АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия юридических лиц с особыми уставными задачами»
11-2
1944
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ГОЛОВАТЫЙ Руслан Григорьевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОБОРОТОМ ОРУЖИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ С ОСОБЫМИ УСТАВНЫМИ ЗАДАЧАМИ
Специальность - 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва -20 П
УЧЕНЫЙ СОВЕТ УЧЕНЫЙ ССШТ
В*-ЛИ28 Исх. № 43/7/1
о 124 МАРТА 201]Г 0г-' МАРТА Я20ИП
Академия управления МВД России
На правах рукописи
ГОЛОВАТЫЙ Руслан Григорьевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОБОРОТОМ ОРУЖИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ С ОСОБЫМИ УСТАВНЫМИ ЗАДАЧАМИ
Специальность -12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2011
Диссертация выполнена на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России
Научный руководитель: кандидат юридических наук
Гливинский Антон Зенонович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Шелковникова Елена Дмитриевна
кандидат юридических наук, доцент Савелий Михаил Федорович
Ведущая организация: Федеральное государственное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Калининградский юридический институт МВД России»
Защита состоится «йР» от 2011 г. ч. & мик. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд. 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан <&> оЗ 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
К. Л. Яковлев
российская
'осударственная библиотека 2011
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Обеспечение прав, свобод и безопасности граждан, законности, правопорядка и охраны собственности Конституцией Российской Федерации возлагается на органы государственной власти. Законодательство Российской Федерации вначале 90-х годов прошлого века существенно расширило число организаций правоохранительной направленности. Работникам этих организаций разрешено ношение, хранение и применение оружия в целях самообороны или использования оружия для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей: по защите жизни и здоровья граждан; собственности; по охране природы и природных ресурсов; ценных и опасных грузов; специальной корреспонденции1.
Предприятия и организации, на которых законодательством Российской Федерации возложены функции, связанные с использованием и применением служебного оружия, являются юридическими лицами с особыми уставными задачами (далее-юридические лица с особыми уставными задачами) - ст.4 Федерального закона РФ от 13.12.1996 № 150-ФЗ "Об оружии"). Это частные охранные организации; Центральный банк Российской Федерации (в том числе Российское объединение инкассации); Сберегательный банк Российской Федерации; Главный центр специальной связи федерального органа исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере почтовой связи; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации; стратегические предприятия, акционерные общества, их дочерние структуры, осуществляющие эксплуатацию магистральных нефтепроводов и являющиеся их собственниками; организации - собственника Единой системы газоснабжения; организации, которые в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" осуществляют функции охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания; территориальные органы и организации специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, осуществляющие в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" деятельность на труднодоступных станциях; государственные органы и государственные учреждения, которые в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации осуществляют государственный лесной контроль и надзор, а также иные юридические лица с особыми уставными задачами.
'Ст. 4, 12 Федерального закона РФ от 13.12.1996 № 150-ФЗ "Об оружии".- Российская газета. - 1996. - 18 дек.
з
От общего числа юридических лиц с особыми уставными задачами частные охранные организации составляют более половины (более 26 тысяч с численностью работников более 702 тысяч человек) или 58% от всех работников юридических лиц с особыми уставными задачами, которые имеют разрешение на хранение и кошение оружия (204 тысячи частных охранников); ими используется почти 99 тысячи единиц служебного огнестрельного оружия. в том числе более 71 тысячи пистолетов и револьверов и почти 19 тысяч единиц гладкоствольного длинноствольного оружия'.
В системе экономической безопасности России частные охранные организации занимают важное место, обслуживая более 391 тысячи хозяйствующих субъектов во всех отраслях народного хозяйства, которые своей деятельностью создают благоприятные условия для развития отечественной экономики.
Проанализировав статистические данные в сфере оборота оружия, диссертант пришел к Еыводу, что не все частные охранные организации, их руководители и работники добросовестно используют предоставленные им права в сфере оборота оружия. Имеют место случаи учреждения частных охранных организаций с целью легализации ношения оружия отдельными гражданами, а также их участия в силовых «рейдерских» захватах предприятий, частных квартир, домов, участков земли и др.2, что вызывает обоснованную тревогу у государства и гражданского общества"'.
В органы внутренних дел за гсд поступает около 50 тысяч жалоб на действия частных охранников, половина из которых связана с нарушениями в сфере оборота оружия. В 2009 году в этих организациях было выявлено 22848 различных нарушений в сфере оборота оружия, вынесено 18849 предписаний об устранении выявленных нарушений, составлено 6571 протоколов об административных правонарушениях, аннулировано 58060 различных разрешений в сфере оборота оружия
Особый статус частных охранных организаций, связанный с возможностью использования при охране имущества и в публичной сфере в их деятельности оружия, социально-полезные свойства, которого при определенных обстоятельствах могут обращаться во вред охраняемым интересам граждан, представлять угрозу безопасности общества.
Все это обусловливает необходимость предъявления особых требований к административно-правовому регулированию оборота оружия в данной
Сведения о лицензионно-разрешительной работе за 2009 г. ФЛ-РС.
Л.9-12.
2Фалалеев М. Сегодня к охранникам предъявят новые требования -профессиональные//Российская газета. - 1.07.2009.
* Фалалеев М. ЧОПы разоружают. Охранные фирмы начали массовую сдачу оружия// Российская газета. - 10.02.2010.
4 Сведения о лицензионно-разоешигельной работе за 2009 г. Ф.1-РС. Л.
сфере и деятельности органов внутренних дел (полиции1) по контролю за ним. Что с одной стороны, позволит минимизировать случаи нарушений в сфере оборота оружия, и, следовательно, причинения вреда законным правам и интересам граждан и юридических лиц. Л с другой стороны,- защитить нрава самих частных охранных организаций от возможных злоупотреблений со стороны контролирующих органов.
Здесь следует отметить, что Закон РФ " от 11 марта 1992 г. № 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" был принят до прииятия действующей Конституции РФ, ГК РФ, лицензионного законодательства и законодательства об оружии. Его идеология, а также отдельные положения. несмотря на множество последующих внесенных изменений, во многом не соответствуют предъявляемым требованиям, а в Федеральном законе РФ "Об оружии" не учтены особенности оборота оружия в частных охранных организациях.
Федеральный закон РФ от 22.12.2008 № 272-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности" внес существенные изменения в деятельность органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия. Частные охранные предприятия переименованы в организации. Они вправе приобретать в собственность служебные пистолеты и револьверы, изготовленные под патроны травматического действия и гражданское оружие самообороны; служебное огнестрельное оружие - лишь получать в органах внутренних дел во временное пользование на основании договоров за плату в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Данное регулирование коренным образом меняет действующий порядок оборота оружия, устанавливает новые правовые отношения в сфере контроля за ним со стороны ОВД.
С 1 января 2010 г. положения Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» перестали распространяться на лицензирование деятельности частных охранных организаций, которое должно осуществляться в порядке, установленном Законом РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".
Отношения в сфере контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях, подпадают, под действие Федерального закона РФ от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». И до 1 января 2011 г. в законодательство о частной охранной деятельности и об оружии должны были быть внесены положения, устанавливающие особенности порядка организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков
1 Контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в
области оборота оружия, в том числе и в области част ной детективной (сы-
скной) и охранной деятельности возлагается па полицию. См.: Федеральный
закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ "О полиции".
5
их проведения, при осуществлении государственного контроля (надзора), за оборотом оружия в частных охранных организациях'.
В этой связи возникло значительное число расплывчатых формулировок и положений, пробелов которые затрудняют их понимание, допускают двоякое толкование, что в итоге создает серьезные затруднения их применения на практике и не обеспечивает полноценного регулирования оборота оружия с участием данных организаций. Отдельные положения законодательства «не работают» или крайне неэффективны, что приводит к неопределенной правовой ситуации, негативно сказывающейся на принятии необходимых решений органами внутренних дел (ОВД), осуществляющими контроль в указанной сфере.
В этой связи возникает двоякая проблема: а) внесение изменений уже в последние законодательные акты и принятие новых, регулирующих оборот оружия; б) изменения, совершенствования и усиления контроля в этой сфере общественных отношений в связи с принятием новых законов. Примером служит последний Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 398-ФЭ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия". Этим законом,- «вводится новая категория оружия - огнестрельное оружие ограниченного поражения»2. На данный вид оружия обратил внимание Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в итоговом интервью руководителям трех федеральных каналов3.
Кроме вышеуказанных изменений законодательства предполагается принятие значительного числа иных нормативно-правовых актов. Причем для эффективного действия этих новелл Правительству РФ, по мнению экспертов,. потребуется принять свыше 20 постановлений, разработкой проектов которых занимается МВД России4. Это также чрезвычайно сложная задача правового регулирования. Здесь следует отметить, что должностные лица МВД России и руководители частных охранных организаций имеют разные, подчас диаметрально противоположные точки зрения на решение этой проблемы и содержание контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях. что нередко порождает конфликтные ситуации, вызывает
' Ст. 15 Федерального закона от 27.12.2009 № 365-ФЭ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления". - СЗ РФ. -28.12.2009, N52(1 ч.), ст. 6441.
2 Савелий М.Ф. Огнестрельное оружие ограниченного поражения// Мир Безопасности - 2011№ 1.
3См.: er-portal.ru.
4 Каллиома Л. ЧОП не по карману. Бизнес отказывается от услуг част-
ных охранных предприятий// Российская бизнес газета - 27.01.2009.
6
широкий общественный резонанс1.
Деятельность ОВД по контролю в значительной степени регулируется на ведомственном уровне, в том числе различными указаниями, распоряжениями, методическими рекомендациями, которые нередко ггодмепяют собой закон. По данным опроса руководителей 251 частной охранной организации почти каждый второй респондент (117 чел.) высказали мнение, что в отношении возглавляемой им структуры сотрудниками органов внутренних дел при проведении проверок допускался выход за пределы установленной законом компетенции2.
На трудности, в правоприменительной практике, связанные с противоречиями в законодательстве, регламентирующем порядок контрольной деятельности в данной сфере, указали 67% опрошенных нами респондентов -сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы. Из них 41% считает, что регулирование такой контрольной деятельности должно осуществляться на законодательном уровне и прежде всего законодательством о частной охранной и детективной деятельности.
Указанные и другие правовые проблемы, возникшие в последние годы, остаются неразрешенными, требуют срочного научного осмысления. В таких условиях, к сожалению, в рамках одного диссертационного исследования практически невозможно охватить все аспекты административно-правового регулировании контрольной деятельности органов внутренних дел различных юридических лиц с особыми уставными задачами.
Таким образом, в связи с происшедшими законодательными изменениями наибольшую актуальность представляет собой проблема административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в такой разновидности юридических лиц с особыми уставными задачами, как частные охранные организации. Ее исследование позволяет выявить некоторые общие вопросы административно-правового ре1улирования деятельности ОВД по контролю за оборотом оружия юридических лиц с особыми уставными задачами, и обосновать меры по его совершенствованию.
Степень разработанности темы исследования. Отдельные аспекты контроля за оборотом оружия рассматривались в работах A.A. Бакаева, A.B. Белоконь, А.Д. Благова, А.З. Гливинского, О.С. Григорьевой. A.A. Долгопо-лова, И.В. Делягина, Г.И. Калмыкова, В.П. Мак-Мака, М.Ф. Савелия. В.И. Садчикова, Ю.П. Тимашева, В.И Шалашова, Е.Д. Шелковниковой и других ученых. Их труды представляют несомненную научную и практическую значимость, однако они были выполнены до принятия нового законодательства,
'^Каллиома Л. указ. раб.; Фалалесв М., Л.Веденов: о досмотре граждан и ограничении доступа к оружию частным охранникам // Российская газета. -24.04.2008.
2 Тернова C.B. Компетенция органов внутренних дел при осуществлении контроля за частной охранной деятельностью// Охранная деятельность. -2004. №8.- С.35.
регламентирующего контроль за оборотом оружия в частной охранной деятельности.
Ряд аспектов организационно-правовых основ контроля за оборотом служебного оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур были рассмотрены в работах С.Н. Подчерняева.
Однако, многие теоретические и прикладные проблемы административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях, имеющие важное значение, не получили надлежащего разрешения. Не изучены особенности правового характера контроля и административно-правовых контрольных отношений, система и процесс контроля, опыт правового регулирования и деятельность по его реализации в ретроспективе, без которых невозможно комплексно подойти к их решению.
Указанные обстоятельства в значительной степени обусловливают актуальность предпринятого диссертационного исследования, определяют и уточняют выбор темы, имеющей теоретическую и практическую значимость.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия таких юридических лиц с особыми уставными задачами, как частные охранные организации.
Предметом исследования выступает нормативно-правовая основа деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия таких юридических лиц с особыми уставными задачами, как частные охранные организации.
Целью настоящего исследования является разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия таких юридических лиц с особыми уставными задачами, как частные охранные организации.
Указанные цели обусловили постановку и решение следующих задач:
- анализ законодательства, регламентирующего оборот оружия в частных охранных организациях, практики применения и периодизации контроля в этой сфере;
- раскрытие правовой природы характера и понятийного аппарата контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях;
- исследование системы контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях и ее важных составных элементов;
- изучение сущности и особенностей административных процедур в деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия;
- исследование мер принуждения, применяемых органами внутренних дел в ходе осуществления контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях;
- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях.
8
Методологическую основу исследования составляют современные методы познання явлений и процессов правовой действительности. В процессе исследования использовались общенаучные (исторический, системный, материалистической диалектики, логический, целевой), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический) и другие методы исследования. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи и целостности, всесторонне и объективно выявить отдельные тенденции и сделать обобщения.
Теоретической основой диссертации послужили труды ведущих ученых в области общей теории государства и права, административного права, имеющих отношение к проблематике диссертационного исследования. Это научные труды С.СЛлексеева, А.Б. Агапова, А.П. Алёхина, Ю.Е. Аврутина, К.С. Вельского, Д.Н. Бахраха, А.Д. Благова, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, В. М. Горшенева, ИВ. Делягина, М.И. Еропкина, В.И. Кайнова, А.П. Клюш-ниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева,
A.B. Малько, В.Н. Манохина, Н.И. Матузова, Л.А. Николаевой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, А.П. Солдатева,
B.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, ЮА. Тихомирова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и др.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили соответствующие положения Конституции РФ, нормы федеральных законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных актов, включая акты МВД России, материалы судебной практики, а также материалы изучения и обобщения практики деятельности органов внутренних дел. Результаты исследования основаны на материалах проведенных диссертантом социологических исследований. В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный опыт работы в подразделениях лицензионно-разрешительной работы.
Научная новизна состоит в том, что диссертация является первым монографическим комплексным исследованием теоретических проблем административно-правового регулирования деятельности ОВД по контролю за оборотом оружия таких юридических лиц с особыми уставными задачами, как частные охранные организации.
Проведенная систематизация периодов правового регулирования деятельности ОВД по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях четко указывает на нестабильность непрерывно, противоречиво изменяемого регулирования исследуемого правового порядка и деятельности по его укреплению. Развитие этой сферы общественных отношений в течение 20-ти лет, подобно «спирали», обусловлено изменениями российского общества.
Исследование сущностных и содержательных признаков изучаемого категориального аппарата позволило автору определить частную охранную, в том числе вооруженную, организацию, дать понятие контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях. Выявлен особенный характер природы контроля, а это совмещение контрольных полномочий с формаль-
9
ными признаками административного надзора, который нуждается в дальнейших теоретических изысканиях, юридических определениях и в возможном коренном пересмотре существующих подходов разрешения проблем в указанной сфере в интересах более действенной защиты прав субъектов правоотношений.
Новизной обладают исследуемые административно-правовые контрольные отношения в сфере оборота оружия, которые возникают, развиваются и прекращаются в рамках первичных, базовых лицензионных отношений, а также многие положения развернутой характеристики системы контроля и его элементов (цели, задачи, объект, предмет, формы, методы и др.). Научный интерес может вызывать и классификация по различным основаниям видов контроля и содержания его процесса.
Обстоятельный анализ всех основных направлений деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях позволил теоретически обосновать предложения и рекомендации, направленные на решение правовых и научно-методических проблем в обозначенной сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Авторское понятие контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях, как деятельности органов внутренних дел, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений этими организациями, их руководителями, иными должностными лицами и охранниками требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих оборот оружия, посредством организации и проведения проверок5 принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер административного принуждения и (или) устранению последствий выявленных нарушений; указанных уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих оборот оружия, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности этими организациями (по указанным признакам это определение может использоваться для контрольной деятельности ОВД других видов юридических лицах с особыми уставными задачами).
Особенность характера исследуемого контроля в сфере оборота оружия частными охранными организациями, обладающего формальными признаками административного надзора: организационное неподчинение частных охранных организаций органам внутренних дел; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного субъекта; обеспечение безопасности, законности и дисциплины при «регулировании специального вопроса» - оборота оружия частными охранными организациями; наличие специального предмета надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, их исполнение физическими и юридическими лицами и др.
2. Основные исторические этапы правового регулирования деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях:
1-й этап — становление ведомственного правового регулирования оборота оружия и порядка контрольной деятельности.
2-й этап - начало формирования законодательного порядка контрольной деятельности в связи с принятием Закона РФ от 20.05.1993 N 4992-1 "Об оружии", а в дальнейшем и Федерального закона РФ от 13.12.1996 № 150-ФЗ "Об оружии".
3-й этап - период совершенствования правового порядка контрольной деятельности, который связан с распространением на исследуемую сферу действия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ.
4-й этап - формирование нового современного правового порядка контрольной деятельности, связанного с изменением политики и действующего законодательства, начало которого определяет принятие Федерального закона РФ от 22.12.2008 № 272-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности".
3. Особый организационно-правовой способ регулирования1, обеспечения законности и порядка (полноты регламентации) системы контроля ОВД за оборотом оружия в частных охранных организациях, а также основные ее элементы: цели, задачи, принципы, предмет, объект, субъект контроля, их компетенция, формы, методы, виды и процесс контроля.
Этот способ регулирования административно-правовыми нормами устанавливает предписания (позитивные обязывания), запрещения, дозволения (разрешения) в исследуемой сфере; правовыми формами - определяет административно-правовое существование и выражение содержания контрольной деятельности ОВД; методами - обеспечивает воздействие на общественные отношения в этой сфере деятельности ОВД.
Содержание организационно-правового способа регулирования и взаимосвязь элементов системы контроля в сфере оборота оружия имеет свои особенности в различных юридических лицах с особыми уставными задачами. Например, контрольные правоотношения в сфере оборота оружия частными охранными организациями возникают внутри уже существующих административно-правовых лицензионных отношений на охранную деятельность (первичные, базовые правоотношения) - и эти относительно самостоятельные виды правоотношений находятся между собой в определенной взаимосвязи.
1 Впервые административно-правовой способ регулирования общественных отношений в широком смысле слова исследовала Маликова О.И. См.: Административно-правовое регулирование охраны имущества в России: автореферат дис... кандидата юридических наук: 12.00.14. - М., 2009. С. 7.
и
4. Формы и методы контроля за оборотом оружия как внешне выраженный способ регулирования, воздействия и организации различного содержания контрольной деятельности ОВД юридических лиц с особыми уставными задачами.
Авторское определение формы контроля ОВД за оборотом оружия в частных охранных организациях - как регламентированный нормами законодательства внешне выраженный способ организации, осуществления мероприятий и формального закрепления результатов контроля, представляющих собой единую совокупность действий органов внутренних дел, должностных лиц по выполнению целей и задач контроля (наблюдение за исполнением обязательных требований; лицензирование приобретения оружия, выдача разрешений, регистрация приобретенного оружия; проведение проверок).
Авторское определение методов контроля - как совокупности приемов, способов применяемых органами внутренних дел для установления объективных данных об исполнении возложенных на частные охранные организации обязательных требований и условий в сфере оборота оружия (общенаучные методы: анализ и синтез, индукция, дедукция, аналогия и моделирование, абстрагирование, конкретизация, системный анализ, наблюдение), а также способов реагирования данными субъектами на нарушения в указанной сфере (специфические контрольные методы: получения информации о предмете и объектах контроля и реагирования - воздействия на поведение проверяемых лиц).
5. Составные части позитивного и юрисдикционного контроля органов внутренних дел, а также основные элементы содержания процесса контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях (конструктивные части процессуальной формы контроля):
- подведомственность дел, отдельных вопросов, действий;
- процедурные правила применения материальных компетенционных
норм;
- стадии деятельности субъектов компетенции контроля и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий, их связь;
- временные параметры контроля (сроки, продолжительность, периодичность);
- источники и виды доказательств;
- документальные решения, принимаемые в ходе контрольной деятельности.
6. Предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правовой основы деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях (разрешения массы проблем в соотношении норм общего и частного в обороте оружия, лицензировании и контроле в специальных и тематических законах; укрепления порядка контрольной деятельности нормативно-правовыми актами Правительства РФ; совершенствования административных процедур (регламента) порядка исполнения законодательства и иных нормативно-правовых актов;
¡2
регулирования конкретных попросов системы контроля органами внутренних дел), предполагающим, в том числе выделение в отдельный вид деятельности вооружённой охраны и совмещения процедуры сё лицензирования с процедурами приобретения оружия.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования определяется его научными результатами, которые позволяют считать, что многие решенные в диссертации проблемы деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях ранее не являлись объектом исследования и не были достоянием юридической науки.
Материалы диссертации позволят расширить теоретические взгляды на характер природы контроля за оборотом оружия, особенности возникающих административно-правовых отношений, систему и процесс контроля. Наряду с консолидацией имеющихся знаний, их новизной и проблемным характером содержания этого правового явления, представляют базу для развития новых научных исследований в этой области.
Практическая значимость исследования определяется теоретическими выводами и практическими рекомендациями, сформулированными диссертантом, и могут быть использованы в правотворческой деятельности законодательных органов, федеральных органов исполнительной власти, в системе высшего юридического образования, в научно-исслсдоватсльской работе, а также в правоприменительной деятельности органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается его методологией и методикой, комплексным характером исследования, а также репрезентативностью эмпирического материала, на котором базируются научные положения, предложения и выводы диссертации.
Положения, рекомендации и выводы диссертационного исследования сформировались в процессе изучения, анализа, обобщения и использования трудов отечественных и зарубежных учёных, большого числа нормативных правовых актов Российской Федерации различной юридической силы, материалов судебной практики, практики деятельности органов внутренних дел и т.д.
Эмпирическая база исследования. В диссертации проанализированы эмпирические данные, полученные в ходе анкетирования 230 респондентов -сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы по различным вопросам в 23 регионах России (г. Москве, Московской обл., Курганской обл., Республики Бурятии, Республики Хакасии, Приморского края, Хабаровского края, Краснодарского края, Пензенской области. Республики Марий Эл, Владимирской обл., Ямало-Ненецкого автономного округа. Волгоградской обл., Тюменской обл., Красноярского края, Ульяновской обл., Рязанской обл., Камчатского края, Новосибирской обл., Иркутской обл., Саратовской обл., Воронежской обл.. Калининградской обл.). а также интервьюирования 115 руководителей частных охранных организаций. Анализ этих данных подтверждается результатами, полученными другими методами (анализ статистических данных, отчетов, публикаций в СМИ и др.).
13
В ходе проведённого диссертационного исследования изучались материалы учетных дел частных охранных организаций; анализировались статистические данные ГИАЦ МВД России (с 1992 по 2009 гг.) о лицензионно-разрешительной работе, относящиеся к предмету исследования. Использовались материалы правовых информационных баз «Консультант Плюс», «Гарант Плюс», а также опыт работы диссертанта в подразделениях лицензион-но-разрешительной работы, в том числе начальника отдела ЛРР УВД по Калининградской области.
Данная эмпирическая база характеризует репрезентативность проведённого диссертационного исследования.
Апробация результатов исследования и внедрение. Результаты проведенного исследования прошли обсуждение на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Основные положения, выводы и предложения, сформулированные в исследовании, апробированы в публикациях, в конкретных предложениях по совершенствованию законодательной базы.
Решением Центральной комиссии МВД России по периодическим проверкам типовые вопросы для проведения теоретической части периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) к действиям в условиях, связанных с применением оружия рекомендованы для использования в практической деятельности ОВД.
Материалы исследования использованы также в учебном процессе Академии управления МВД РФ при проведении занятий рабочей программы дисциплины: «актуальные проблемы организации деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности» для слушателей факультета переподготовки руководящих кадров, включенных в федеральный кадровый резерв МВД России.
Материалы исследования также внедрены в практическую деятельность подразделений лицензионно-разрешительной работы по г. Москве, как основа для совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей оборот оружия в частных охранных организациях.
Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и двух приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна, теоретическая, и практическая значимость работы, фор-
мулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе - «Теоретические и правовые основы контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях»- исследуются теоретические, правовые и организационные основы система контроля ОВД за оборотом оружия в таких юридических лицах с особыми уставными задачами как частные охранные организации; основные элементы изучаемой системы (цели, задачи, принципы, предмет, объект, субъект контроля, их компетенция, формы и методы), понятийный аппарат, особенность правовой природы контроля и регулируемых административно-правовыми нормами общественных отношений, исторический опыт контрольной деятельности ОВД в частных охранных организациях по определенным периодам ее развития.
Правовая сущность контроля тесно связанна с реализацией законности как важнейшего принципа правового государства, он имеет вторичный или производный характер, поскольку обусловлен наблюдением за состоянием выполнения подконтрольным субъектом требований законодательства. И находится в прямой зависимости от качества правового регулирования, которое должно строиться с учетом положений Конституции РФ и ГК РФ, установивших общедозволительный порядок регулирования экономической деятельности и права собственности, поэтому ограничения исследуемого порядка должны быть четко прописаны в законе в виде исчерпывающего перечня.
Административно-правовой режим оборота оружия в частных охранных организациях представляет «режим исключений»1. На законодательном уровне он предполагает четкое закрепление видов услуг (разрешенных и запрещённых) частными охранными организациями с использованием оружия, а также их правомочий, в том числе видов, типов, моделей и количества оружия, разрешенных к приобретению и использованию в их деятельности. Вместе с тем в Федеральном законе РФ «Об оружии» и в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» регулированию оборота оружия в частных охранных организациях уделяется незначительное внимание.
В Законе РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" отсутствует определение понятия частной охранной организации. Анализируя его положения, диссертант выделяет признаки, характерные для частной охранной деятельности, на основе которых формулирует искомое определение.
В нем также не раскрыто понятие «вооружённая охрана», отсутствуют четкие запреты, устанавливающие границы для оказания услуг в виде вооруженной охраны. В частности, закон прямо дозволяет осуществлять вооружённую охрану только имущества, а вооруженная защита жизни и здоровья
1 См. Делягин И.В. Административно-правовое регулирование оборота гражданского оружия и деятельность органов внутренних дел по его осуществлению: Дис. канд. юр. наук.-М., 2000. С.59.
15
граждан (более значимые нрава человека) осталась вне дозволения закона, хотя прямо и не запрещена. Поэтому реальные потребности общества привели к тому, что негосударственные охранные организации эту деятельность давно фактически осуществляют, в том числе и с огнестрельным оружием, под предлогом и по договору вооруженной охраны частной собственносги. Отсутствие соответствующей законодательной регламентации не позволяет легально и более эффективно контролировать такую деятельность.
3 работе исследуется история становления и развития отечественного правового регулирования оборота оружия в частных охранных организациях и деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия, в результате выделяется четыре основные этапы правового порядка контрольной деятельности в исследуемой сфере, в том числе отмечается и парадокс. Например, сейчас формируется порядок контрольной деятельности, связанный с передачей частным организациям оружия в аренду. Подобный порядок регулирования и контроля имел место 17 лет тому назад, однако на практике в полной мере не был реализован. Поскольку в связи с принятием Закона РФ от 20.05.1993 г. №4992-1 "Об оружии" были отменены положения ведомственной Инструкции о том, что огнестрельное оружие и боеприпасы к нему (кроме гладкоствольных охотничьих ружей), специальные средства частными охранными предприятиями приобретались по сертификатам во временное пользование за плату через хозяйственные управления (отделы) органов внутренних дел1.
Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" был принят ещё до Закона РФ 20 мая 1993 года «Об оружии». По этому закону огнестрельное оружие приобретаюсь во временное пользование через хозяйственные подразделения органов внутренних дел (кроме гладкоствольных охотничьих ружей); газовое оружие же было отнесено к категории специальных средств. Законодательством об оружии газовые пистолеты и револьверы; механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми веществами, а также электрошоковые устройства и искровые разрядники были отнесены к категории оружия.
Изменения в законодательство о частной охранной деятельности по нему внесено не было. Поэтому не был достаточным образом и регламентирован режим приобретения и порядок осуществления других элементов их оборота (учета, хранения, кошения), несмотря на то, что эти проблемы, согласно закону, должны были быть разрешены Правительством Российской Федерации. В Постановлении Правительства РФ № 587 от 14 августа 1992 г.
1 П.п. 3.1.4.-3.1.5. Инструкции о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью: Утв. Приказом МВД РФ от 22.08.1992 № 292. "Об организации исполнения органами внутренних дел Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". -БНА РФ - N 1, 1993.
определены только виды оружия, разрешённые к приобретению частными охранными организациями, а типы и модели оружия до настоящего времени не имеют чёткой определенности.
Имеются противоречия и с лицензионными нормами. Так, одним из лицензионных требований и условий, необходимых для получения лицензии на осуществление частной охранной деятельности, является соблюдение лицензиатом требований нормативных правовых актов, регламентирующих оборот оружия. При этом лицензия выдается в том случае, если соискатель лицензии соответствует лицензионным требованиям и условиям, однако возникновение отношений в сфере оборота оружия закон обусловливает получением специальной лицензии на приобретение оружия, выдача которой рег ламентирована самостоятельной процедурой. Не совпадают и сроки действия разрешительных документов: лицензия на занятие частной охранной деятельности выдается на пять лет, а разрешение на хранение и использование оружия сроком на три года.
Органы внутренних дел, существующие пробелы законодательства, связанные с регулированием оборота оружия в частных охранных организациях, пытаются восполнить путем издания различного рода распоряжений, указаний, методических материалов. И они не всегда относятся к нормативным актам, поскольку издаются вне пределов компетенции органов внутренних дел, не в установленной форме и видах1, нередко противоречат действующему законодательству, но на местах воспринимаются как обязательные для исполнения.
Данная проблема имеет как объективный, так и субъективный характер. Однако в режимной сфере регулирования, ее разрешение должно осуществляться в строго определенном порядке. По мнению автора, в Законе "О частной детективной и охранкой деятельности" должны быть закреплены правила применения всех видов оружия, разрешенных к обороту в частных охранных предприятиях. В актах Правительства РФ должны быть чётко определены виды, типы и модели оружия, разрешенные к обороту в частных охранных предприятиях, а также порядок их оборота в зависимости от видовой принадлежности. На основании установленного Правительством РФ четкого порядка оборота оружия ведомственное регулирование будет направлено в большей степени на его исполнение, а не на установление, в том числе на надлежащую реализацию контрольной деятельности.
Ограничения количества имущества, находящегося в собственности юридических лиц, регулируется конституционным и гражданским законодательством. Поэтому Законом "О частной детективной и охранной деятельности" должка быть установлена норма обеспечения частных охранных органи-
' Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Утв. Постановлением Правительства РФ от i3.08.1997 № 1009.-СЗ РФ, 18.08.1997 № 33, ст. 3895; Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России: Утв. Приказом МВД РФ от 27.06.2003 № 484.
!7
наций всеми видами разрешенного оружия, а не только служебным огнестрельным оружием, как это имеет место в настоящее время, либо должны быть внесены изменения в указанные основополагающие законы. В определенной части эта идея находит реализацию в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. N 398-ФЭ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия", которым, как отмечалось, вводится новая категория оружия - огнестрельное оружие ограниченного поражения.
Кроме этого, необходимо законодательно сформулировать понятие «вооруженная охрана» с признаками разграничения её в зависимости от вида используемого оружия. Целесообразно также закрепить в законе существующую на сегодня де-факто услугу вооруженной защиты жизни и здоровья (телохранитсльства), чтобы легально осуществлять за ней и контроль.
Комплексное разрешение указанных проблем позволит в новом законе закрепить вооруженную охрану жизни, здоровья и имущества в самостоятельные лицензируемые виды услуг, определить для этих видов услуг лицензионные требования и условия, в зависимости от объекта охраны и используемого для этого оружия, а также соответствующий порядок осуществления контрольной деятельности.
Анализируя содержание этой деятельности, автор выделяет следующие се составляющие: а) наблюдение за деятельностью подконтрольных субъектов; б) получение всесторонней информации о выполнении ими предписаний; в) анализ таких данных; г) предупреждение, выявление правонарушений, устранение их последствий.
В работе указывается, что дефиниция контроля применительно к обороту оружия нив Законе РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", ни в Федеральном законе "Об оружии" не закреплена и регламентации контроля отводится весьма скромное место. Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" указывает на общее понятие «контроль за частной детективной и охранной деятельностью», но не определяет- его содержание. Федеральный закон РФ "Об оружии" закрепил понятие «контроль за оборотом оружия», но также не раскрыл его содержания, а определил лишь органы, полномочные осуществлять контроль за оборотом оружия и их полномочия.
Исследуя положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", диссертант выделяет основные признаки государственного контроля (надзора). При этом с точки зрения данного закона, контроль за оборотом оружия в частных охранных организациях по своему содержанию относится к категории федерального государственного лицензионного контроля, хотя выделяется отдельно контроль за оборотом оружия.
Для их раз1раничения проаначизированы регулируемые правоотношения и установлено, что в исследуемой сфере всегда вначале между лицензионным органом и лицензиатом возникают административно-правовые ли-
18
цензионные, в том числе и контрольные лицензионные отношения. Они названы первичными, поскольку дают организации «право на жизнь» и только в их «рамках» осуществляются другие, в том числе контрольные отношения в сфере оборота оружия. Несмотря на относительную самостоятельность, собственно контрольные отношения в сфере оборота оружия тесным образом взаимосвязаны с другими - лицензионными отношениями, без которых они существовать не могут. Лицензионные отношения между ОВД и частной охранной организацией, наоборот, могут существовать самостоятельно, например, в случаях, когда частная охранная организация осуществляет свою деятельность без оружия. Такая сложная правовая природа отношений не имеет достаточной четкости в законодательстве и практической деятельности, поэтому порождает различного рода проблемы.
Из различных аспектов и признаков контроля (совокупность процессов в социальной системе, метод правоохранительной деятельности, функция государственных органов и управления, важнейший вид обратной связи, основной способ (вид) обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, познавательные, регулятивные и др.) формулируется дефиниция контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 г.г.' указаны недостатки методов государственного контроля. В частности, «контрольные полномочия соединены с надзорными полномочиями». Исследуя характер контрольной деятельности, автор приходит к выводу о том, что законодатель не учитывает собственно надзорные признаки в существующей системе контроля. Это организационное неподчинение частных охранных организаций органам внутренних дел, характерное для надзора и невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного субъекта. Обеспечение безопасности, законности и дисциплины как «регулирование специального вопроса» - оборота оружия частными охранными организациями, наличие специального предмета надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, их исполнение физическими и юридическими лицами и другие признаки. Тем не менее, в Федеральном законе «Об оружии» - это сложное явление называется контролем.
В этой связи автор делает вывод о том, что легальное название деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях имеет административно - надзорный характер. По сути «контрольные полномочия соединены с надзорными полномочиями», которые составляют различные социально-правовые явления.
Во избежание терминологических споров диссертант придерживается в работе термина «контроль», что при дальнейшем развитии правового государства и законодательства в этой сфере общественных отношений между
1 Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах». - СЗ, 14. И .2005 - № 46, ст. 4720.
частными охранными организациями и ОВД, будут правильно развиваться административно - надзорные отношения, подобно сфере дорожного движения.
Для более глубокого раскрытия содержания изучена и внутренняя структура контроля. В этих целях используется понятие «система контроля». На основе анализа точек зрения различных учёных автор приходит к выводу, что система контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях включает в себя следующие элементы: цели, задачи, принципы, предмет, объекты, субъекты контроля и их компетенция, формы, методы, виды и процесс контроля.1
Общие цели контроля органов внутренних дел за оборотом оружия в частных охранных организациях автор выявил в Федеральном законе РФ «Об оружии» (защита жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечение общественной безопасности, охрану природы и природных ресурсов, укрепление международного сотрудничества в борьбе с преступностью и незаконным распространением оружия). Особенными целями контроля являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений частными охранными организациями, их руководителями и охранниками положений Федерального закона РФ «Об оружии», Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", а также издаваемых в их исполнение иных нормативно-правовых актов, регламентирующих оборот оружия. Главная цель - это предупреждение правонарушений.
Предмет контроля является одним из наиболее важных элементов системы контроля. Он во многом определяет границы, объем и пределы контрольного воздействия. Однако в законодательстве применительно к контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях не определены ни само понятие «предмет контроля», ни его содержание. По мнению автора, предметом контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях, будет являться исполнение подконтрольным субъектом обязательных предписаний, касающихся приобретения оружия, получения его во временное пользование в органах внутренних дел, хранения (включая обустройство мест хранения), использования (включая ношение и применение), транспортирования, регистрации и учёта, а также соблюдение запретов в сфере оборота оружия.
До 1 января 2010 года границы предмета контроля четко очерчивались понятием «лицензионные требования и условия» и положениями Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ, согласно которому лицензионный контроль проводится лицензирующим органом, в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензион-
1 Ввиду ограниченности объема изложения материала в автореферате отмечаются лишь некоторые из указанных элементов системы контроля, которые исследуются в различных параграфах работы.
20
ных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдение им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности1. После утраты названным законом силы в отношении лицензирования частной охраны эти границы оказались не четкими.
В Федеральном законе № 294-ФЗ "О зашите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" закреплено понятие «предмет проверки».
Поэтому предмет контроля следует отличать от предмета проверки, которые соотносятся между собой как часть и целое, как конкретное и абстрактное явление. Предметом контроля выделяется вся совокупность законодательных обязательных требований в сфере оборота оружия (приобретение, учет, хранение, ношение, перевозка, использование, и др.), а предметом про верки - те конкретные требования, которые обусловлены её целями и задачами.
Объектом контроля являются регулируемые правоотношения в указанной сфере, материальным носителем которою являются оружие, места его хранения, транспортирования, документация учета, т.е. документальные и вещественные элементы информации, свидетельствующие об исполнении (неисполнении) подконтрольным субъектом обязательных требований в сфере оборота оружия.
В работе определяются формы и методы контроля за оборотом оружия, дается классификация их видов по различным основаниям. Так, в зависимости от времени проведения контроля выделяется предварительный, текущий и последующий контроль По предмету обозначается комплексный и тематический контроль. По характеру проводимых проверок контрольных мероприятий исследуется плановый и внеплановый контроль.
По форме контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях выделяется контроль в форме наблюдения, лицензирования приобретения оружия, контроль при выдаче разрешений, контроль при регистрации приобретенного оружия, контроль в форме проверок.
По методам он делится на сплошной и выборочный контроль, и если при сплошном контроле задействуются все возможные методы получения информации и реагирозания на юридические факты и события, то при выборочном контроле используются отдельные, необходимые и целесообразные методы.
Контроль подразделяется также в зависимости от мест нахождения частной охранной организации; хранения оружия; осуществления охранной деятельности.
По степени эффективности различается реальный и формальный контроль: реальный направлен на достижения целей контроля, закреплённых в
1 4.1 ст.12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов
деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ.
21
законодательстве и иных нормативно-правовых актах, а формальный - на улучшение отчетности, он нередко связан с коррупционными проявлениями.
Во второй главе - «Правовые основы процесса контроля органов внут ренних дел за оборотом оружия в частных охранных организациях»- исследуются понятие и структура процесса контроля в частных охранных организациях, порядок проведения проверок оборота оружия в частных охранных организациях, правовое регулирование мер принуждения, применяемых при контроле за оборотом оружия в частных охранных организациях.
В настоящее время в Российской Федерации заметно расширяется сфера и совершенствуется процессуальная регламентация всех видов государственной деятельности. При этом очевидно, что многие материальные нормы права в сфере государственного управления не могут полноценно реализовы-ваться без совершенствования соответствующего процессуального механизма. Контрольная деятельность обладает признаками юридического процесса и нуждается в соответствующей детальной регламентации.
Автор приходит к выводу, что контрольная деятельность по своей сути включает в себя элементы как позитивного, так и юрисдикционного процессов. С одной стороны, субъекты контрольной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, а с другой - они принимают меры принуждения для устранения обнаруженных отклонений.
Диссертаит выделяет следующие элементы контроля: первоначальная информационная стадия (сбор, получение информации о предмете контроля); стадия правовой квалификации (полученная информация анализируется и делается вывод о соответствии или не соответствии деятельности подконтрольного субъекта установленным нормам); стадия принятия решения, в том числе планирования проведения проверок; стадия исполнения решения и его пересмотра. Ранее планы мероприятий по контролю за частными охранными организациями регламентировались ведомственными нормативными актами, то в современных условиях планированию проведения плановых проверок уделяется серьезное внимание, и эта обязанность на контролирующие органы возлагается законом.
Вместе с тем процессуальные положения, регламентирующие порядок осуществления контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях в Федеральном законе «Об оружии», практически не представлены. В этом акте лишь определены полномочия органов внутренних дел при осуществлении контроля. В Правилах оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации процедуры осуществления контрольных полномочий органами внутренних дел также не определены.
Анализ положений Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ показывает, что в настоящее время регулирование контрольных процедур осуществляется исключительно на ведом-
22
ственном уровне. При этом многие положения данной инструкции уже устарели и не корреспондируются с нормами законодательства, принятыми позднее, что на практике порождает конфликтные и спорные ситуации.
Основными субъектами контроля за оборотом оружия являются должностные лица подразделений лицензионно-разрешительной работы. Их полномочия, а также полномочия иных сотрудников органов внутренних дел в исследуемой сфере установлены и иными ведомственными актами: Наставлением по организации контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью.
В связи с тенденцией всё более детальной процессуализации деятельности органов внутренних дел в исследуемой сфере наиболее часто на практике возникает вопрос относительно контрольных полномочий в сфере оборота оружия в частных охранных организациях участковых уполномоченных милиции в части проведения проверок. Связано это с противоречиями по определению их компетенции в различных нормативных актах. Это мнение разделяет большинство сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы, участковые уполномоченные должны не самостоятельно проводить проверки в исследуемой сфере, а участвовать в проведении проверок, организуемых подразделениями лицензионно-разрешительной работы. И это должно быть отражено в соответствующих нормативных актах.
В недостаточной степени определена территориальная подведомственность деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях. Ввиду недостаточности нормативной регламентации территориальной подведомственности попытка её детализации осуществляется в различных методических рекомендациях по мере возникновения таких проблем.
В составе контрольного производства особое место занимает контрольное доказывание, объединяющее в себе специфические процессуальные средства, методы, которые способствуют достижению единых целей всего контрольного процесса в соответствии с принципом объективной истины.
По мнению автора, основными предметами доказывания контрольного производства данного вида являются: 1) возможность выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий в части оборота оружия; 2) соблюдение частной охранной организацией данных требований и условий в ходе осуществления своей деятельности; 3) нарушение частной охранной организацией лицензионных требований и условий в ходе осуществления своей деятельности; 4) устранение частной охранной организацией нарушений лицензионных требований и условий; 5) не устранение частной охранной организацией выявленных нарушений лицензионных требований и условий. При этом бремя доказывания первого, второго и четвертого обстоятельства возлагается на частную охранную организацию, а третьего и пятого - на органы внутренних дел.
Доказательства в исследуемом контрольном производство должны обладать также общеизвестными признаками относимости, допустимости, полноты и достоверности.
Официальное документальное закрепление добываемых результатов является неотъемлемым компонентом любого контрольного производства, отражающим его формально-юридический аспект. Оно осуществляется при помощи строго установленной системы официальных правовых документов, характеризующихся, прежде всего, тем. что они предусматриваются в конкретных законодательных актах. Гак, согласно Федеральному закону РФ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". основным доказательством в контрольном производстве является акт, составленный по установленной форме в двух экземплярах.
Документы в зависимости от непосредственного назначения контрольного производства (в их динамике) можно рассматривать как исходные, промежуточные и завершающие. К исходным документам можно отнести разрабатываемые органами внутренних дел, в соответствии с их полномочиями, планы проведения проверок, распоряжения (приказы) руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки. К промежуточным контрольным документам можно отнести все документы, прилагаемые к акту проверки. К заключительным документам можно отнести акт проверки, документы, свидетельствующие о применении к контролируемому субъекту мер административно-правового принуждения.
Контрольные и иные процедуры должны осуществляться в пределах, в порядке и в сроки, предусмотренные соответствующим законодательством. Под процессуальным сроком в контрольном производстве следует понимать предусмотренный законом или устанавливаемый контролирующим органом определенный промежуток или период времени, с которыми закон связывает возможность (необходимость) совершения конкретных процессуальных действий участниками контрольного производства. Основы и качественные характеристики административных процедур должны формироваться путем разработки и внедрения административных регламентов.
Автор обращает внимание на то, что на отношения в сфере контроля за частной охранной деятельностью по смыслу закона должны распространяться общие положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», касающиеся регламентации проверок. В то же время существуют специальные нормы, регулирующие эти отношения, введенные в действие Федеральным законом от 22.12.2008 № 272-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности", которые вступили в действие с 1 января 2010 года.
Так, фактически возникла правовая коллизия общих и специальных норм, которая требует надлежащего разрешения. А существующие противоречия, связанные с соотношением понятий «лицензионные требования и условия» и «требования законодательства, регламентирующего оборот ору-
24
жия». вносят неясность в вопрос распространения положений закона, касающихся проверки лицензионных требований и условий в части видов проверки, сроков, периодичности, оснований проведения, на проверку требований законодательства, регламентирующего оборот оружия.
В целях устранения разночтений и коллизий Законом РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" диссертант предлагает прямо включить требования законодательства, регламентирующего оборот оружия, в число лицензионных требований и условий и закрепить положения, устанавливающие исключения из общего порядка проведения проверки.
В связи с отсутствием в законодательстве чёткого закрепления границ предмета внеплановой проверки на практике возникают спорные ситуации, связанные с её объемом. Так, в частности, характерны споры, когда сотрудники внутренних дел осуществляют проверку по жалобе, выходя за пределы той информации, которая была указана в жалобе. При этом судебная практика исходит из того, что при проведении внеплановой проверки охранного предприятия органом внутренних дел предметом проверки может являться соблюдение лицензиатом всех без исключения лицензионных требований и условий, а не только тех норм, о нарушении которых поступила соответствующая информация, послужившая поводом внеплановой проверки.
По мнению автора, предмет внеплановой проверки, основанием которой является истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. должен быть ограничен проверкой устранения ранее нарушенных требований и не выходить за эти рамки.
На основе проведенных исследований, диссертант приходит к выводу, что в части плановой проверки целесообразно скорректировать сроки проведения проверки и её периодичность. Большинство опрошенных нами респондентов считают, что с учетом предмета проверки, объема мероприятий по контролю срок проверки должен быть установлен не более трёх дней, а ее периодичность должна быть один раз в квартал (71%).
При этом сотрудники лицензионно-разрешительных подразделений считают, что срок проведения проверки выполнения охранным предприятием требований и условий в части оборота оружия должен устанавливаться Федеральным законом «Об оружии» (73%), этим же нормативным актом должна быть определена периодичность проведения проверки объектов и мест хранения оружия в частном охранном предприятии (41%). Кроме этого, большинство опрошенных (52%) считают, что периодичность проведения проверки объектов и мест хранения оружия в частной охранной организации должна быть четко зафиксирована.
Установленная в настоящее время Инструкцией по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского к служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации относительно неопределенная периодичность «не реже одного раза в квартал» существенно затрагивает права частных охранных организаций и их
25
работников. Это отметило 25% респондентов - руководителей частных охранных организаций.
Кроме того, в законодательстве не определен момент, с которого начинает течь срок проведения проверки, что также на практике порождает спорные ситуации и конфликты. Поэтому начало истечения срока должно быть четко закреплено в законодательстве с момента фактического допуска на объект проверки при выездной проверке и фактического предоставления документации при документарной проверке.
Автор предлагает установить также и специальные основания для проведения внеплановой проверки, как позитивного характера, так и связанные с нарушением законодательства.
Анализ положений Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" и Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" показывает, что они предусматривают проведение проверок за соблюдение подконтрольным субъектом лицензионных требований и условий (обязательных требований) в процессе осуществления деятельности (по сути, текущих проверок). И не предусматривают, в отличие от Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ, первоначального контроля с целью определения возможности выполнения соискателями лицензий лицензионных требований и условий. Это касается, прежде всего, соответствий оборудования помещений для хранения оружия и патронов требованиям МВД России. Этот вопрос в настоящее время регулируется на ведомственном уровне.
Вместе с тем механизм получения данных документов в Инструкции не прописан. Данные акты должны составляться уже после подачи заявления о предоставлении лицензии. В ходе проверки не исключаются возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий по инициативе и организации лицензирующего органа. При этом процедура выдачи документа на приобретение оружия и лицензирование соответствующего вида охранных услуг, о чем было сказано выше, должно, на наш взгляд, совмещаться в единой процедуре. Проведение процедур в подобной последовательности и порядке будет более отвечать логике лицензирования и принципу экономичности.
Диссертант также считает, что в отдельный вид проверки должна быть вынесена процедура проверки разрешений на право ношения оружия у частных охранников вне объектов охраны. Правом такой проверки должны быть наделены все сотрудники полиции в пределах их компетенции, и она не должна подпадать под периодичность, установленную законом.
Исследуя меры принуждения, применяемые в рамках государственного контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях, автор приходит к выводу, что они ограничиваются мерами административного предупреждения, административного пресечения и мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
26
В качестве меры административного предупреждения в исследуемой сфере применяется предусмотренное Федеральным законом «Об оружии» изъятие оружия и патронов к нему органами внутренних дел в случаях ликвидации юридического лица.
В рамках контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях применяются следующие административно - пресекательные меры:
1) дача должностными лицами органов, уполномоченных осуществлять контроль за оборотом оружия, обязательных для исполнения гражданами и должностными лицами предписаний об устранении нарушений установленных правил при выявлении этих нарушений;
2) вынесение предварительного письменного предупреждения владельца лицензии или разрешения;
3) аннулирование лицензий на приобретение и разрешений на хранение или хранение и ношение оружия;
4) приостановление действия лицензий на осуществление частной охранной деятельности;
5) изъятие оружия и патронов к нему в случаях:
- отсутствия соответствующих лицензий и разрешений;
- нарушения юридическими лицами или гражданами правил оборота оружия до принятия окончательного решения в порядке, установленном законодательством;
- выявления самодельных или переделанных владельцем гражданского или служебного оружия и патронов к нему с измененными баллистическими и другими техническими характеристиками.
К числу мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении автор относит:
1) изъятие оружия, явившегося орудием совершения или предметом административного правонарушения (ст. 27.10. КоАП РФ);
2) временный запрет деятельности (ст. 27.16. КоАП РФ).
Автор обращает внимание на то, что в настоящее время основания вынесения письменного предупреждения в законе не определено. Формально оно может быть вынесено за любое нарушений установленных правил оборота оружия, даже за такое наиболее часго встречающееся, как хранение оружия в нечищеном и несмазанном состоянии, закрепленное в Инструкции, утвержденной Приказом МВД РФ № 288, которое никак не влияет на сохранность оружия и безопасность его хранения. Поэтому в законе необходимо четко определить круг нарушений, за которые можно выносить предупреждение. При этом предупреждение должно вьшоситься не в отношении лица, ответственного за его сохранность и безопасность использования, а юридического лица. Недопустима также замена протокола об административных правонарушениях, т.е. возбуждения дела об административных правонарушениях вынесением предупреждения.
На практике приостановление действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности не применялось, поскольку в Положении о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности отсутст-
27
вовало понятие грубого нарушения условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), которое, согласно КоАП РФ, должно устанавливаться Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности. С I января 2010 года приостановление действия лицензии и аннулирование должно осуществляться в соответствии со статьёй 11.5 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".
Орган внутренних дел вправе приостанавливать действия лицензии одновременно с подачей заявления в суд об аннулировании лицензии; на период до вступления в силу решения суда. Это сложный порядок, поэтому целесообразно правом приостановления лицензии в подобной ситуации наделить суд.
Требует уточнения и перечень грубых нарушений, касающихся утраты оружия, которое приобретается по лицензии или получается в органах внутренних дел.
Кроме этого, в законодательстве имеется множество пробелов в части регулирования процедур применения такой меры принуждения, как изъятие оружия. Указанные проблемы могут быть решены не ведомственным регулированием, а законодательно и на уровне Правительства РФ. В Законе «Об оружии» и Правилах оборота гражданского и служебного оружия необходимо детально определить процедуру изъятия, когда оно применяется в качестве предупредительной или пресекательной меры, а также форму протокола изъятия оружия с учетом всех особенностей применения изъятия.
В заключении подводятся общие итоги исследования, формулируются выводы теоретического и практического характера.
Контрольная деятельность органов внутренних дел имеет вторичный, производный характер, поскольку обусловлена наблюдением за выполнением частными охранными организациями требований законодательства об оружии, и, следовательно, находится в прямой зависимости от качества правового регулирования оборота оружия в частных охранных организациях.
В ближайшей перспективе необходимо принять новый Закон "О частной детективной и охранной деятельности", который содержал бы специальные нормы, регламентирующие оборот оружия с участием данных субъектов и корреспондировал бы с общими положениями Федерального закона «Об оружии».
В Законе РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" необходимо сформулировать понятие вооруженная охрана и разграничить её по видам, в зависимости от вида используемого оружия. При этом необходимо закрепить существующую на сегодня де-факто услугу вооруженной защиты жизни и здоровья.
Деятельность по контролю за оборотом оружия в частных охранных организациях включает в себя две основные составляющие - познавательную и регулятивную. При этом познавательная составляющая контроля включает в себя наблюдение, проверку и фиксацию деятельности соответствующего объекта, направленные па своевременное выявление отклонений
28
его функционирования от установленных нормами параметров; регулятивная - в корректировке функционирования субъекта, устранения выявленных недостатков его деятельности (оперативном регулировании), что обеспечивается возможностью применения мер принуждения.
Для более глубокою раскрытия содержания контроля оптимально рассматривать его с точки зрения системы. Система контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях включает в себя следующие элементы: цели контроля, задачи контроля, принципы контроля, объект, предмет, субъекты и их компетенция, формы и методы контроля, виды контроля, процесс контроля.
Контрольная деятельность органов внутренних дел по своей сути включает в себя элементы как позитивного, так и юрисдикционного процессов. Так, с одной стороны субъекты контрольной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, с другой - принятие мер для устранения обнаруженных отклонений (включая меры административного принуждения).
В настоящее время недостаточно чёткое определение гюдведомственности(территориальной, должностной) органов внутренних дел в сфере контроля за оборотом оружия в частных охранных организациях порождает разного рода правовые конфликты. Эта проблема должна быть решена в ближайшее время.
В составе контрольного производства особое место занимает контрольное доказывание, объединяющее в себе специфические процессуальные средства, методы, которые способствуют достижение единых целей всего контрольного процесса в соответствии с принципом объективной истины. Доказательства в контрольном производстве должны обладать признаками относимости, допустимости, полноты и достоверности.
В приложениях к диссертационному исследованию в обработанном виде представлены основные результаты исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены б шести научных статьях общим объемом 2,6 п.л., в т.ч. три работы в соавторстве общим объемом 1,4 п.л. (соавторство не разделено).
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:
1. Головатый Р.Г. Участие организаций с особыми уставными задачами в охране общественного порядкаЛ Вестник Московского университета МВД России.- 2006.- № 8. - 0,4 п.л.
2. Головатый Р.Г., Делягин И.В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования контроля за оборотом оружия в частных охранных предприятиях.// Вестник Калининградского юридического института МВД России. - 2009, № 2 (18) - 0, 5 п.л. (авторство не разделено).
3. Головатый Р.Г. Проблемы правового регулирования частных охранных организаций и контроля за оборотом оружия юридических лиц с особы-
ми уставными задачами// Всстник Калининградского юридического института МВД России. - 2010, № 2 (20) - 0,3 пл.
Научные публикации в иных изданиях:
4. Головатый Р.Г.. Свстачев 11.А. Некоторые аспекты деятельности подразделений лицензиопно-разрепштельной работы по контролю за оборотом оружия, взрывчатых и пиротехнических материалов, юридическими лицами с особыми уставными задачами // Вестник Калининградского юридического института МВД России. - 2003. № 3. - 0, 5 пл. (авторство не разделено).
5. Г оловатый Р.Г. К вопросу о перспективах совершенствования деятельности ОВД по контролю за оборотом оружия в деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами // Сборник материалов научных мероприятий, проводимых в День науки института 18 мая 2007 года - Выпуск 5, часть 2. «Теория и практика правоохранительной деятельности» - 0,5 п.л.
6. Головатый Р.Г., Шелег Д.И. Проблемы организации взаимодействия ОВД с частными сыскными и охранными структурами в сфере охраны общественного порядка // Сборник материалов научных мероприятий, проводимых в День науки института 18 мая 2007 года - Выпуск 5, часть 2. «Теория и практика правоохранительной деятельности» - 0,4 п.л. (авторство не разделено).
Головатый Руслан Григорьевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОБОРОТОМ ОРУЖИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ С ОСОБЫМИ УСТАВНЫМИ ЗАДАЧАМИ
Подписано в печать 11. 03.2011. Формат 60x84 1/16. Заказ № 4706 Усл. - печ. л, -2. Тираж 120 экз.
Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
2010177422
2010177422
