АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы»
На правах рукописи
ООЗОБЭию
БАГАНДОВ Алихан Багандович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛИЦЕНЗИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЫЕ ОСНОВЫ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Специальность - 12.00.14 -административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Ростов-на-Дону, 2007
003069015
Работа выполнена в Дагестанском государственном университете.
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
Петров Семен Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Габричидзе Борис Николаевич;
доктор юридических наук, профессор Гришковец Алексей Алексеевич;
доктор юридических наук, профессор Позднышов Алексей Николаевич.
Ведущая организация: Ростовский государственный университет
Защита состоится 18 мая 2007 года в 14.00 час. на заседании регионального диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 514.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.
Автореферат разослан «/(/ » (лМ 2007 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор философских наук, кандидат юридических наук, профессор
В.В. Макеев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. За последние годы возросло внимание ученых к вопросам государственного управления в сфере экономики. Одной из форм государственного регулирования предпринимательской деятельности является лицензирование, посредством которого обеспечивается баланс между публичными и частными интересами. Без лицензирования определенных видов деятельности невозможно включение предпринимателей в хозяйственный оборот и эффективное их функционирование.
Актуальность темы исследования обусловлена несовершенством, противоречивостью действующего лицензионного законодательства России (состоящего, помимо Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», из множества разрозненных нормативных правовых актов федерального и регионального уровня). Это предполагает необходимость выявления причин такого положения вещей и последующего устранения возникающих в данной связи сложностей практического применения норм лицензионного законодательства.
Актуальность и своевременность исследования института лицензирования определяется также:
- глобальными тенденциями развития современного общества и государства, неуклонно ставящими вопрос о правовом сосуществовании государственных и частноправовых интересов в стремительно меняющемся (и усложняющемся) мире, необходимостью участия России в деятельности международных экономических и финансовых организаций;
относительно слабой научно-теоретической разработанностью проблемы лицензионных отношений и механизма их реализации в России, в
частности, явно недостаточным научным анализом понятия лицензирования, лицензии как права на осуществление определенного вида деятельности, выделения его признаков, неразработанностью критериев отнесения отдельных видов деятельности к лицензируемым, разграничения видов лицензируемой деятельности, юридических процедур ее осуществления;
неисследованностью проблем лицензирования в науке административного права в плане ее связи с реализацией прав человека, определяющих смысл и содержание деятельности, органично вписывающихся в круг проблем совершенствования Российского государства; потребностями в совершенствовании административной деятельности субъектов лицензирования.
Российское государство второй половины XIX - начала XX вв. знало аналоги лицензирования предпринимательской деятельности. В нынешнем виде лицензирование предпринимательской деятельности в нашей стране появилось сравнительно недавно. Это объясняется тем, что его теоретическая база не разработана в достаточной мере и между представителями науки административного права и науки гражданского права до сих пор продолжаются бурные дискуссии о принадлежности института лицензирования.
Введение лицензирования в Российской Федерации обусловлено переменами в характере воздействия государства на общественные отношения, складывающиеся в сфере экономики и социального развития. Проникая во многие сферы производственной и социальной деятельности, лицензирование дает возможность соблюдать баланс интересов потребителей, предпринимателей и иных субъектов, с одной стороны, и государства - с другой. Именно лицензия является официальным документом, который разрешает физическому или юридическому лицу заниматься тем или иным видом деятельности, а потребителям дает возможность находить среди коммерческих структур ту, которая работает на данном рынке цивилизованно.
Анализ становления рыночной экономики в нашей стране позволяет сделать важный вывод о необходимости разработки адекватного управленческого механизма, который позволил бы обеспечить эффективное функционирование рынка и одновременно гарантировать соблюдение как публичных интересов общества и государства, так и частных интересов граждан.
Проведение радикальной экономической реформы в России объективно потребовало создания новой правовой основы определенных видов деятельности, в том числе предпринимательской, усиления роли законов в правовом регулировании этой сферы. В условиях советской правовой системы лицензирование как институт административного права применялось очень редко, что можно вполне логично объяснить очевидным приматом публично-правовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности. Воздействие государства в это время могло быть обеспечено ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности.
Переход от административно-командной системы управления экономикой к рыночной объективно потребовал создания реально действующего института лицензирования, ввиду чего были приняты постановление Совета Министров РФ от 27 мая 1993 г. № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований и города федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности» (утратило силу), затем постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и, наконец, Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Действительно, рано или поздно при достижении частноправовыми видами деятельности доминирующего положения по отношению к
публично-правовым институтам в государстве возникает проблема надлежащего регулирования частноправовых видов деятельности. Одним из методов правового регулирования, отвечающим соответствующим требованиям, следует считать разрешительный метод, довольно продолжительное время применяемый в административном праве. В рамках этого метода функционируют системы регистрации субъектов экономической деятельности, различных прав и сделок, системы аттестации, аккредитации, допуска и т.п. Одной из центральных разновидностей разрешительного механизма выступает лицензионная система, направленная на установление разрешительного порядка осуществления отдельных видов деятельности. В силу своей экономической направленности лицензирование позволяет приводить в соответствие с общественными и государственными интересами деятельность различных хозяйствующих субъектов посредством установления системы лицензионных требований и условий, соблюдение которых обусловливает допуск к осуществлению соответствующих видов деятельности.
В связи с вышеизложенным особую актуальность приобретают проблемы разработки теоретических основ функционирования лицензионной процедуры, определения места лицензирования в системе административно-правовых институтов, выявления правовой природы лицензирования и ее системных свойств. Так, представляется весьма актуальным научное исследование лицензирования в контексте современной концепции административно-правовых режимов.
Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области философии, политологии, социологии, экономики, общей теории государства и права, теории и истории прав человека, различных отраслей права, прежде всего административного права.
Наиболее полно вопросы соотношения государственных и частноправовых интересов в России и за рубежом освещены в
фундаментальных трудах Л Б. Альтера, B.C. Афанасьева, ИГ Блюминга, Э. Гурвича, С. Долина, В.И Докукина, В.Н. Замятнина, К.Б. Козловой, Г. Р. Наумовой, СМ. Никитина, Л.П. Ночевкиной, Г.В. Полуниной, Сиренко В.М., Шайкенова H.A., Экимова А.И. и др.
Проблемы, связанные с определением понятий «лидензионно-разрешительная система», «лицензирование» и «лицензия», а также с выявлением особенностей административно-правового регулирования порядка лицензирования в России, исследованы в трудах отечественных и зарубежных ученых-административистов: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, КС. Вельского, А.Б. Гормах, Р.И. Денисова, Б.П. Елисеева, М.И. Еропкина, И.В. Ершовой, Т.М Ивановой, A.A. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Г.Г. Месхи, О.М Олейник, ДВ. Осинцева, Л.Л. Попова, М.В. Савчук, С.А. Тарасова, Ю.П. Тимашева, Е В Титовой, Ю.А. Тихомирова и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации с акцентом на исследование отдельных институтов административного права составили труды А. П. Алехина, НИ. Буденко, Б.Н Габричидзе, В.Н. Григорьева, Ж.А. Ионова, Н.М. Жаворонкова, Н.И. Матузова, А В. Малько, А.Н. Позднышова, И.С Розанова, А.Г. Семенникова, В.Б. Рушайло и др.
Объектом исследования являются лицензионные отношения, возникающие в процессе осуществления человеческой деятельности в сфере административно-правового регулирования.
Предметом исследования являются правовые основы и нормативно закрепляемые в административном праве юридические процедуры функционирования лицензионной системы Российской Федерации, а также теоретико-правовые формы их выражения в современной науке административного права.
Цели исследования состоят в обосновании концепции формирования и развития лицензионной системы Российской Федерации, в выявлении особенностей лицензионного права Российской Федерации, в разработке
конкретных предложений по его совершенствованию и эффективной реализации.
Для достижения поставленных целей необходимо было решить следующие задачи:
1) определить понятие, предмет и методы лицензионного права, а также охарактеризовать современную систему субъектов и объектов лицензирования;
2) выявить правовую природу, принципы и особенности лицензирования как административно-правового режима и как правовой формы деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации;
3) определить рамки и возможности правореализующей деятельности лицензирующих органов;
4) дать определение понятия лицензионного контроля; выяснить его характерные признаки и стадии;
5) выявить особенности лицензионного производства и административного производства в структуре административного процесса;
6) исследовать развитие лицензионного законодательства на федеральном и региональном уровнях, содержание и формы осуществления государственной политики в сфере лицензирования в России; определить перспективы его систематизации и совершенствования.
Нормативную основу исследования составили внутригосударственные нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (утратил силу), Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности», а также многочисленные положения о лицензировании отдельных видов деятельности. В историческом аспекте осуществлен анализ развития законодательства в
данной сфере, в частности, уже утративших силу актов СССР. Исследованы современные источники: Конституция РФ; Указы Президента РФ; Постановления Правительства РФ; нормативно-правовые акты министерств и ведомств; законы и подзаконные акты Союза ССР, действующие в части, не противоречащей Конституции РФ; Постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; судебная практика; законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания: анализ, синтез, системный, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительно-правовой, формально-юридический и др. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать особенности формирования и функционирования лицензионной системы в России в условиях административно-правовой реформы.
В качестве источниковедческой базы исследования использованы научные труды отечественных и зарубежных авторов по административному праву, другим отраслевым юридическим наукам, философии, политологии, социологии и др. Исследованию подвергалось лицензионное законодательство (законы и нормативные правовые акты, касающиеся лицензирования отдельных видов деятельности) в его исторической ретроспективе, в частности, проанализированы и сопоставлены нормы федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ и от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ. В работе использованы материалы судебной практики российских федеральных судов.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Обобщения, сделанные диссертантом в процессе участия в социологическом исследовании «Экономика России: государство и бизнес»1, проводившемся Советом по национальной стратегии, Институтом «Восток-Запад» и Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) в сентябре-ноябре 2004 г. Материалы, полученные в ходе опроса 300 лицензиатов на тему: «Подводные камни» лицензирования отдельных видов деятельности в России», показавшие, что существует потребность в унификации лицензионного законодательства, обеспечении его большей прозрачности и ясности как для лицензиатов, так и для самих лицензирующих органов.
2. Результаты участия в научно-исследовательском проекте «Автоматизированная система мониторинга лицензирования учреждений среднего образования», проводимом областными департаментами (управлениями) образования Министерства образования и науки РФ, которые позволили обосновать необходимость скорейшего введения автоматизированного мониторинга (контроля) порядка выдачи лицензирующими органами лицензий на осуществление образовательной деятельности и установления статистического наблюдения за количеством выданных таких лицензий (IV квартал 2003 года).
3. Обобщенные рекомендации по совершенствованию лицензионного законодательства в сфере недропользования, выработанные в результате участия в ежеквартальных плановых мониторингах (1-2 квартал 2004 г.) лицензирования недропользования на территории субъектов РФ, проводившихся территориальными фондами информации по природным ресурсам и охране окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ.
1 Это масштабное исследование состояло из общероссийского опроса ВЦИОМ (выборка 1600 респондентов) и экспертно-моделыюго анализа Агентства политических и экономических коммуникаций (опрос 52 известных экономических экспертов и сведение полученных данных в специальную модель), проведенных по заказу Совета по национальной стратегии.
4. Результаты участия в 2005 году в мониторинге лицензирования торговли алкогольной продукцией в Челябинской, Кемеровской и Омской областях в рамках программы «Малый бизнес в регионах России» (выявлены нарушения требований к предоставлению необходимой документации, в частности, в некоторых районах Челябинской области органы лицензирования требовали к предъявлению заключения, не предусмотренные действующим законодательством).
5. Обобщения, сделанные в процессе участия в социологических исследованиях на тему: «Коррупция в сфере лицензирования: проблемы и пути их решения», выполнявшихся совместно Хакасским республиканским общественным благотворительным фондом «Наше право», Карельской общественной организацией «Молодежный правозащитный Союз Республики Карелия» и общественным фондом Республики Башкортостан «Международный стандарт». В основу обобщений положены выводы о необходимости (в целях искоренения коррупции в системе лицензирующих органов) разработки целостного нормативного правового акта - Лицензионного кодекса России.
Научная новизна диссертации состоит:
В разработке теории лицензирования, оцениваемого автором в качестве показателя развитости публичных отношений, складывающихся в сфере государственного управления; в предлагаемых критериях отнесения тех или иных видов деятельности к лицензируемым, а также в обосновании лицензионного права как института административного права Российской Федерации.
В конкретных предложениях автора о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и обосновании необходимости в ближайшем будущем принять модельный акт в этой сфере на федеральном уровне и соответствующие законы о лицензировании на уровне субъектов Федерации.
В результате диссертационного исследования на защиту выносятся следующие выводы и предложения, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам административно-правового регулирования лицензирования в России:
1. Лицензирование является одной из форм контрольно-разрешительной деятельности государства, а отношения, регулируемые лицензионным правом как институтом административного права, носят характер властеотношений, возникающих между лицензирующим органом и субъектом лицензируемого вида деятельности. С принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» сформировалась система, основанная на принципах лицензионного права как института административного права: обеспечение единства экономического пространства на территории России; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; введение единого порядка лицензирования на территории России; закрепление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Системность и структурированность этих принципов является гарантией их должной реализации.
2. В системе субъектов лицензирования выделяются по содержанию принадлежащих им правомочий в сфере лицензирования следующие группы: 1) (регистрируемые) лицензируемые хозяйствующие субъекты юридические лица и индивидуальные предприниматели; 2) (регистрирующие) лицензирующие органы государственной власти, на которые в соответствии с нормами лицензионного законодательства возложены функции по лицензированию того или иного вида деятельности; 3) устанавливающие общеобязательные нормы в сфере лицензирования и исполняющие эти нормы; территориально-государственные образования (в отношении которых законодательством предусмотрено участие в
формировании и реализации лицензионного законодательства); 4) другие субъекты. Но последнюю группу, в свою очередь, необходимо подразделить на две подгруппы: соискателей лицензии на стадии подачи документов на получение лицензии или обжалования отказа в выдаче лицензии и лицензиатов (например, физические лица, приобретающие огнестрельное оружие и патроны к нему или нотариус, занимающийся нотариальной деятельностью в соответствии с полученной лицензией).
3. Под административно-правовым режимом лицензирования в контексте теории административно-правовых режимов предлагается понимать совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в экономической сфере путем осуществления субъектами этих отношений контрольно-разрешительных мероприятий в отношении отдельных видов деятельности в целях учета этими субъектами публичных интересов.
Разрешительная система как вид административной деятельности заключается в выдаче разрешений на особо охраняемые объекты разрешительной системы; надзоре за соблюдением правил разрешительной системы; принятии мер административного воздействия и составлении материалов для привлечения к ответственности нарушителей правил разрешительной системы. Анализ критериев выделения системы лицензируемых видов деятельности следует начинать с исследования разрешительной системы, неразрывно связанной с социальной деятельностью людей, в рамках которой реализуется специфический вид общественных правовых отношений - разрешительных. Разрешительная система, сочетая частный и публичный интересы, не должна применяться в большем объеме, чем это необходимо для нейтрализации потенциальных опасностей отдельных видов деятельности. Более того, избыточность разрешительных правоотношений создает напряженность в отношениях между властными и невластными их субъектами, открывая путь для волокиты и коррупции.
4. Лицензирование необходимо рассматривать как составную часть разрешительной системы (правовой инструмент ее осуществления), как специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования. Лицензирование в общих чертах повторяет целевое предназначение разрешительной системы, связанное с непосредственным обеспечением государственно-правового порядка, в том числе в сфере экономики. Целесообразно как можно скорее наделить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лицензирования полномочиями по разработке и участию в обсуждении готовящихся проектов положений о лицензировании отдельных видов деятельности.
5. Лицензионный контроль представляет собой административно-правовую процедуру, направленную на предотвращение или выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к лицензиату. Автор обосновывает необходимость наряду с существующими стадиями процесса выдачи лицензий (подача необходимых документов в лицензирующий орган; проверка и рассмотрение представленных документов; назначение и проведение предлицензионной экспертизы; принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче; обжалование отказа в выдаче лицензии; оформление и выдача лицензии) выделения еще одной (факультативной) стадии - проведения независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. Порядок ее проведения и оплаты должен особо оговариваться в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности.
6. В качестве правовых процедур лицензионного производства выступают закрепленные в законодательстве общие и факультативные стадии осуществления лицензионного процесса: возбуждение
лицензионного производства; принятие решения о выдаче лицензии; переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии; осуществление надзора; применение принуждения за несоблюдение лицензионных требований, в частности, постановление и аннулирование лицензии. Наряду с этим процесс лицензионного производства включает специальные процедуры - совокупность объединенных в определенные этапы конкретных действий субъектов лицензионных отношений, регламентированных законодательными и подзаконными актами и ориентированных на достижение внутристадийных (промежуточных) целей.
7. Поскольку в положениях Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», разграничивающих общий и специальный лицензионные режимы, четко не указывается, каким образом осуществляется законодательное регулирование последнего, следует изложить часть 2 статьи 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в следующей редакции: «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на следующие виды деятельности, регулирование которых осуществляется специальным законодательством».
8. Механизм и особенности лицензирования в экономической сфере являются индикатором типа экономики государства, уровня ее развития, отражают более или менее стабильный характер экономических процессов, во многом определяют форму политического и социального устройства общества, уровень развития его культуры и науки, в целом цивилизационный уровень того или иного народа или их совокупности, объединенной единым государственным механизмом.
9. Государство в свете современных теорий применительно к экономической сфере должно выполнять несколько функций, среди которых: обеспечение нормативно-правовой базы, способствующей беспрепятственному функционированию рыночного механизма; защиту
конкуренции как основы рыночной экономики; перераспределение дохода в социальных целях; корректировку использования ресурсов; стабилизацию экономики (осуществление контроля с уровнем занятости, за инфляцией); стимулирование экономического роста.
10. Анализ современного лицензионного законодательства и практики его применения в России позволяет говорить о том, что факт получения предпринимателем лицензии не может гарантировать добросовестное выполнение предпринимателем своих обязанностей. Более того, в процессе осуществления определенного вида деятельности вред может быть причинен не только по причине несоблюдения лицензионных требований и условий, но и в случае неосторожности или ошибки лицензиата. В связи с этим законодателю необходимо при разработке лицензионных требований и условий учитывать требования, которые снижают степень риска причинения какого-либо вреда (например, периодическая отчетность и аудит) и которые создают финансовые гарантии возмещения причиненного вреда.
11. Совершенствование правового регулирования лицензионной деятельности в России должно способствовать скорейшему принятию Лицензионного кодекса Российской Федерации, особое место в котором должны занять нормы, определяющие и регулирующие:
- основные понятия и принципы осуществления лицензирования;
полномочия Российской Федерации и ее субъектов при предоставлении, приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий;
- закрытый перечень видов деятельности, для осуществления которых необходима лицензия (по отраслям государственного управления);
- правовые и организационные процедуры лицензионного производства, формы и методы обеспечения законности в сфере лицензирования и др.
Предлагается предусмотреть в проекте Лицензионного кодекса Российской Федерации деление процесса выдачи лицензии на следующие обязательные и факультативные стадии: 1) подачу необходимых документов
в лицензирующий орган (осязательная); ¿) проверку и рассмотрение представленных документов (обязательная); 3) назначение и проведение предлицензионной экспертизы (факультативная); 4) принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче (обязательная); 5) обжалование отказа в выдаче лицензии (факультативная); б) проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии (факультативная); 7) оформление и выдача документа, подтверждающего наличие лицензии (обязательная).
Поскольку вопросы проведения экспертизы при лицензировании предпринимательской деятельности крайне слабо урегулированы в действующем законодательстве, предлагается в рамках Лицензионного кодекса Российской Федерации разработать посвященную этим вопросам специальную главу. К таким вопросам, в частности, следует отнести: установление предельного размера платы за проведение экспертизы, кратного определенному количеству минимальных размеров оплаты труда (с учетом реальных затрат на проведение экспертизы); состав экспертной комиссии, предусмотрев запрет на включение в нее лиц, заинтересованных в той или иной степени в деятельности соискателя лицензии; порядок и сроки проведения экспертизы; порядок принятия и силу решения экспертной комиссии и др.
12. В современную российскую практику необходимо внедрять принцип «свободного входа и полной ответственности за недобросовестное поведение на рынке». Нельзя отменять систему лицензирования тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России.
Учитывая положительный опыт Белоруссии' и развитых зарубежных стран, внести в норму статьи 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующее изменение: фразу «может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан» заменить на «может причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб...», изложив статью 4 в следующей редакции: «К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может причинить вред жизни и здоровью граждан (выделено мной. - А.Б.), нанести ущерб обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Такое законодательное сужение понятия «прав и законных интересов» граждан до самого ценного - их «жизни и здоровья» - способно существенно сократить перечень лицензируемых видов деятельности, а значит, масштабы коррумпированности и взяткоемкости чиновников в данной сфере.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные выводы и обобщения ммуг иметь значение для развития науки административного права, а также теории и практики административно-правового режима лицензирования; использованы в ходе дальнейшей разработки и углубления методологии и теории лицензионного права как института административного права, в поисках новых подходов к исследованию особенностей, а также различных аспектов регулирования порядка лицензирования в условиях административно-правовой реформы. Результаты работы могут также найти применение при практическом
1 В Белоруссии вступил в силу 14 июля 2003 г декрет № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому специальные разрешения (лицензии) необходимы для осуществления только 49 видов деятельности (и 487 подвидов), которые могут причинить вред жизни и здоровью граждан, обороноспособности и безопасности государства, его экономическим интересам и окружающей среде. Число государственных органов и организаций, уполномоченных выдавагь лицензии, было сокращено в дна раза
решении современных проблем лицензирования отдельных видов деятельности.
Автор работы стремится осмыслить заново такие понятия, как «лицензия», «лицензирование», «лицензионное производство» и «лицензионный контроль», исследовать особенности реализации механизма лицензирования на практике. Им осуществлено комплексное исследование всего лицензионного законодательства (на примере сопоставления норм федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ и от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ), в результате которого выработаны конкретные предложения, во-первых, по систематизации и кодификации лицензионного законодательства в виде Лицензионного кодекса Российской Федерации, во-вторых, по сокращению форм лицензируемой деятельности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в дальнейших научных разработках многих проблем административного права, а также в целях повышения теоретического уровня преподавания дисциплины «Административное право Российской Федерации». Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть реализованы законодателем в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование лицензионного законодательства, а также учеными и юристами. Материалы главы, посвященной перспективам развития лицензионного законодательства в России, могут послужить стимулом для самостоятельных диссертационных исследований в целях более объемного и основательного анализа актуальных ныне вопросов систематизации и кодификации лицензионного законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и теоретические выводы диссертации докладывались на межвузовских, общероссийских и международных конференциях, в частности, на научной конференции «Актуальные проблемы совершенствования
законодательства и правоприменительной практики на современном этапе» (16 апреля 2004 г., г.Калининград), Всероссийской межвузовской конференции «Права человека: вопросы истории и теории» (24 апреля 2004 г., г. Санкт-Петербург), Всероссийской научной конференции «Стабилизация общественных отношений в Российской Федерации: правовые аспекты» (17 мая 2004 г., г. Москва), международной научно-практической конференции «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина» (17 ноября 2005 г., г.Тюмень), международной научно-практической конференции «Проблемы теории и практики защиты прав человека в условиях формирования гражданского общества» (21 октября 2005 г., г. Одесса, Украина), на круглом столе «Проблемы эффективности законодательства в современных условиях» (21 апреля 2005 г., г. Москва), научно-практической конференции студентов, аспирантов, соискателей и молодых ученых-юристов «Российское право в период социальных реформ» (15 марта 2006 г., г. Казань).
Результаты исследования апробированы в учебном процессе учеными кафедры административного и служебного права как ДГУ, так и СКАГС. По теме исследования опубликована монография, осуществлен ряд публикаций в ведущих научно-периодических изданиях, в которых нашли отражение основные выводы и положения диссертационного исследования.
Структура работы обусловлена целями исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих шестнадцать параграфов, библиографического списка и заключения. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, отмечается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, содержатся конкретные сведения об апробации ее результатов.
В первой главе работы «Лицензирование в системе государственно-правовой деятельности государства» анализируются все аспекты лицензионного права как института административного права.
Первый параграф первой главы называется «Понятие лицензирования и его характерные признаки». Понятие «лицензирование» как разновидность государственной политики было введено в обиход отечественной правовой науки относительно недавно, несмотря на то, что такие попытки предпринимались задолго до этого. Применение методов лицензирования в условиях советской правовой системы было весьма ограниченным. В Большом Экономическом Словаре термин «лицензирование» трактуется как «выдача разрешения на право проведения тех или иных операций»1. В одних нормативных правовых актах лицензирование относится законодателем к функциям государственной власти, в других2 лицензирование включается в перечень обязанностей государственных органов. Кроме того, законодатель, употребляя термин «лицензирование», часто подменяет его словосочетанием «выдача лицензий».
Лицензирование представляет собой сложное, многоаспектное социально-правовое явление, которое рассматривается с разных сторон. Проблема государственного администрирования лицензионной деятельности, значение которой на протяжении пятнадцатилетия российских реформ постоянно возрастало, в последнее время приобрела особую
' Большой Экономический Словарь «Правовая культура». М., 1994. С. 217. ! См., напр : ст. 10 Закона РСФСР «О милиции» // Ведомости Верховного Совета РСФСР 1991 № 16. С 503.
актуальность. Об этом свидетельствует постоянное обращение к ней официальных властей, в частности, факт принятия за последние восемь лет двух федеральных законов, касающихся лицензирования: Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности».
Во втором параграфе первой главы «Лицензирование как институт
административного права» формулируются определения обозначенных в названии параграфа понятий. Автор приходит к выводу, что в российской правовой системе лицензионное право следует понимать как институт административного права Российской Федерации, представляющий собой совокупность внутренне структурированных норм права (весьма широкую нормативную правовую базу в данной области регулирования, отличающуюся определенным своеобразием), регулирующих определенную обособленную группу общественных отношений, возникающих в связи с применением лицензирования как формы государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общества и государства. С принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» сформировалась система принципов лицензионного права как института административного права, к которым относятся: обеспечение единства экономического пространства на территории России; определение единого перечня лицензируемых видов деятельности и установление единого порядка лицензирования на территории России; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Системность и структурированность вышеобозначенных принципов является одной из гарантий их должной реализации в действительности.
В третьем параграфе первой главы «Нормативно-правовая система лицензионной деятельности» автор показывает, что система нормативных правовых актов, содержащих нормы лицензионного права, весьма обширна и включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты органов государственной власти субъектов РФ. В настоящее время источники лицензионного права начинают напоминать действительно определенную систему. Это связано прежде всего с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Однако до момента введения в действие этого Закона в системе российского законодательства было трудно найти более обширный и разрозненный массив законодательства.
Впервые понятие «лицензирование деятельности» появилось в российском праве с принятием 2 декабря 1990 г. Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Однако в этом отраслевом акте содержались нормы о лицензировании кредитных организаций. А 25 декабря 1990 г. был принят Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»1, который стал основополагающим документом, регулирующим вопросы взаимодействия государства с предприятиями, и который предоставил свободу субъектам предпринимательства, в том числе в выборе сферы деятельности. Государство оставило за собой монопольное право на осуществление лишь некоторых видов деятельности, связанных с оружием, наркотиками, радиоактивными и драгоценными металлами, особо опасными заболеваниями, орденами и медалями, а также производством ликероводочных и табачных изделий. В названном Законе содержалась также весьма примечательная норма (п. 4 ст. 21), которая гласила: «Отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основании специального разрешения (лицензии)». В дальнейшем посредством внесения
1 См . Ведомости РСФСР. 1990 № 20. С г. 418
23
изменений в конституционное законодательство субъекты Российской Федерации были уравнены в своих правах и данная норма стала распространяться на органы исполнительной власти краев, областей и городов федерального значения. Таким образом, в законодательстве появились общие нормы о возможности лицензирования определенных видов деятельности. При этом предполагалось, что перечень лицензируемых видов деятельности будет определен Правительством РФ или правительствами входящих в нее республик. Этот перечень (к сожалению, он не был принят своевременно) должен бы создать возможность сразу определять те сферы деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения реализации публичных интересов. Однако утверждение данного перечня задержалось на четыре года, и лишь в декабре 1994 г. было принято постановление Правительства РФ, закрепившее перечень лицензируемых видов деятельности и порядок проведения лицензирования. Справедливости ради, необходимо отметить, что Верховный Совет СССР еще 26 мая 1991 г. принял постановление «О видах деятельности, которыми предприниматели вправе заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)». Тем самым был утвержден достаточно обширный перечень лицензируемых видов деятельности. За нарушение норм данного постановления была введена ответственность в размере всего дохода от деятельности без лицензии и устанавливался штраф, равный незаконно полученному доходу.
Однако на протяжении последующих трех лет актами Президента РФ и Правительства РФ названный перечень постепенно расширялся, хотя и несколько ситуативным образом: по мере появления и развития отдельных видов деятельности государство вводило, причем иногда с большим опозданием и как бы задним числом, их лицензирование. Необходимость лицензирования одних видов деятельности закреплялась на законодательном уровне, а обязательность получения лицензии на занятие другими видами предпринимательской деятельности устанавливалась подзаконными актами.
В России только на федеральном уровне к началу 1993 г. по рассматриваемому вопросу было издано более ста документов. Чрезвычайно быстрый рост числа лицензируемых видов деятельности в 1993 г. связывают с постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности»1, в котором было предусмотрено право федеральных государственных органов делегировать свои полномочия по лицензированию субъектам РФ2. К концу 1994 г. в России сформировалось сложное, разноуровневое и достаточно противоречивое правовое регулирование лицензирования хозяйственной деятельности. Подобное бессистемное вмешательство государственных органов в предпринимательство не могло не вызвать ответной реакции. Арбитражные суды начали рассматривать иски об отмене тех или иных актов о лицензировании. Инициаторами многих дел выступили антимонопольные органы, усмотревшие в такой ситуации опасность для конкуренции Участились случаи обращения в суд предприятий, которым бы по отказано в выдаче лицензии.
Современное законодательство о лицензировании формировалось в условиях полного отсутствия какой-либо фундаментальной теоретической основы. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и возникшие на его основе многочисленные акты Правительства РФ, других органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, были приняты только в течение последних четырех-пяти лет. Это говорит о создании в современном российском правовом поле обособленного
1 См.. СЗ РФ. 1993. № 22. Ст. 2033.
2 Именно оно вовлекло в процесс расширения сферы лицензирования субъекты РФ и позволило за короткий срок резко увеличить число лицензируемых видов деятельности. В итоге лицензированию подлежала практически любая деятельность.
лицензионного законодательства, носящего преимущественно административно-правовой характер.
Лицензирование, являясь своеобразной формой государственного регулирования экономики и обладая обширной нормативно-правовой базой, определяющей как общие принципы (на уровне федерального законодательства), так и процессуальные особенности лицензионной деятельности (на уровне постановлений Правительства РФ и нормативных правовых актов субъектов РФ), обладает своей родовой обособленностью и спецификой.
Вторая глава работы называется «Лицензирование как административно-правовой режим».
В первом параграфе второй главы «Правовая природа, принципы лицензирования как административно-правового режима» под административно-правовым режимом лицензирования в контексте теории административно-правовых режимов предлагается понимать совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в экономической сфере путем осуществления субъектами этих отношений контрольно-разрешительных мероприятий, касающихся отдельных видов деятельности, в целях соблюдения этими субъектами публичных интересов. В совокупности административно-правовых режимов следует выделять особую их разновидность - комплексные административно-правовые режимы, под которыми понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.
Принципами лицензионного права в Российской Федерации являются те общие, основополагающие положения, на основе которых происходит становление и применение норм лицензионного права в России.
Во втором параграфе второй главы «Процедуры лицензирования и специфические лицензионные режимы» показано, что в лицензионном производстве в качестве правовых выступают закрепленные в законодательстве общие и факультативные стадии осуществления лицензионного процесса: возбуждение лицензионного производства, принятие решения о выдаче лицензии, переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществление надзора, применение мер принуждения за несоблюдение лицензионных требований, в частности, постановление и аннулирование лицензии. Наряду с этим процесс лицензионного производства включает специальные процедуры -совокупность объединенных в определенные этапы конкретных действий субъектов лицензионных отношений, регламентированных законодательными и подзаконными актами и ориентированных на достижение промежуточных целей.
Автором раскрываются правовые основы лицензирования через общий и специальные лицензионные режимы. Виды деятельности, перечисленные в ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2.001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензируются на основе общего порядка, закрепленного законом и уточненного положением о лицензировании конкречного вида деятельности. Все нормативные правовые акты о лицензировании этих видов деятельности, принятые до введения в действие нового Федерального закона, в соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» подлежат применению лишь в части, не противоречащей этому Закону, и должны быть приведены в соответствие с ним. В то же время каждый из видов деятельности, перечисленных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензируется в особом порядке, определенном группой нормативных правовых актов, посвященных тому или иному виду деятельности.
В третьем параграфе второй главы «Критерии определения лицензируемых видов деятельности» обосновывается положение о том, что лицензирование необходимо рассматривать как составную часть разрешительной системы (правовой инструмент ее осуществления), представляющую собой специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования. Являясь составной частью разрешительной системы, лицензирование в общих чертах повторяет ее целевое предназначение, связанное с непосредственным обеспечением государственно-правового порядка, в том числе в сфере экономики.
Критерии определения лицензируемых видов деятельности закреплены в норме ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «Олицензировании отдельных видов деятельности»; ... это те виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Ущерб правам и законным интересам граждан может быть нанесен самыми разнообразными способами, в разных ситуациях и масштабах и, к большому сожалению, его нельзя полностью искоренить в силу существования встречных интересов разных людей, зачастую прямо противоречащих друг другу. Однако существуют сферы и категории граждан, подверженные наиболее частым, болезненным и масштабным проявлениям финансово-хозяйственной нечистоплотности отдельных субъектов.
Право на охрану здоровья - одно из конституционных прав граждан (ч. 1 ст. 41 Конституции России). Оно обеспечивается, в частности, лицензированием следующих видов деятельности: культивированием определенных растений, производством и реализацией наркотических и
психотропных веществ, медицинской или фармацевтической деятельностью и т.п. Получение лицензии и соблюдение ее требований в указанных случаях представляет собой одну из гарантий защиты здоровья граждан. Несоблюдение этих требований квалифицируется в зависимости от общественно опасных последствий как административный проступок или преступление.
Обороноспособность страны невозможна без лицензирования многих видов промышленной деятельности, к ним относятся, в частности, производство, ремонт и распространение систем вооружения, а также производство военной техники и боеприпасов. Под обороной в действующем законодательстве понимается система политико-экономических, военных, социальных и правовых мер подготовки к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории1.
Безопасность государства обеспечивается комплексом мер, в том числе и лицензированием; в частности, обязательному лицензированию подлежит деятельность по использованию технических средств, предназначенных для выявления электронных устройств, служащих для негласного получения информации.
В отношении возможности нанесения ущерба культурному наследию народов Российской Федерации, то непосредственно с этой причиной связано введение лицензирования деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) вследствие уничтожения или повреждения охраняемого государством объекта культурного наследия в процессе осуществления реставрационных работ.
В четвертом параграфе второй главы «Правореализующая деятельность лицензионных органов и лицензионный контроль» дается определение понятия «лицензионный контроль» - административно-правовая
1 См.. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. Кг 61-ФЗ «Об обороне» !! СЗ РФ 1996 № 23. Ст 2750
процедура, направленная на предотвращение или выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, состоящая из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к лицензиату.
Наряду с существующими стадиями процесса выдачи лицензий (подача необходимых документов в лицензирующий орган; проверка и рассмотрение представленных документов; назначение и проведение предлицензионной экспертизы; принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче; обжалование отказа в выдаче лицензии; оформление лицензии и ее выдача заявителю) следует выделить еще одну (факультативную) стадию -проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. Порядок ее проведения и оплаты должен особо оговариваться в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности.
Третья глава работы называется «Лицензирование в отдельных сферах государственного управления».
Первый параграф третьей главы называется «Лицензирование в механизме воздействия государства на поведение субъектов административно-правовых отношений». Законодательство в сфере лицензирования представляет собой несистематизированную совокупность нормативных правовых актов, как непосредственно направленных на установление лицензионной процедуры, так и косвенно упоминающих о ней, применительно к особенностям соответствующей области правового регулирования. Постоянное усложнение отношений в сфере лицензирования требует скорейшей систематизации и унификации всего лицензионного законодательства, проведения его кодификации и разработки Лицензионного кодекса Российской Федерации.
Лицензирование - один из наиболее распространенных способов обеспечения общегосударственных интересов в частноправовой
деятельности, находящейся в значительной степени в сфере регулирования гражданского права.
В результате анализа норм общей и особенной частей лицензионного права в его структуре можно выделить несколько крупных общих институтов. Прежде всего, это ключевой институт лицензионного процесса, объединяющий нормы общей, особенной и специальной частей лицензионного права, регулирующих различные процедуры при осуществлении лицензионной деятельности. Это и процедура выдачи лицензии, включающая анализ представленных документов, проверку соответствия соискателя лицензионным требованиям и условиям, принятие решения о выдаче лицензии, выдачу документа, удостоверяющего наличие лицензии, внесение сведений в реестр лицензий и т.д., и процедура текущего контроля (выездные и документальные проверки, оформление актов проверок, ознакомление лицензиата с результатами проверки, принятие решения по итогам проверки и т.д.), и процедура применения мер ответственности за нарушение лицензионных требований и условий (принятие решения о приостановлении действия лицензии, о подаче иска об аннулировании лицензии либо аннулирование лицензии, процедура обжалования такого решения и т.д.)
Другой важный институт в рамках лицензионного права - институт лицензионного контроля за действиями лицензиатов и соискателей лицензий. Данный инсшгут объединяет нормы подотрасли по признаку реализации контрольных полномочий лицензирующих органов в сфере лицензирования. К данному институту относятся все нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе осуществления предварительного, текущего и последующего контроля за соблюдением лицензионных требований и условий.
Еще один институт лицензионного права - институт лицензионной ответственности. В рамках данного института объединены нормы о собственно лицензионной ответственности (например, приостановление
действия лицензии, аннулирование лицензии, ограничение действия лицензии), а также нормы о мерах материальной, административной и уголовной ответственности, применяемых к нарушителям требований лицензионного законодательства. В структуру института лицензионной ответственности включены нормы, закрепленные в источниках самых разных отраслей российского права: гражданского, предпринимательского, административного, уголовного.
Во втором параграфе третьей главы «Лицензирование в экономической сфере» доказывается, что особенности лицензирования в экономической сфере являются индикатором типа экономики государства, уровня ее развития, отражают более или менее стабильное протекание экономических процессов, во многом определяют вид политического и социального устройства общества, уровень развития его культуры и науки, в целом цивилизационный уровень того или иного народа или их совокупности, объединенной единым государственным механизмом.
Государство в свете современных теорий применительно к экономической сфере должно выполнять несколько функций, среди которых: обеспечение нормативно-правовой базы, способствующей беспрепятственному функционированию рыночного механизма, защита конкуренции, как основы рыночной экономики, перераспределение дохода в социальных целях, корректировка использования ресурсов, стабилизация экономики (осуществление контроля с уровнем занятости, за инфляцией), стимулирование экономического роста. Среди административно-правовых режимов в сфере предпринимательства можно выделить стимулирующие (как, например, режим поддержки малого предпринимательства или режим инвестиций, антимонопольный режим), ограничительные или корректирующие (например, режим защиты прав потребителей, режим бухгалтерского учета и отчетности) и охранительные режимы (например, защиты прав предпринимателей в ходе контрольных процедур, режим патентования и защиты авторских и смежных прав и т.д.).
Механизм, а также особенности лицензирования в экономической сфере изучаются автором на примере лицензирования деятельности товарных бирж; кредитных организаций, инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, а также деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами и деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.
В третьем параграфе третьей главы «Лицензирование в социальной сфере» указывается, что российская система социального обеспечения включает в себя в качестве элементов несколько административно-правовых режимов, в том числе: режим пенсионного обеспечения, режим социального страхования, режим медицинского страхования, режим социального обслуживания, режим минимальной заработной платы и минимального прожиточного уровня, режим социальной защиты инвалидов и других социально не защищенных категорий граждан, режим возмещения вреда, причиненного в результате природных и техногенных катаклизмов, и многие другие.
В целях создания благоприятных условий для развития национальных культур Российской Федерации органы государственной власти и управления могут вводить квоты и таможенные тарифы на импорт культурных ценностей зарубежного производства, лицензирование и дифференцированные ставки налогообложения при их распространении. Государственное управление в социальной сфере осуществляется разветвленной системой федеральных и региональных органов исполнительной власти. Механизм, а также особенности лицензирования в социальной сфере изучаются на примере лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации; деятельности по разведению племенных животных, по производству и использованию племенной продукции (материала).
В четвертом параграфе третьей главы «Лицензирование в административно-политической сфере» отмечается, что механизм и особенности лицензирования в административно-политической сфере являются индикатором типа политического режима в государстве, отражают более или менее стабильное протекание политических процессов, во многом определяют форму политического и социального устройства общества.
Механизм, а также особенности лицензирования в административно-политической сфере изучаются на примере лицензирования деятельности по производству, хранению, применению и распространению взрывчатых материалов промышленного назначения; деятельности по производству, торговле, экспонированию и коллекционированию оружия и основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию и составных частей патронов; по выполнению работ и оказанию услуг, связанных с хранением, перевозками и уничтожением химического оружия; в области вооружения и военной техники.
В четвертой главе работы «Перспективы развития лицензирования в России» исследуются перспективы развития лицензионного законодательства и выявляются проблемы, снижающие эффективность этого процесса на современном этапе.
В первом параграфе четвертой главы «Систематизация и модификация лицензионного законодательства» показано, что за двенадцать лет, прошедших с момента законодательного возрождения в России института лицензирования1, оно стало действенным административно-правовым средством упорядочения деятельности хозяйствующих субъектов и обеспечения единого экономического пространства на территории России. Вместе с тем нельзя не видеть, что лицензионные отношения в России складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности, слабо подкрепленного соответствующими исследованиями
' За «точку отсчета» принят 1994 год - дата принятия Правительством Российской Федерации постановления «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 1995. № 1 Ст 69.
отечественных ученых. В результате до сих пор не разработан единый подход к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования, остается противоречивой и не полностью соответствует современным реалиям законодательная база реализации лицензионных отношений, в том числе регламентирующая процедуры лицензионного производства.
По мнению диссертанта, совершенствованию правового регулирования лицензионной деятельности способствовало бы и принятие специального Лицензионного кодекса Российской Федерации, примерная структура которого предложена в диссертации. Особое место в этом Кодексе должны занять следующие нормы:
- основные понятия и принципы осуществления лицензирования;
- полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при предоставлении, приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий;
- закрытый перечень видов деятельности, для осуществления которых необходима лицензия (по отраслям государственного управления);
регламентирующие правовые и организационные процедуры лицензионного производства, формы и методы обеспечения законности в сфере лицензирования и др.
Отмечая необходимость отхода от существующей на практике фискальной цели лицензирования, автор предлагает ограничить предельные размеры лицензионных сборов реальными затратами лицензирующих органов на осуществление лицензирования и ввести последующий контроль за соблюдением правил лицензирования, распространив данное ограничение на все лицензируемые виды деятельности. В работе обосновывается целесообразность предусмотреть в проекте Лицензионного кодекса Российской Федерации деление процесса выдачи лицензии на следующие обязательные и факультативные стадии:
- подачу необходимых документов в лицензирующий орган (обязательная);
- проверку и рассмотрение представленных документов (обязательная);
назначение и проведение предлицензионной экспертизы (факультативная);
- принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче (обязательная);
- обжалование отказа в выдаче лицензии (факультативная);
- проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии (факультативная);
- оформление и выдача документа, подтверждающего наличие лицензии (обязательная).
Вопросы проведения экспертизы при лицензировании предпринимательской деятельности урегулированы в действующем законодательстве крайне слабо. Вместе с тем соблюдение прав предпринимателей предполагает подробное урегулирование вопроса, связанного с выполнением как предлицензионной экспертизы, так и экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. С этой целью предлагается разработать и включить в Лицензионный кодекс Российской Федерации специальную главу, посвященную вопросам проведения экспертизы.
Во второму параграфе четвертой главы «Пути сокращения форм лицензионной деятельности» обосновывается положение о том, что уменьшение числа лицензируемых видов деятельности следует связывать с появлением понимания ограничительной роли лицензионной системы и выявлением в ходе правоприменительной деятельности отсутствия необходимости применять столь жесткий регулятивный механизм в отношении большинства видов деятельности.
Современный этап развития лицензирования характеризуется сокращением числа лицензируемых видов деятельности. Это связано, прежде всего, с тем, что большое количество лицензируемых видов деятельности порождает «административные барьеры», избыток которых мешает развитию государства с рыночной экономикой. И в этом плане Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» стал не только новым этапом развития лицензионного права в нашей стране, но и правовой основой для сокращения форм лицензируемой деятельности (ст. 18 «Переходные положения»).
В соответствии с ч. 5.1 ст. 181 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 1 июля 2006 г. прекращается лицензирование еще двух видов деятельности: оценочной и аудиторской. Кроме того, законодатель дополнил нормы статьи
1 Эта норма была введена Федеральным законом от 31 декабря 2005 г № 200-ФЗ.
36
18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» частью шестой, согласно которой с 1 января 2007 г. прекращается лицензирование еще пяти видов деятельности:
- туроператорской деятельности;
- турагентской деятельности;
- проектирования зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
- строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
- инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
Таким образом, с 1 января 2006 г. законодатель отменил процедуру лицензирования сразу четырнадцати видов деятельности и, впрочем, не собирается на этом останавливаться. Со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, прекращается лицензирование еще 15 видов деятельности. Технические регламенты устанавливают минимальные требования безопасности к определенным действиям в рамках отдельной сферы (отрасли) общественных отношений. При формировании перечня видов деятельности, подлежащих отмене, законодателем учитывалось, чю лицензирование как наиболее жесткая форма государственного регулирования, ограничивающая выход предпринимателей на рынок, должно применяться в исключительных случаях, когда при осуществлении деятельности по объективным причинам невозможно предотвратить нанесение ущерба иными методами регулирования предпринимательской деятельности.
В третьем параграфе четвертой главы «Совершенствование деятельности по организации лицензирования» представлен анализ современного лицензионного законодательства и практики его применения в России, который позволяет говорить о том, что факт получения предпринимателем лицензии не может служить гарантией добросовестного выполнения им в дальнейшем своих обязанностей. В связи с этим законодателю необходимо при разработке лицензионных требований и условий учитывать требования, которые снижают степень риска причинения какого-либо вреда (например, периодическая отчетность и аудит), и
требования, которые создают финансовые гарантии возмещения причиненного вреда.
Поскольку в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не решена проблема соразмерности действий лицензионных органов тем нарушениям, которые были совершены лицензиатом, необходимо разработать и внедрить в практику лицензирования механизм страхования лицензиатом своей ответственности за возможный вред, который бы заставлял предпринимателя чувствовать свою ответственность за оказываемые им услуги, а потребитель бы имел гарантированную законом возможность получить компенсацию за причиненный ему вред.
Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующие органы должны формировать открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности. В связи с этим параллельно с разработкой государственной автоматизированной системы «Контроль» (ГАС «Контроль») необходимо создать государственную автоматизированную систему «Информатор» (ГАС «Информатор»), предназначенную для информирования как самих лицензиатов, так и всех третьих лиц о наличии или отсутствии, приостановлении или аннулировании лицензии у того или иного лицензиата.
Четвертый параграф четвертой главы называется «Концепция лицензионной деятельности государства». За полгода до принятия Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» количество лицензируемых федеральными органами видов деятельности в России составляло около 500, еще на 600 видов деятельности необходимо было испрашивать разрешение у местных властей - итого 1100. Правительство РФ признало тот факт, что в большинстве своем воздвигнутые барьеры не обеспечивают реализации поставленных задач, была сделана кардинальная ошибка в определении приоритетов дальнейшей политики. Вместо замены барьеров экономическими механизмами регулирования на рынке был взят курс на их
умножение, укрепление, усиление и дублирование. Сокращение форм лицензируемой деятельности - это важный шаг по дебюрократизации экономики.
Сейчас складывается ситуация, когда фактически контролируется не сама деятельность и ее результаты, а наличие правильно оформленных документов на нее (лицензии). Иными словами, осуществляется контроль при выходе на рынок (что еще больше бюрократизирует лицензионную систему), а не текущий контроль на самом рынке. В современную российскую практику необходимо внедрять принцип «свободного входа и полной ответственности за недобросовестное поведение на рынке».
Безусловно, нельзя отменять систему лицензирования тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой ... нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России. Однако, по мнению диссертанта, фраза «нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан» имеет слишком всеобъемлющий, а потому расплывчатый характер. Логично предположить, что любое нарушение прав и свобод человека, повлекшее за собой причинение последнему определенного ущерба, потенциально (согласно смыслу ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности») может стать лицензируемым видом деятельности. Таким образом, законодатель, постепенно сокращая конкретные виды лицензируемой деятельности, все же оставил для себя возможность, руководствуясь ст. 4 этого Закона («Критерии определения лицензируемых видов деятельности»), в любой момент включить в Закон новые виды деятельности. В связи с этим представляется необходимым учесть опыт Белоруссии1 и развитых зарубежных стран и внести в норму статьи 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующее изменение: фразу «может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан» заменить на «может причинить вред жизни и здоровью граждан,
1 В Белоруссии 14 июля 2003 г. вступил в силу Декрет № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому специальные разрешения (лицензии) необходимы для осуществления только 49 видов деятельности (и 487 подвидов), которые могут причинить вред жизни и здоровью граждан, обороноспособности и безопасности государства, его экономическим интересам и окружающей среде. Число государственных органов и ор1 анизаций, уполномоченных выдавать лицензии, было сокращено в два раза
нанести ущерб...», изложив статью 4 в следующей редакции: «К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может причинить вред жизни и здоровью граждан (выделено мной. - А.Б.), нанести ущерб обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Такое законодательное сужение понятия «прав и законных интересов» граждан до самого ценного - их «жизни и здоровья», способно существенно сократить перечень лицензируемых видов деятельности, а значит - коррумпированность чиновников и взяткоемкость в данной сфере. На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
1. Контроль при выходе на рынок должен быть заменен текущим контролем на рынке.
2. Требование о наличии и правильности оформления документов, необходимых для осуществления той или иной деятельности, должно быть заменено на контроль самой деятельности, реального качества товаров и реального поведения предпринимателей на рынке.
Параллельно с сокращением перечня лицензированных видов деятельности следует использовать такие (не менее эффективные) формы контроля, как стандартизация, аккредитация и сертификация. Кроме обязательных государственных стандартов будут введены стандарты отраслей и предприятий, обязательное соблюдение которых будет определяться внутри юридического лица. Одним словом, с сокращением количества лицензируемых видов деятельности требования к содержанию той или иной деятельности, к ее безопасности возрастут.
По теме диссертации опубликованы следующие работы: (общий объем 84,5 п.л.)
Монографии
1. Багандов А.Б Лицензирование юридических лиц. - Москва, 2000. - 8 п.л.
2. Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензируемых отношений в России: теоретико-правовые основы, современное состояние и перспективы. - Махачкала: ИГЩ ДГУ, 2006. - 18 п.л.
Учебники
3. Багандов А.Б. Лицензионное право Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. - Москва: ЭКСМО, 2004. - 35,5 п.л.
Статьи (список ВАК)
4. Багандов А.Б. Лицензирование как административно-правовой режим // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2005. 1.-3 п.л.
5. Багандов А Б. Лицензионное право как подотрасль административного права Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законно-дательстве. 2005. №2.-3 п.л.
6. Багандов А Б. Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория // Законодательство и экономика. Москва, 2005. №10.-1,3 п.л.
7. Багандов А Б Особенности осуществления лицензирующими органами правореализующей деятельности и лицензионный контроль // Законодательство и экономика. Москва, 2006. № 1. -1,2 п.л.
8. Багандов А.Б Общий порядок получения лицензии // Современное право. 2006. № 4. - 0,5 п.л.
Статьи, тезисы научных докладов
9. Багандов А.Б Лицензирование в России / Сборник трудов аспирантов и соискателей. 2001. Вып. 3.-0,5 п.л.
Ю.Багандов А.Б Новый закон о лицензировании // Право и жизнь. Москва,
2001. №43.-0,6 п.л. 11 .Багандов А.Б. К вопросу о понятии лицензирования // Право и жизнь. № 46 (3. 2002). - 0,6 п.л.
12.Багандов А.Б. Лицензионные правоотношения: структура, особенности
(признаки), виды... // Право и жизнь. 2003. № 64 (12). - 0,9 п.л. 13 .Багандов А Б. Особенности лицензирования деятельности по использованию результатов интеллектуальной деятельности // Право и жизнь. Москва, 2003. № 58 (6). - 0,6 п.л. 14.Багандов А Б. О правовой природе лицензирования // Право и жизнь. Москва, 2003. № 59 (7) - 0,5 п.л.
15.Багапдов А.Б. Лицензирование деятельности работ и услуг в области использования атомной энергии // Право и жизнь. Москва, 2003. № 63 (11).
- 0,8 п.л.
16.Багандов А.Б. Принципы лицензионного права // Право и жизнь. 2004. № 65 (1). - 0,9 п.л.
П.Багандов А.Б. Система источников лицензионного права Российской Федерации II Право и жизнь. 2004. № (77) 13. - 0,8 п.л.
18.Багандов А.Б. Лицензионное право как институт административного права // Материалы конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной практики на современном этапе». Калининград, 2004. - 1,2 п.л.
19.Багандов А.Б. Правореализующая деятельность лицензирующих органов и лицензионный контроль в современной России // Материалы Всероссийской межвузовской конференции «Права человека: вопросы истории и теории». СПб, 2004. - 1,2 п.л.
Ю.Багандов А Б. Лицензионный режим и права человека в России // Материалы международной научно-практической конференции «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина». Тюмень, 2005.
- 0,3 п.л.
21 .Багандов А Б. Лицензионное производство как вид административного производства // Материалы международной научно-практической конференции «Проблемы теории и практики защиты прав человека в условиях формирования гражданского общества». Одесса, 2005. - 1,2 п.л. 22.Багандов А.Б. К вопросу о систематизации и кодификации лицензионного законодательства России // Материалы научно-практической конференции студентов, аспирантов, соискателей и молодых ученых-юристов на тему «Российское право в период социальных реформ». Казань, 2006. - 0,4 п.л. 2Ъ.Багандов А.Б. Система лицензирования в механизме воздействия на поведение субъектов правовых отношений // Материалы Всероссийской научной конференции «Стабилизация общественных отношений». Москва, 2004. - 0,8 п.л.
24.Багандов А.Б. Особенности лицензирования деятельности по производству элитных семян (семян элиты) // Право и жизнь. Москва, 2005. № 79 (2).
- 0,8 п.л.
25.Багандов А.Б. Лицензионное право как правовая и государственно-управленческая категория // Законодательство и экономика. 2005. № 10.
- 0,9 п.л.
26.Багандов А.Б. Особенности лицензирования космической деятельности, а также деятельности по разработке, производству, ремонту и использованию авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения // Право и жизнь. Москва. 2005. № 78 (1). -1 п.л.
Подписано к печати 14.03.07. Объем 2,0 п.л.
Тираж 150 экз. Заказ № 58/9 344002, Ростов и/Д, Пушкинская, 70, СКАГС
