АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые методы и формы противодействия нарушению антимонопольного законодательства в Российской Федерации»
^ На правах рукописи
Янович Инна Сергеевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ И ФОРМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАРУШЕНИЮ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 — Административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
5 дпр гт
Москва — 2012
005020272
Работа выполнена на кафедре административного права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова».
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист РФ Алехин Алексей Петрович
Официальные оппоненты: Веремеенко Иван Иванович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, профессор кафедры административного и финансового права
Решетников Виктор Николаевич, кандидат юридических наук, Московский пограничный институт Федеральной службы безопасности Российской Федерации, начальник кафедры административного и международного права
Ведущая организация: Российский университет
дружбы народов
Защита состоится 2012 года в ча-
сов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 на базе Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
, Автореферат разослан 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета^г^-^ г-уС? кандидат юридических наук, доцент ^^^^^^^ЮТЛ. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Оценивая современную социально-экономическую ситуацию в стране, вряд ли можно подвергнуть сомнению тот факт, что в последние годы политика содействия конкуренции и антимонопольное регулирование вошли в число приоритетных направлений развития России.
Начиная с 1990 г. антимонопольное регулирование стало одной из главных тем дискуссий о путях перехода российской экономики к рыночным отношениям. Отсутствие в СССР рыночных регуляторов общественного производства и полная государственная монополия в экономической сфере привели к явной недооценке мер антимонопольного регулирования и значения организации и деятельности органов, осуществляющих такое регулирование.
Реализация экономических реформ была невозможна без создания законодательства, регулирующего общественные отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках РФ, призванные обеспечивать предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Переход к рыночной экономике в России предполагал также построение эффективной системы органов по осуществлению государственного антимонопольного регулирования.
В октябре 1990 г. был образован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России). Именно этот момент необходимо считать временем создания новых звеньев в структуре органов исполнительной власти — антимонопольных органов Российской Федерации.
Становление антимонопольных органов РФ началось одновременно с процессами модернизации российской экономики, приватизации государственной собственности. Перед антимонопольными органами была поставлена задача активного содействия формированию рыночных отношений, развитию конкуренции, свободного предпринимательства.
Современное антимонопольное законодательство и единая централизованная система федеральных и территориальных органов, осуществляющая антимонопольное регулирование, — вот залог эффективного развития конкурентных отношений.
В России антимонопольный орган был создан раньше, чем возникло само антимонопольное законодательство. Таким образом, антимонопольный орган сам принимал активное участие в создании
г\
российского антимонопольного законодательства. Практическая реализация норм права, закрепленных в актах антимонопольного законодательства, выступает одним из критериев эффективности правового регулирования.
Правонарушения в сфере антимонопольного регулирования обладают повышенной общественной опасностью, так как посягают на экономические интересы государства, способствуют нарушению прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов. В этой связи первоочередной задачей в данной сфере является улучшение административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Эффективное функционирование административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства предполагает, во-первых, совершенствование антимонопольного законодательства; во-вторых, создание необходимых условий для деятельности механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства; в-третьих, усиление мер административно-правового воздействия в установленной сфере.
Административно-правовые методы и формы являются основными элементами функционирования административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Все вышеизложенное подчеркивает необходимость детального изучения административно-правовых методов и форм противодействия нарушению антимонопольного законодательства в Российской Федерации и предопределяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является проведение комплексного исследования теоретических и практических основ деятельности антимонопольных органов в Российской Федерации и выработка на его основе выводов, предложений и рекомендаций для дальнейшего совершенствования российского антимонопольного законодательства.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- охарактеризовать антимонопольное законодательство;
-рассмотреть правовое положение антимонопольных органов
в Российской Федерации;
- раскрыть полномочия антимонопольных органов РФ в сфере противодействия нарушению антимонопольного законодательства;
- проанализировать методы и формы противодействия нарушению антимонопольного законодательства;
- исследовать административно-правовые процедуры применения мер за нарушение антимонопольного законодательства;
- обозначить конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего антимонопольного законодательства и правоприменительной практики.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности антимонопольных органов.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области форм и методов деятельности антимонопольных органов, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе и судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы исследования. Комплексное научное формирование вопросов административно-правового статуса антимонопольных органов — явление в науке административного права достаточно редкое. Специальных обобщающих исследований по теме диссертации с современных научных позиций не проводилось. Этот пробел не позволяет использовать в должной мере опыт отечественной науки административного права для совершенствования антимонопольного законодательства.
Теоретическую основу диссертации составили труды таких ученых-правоведов в общей теории права, как: С. С. Алексеева, В. А. Глебова, Д. В. Гусева, Д. А. Керимова, Р. 3. Лившиц, Л. Б. Тиу-новой и др.
В рамках исследования общетеоретических вопросов науки административного права отдельные вопросы теории методов и форм противодействия нарушению законодательства освещались учеными-административистами: А. Б. Агаповым, А. П. Алехиным, Д. Н. Бахра-хом, И. И. Веремеенко, И. И. Евтихиевым, М. И. Еропкиным, Л. А. Калининой, Ю. М. Козловым, Г. А. Кузьмичевой, В. М. Лазаревьм, А. Е. Луневым, В. М. Манохиным, М. И. Пискотиным, Л. Л. Поповым, В. Г. Ро-зенфельд, Б. В. Россинским, Ю. Н. Стариловым, С. С. Студеникиным, А. П. Шергиным, Ц. А. Лмпольской и др.
Исследованию антимонопольного регулирования в связи с проблемами предпринимательского права посвящены труды С. Э. Жи-линского, Н. И. Клейн, Н. Ю. Кругловой, В. С. Мартемьянова, О. М. Олейник и др.
Исследование проблем правового антимонопольного регулирования и пресечения недобросовестной конкуренции нашли отражение в работах: Р. Г. Агаева, А. Н. Варламовой, В. И. Еременко, 3. М. Казачковой, И. В. Князевой, С. А. Паращука, К. Ю. Тотьева, А. Г. Цыганова и др.
Зарубежный опыт в области антимонопольного регулирования получил освещение в трудах О. А. Жидкова, 3. М. Казачковой, М. И. Кулагина, В. П. Мозолина и др.
В основе диссертационного исследования также лежит анализ как действующего российского антимонопольного законодательства, так и актов, являющихся основой антимонопольного законодательства зарубежных стран.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания и научного исследования: диалектический, исторический, структурно-системный, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке.
Нормативную основу исследования составляют федеральные законы и иные правовые акты, регламентирующие общественные отношения, возникающие в сфере деятельности антимонопольных органов РФ.
Теоретическая основа работы представляет собой исследование монографий, научных работ, публикаций по анализируемым вопросам антимонопольного законодательства.
Эмпирическую основу исследования составляют:
- Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России) на 2008-2010 годы;
- Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы на 2009-2011 годы;
- Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы на 2012-2014 годы;
-Доклад ФАС России «О состоянии и тенденциях развития конкурентной политики в Российской Федерации за 2009 год»;
- Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов за IV квартал 2010 года и за 2010 год;
- Доклад Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов об адвокатировании конкуренции в Российской Федерации;
- материалы деятельности экспертных советов при ФАС России;
- обобщенные данные практики деятельности антимонопольных органов РФ: презентации, проводимые ФАС России; анализы состояния конкуренции на конкретных товарных рынках; результаты мониторинга цен на определенные группы товаров, работ, услуг; публикации в СМИ по теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Работа представляет собой комплексный анализ административно-правовых методов и форм противодействия нарушению антимонопольного законодательства в Российской Федерации, осуществленный на основе рассмотрения отечественной и зарубежной литературы, действующих правовых актов и представляющий интерес для развития административного права и антимонопольного законодательства.
Автором впервые в научной литературе затронуты вопросы противодействия нарушению антимонопольного законодательства: проанализированы административно-правовые меры противодействия нарушению антимонопольного законодательства и выявлены особенности административно-правовых процедур применения мер за нарушение антимонопольного законодательства.
В диссертационном исследовании сформулированы и представлены предложения по совершенствованию и развитию действующего антимонопольного законодательства РФ.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Определение понятия антимонопольного законодательства как совокупности нормативных правовых актов (федеральных законов, подзаконных актов), направленных на регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на товарных рынках, а также на создание и развитие конкурентной среды, предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Особенностью предмета антимонопольного регулирования антимонопольного законодательства РФ, в отличие от США и ЕС, является его исключительно широкий круг. Помимо трех традиционных направлений антимонопольного регулирования (предотвращение картельных соглашений и злоупотреблений доминирующим положением, антимонопольный контроль слияний) российский антимонопольный закон содержит нормы в отношении недобросовестной конкуренции, ограничений конкуренции со стороны государства, антимонопольные требования к государственным закупкам и предоставлению государственной помощи.
2. Антимонопольные органы РФ являются одними из важнейших в экономико-правовом блоке федеральных органов исполнительной власти и представляют собой единую централизованную систему федеральных (ФАС России) и территориальных органов (управления ФАС по субъектам РФ), которая осуществляет антимонопольное регулирование. Под ними следует понимать целенаправленную государственную деятельность, осуществляемую в целях обеспечения
единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, независимости экономической деятельности, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков путем реализации комплекса экономико-правовых мер.
3. Противодействие нарушению антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами в основном за счет реализации контрольных полномочий.
4. Анализ механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства позволяет сделать вывод, что наряду с правоприменительной практикой по выявлению и пресечению нарушений антимонопольного законодательства одной из основных функций ФАС России является предупреждение нарушений законодательства. Эффективность мер борьбы с нарушением антимонопольного законодательства во многом обусловлена не принудительной, а профилактической функцией, выполняемой антимонопольными органами. Использование метода убеждения в процессе противодействия нарушению антимонопольного законодательства активно проявляется в процессе деятельности ФАС России по адвокатированию конкуренции, развитие которого должно стать главным административно-правовым методом в структуре административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства. Приоритет метода убеждения в данном вопросе обусловлен также и сферой его применения, т. е. областью противодействия нарушению антимонопольного законодательства. Адвокатирование конкуренции необходимо рассматривать, во-первых, как метод противодействия нарушению антимонопольного законодательства; во-вторых, как форму взаимоотношений антимонопольного органа с обществом посредством информационной открытости своей деятельности.
5. Антимонопольное регулирование осуществляется с помощью применения антимонопольными органами административно-правовых мер регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Формы управленческой деятельности антимонопольных органов, с одной стороны, являются по своей правовой сути административно-правовыми мерами (административно-предупредительными мерами, которые применяются в целях профилактики правонарушений или обеспечения общественной безопасности и направлены на реализацию целей антимонопольного регулирования), в которых находит свое отражение компетенция антимонопольных органов; с другой — административно-правовые формы деятельности антимонопольных органов можно рассматривать как способ обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства.
6. Полномочия, предоставленные антимонопольным органам в законодательном порядке, реализуются при помощи применения административно-правовых процедур, которые выступают средством реализации административно-правовых форм управленческой деятельности антимонопольных органов.
7. Выдача предписания является господствующей мерой воздействия в надзорной деятельности антимонопольного органа в сфере нарушения антимонопольного законодательства. Предписание выступает, с одной стороны, как мера административного пресечения в отношении нарушителей антимонопольного законодательства, с другой — как форма воздействия, прекращающая нарушение антимонопольного законодательства.
Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы и результаты исследования могут быть применены для совершенствования действующего антимонопольного законодательства в Российской Федерации, а также использованы при проведении лекций и семинарских занятий по курсу «Административное право», по спецкурсам, в научных и исследовательских работах.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре административного права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова и кафедре административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора, которые докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются цели и задачи работы, определяются предмет и степень научной разработанности темы исследования, раскрываются методологические и теоретические основы работы, а также ее научная новизна, практическая и теоретическая значимость, выделяются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Понятие и эволюция антимонопольного законодательства» раскрывается понятие антимонопольного законодательства, выделяются различные подходы к его пониманию в теории юридической науки, дается исторический анализ его зарождения и развития, исследуется система современного антимонопольного законодательства.
Первый параграф содержит подробную теоретическую характеристику содержания понятия законодательства в общем и антимонопольного законодательства в частности.
Законодательство является основным элементом правовой системы любого современного общества. Современное российское законодательство в этом контексте занимает особое место. Оно начало формироваться и развиваться в специфических исторических условиях перехода страны к рыночной экономике.
Особую важность антимонопольному законодательству придает тот факт, что оно представляет собой необходимый элемент для осуществления эффективного антимонопольного регулирования. В современном мире антимонопольное законодательство и проводимая на его основе антимонопольная политика являются одним го важнейших средств государственного регулирования экономики.
Диссертантом исследуются такие понятия, как «законодательство», «антимонопольное законодательство», раскрывается их содержание, а также отличительные особенности. В научной литературе имеют место дискуссии не только о понятии антимонопольного законодательства, но и о его месте в системе права. Содержание нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что антимонопольное законодательство представляет собой единую целостную систему законов и подзаконных актов.
В настоящее время термин «законодательство» применительно к антимонопольной сфере РФ понимается в широком смысле и включает в себя не только федеральные законы, но и акты подзаконного уровня. Практика подзаконного регулирования в антимонопольном законодательстве сохраняется.
Представляется правильным определять антимонопольное законодательство как совокупность нормативных правовых актов, на-
правленных на регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на товарных рынках, а также на создание и развитие конкурентной среды, предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
В современном мире антимонопольное законодательство и проводимая на его основе антимонопольная политика являются одним из важнейших средств государственного регулирования экономики. Традиционно выделяют две области антимонопольного законодательства: собственно антимонопольное правовое регулирование и преследование недобросовестной конкуренции.
Вопрос об отнесении антимонопольного законодательства к отдельной отрасли права представляется неверным. Анализ критерия разграничения юридических наук по отраслям — предмета и метода антимонопольного регулирования — не позволяет отнести антимонопольное законодательство к отдельной отрасли права.
Комплексный характер антимонопольного законодательства очевиден. Оно, имея в своей основе нормы административного права, включает в свой состав также конституционные, гражданско-правовые, уголовно-правовые нормы. При регулировании данных общественных отношений используется как императивный, вытекающий из публичного права, так и диспозитивный, вытекающий из частного права метод правового регулирования.
Второй параграф посвящен эволюции и системе современного антимонопольного законодательства.
Антимонопольное регулирование является важнейшим инструментом современной государственной политики и направлено на развитие и содействие конкуренции. Его основная цель — обеспечить равные возможности на конкурентном поле всем субъектам рынка.
В настоящее время в мировой практике создана разветвленная законодательная база для регулирования конкурентных отношений.
Антимонопольное законодательство представляет собой комплекс правовых актов, обеспечивающих юридическую основу существования конкурентной среды и ограничивающим монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию.
В настоящее время значение эффективной конкурентной политики заметно возросло, что выражается в существенном повышении статуса национальных антимонопольных органов, модернизации действующего антимонопольного законодательства.
В сипу ряда экономических и политических причин приоритет в возникновении и развитии правового регулирования конкуренции и монополии принадлежит государствам Западной Европы и США.
Автором проанализированы две основные системы антимонопольного законодательства (американская и европейская), раскрыто их содержание, выявлены отличительные особенности; также подробно рассмотрена эволюция антимонопольного законодательства РФ.
Сравнивая систему антимонопольного законодательства США и Российской Федерации, следует отметить разные условия возникновения и формирования антимонопольного законодательства. В США антимонопольное законодательство разрабатывалось в условиях рыночной экономики, в период активного формирования капитализма, т. е. шел процесс укрупнения американских компаний, в результате которого мелкий бизнес нуждался в защите со стороны государства, а средством этой защиты стало принятие Закона Шермана, заложившего основы американского антимонопольного регулирования.
Российское антимонопольное законодательство начало формироваться в условиях перехода от плановой высокомонополизированной экономики, в которой основными субъектами, формировавшими монополистические объединения «сверху», были отраслевые министерства и ведомства, к рыночной, в которой монополистические объединения формируются «снизу» хозяйствующими субъектами самостоятельно и являются следствием развития конкуренции, приводящей к росту концентрации и централизации производства и капитала.
Особенностью предмета антимонопольного регулирования антимонопольного законодательства РФ, в отличие от США и ЕС, является его исключительно широкий круг. Помимо трех традиционных направлений антимонопольного регулирования (предотвращение картельных соглашений и злоупотреблений доминирующим положением, антимонопольный контроль слияний), российский антимонопольный закон содержит нормы в отношении недобросовестной конкуренции, ограничений конкуренции со стороны государства, антимонопольных требований к государственным закупкам и предоставлению государственной помощи.
Основной тенденцией современного антимонопольного законодательства зарубежных стран является его направленность на развитие конкуренции и предпринимательства, а также контроль за негативными проявлениями монополизации.
Во второй главе «Административно-правовой механизм противодействия нарушению антимонопольного законодательства» рассматриваются вопросы, связанные с основными элементами функционирования административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства (административно-правовыми методами и формами), анализируются полномочия антимонопольных органов, а также особенности административно-
правовых процедур применения мер за нарушение антимонопольного законодательства.
В первом параграфе подробно анализируется становление системы антимонопольных органов в Российской Федерации и их полномочия в сфере противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Формирование антимонопольного законодательства и системы антимонопольных органов в Российской Федерации началось вначале 1990-х гг.
В России антимонопольный орган был создан раньше, чем возникло само антимонопольное законодательство. Таким образом, антимонопольный орган сам принимал активное участие в создании российского антимонопольного законодательства.
В настоящее время антимонопольные органы РФ являются одними из важнейших в экономико-правовом блоке федеральных органов исполнительной власти и представляют собой единую централизованную систему федеральных (ФАС России) и территориальных органов (управления ФАС по субъектам РФ), осуществляющую антимонопольное регулирование, под которым следует понимать целенаправленную государственную деятельность, реализовываемую в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков путем реализации комплекса экономико-правовых мер.
Анализ полномочий, предоставленных антимонопольному органу, показывает, что противодействие нарушению антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами в основном за счет реализации контрольных полномочий. Представляется правильным классифицировать административно-правовые полномочия антимонопольных органов РФ в сфере противодействия нарушению антимонопольного законодательства по трем группам: нормотворческие полномочия ФАС России (по принятию нормативных актов по вопросам, отнесенным к компетенции службы); контрольно-надзорные полномочия ФАС России (полномочия по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по выдаче обязательных для исполнения предписаний, по проведению плановых и внеплановых проверок, по привлечению виновных в нарушении законодательства лиц к административной ответственности); иные полномочия ФАС России (полномочия по проведению исследований товарных рынков и установлению наличия доминирующего положения на них отдельных хозяйствующих субъектов; по ведению реестра недобросовестных поставщиков; рассмот-
рению ходатайств иностранных инвесторов о согласовании сделок с хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства).
Второй параграф посвящен исследованию административно-правовых методов противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Методы деятельности органов исполнительной власти показывают, каким образом государство выявляет актуальные проблемы, как формулирует цели и решает задачи по обеспечению обоснованной социальной политики. Совершенствование организации деятельности органами исполнительной власти невозможно без улучшения существующих методов и средств управления.
Диссертантом анализируются существующие в теории административного права вопросы методов деятельности органов исполнительной власти в целом. Традиционно в административном праве органы исполнительной власти в своей деятельности используют два основных метода: убеждения и принуждения.
Особое внимание уделяется вопросу использования метода убеждения в сфере противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Наряду с правоприменительной практикой по выявлению и пресечению нарушений антимонопольного законодательства одной из основных функций ФАС России является предупреждение нарушений законодательства. Для защиты конкуренции деятельность ФАС России и ее территориальных органов по выявлению и пресечению нарушений законодательства и наказанию виновных имеет важное значение, но для создания благоприятных условий для развития конкуренции огромную роль начинает играть деятельность антимонопольных органов по предупреждению правонарушений, которую ФАС России проводит в рамках такого процесса, как адвокатирование конкуренции.
Таким образом, в России под адвокатированием конкуренции понимают направления деятельности ФАС России, которые не входят в систему мер принуждения к соблюдению антимонопольного законодательства, а предполагают влияние антимонопольных органов на другие государственные органы и работу, направленную на улучшение понимания общественностью выгод конкуренции.
Федеральной антимонопольной службой реализуется Целевая программа «Адвокатирование конкуренции», которая объединяет в себе мероприятия по проведению семинаров, подготовке информационных и аналитических материалов, издание тематических сборников и монографий, развитие официального сайта ФАС России и сайтов ее территориальных органов. Эти акции предполагают различное
организационное взаимодействие между антимонопольными органами и участниками рынка.
Основная цель реализации мероприятий по адвокатированию конкуренции — разъяснение целей и задач антимонопольной политики. Одним из принципов проведения конкурентной политики в Российской Федерации является обеспечение адвокатирования конкуренции.
Развитие адвокатирования конкуренции должно стать главным административно-правовым методом в структуре административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Эффективным инструментом для конструктивного диалога между антимонопольными органами и хозяйствующими субъектами в сфере противодействия нарушению антимонопольного законодательства являются также отраслевые экспертные советы и Общественно-консультативный совет при ФАС России.
Изучение метода принуждения как метода деятельности органов исполнительной власти неразрывно связано с вопросами теории административного принуждения. Реализация некоторых полномочий, предоставленных антимонопольному органу, напрямую связана с применением административного принуждения, призванного обеспечить соблюдение норм антимонопольного законодательства. В сфере противодействия нарушению антимонопольного законодательства активно используются административно-предупредительные меры и меры пресечения.
В третьем параграфе подробно анализируются административно-правовые формы противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Изучение форм управленческой деятельности стало актуальным предметом административно-правовых исследований в 50-х гг. XX в.
В науке административного права нет единого мнения по вопросу понятия форм деятельности органов исполнительной власти, неодинаково определяется их место в структуре управленческой деятельности. Автор приводит различные точки зрения по этому вопросу таких исследователей, как С. С. Студеникин, В. М. Манохин, В. М. Лазарев, Ю. М. Козлов и др.
Как справедливо отмечают указанные авторы, формы управленческой деятельности разнообразны. Однако все они прямо или косвенно предопределены теми нормативными правовыми актами, с помощью которых законодатель регламентирует деятельность органов исполнительной власти. Это означает, что любой орган исполнительной власти может и должен использовать в целях практического осуществления своих функций те предусмотренные нормами права формы своей
деятельности, которые соответствуют назначению данного органа. Таким образом, в формах управленческой деятельности находит отражение властная компетенция органов исполнительной власти.
Реализация компетенции органов исполнительной власти посредством форм управленческой деятельности регулирует материальными нормами административного права. Для практической реализации любой материальной нормы права необходимо порождение определенных юридических последствий. Следовательно, способом реализации материальных норм служат административно-процессуальные нормы, которые регулируют правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, т. е. практическую реализацию юридически властных полномочий, входящих в компетенцию данных органов.
Средством реализация материальных норм, закрепляющих компетенцию органов исполнительной власти, выступают административные процедуры, которые в данном случае представляют собой порядок осуществления административно-процессуальных форм управленческой деятельности.
Диссертантом подробно рассмотрены административно-правовые формы деятельности антимонопольных органов, дана их классификация.
В четвертом параграфе проанализированы особенности административно-правовых процедур применения мер за нарушение антимонопольного законодательства.
Правовой механизм процессуального обеспечения функционирования исполнительной власти заключается в процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти с помощью административно-правовых процедур. Проблематика административных процедур и административного процесса в целом в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права.
Автором приводятся различные точки зрения по этому вопросу таких исследователей, как Б. М. Лазарев, Г. И. Петров, Н. Г. Сали-щева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, А. П. Шергин и др.
В современных российских условиях понимание административного процесса как процессуальной формы образующих его содержание административных процедур, в рамках которых происходит реализация полномочий органов исполнительной власти, представляется наиболее оправданным.
Полномочия, предоставленные антимонопольным органам в законодательном порядке, реализуются при помощи применения административно-правовых процедур.
Административно-правовые процедуры применения мер за нарушения антимонопольного законодательства выступают средством
реализации административно-правовых форм управленческой деятельности антимонопольных органов.
Одним из основных средств осуществления функций надзора и контроля за соблюдением антимонопольного законодательства является наделение антимонопольных органов полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимать обязательные для исполнения хозяйствующими субъектами решения и предписания.
В антимонопольном законодательстве зарубежных стран существует судебный и административный порядок возбуждения и рассмотрения дел в связи с правонарушениями в сфере антимонопольного регулирования. Применение административного порядка возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами отличается от судебного не только полномочиями, но и предметом разбирательства.
Включение непосредственно в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции» правил рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства позволяет говорить о стремлении к открытости административных процедур и их прозрачности для хозяйствующих субъектов.
Анализ административно-правовых процедур применения мер за нарушение антимонопольного законодательства показывает, что предписание, выдаваемое антимонопольным органом, выступает одним из основных инструментов антимонопольных органов, применяемых для пресечения нарушений антимонопольного законодательства.
Представляется правильным рассматривать предписание, выдаваемое антимонопольным органом, как меру административного пресечения, так как она имеет своей целью пресечение правонарушений, предупреждение (устранение) их вредных последствий, что полностью совпадает с целями и назначением мер административного пресечения.
В пятом параграфе анализируется роль антимонопольных органов в совершенствовании антимонопольного законодательства и в противодействии его нарушению.
В современных условиях антимонопольные органы призваны предотвращать негативные последствия монополистической деятельности, блюсти экономические интересы государства и обеспечивать баланс интересов хозяйствующих субъектов, который можно достичь только посредством активной деятельности государства в лице его антимонопольных органов.
Центральное место в улучшении антимонопольного законодательства занимает ФАС России, активная работа которой по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменению
способствует повышению роли антимонопольных органов в развитии экономических отношений в нашей стране.
Активная работа ФАС России по совершенствованию антимонопольного законодательства и его правоприменения способствует повышению роли антимонопольных органов в развитии экономических отношений в нашей стране. Представляется, что существование проблемных вопросов в сфере реализации антимонопольного законодательства связано как с содержанием его норм, так и с использованием его на практике.
Основной тенденцией, наблюдающейся в настоящее время в сфере антимонопольного регулирования, является усиление позиций ФАС России в качестве регулятора рыночных отношений. Средством реализации этой цели выступает внесение изменений в антимонопольное законодательство.
Автор акцентирует внимание на основных направлениях реформ в сфере антимонопольного законодательства (так называемые антимонопольные пакеты изменений); пытается оценить тенденции развития современного антимонопольного законодательства России и предложить рекомендации по его совершенствованию и правоприменению.
В заключении обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении, выдвинуты конкретные предложения по совершенствованию действующего антимонопольного законодательства РФ.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Антимонопольное законодательство зарубежных стран: общая характеристика / И. С. Янович // Вестник Моск. ун-та. — Сер. 11, Право. — 2010. — № 6. — 0,4 п. л.
2. Становление антимонопольных органов в Российской Федерации / И. С. Янович // Законодательство. — 2011. — № 6. — 0,4 п. л.
Подписано в печать 19.03.2012. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,1. Тираж 100 экз.
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовые методы и формы противодействия нарушению антимонопольного законодательства в Российской Федерации»
61 12-12/726
Московский Государственный Университет имени М.В. Ломоносова
На правах рукописи
Янович Инна Сергеевна
Административно-правовые методы и формы противодействия нарушению антимонопольного законодательства в Российской
Федерации
Специальность: 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Алёхин Алексей Петрович
Москва-2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.......................................................................................3
Глава 1. Понятие и эволюция антимонопольного законодательства... 14
§1. Понятие антимонопольного законодательства................................14
§2. Эволюция и система современного антимонопольного законодательства...........................................................................25
Глава 2. Административно-правовой механизм противодействия нарушению антимонопольного законодательства............................56
§1. Антимонопольные органы и их полномочия в сфере противодействия нарушению антимонопольного законодательства..................................56
§2. Административно-правовые методы противодействия нарушению антимонопольного законодательства...................................................84
§3. Административно-правовые формы противодействия нарушению антимонопольного законодательства...............................................103
§4. Административно-правовые процедуры применения мер за нарушение антимонопольного законодательства.................................................126
§5. Роль антимонопольных органов в совершенствовании антимонопольного законодательства и в противодействии его нарушению........................154
Заключение.................................................................................176
Библиография..............................................................................181
Введение
Актуальность диссертационного исследования
Оценивая современную социально-экономическую ситуацию в стране, вряд ли можно подвергнуть сомнению тот факт, что в последние годы политика содействия конкуренции и антимонопольное регулирование, вошли в число приоритетных направлений развития России.
Начиная с 1990 года, антимонопольное регулирование стало одной из главных тем дискуссий о путях перехода российской экономики к рыночным отношениям. Отсутствие в СССР рыночных регуляторов общественного производства и полная государственная монополия в экономической сфере привели к явной недооценке мер антимонопольного регулирования и значения организации и деятельности органов, осуществляющих такое регулирование.
Реализация экономических реформ была невозможна без создания законодательства, регулирующего общественные отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках Российской Федерации, призванные обеспечивать предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Переход к рыночной экономике в России предполагал также построение эффективной системы органов по осуществлению государственного антимонопольного регулирования.
В октябре 1990 года был образован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России). Именно этот момент необходимо считать временем создания нового звена в структуре органов исполнительной власти -антимонопольных органов Российской Федерации.
Становление антимонопольных органов Российской Федерации началось одновременно с процессами модернизации российской экономики, приватизации государственной собственности. Перед антимонопольными органами была поставлена задача активного содействия формированию рыночных отношений, развитию конкуренции, свободного предпринимательства.
Современное антимонопольное законодательство и единая централизованная система федеральных и территориальных органов, осуществляющая антимонопольное регулирование - вот залог эффективного развития конкурентных отношений.
В России антимонопольный орган был создан раньше, чем возникло само антимонопольное законодательство. Таким образом, антимонопольный орган сам принимал активное участие в создании российского антимонопольного законодательства. Практическая реализация норм права, закрепленных в актах антимонопольного законодательства, выступает одним из критериев эффективности правового регулирования.
Правонарушения в сфере антимонопольного регулирования обладают повышенной общественной опасностью, так как посягают на экономические интересы государства в целом, способствуют нарушению прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов. В этой связи первоочередной задачей в данной сфере является совершенствование административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Эффективное функционирование административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства предполагает, во-первых, совершенствование антимонопольного законодательства, во-вторых, создание необходимых условий для деятельности механизма противодействия нарушению антимонопольного
законодательства, и, в-третьих, усиление мер административно-правового воздействия в установленной сфере.
Административно-правовые методы и формы являются основными элементами функционирования административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Всё вышеизложенное, подчеркивает необходимость детального изучения административно-правовых методов и форм противодействия нарушению антимонопольного законодательства в Российской Федерации и предопределяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования
Основной целью данной работы является проведение комплексного исследования теоретических и практических основ деятельности антимонопольных органов в Российской Федерации и выработке на его основе выводов, предложений и рекомендаций для дальнейшего совершенствования российского антимонопольного законодательства.
Указанная цель достигается посредством постановки и решения ряда задач, сводимых к тому, чтобы:
- охарактеризовать антимонопольное законодательство;
- рассмотреть правовое положение антимонопольных органов в Российской Федерации;
- раскрыть полномочия антимонопольных органов Российской Федерации в сфере противодействия нарушению антимонопольного законодательства;
- проанализировать методы и формы противодействия нарушению антимонопольного законодательства;
- исследовать административно-правовые процедуры применения мер за нарушение антимонопольного законодательства;
обозначить конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего антимонопольного законодательства и правоприменительной практики.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности антимонопольных органов.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области форм и методов деятельности антимонопольных органов, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе и судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы исследования
Комплексная научная разработка вопросов административно-правового статуса антимонопольных органов - явление в науке административного права достаточно редкое. Специальных, обобщающих исследований по теме диссертационного исследования с современных научных позиций не проводилось. Этот пробел не позволяет использовать в должной мере опыт отечественной науки административного права для совершенствования антимонопольного законодательства.
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых-правоведов в общей теории права: С.С.Алексеева, В.А.Глебова, Д.В.Гусева, Д.А.Керимова, Р.З. Лившиц, Л.Б.Тиуновой и других.
В рамках исследования общетеоретических вопросов науки административного права, отдельные вопросы теории методов и форм противодействия нарушению законодательства освещались учеными -административистами: А.Б.Агаповым, А.П.Алехиным, Д.Н. Бахрахом, И.И.Веремеенко, И.И.Евтихиевым, М.И.Еропкиным, Л.А.Калининой,
б
Ю.М.Козловым, Г.А.Кузьмичевой, Б.М. Лазаревым, А.Е.Луневым,
B.М.Манохиным, М.И.Пискотиным, Л.Л.Поповым, В.Г. Розенфельд, Б.В.Россинским, Ю.Н.Стариловым, С.С. Студеникиным, А.П.Шергиным, Ц.А.Ямпольской и другими.
Исследованию антимонопольного регулирования в связи с проблемами предпринимательского права посвящены труды С.Э. Жилинского, Н.И. Клейн, Н.Ю. Кругловой, B.C. Мартемьянова, О.М. Олейник и других.
Исследование проблем правового антимонопольного регулирования и пресечения недобросовестной конкуренции нашли отражение в работах: Р.Г. Агаева, А.Н. Варламовой, В.И.Еременко, З.М.Казачковой, И.В.Князевой,
C. А.Паращука, К. Ю.Тотьева, А.Г.Цыганова и других.
Зарубежный опыт в области антимонопольного регулирования получил освещение в трудах О.А.Жидкова, З.М.Казачковой, М.И.Кулагина, В.П.Мозолина, и других.
В основе диссертационного исследования также лежит анализ, как действующего российского антимонопольного законодательства, так и актов, являющихся основой антимонопольного законодательства зарубежных стран.
Методологическая и теоретическая основа исследования
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания и научного исследования: диалектический, исторический, структурно-системный, сравнительно-правовой,
статистический, формально-логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке.
Теоретическая основа работы представляет собой исследование монографий, научных работ, публикаций по исследуемым вопросам антимонопольного законодательства.
Нормативную основу исследования составляют федеральные законы и иные правовые акты, регламентирующие общественные отношения, возникающие в сфере деятельности антимонопольных органов Российской Федерации.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:
- Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы России на 2008-2010 годы;
- Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы на 2009-2011 годы;
- Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы на 2012-2014 годы;
- Доклад ФАС России о состоянии и тенденциях развития конкурентной политики в Российской Федерации за 2009 год;
Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов за IV квартал 2010 года и за 2010 год;
- Доклад Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов об адвокатировании конкуренции в Российской Федерации;
- Материалы деятельности Экспертных советов при ФАС России
- Обобщенные данные практики деятельности антимонопольных органов Российской Федерации: презентации, проводимые ФАС России; анализы состояния конкуренции на конкурентных товарных рынках; результаты мониторинга цен на определенные группы товаров, работ, услуг; публикации в средствах массовой информации по теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертации
Диссертационная работа представляет собой комплексное исследование административно-правовых методов и форм противодействия нарушению антимонопольного законодательства в Российской Федерации, осуществленное на основе анализа отечественной и зарубежной литературы, действующих правовых актов, и представляющее интерес для развития административного права и антимонопольного законодательства.
Автором впервые в научной литературе рассмотрены вопросы противодействия нарушению антимонопольного законодательства: проанализированы административно-правовые меры противодействия нарушению антимонопольного законодательства и выявлены особенности административно-правовых процедур применения мер за нарушение антимонопольного законодательства.
В диссертационном исследовании сформулированы и представлены предложения по совершенствованию и развитию действующего антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Основные положения, выносимые автором на защиту:
Осмысление теоретических вопросов и складывающейся правоприменительной практики в сфере антимонопольного законодательства позволяет автору представить на защиту следующие выводы и предложения:
1. Определение понятия антимонопольного законодательства как
совокупности нормативных правовых актов (федеральных законов, подзаконных актов), направленных на регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на товарных рынках, а также на создание и развитие конкурентной среды, предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Особенностью предмета антимонопольного регулирования
антимонопольного законодательства РФ, в отличие от США и ЕС, является его исключительно широкий круг. Помимо трех традиционных направлений антимонопольного регулирования - предотвращение картельных соглашений, предотвращение злоупотреблений доминирующим положением и антимонопольный контроль слияний, российский антимонопольный закон содержит нормы в отношении недобросовестной конкуренции, ограничений конкуренции со стороны государства, антимонопольные требования к государственным закупкам и предоставлению государственной помощи.
2. Антимонопольные органы Российской Федерации являются одними из важнейших в экономико-правовом блоке федеральных органов исполнительной власти, и представляют собой единую централизованную систему федеральных (ФАС России) и территориальных органов (Управления ФАС по субъектам РФ), которая осуществляет антимонопольное регулирование. Под которым следует понимать, целенаправленную государственную деятельность, осуществляемую в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков путем реализации комплекса экономико-правовых мер.
3. Противодействие нарушению антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами в основном за счёт реализации контрольных полномочий.
4. Анализ механизма противодействия нарушению антимонопольного
законодательства позволяет сделать вывод, что наряду с
правоприменительной практикой по выявлению и пресечению нарушений
антимонопольного законодательства одной из основных функций ФАС
России является предупреждение нарушений законодательства.
Эффективность мер борьбы с нарушением антимонопольного
законодательства во многом обусловлена не принудительной, а
ю
профилактической функцией, выполняемой антимонопольными органами. Использование метода убеждения в процессе противодействия нарушению антимонопольного законодательства активно проявляется в процессе деятельности ФАС России по адвокатированию конкуренции. Именно развитие адвокатирования конкуренции должно стать главным административно-правовым методом в структуре административно-правового механизма противодействия нарушению антимонопольного законодательства. Приоритет метода убеждения в данном вопросе обусловлен также и сферой применения данного метода, а именно сферой противодействия нарушения антимонопольного законодательства. Адвокатирование конкуренции необходимо рассматривать, во-первых, как метод противодействия нарушению антимонопольного законодательства, во-вторых, как форму взаимоотношений антимонопольного органа с обществом, посредством информационной открытости своей деятельности.
5. Антимонопольное регулирование осуществляется с помощью применения антимонопольными органами административно-правовых мер регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Формы управленческой деятельности антимонопольных органов, с одной стороны, являются по своей правовой сути административно-правовыми мерами (а именно, административно-предупредительными мерами, которые применяются в целях профилактики правонарушений или обеспечения общественной безопасности и направлены на реализацию целей антимонопольного регулирования), в которых находит свое отражение компетенция антимонопольных органов. С другой стороны, административно-правовые формы деятельности антимонопольных органов можно рассматривать как способ обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства.
6. Полномочия, предоставленные антимонопольным органам в законодательном порядке, реализуются при помощи применения
админис�
