственно антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях представляется необоснованным и негативно сказывается на правоприменительной деятельности.
5. Федеральная антимонопольная служба осуществляет антимонопольное регулирование по согласованию или при
1 Здесь и далее под базовыми федеральными законами подразумеваются Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О естественных монополиях», Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции» (ред. от 06.12.2011).
непосредственном участии федеральных органов исполнительной власти. В административно-правовых отношениях такого рода ФАС России наделен правомочиями доминирующего участника, является инициатором возникновения властного отношения, а также определяет его существо и предназначение.
6. Обоснование правовой значимости предостережения антимонопольного органа в системе мер правоохранительной деятельности, применение которых отнесено к ведению федерального антимонопольного органа и подчиненных ему территориальных органов. Предостережение представляет собой особую превентивную меру и выносится в целях предупреждения потенциального нарушения антимонопольного законодательства.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в диссертации, проводилась в различных формах, в том числе: на научно-практических конференциях и семинарах, в исследовательской работе и практической деятельности. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях.
Выводы и положения настоящего исследования направлены на совершенствование и развитие теоретических и практических основ государственного корпоративного управления в социально-экономической сфере. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при совершенствовании нормативно-правового регулирования в антимонопольной сфере, в правоприменительной практике, а также в научной и преподавательской деятельности по административному праву.
Глава I Становление и развитие административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации
§ 1.1. Историко-правовые предпосылки административной регламентации антимонопольной деятельности
Становление административно-правового регулирования в России оказалось возможным после проведения экономических реформ в начале 90-х годов 20 века. В дореволюционный период, а также в период НЭПа в Советской России существовали фрагментарные нормы в сфере защиты конкуренции, не имевшие определяющего значения, не являясь источниками антимонопольного регулирования, возникшего в двадцатом веке в экономически наиболее развитых государствах мира.
Новая экономическая политика (НЭП), принятая 15 марта 1921 г. на X съезде РКП (б), способствовала использованию рыночных механизмов экономической деятельности, привлечению иностранного капитала в форме концессий в Советской России. НЭП базировалась на идеях В.И. Ленина о теории воспроизводства и денег, принципах ценообразования. НЭП предполагала использование плановых и рыночных механизмов в плановой экономике. В июле 1921 г. был установлен разрешительный порядок открытия торговых заведений. Кроме того, с 1921 г. «постепенно отменялись государственные монополии на отдельные виды продукции и товаров»2, осуществлялась децентрализация мелких кустарных предприятий. Были введены гарантии для частной собственности, а именно, 22.05.1922 г. был издан декрет «Об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых её
2 Исаев И.А. История государства и права России: М., 2010. С. 405.
о
законами и защищаемых судами РСФСР» . С 1923 г. начинается практика заключения концессионных договоров на основе принятого 1920 г. СНК декрета «О концессиях». В соответствии с заключаемыми концессионными соглашениями, иностранным компаниям разрешалось право использования государственных предприятий. С 1921 по 1929 г. возобновилось проведение крупнейшей в России Нижегородской ярмарки.
В период НЭП были осуществлены кардинальные перемены в промышленности. Вместо Главков были созданы тресты - объединения однородных или связанных между собой предприятий, получивших полную хозяйственную и финансовую независимость, вплоть до права выпуска долгосрочных облигационных займов. Уже к концу 1922 г. около 90 % промышленных предприятий были объедин
