АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование пожарной безопасности на объектах атомной энергетики»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВЛ РОССИИ
На правах рукописи
БОРИСОВ Александр Владимирович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА ОБЪЕКТАХ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой.степени кандидата юридических наук
Москиа - 2000
Диссертация выполнена на кафедре управления деятельностью служб общественной .безопасности Академии управления МВД России.
Научный руководитель -
кандидат юридических наук, доцент Елагин Александр Георгиевич.
Официальные оппонепты -
доктор юридических наук, профессор Фатьянов Алексей Александрович;
кандидат юридических наук, доцент Киселев Борис Александрович.
Ведущая организация - Всероссийский научно-исследовательский институт противопожарной обороны (ВНИИГЮ) МВД России
Защита диссертации состоится "¿Г " С6 _ 2000 г., в/У час.
на заседании диссертационного совета К - 052.01.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и Л. Космодемьянских, д.8, в ауд. 7 о л. г л ¿'с/* ■ С/
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан " ^ " О Ч 2000 г.
Ученый секретарь диссертационного совета Академии управления МВД России
кандидат юридических паук, доцент В.И. Старков
ОПЩЛЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Обеспечение пожарной безопасности на объектах атомной энергетики России имеет важное общегосударственное значение.
На сегодняшний день объекты атомной энергетики (далее ОАЭ), как основная часть экономического потенциала, оказывают непосредственное влияние на развитие хозяйственного комплекса страны, а безопасную эксплуатацию данных объектов следует рассматривать в качестве объективного условия нормального функционирования предприятий промышленного и сельскохозяйственного назначения. Другими словами, ОАЭ призваны обеспечивать своевременное, качественное и полное удовлетворение потребностей социально-экономического развития страны и населения в электроэнергии.
Несмотря на то, что использование атомной энергии может быть выгодно, оно связано с определенным риском. Если случится авария, то ущерб, нанесенный людям, недвижимости и окружающей среде, может быть очень значительным. По мнению экспертов, потенциально опасны реакторы на девяти АЭС. Вокруг этих станций расположено 1300 населенных пунктов, в которых проживают четыре миллиона человек1. Проблема пожарной безопасности приобретает при этом особое значение, так как пожары могут повлечь возникновение ядерной и радиационной опасности, а также причинить значительный материальный ущерб, как прямой (в результате уничтожения материальных ценностей), так и косвенный (последствия потерь запланированной электроэнергии). Примером этого может служить авария в Чернобыле, которая вскрыла существенные пробелы в вопросах ядерной безопасности, серьезные упущения в обеспечении пожарной безопасности, а также в системе срочных мер по-лик-' видации аварии.
Чернобыльская авария заставила законодательные органы зарубежных стран активизировать работу над правовым урегулированием вопросов"ядерной
1 Календарь катастроф и стимшныч бедствий // Власть: Акалитимеск-пм еженедельник- - М ,
:очо с п
безопасности, в частности в направлении усиления ответственности за соблюдение правил пожарной безопасности. На основе международно-правовых актов было пересмотрено и дополнено административное законодательство (в части, касающейся атомной энергетики) таких стран, как Франция, Швейцария, США и т.д. В первую очередь, данная проблема актуальна для государств, обладающих крупным ядерно-энергетическим потенциалом. При разработке национальных мер безопасности ОАЭ особенно подчеркивалась важность тщательного урегулирования системы средств предупреждения катастроф, подобных Чернобыльской. Одним из основных факторов, влияющих на эффективность указанных мер, считается разработка и соблюдение правил пожарной безопасности на ОАЭ, а также установление ответственности за их нарушение.
На наш взгляд, обеспечение безопасности должно производиться комплексно с использованием средств всех отраслей права, по основное внимание должно уделяться нормам административного права, носящим предупредительный характер.
Следовательно, административно-правовое регулирование пожарной безопасности на ОАЭ представляет комплексную и многофункциональную проблему. Одной из главных проблем предупреждения пожаров на ОАЭ остаются взаимоотношения руководителей АЭС с органами ГПС. Необходимо отметить, что существенная часть предписаний Государственного пожарного надзора (далее ГПН) на ОАЭ не выполняется. Для выполнения предписаний необходима, на наш взгляд, жесткая регламентация деятельности руководства и персонала АЭС, в частности, с применением административно-правовых средств воздействия.
Изучение правоприменительной практики и результаты интервьюирования руководителей и работников подразделений органов Государственной противопожарной службы МВД России (далее ГПС) на ОАЭ показали, что их деятельность могла бы быть более эффективной при условии устранения пробелов
в административном законодательстве, предусматривающем ответственность за правонарушения в сфере пожарной безопасности на ОАЭ.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определили научная и практическая значимость, а также недостаточная изученность проблемы.
Степень разработанности проблемы. В системе Государственной противопожарной службы проблема пожарной безопасности исследовалась многими учеными: H.H. Брушлинским, H.A. Болодьяном, М.И. Богдановым, А.Г. Елагиным, Б.Э. Касымовым, A.A. Микеевым, Е.А. Мешалкиным, В.П. Молчановым, Н.Г. Топольским и др.
В указанных работах авторов ряд аспектов проблемы остаются недостаточно разработанными, а также дискуссионными. Большинство перечисленных работ в области пожарной безопасности посвящены проблемам технического, управленческого или организационного характера. Открытыми представляются-вопросы административно-правового регулирования пожарной безопасности', не Достаточно внимания уделяется нормам административного права в данной' области, носящим предупредительный характер.
Следует отметить, что научные исследования, затрагивающие административно-правовые вопросы на объектах атомной энергетики, ранее не проводились.
Объект исследования - отношения, складывающиеся в сфере обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ.
Предметом исследования является административно-юрисдикционная деятельность органов ГТТС по обеспечению пожарной безопасности, а также иных субъектов регулирования безопасности на ОАЭ.
Цели п задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются:
- комплексная разработка теоретико-прикладных проблем совершенствования административно-служебной деятельности органов ГПС по обеспечению пожарной безопасности на ОАЭ;
- системная разработка административно-правовых средств регулирования пожарной безопасности на ОАЭ и предложений по совершенствованию их применения органами ГПС.
Указанные цели исследования достигаются путем разрешения следующих
задач:
определение роли, места, задач и функций органов ГПС па ОАЭ в обеспечении пожарной безопасности на разных этапах их развития;
- анализ системы общественной безопасности, административно-правовых нарушений в сфере пожарной безопасности, совершаемых на ОАЭ;
определение понятий: "объект атомной энергетики", "пожарная безопасность", "пожар", "административно-правовое регулирование пожарной безопасности на ОАЭ" и раскрытие их содержания;
исследование объема полномочий сотрудников органов ГПС, осуществляющих регулирование пожарной безопасности на ОАЭ и должностных лиц, обслуживающих данные объекты;
изучение и обобщение практики применения адмннистративно-правовых средств и особенностей административно-правового регулирования пожарной безопасности на ОАЭ;
определение основных направлений по совершенствованию правового регулирования деятельности органов ГПС и других субъектов обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ.
Гипотезы исследования
Общей гипотезой исследования является понимание важности административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики, которое является необходимым условием безопасности для любого объекта атомной энергетики.
Частные гипотезы:
1. Эффективность обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ зависит как от оперативной обстановки с пожарами, так и от наличия необходимого перечня административно-правовых средств, применяемых должностными лицами ОАЭ и сотрудниками органов ГПС.
2. Перечень административно-правовых средств, применяемых подразделениями органов ГПС, малоэффективен и нуждается в расширении.
3. Интересы пожарной безопасности требуют усиления санкций'эа правонарушения в области пожарной безопасности на ОАЭ.
4. Применение административно-правовых средств обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ могло бы быть эффективнее при наличии организации специальной подготовки и повышения квалификации сотрудников органов ГПС.
Методологические и теоретические основы исследования сформировались в результате изучения и использования большого научного и практического материала, официальных документов, законодательных и иных нормативно-правовых актов как на уропне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов в сфере обеспечения пожарной безопасности.
Методологией диссертационного исследования являются общенаучные методы познания: исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический. Кроме этого, в ходе диссертационного исследования применялись частно-научные методы: наблюдение, метод экспертных оценок, анализ документов, интервьюирование, а также производные методы системного и системно-функционального анализа.
Правовую основу диссертации составили нормы конституционного, административного и отраслевого законодательства, положения нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых-правоведов по проблемам административного права, социологии, науки управления, научной-
организации труда и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования.
В диссертационном исследовании использованы достижения общей теории права - работы С.С. Алексеева, A.M. Васильева, H.A. Власенко, A.B. Малько, A.C. Пиголкина, В.М. Сырых и др.
Важными источниками послужили для автора труды представителей науки административного права: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галагана, Е.В. Долина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Л .Л. Попова, В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студнникиной, Ю.А. Тихомирова, О.М. Якубы и др.
Выводы работы базируются на теоретическом материале ученых-правоведов и представителен иных отраслей научного знания, а также на эмпирическом материале, полученном в процессе исследования.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой научное исследование, в котором впервые осуществлена теоретическая разработка понятия "административно-правовое регулирование пожарной безопасности на объектах атомной энергетики", а также проведен комплексный анализ административно-правовых средств обеспечения пожарной безопасности на данных объектах и практики их применения органами Государственной противопожарной службы МВД России.
Диссертация также намечает пути дальнейшей разработки исследуемой проблемы. Выносятся конкретные предложения и рекомендации по изменению и дополнению действующих нормативных актов, обеспечивающих пожарную безопасность на объектах атомной энергетики, которые должны способствовать при этом повышению эффективности противопожарной деятельности органов Государственной противопожарной службы.
Положении, выносимые па г.пщиу:
1. Особенности административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики зависят как от объективно, так и субъективно существующих источников повышенной опасности.
2. Под объектом атомной энергетики понимается общественное место, функционально связанное с обеспечением деятельности ядерного реактора.
3. К принципам обеспечения пожарной безопасности на объектах атомной энергетики относятся: соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства при обеспечении пожарной безопасности на ОАЭ; взаимная ответственность личности, общества и государства при решении вопросов обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ; доступность информации в области пожарной безопасности на ОАЭ; участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики в сфере обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ; возмещение ущерба, причиненного пожаром; обеспечение социальной защиты граждан, проживающих на территории ОАЭ, и др.
4. Административный статус органов Государственной противопожарной службы МВД России как основного субъекта административно-правового обеспечения пожарной безопасности на объектах атомной энергетики.
5. Под административно-правовыми средствами обеспечения пожарной безопасности на объектах атомной энергетики понимают- я установленные нормами административного права способы юридически значимых действий компетентных государственных органов (должностных лиц), обеспечивающих реализацию правовых предписаний в сфере пожарной безопасности, и решение тем самым противопожарных задач, входящих в компетенцию данного органа (должностного лица).
6. Предложения по изменению и дополнению административного законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности на объектах атомной энергетики.
Теоретическая н практическая значимость. Теоретическое значение диссертационной работы состоит в том, что на основе полученных результатов исследования сделаны выводы, развивающие теоретические аспекты административно - правового регулирования, в частности на объектах атомной энергетики.
Б диссертационной работе предпринята попытка теоретического осмысления особенностей и принципов обеспечения пожарной безопасности, системы субъектов, регулирующих пожарную безопасность, а также современного понятийного аппарата в области пожарной безопасности. Обобщена практика применения административно-правовых средств органами Государственной противопожарной службы МВД России, и на этой основе разработан ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики. Ранее указанные вопросы предметом научных изысканий не являлись.
Полученные результаты диссертационного исследования позволяют выработать наиболее эффективные меры по совершенствованию административно-правовой деятельности подразделений органов Государственной противопожарной службы МВД России и иных органов, обеспечивающих режим безопасной эксплуатации объектов атомной энергетики.
Сформулированные выводы и аргументированные предложения, а также рекомендации могут быть использованы в правотворческой и противопожарной деятельности применительно к объектам атомной энергетики.
Практическая значимость диссертации заключается в обобщении и конструктивно-критическом анализе практики регулирования пожарной безопасности, которые могут быть использованы в деятельности подразделений органов Госу-
дарственной противопожарной службы МВД России и иных субъектов обеспечения безопасности на объектах атомной энергетики.
Основные положения исследования можно использовать для более глубокого изучения соответствующих разделов курсов административного права и административной деятельности органов Государственной противопожарной службы и органов внутренних дел в рамках общественной безопасности.
Апробация н практическая реализация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором работах, а также в выступлении на Всероссийской научно-практической конференции по проблемам^ подготовки кадров для пожарной охраны.
В составе рабочей группы Всероссийского научно-исследовательского института противопожарной обороны МВД России автор принимал участие в разработке норм пожарной безопасности в области использования ядерной энёргин и курса "Пожарная безопасность объектов энергетики".
Результаты проделанной работы подтверждены актами о внедрении в практическую деятельность и учебный процесс органов Государственной противопожарной службы МВД России.
а
Структура и "объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы из 200 наименований. Общий объем работ! составляет 183 страницы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, ее научная новизна и практическая значимость; определяется объект и предмет исследования, цели и задачи исследования; формулируется методологическая база исследования и методы, которые использовались в исследовании; обосновываются положения, выносимые на защиту; раскрыкаются научная новизна и практичс-
екая значимость результатов; указываются апробация исследования и практическая реализация его результатов.
Первая глава - "Особенности и принципы административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики" -состоит из двух параграфов.
В первом параграфе, исходя из содержания объектов, подлежащих обслуживанию подразделениями органов Государственной противопожарной службы МВД России, определяется понятие "объекта атомной энергетики" с учетом исторического пути его развития и юридического толкования в различных источниках права.
Под объектами атомной энергетики автор предлагает понимать общественные места - рабочие, складские и иные здания, помещения и территории, которые, имея особый административно-правовой статус н режим работы, функционально связаны с обеспечением деятельности ядерного реактора.
Далее применительно к теме диссеркщии исследуося соотношение терминов "пожарная безопасность" и "пожар" и формулируется точка зрения автора, согласно которой пожарная безопасность является неогьемлемым условием как общественной, так и радиационной безопасности в целом. Другими словами, в случае нарушений установленных и нормативно закрепленных правил поведения людей в области пожарной безопасности законодатель, регулируя адмипнетративпо-праповыми средствами пожарную безопасность на объектах атомной энергетики, преследует цель обеспечить общественную, радиационную либо личную безопасност ь граждан.
В то же время пожарная безопасность, а иначе говоря, неукоснительное соблюдение установленных правил пожарной безопасности на объектах атомной энергетики, в силу эксплуатации данных объектов, как источников повышенной опасности, вряд ли составит гарантию общественной, радиационной пли личной безопасности, поскольку причинение вреда обществу, личности и
государству в результате пожара может наступить как по вине правонарушигеля, так и безотносительно к его противоправным поступкам. Более того, говоря в целом о безопасности на объектах атомной энергетики, пожарную безопасность нужно расценивать лишь как одно из важнейших условий обеспечения безопасности объектов, но не гарантию самой безопасности.
В обоснование вышеизложенного автор выделяет три группы источников повышенной опасности, определяющих особенности административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики.
Диссертант выделяет также ряд социальных факторов, влияющих на организацию административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики.
Речь идет о факторах, вытекающих из целевого назначения и характеристики объектов атомной энергетики, специального режима работы и особенностей их функционирования, а также из характера пожароопасной обстановки на данных объектах.
Во втором параграфе анализируются принципы, существующие в сфере административного права, государственного управления и безопасности, и обосновывается необходимость их использования в области обеспечения пожарной безопасности.
В перспективе, по итогам развития современного пожарного законодательства, принципы должны стать одним из важнейших институтов законодательства в области пожарной безопасности на ОАЭ.
Включение на сегодняшний день в законодательство, регулирующее пожарную безопасность и использование ядерной энергии, статей, посвященных принципам, не только обогатит концептуальное содержание существующего законодательства в области безопасности (в том числе и пожарной), но н Судет способствовать подготовке и принятию более качественных н реальных законов в исследуемой сфере.
По мнению диссертанта, пожарное законодательство в будущем должно иметь отдельные статьи, где будут закреплены административно-правовые принципы, регулирующие пожарную безопасность на ОАЭ.
Уже сегодня можно выделить следующие принципы, которые должны быть учтены в законодательстве, регулирующем обеспечение пожарной безопасности на объектах атомной энергетики:
- соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства при обеспечении пожарной безопасности на ОАЭ;
- взаимная ответственность личности, общества и государства при решении вопросов обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ;
- доступность информации в области пожарной безопасности на ОАЭ;
- участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики в сфере обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ;
- возмещение ущерба, причиненного пожаром; обеспечение социальной защиты граждан, проживающих на территории ОАЭ, а также непосредственно осуществляющих деятельность по обеспечению пожарной безопасности;
- интеграция с международными системами пожарной безопасности на
ОАЭ.
Вторая глава - "Содержание и система субъектов административно-правового регулирования пожарной безопасности на ОАЭ" - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе настоящей главы исследуется круг общественных отношений, возникающих на объектах атомной энергетики, обосновывается социальная потребность в их теоретическом осмыслении, классификации и придании им формы административно-правовых отношений.
Приводится разделяемая автором позиция ряда ученых по проблеме определения объекта правонарушения в • рассматриваемой структуре общественных отношений, под которым понижаются социальные ценности, и
прежде всего - человек с его индивидуальными потребностями, интересами, правами и обязанностями, получившими закрепление в нормах различных отраслей права. Подобное отношение к человеку как объекту правонарушения согласуется с международными правовыми институтами.
На основе теоретической интерпретации сущности административно-правовых отношений, складывающихся на объектах атомной энергетики, уясняются их особенности, определяется административно-правовая характеристика совершаемых на этих объектах правонарушений в области пожарной безопасности.
Путем раскрытия элементов, свойств, структуры и механизма связей и взаимосвязей, а главное, - анализа и классификации складывающихся в данной сфере государственного управления отношений и соответствующих им административно-правовых норм, дается понимание содержания административно-правового регулирования пожарной безопасности.
Критериями классификации указанных административно-правовых отношений н норм являются: целевое назначение, способ воздействия на поведение людей, форма предписания, субъекты и характер регулируемых отношений.
Таким образом, в сфере обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ возникают п реализуются обязанности обслуживающего персонала и должностных лиц, причем не в произвольном, а в организованном и урегулированном, как правило, административно-правовыми средствами порядке.
Отсюда соискатель делает вывод: содержание административно-правового регулирования пожарной безопасности на ОАЭ состоит в урегулировании нормами административного права порядка .функционирования ОАЭ с тем, чтобы на основе пожарной безопасности предоставить гражданам реальную возможность реализовать свои права (право на труд в безопасных условиях), обеспечив тем самым непрерывность технологического процесса объекта.
Во втором параграфе осуществляется попытка определить круг субъектов, имеющих соответствующие полномочия в данной сфере государственного регулирования.
Содержание понятия "субъект административно-правового регулирования пожарной безопасности" носит интегральный характер и состоит из следующих взаимосвязанных элементов. Во-первых, это действие (бездействие) поведение субъектов по реализации своих прав и юридических обязанностей, во-вторых, это сами права и обязанности участников, в-третьих, это качественный результат первых двух слагаемых. С одной стороны, - это права и обязанности, а с другой - действия по реализации этих прав и исполнение обязанностей. Всякому субъективному праву участников административно-правовых отношений корреспондируется обязанность другого участника.
Реализация прав и выполнение правовых обязанностей в сфере пожарной безопасности на объектах атомной энергетики проходит через деятельность субъектов административно-правового регулирования.
Субъекты административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики используют различные формы реализации административно-правовых норм в сфере государственно-властной деятельности компетентных органов по разрешению индивидуально-конкретных управленческих дел в области пожарной безопасности." Данная деятельность осуществляется в установленном порядке посредством правовых и неправовых способов и средств, методов убеждения и принуждения.
Между субъектами административно-правового регулирования пожарной безопасности могут складываться отношения как по "вертикали" (например, между вышестоящими по подчиненности подразделения органов Государственной противопожарной' службы), так и по "горизонтали" (например, между Главным управлением Государственной противопожарной службы МВД России и Министерством РФ по атомной энергии при реализации противопожарных мероприятий на объектах атомной энергетики).
Автор придерживается точки зрения, согласно которой субъектами административно-правовых отношений в сфере обеспечения пожарной безопасности на объектах атомной энергетики могут являтся только те субъекты, которые реально в них участвуют, а не те, которые наделены правоспособностью, т.е потенциальной возможностью участвовать.
В итоге под субъектами административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики автор понимает компетентные органы и их должностных лиц, обладающих соответствующим правовым статусом, специальной компетенцией и осуществляющих противопожарную и иную деятельность в сфере обеспечения безопасности на объектах атомной энергетики.
Третья глава - "Административно-правовые средства обеспечения пожарной безопасности На объектах атомной энергетики и их применение органами Государственной противопожарной службы МВД России", состоит из двух параграфов, посвященных изучению теоретических и практических вопросов адмнннстративно-юрисднкционной деятельности подразделений органов Государственной противопожарной службы МВД России на объектах атомной энергетики. , . ...
В первом параграфе на основе изучения юридической и иной специальной литературы автор приходит к следующим выводам:
- административно-правовые средства предусматриваются административным законодательством, но они не тождественны самим правилам поведения;
- применение административно-правовых средств основывается на усмотрении субъектов, ограниченном установленными в нормах права функциями и границами этой деятельности;
- административно-правовые средства можно рассматривать как способы действий, как универсальные инструменты, применяемые для решения задач в сфере регулирования;
- сферой функционирования административно-правовых средств является правоприменение.
Как воздействие на нарушителя правил пожарной безопасности, административно-правовые средства находят свое применение не изолированно друг от друга и не только в определенной последовательности, но и служат правопреемственной основой для последующего исполнения актов применения.
Анализируя содержащиеся в действующем , законодательстве административно-правовые средства обеспечения пожарной безопасности, автор приходит к обоснованному выводу о крайне ограниченном поле их действия и предельно низкой эффективности.
Приводится формулировка, что под административно-правовыми средствами, регулирующими пожарную безопасность на объектах атомной энергетики, понимаются установленные нормами административного права способы юридически значимых действий компетентных государственных органов (доласностных лиц), обеспечивающих реализацию правовых предписаний в области пожарной безопасности и решение тем самым противопожарных задач, входящих в компетенцию данного органа.
Во втором параграфе настоящей главы осуществлен критический анализ правоприменительной практики и организации деятельности подразделений органов Государственной противопожарной службы МВД России.
Автор исходит из положения, что деятельность субъектов административно-правового регулирования пожарной безопасности выражается в их непосредственном правоприменении, направленном на достижение поставленных противопожарных. целей посредством реализации административно-правовых норм.
Правоприменительная деятельность, направленная нз административно-правовое регулирование пожарной безопасности на объектах атомной энергетики, может быть представлена как процесс развития взаимосвязей и
1S
отношений между правоприменителем и лицом (органом), в отношении которого применяется норма административного права, состоящий из операций (стадий), направленных на достижение предусмотренной нормой противопожарной цели (результата).
Административное правоприменение не всегда носит юрисдикционнын характер, поскольку преследует не только противопожарные, но и сопутствующие, вспомогательные, а точнее - регулятивные, организационные цели (координация, информирование и т.п.).
Деление административно-правоприменительной деятельности на организационную (осуществляемую как в правовых, так и в неправовых формах) и непосредственно юрисдикционную носит условный, схематичный характер и не имеет приоритета в раскрытии признаков административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики.
Регулятивное правоприменение направлено на обеспечение выполнения юридических обязанностей, прав и законных интересов субъекта правоприменения. Посредством регулятивного правоприменения обеспечивается организация противопожарной деятельности, которая напрямую не служит целям реагирования на административные правонарушения.
Конечной целью правоприменительной деятельности можно считать создание подразделениями органов Государственной противопожарной службы МВД России нормальных (противопожарных) условий функционирования объектов атомной энергетики.
Средствами достижения этой цели выступают как правовые, так и неправовые формы и методы деятельности (например, методы убеждения и принуждения), а результатом • правоприменительной деятельности подразделений органов Государственной противопожарной службы МВД России является состояние пожарной безопасности, удовлетворяющее
достижению поставленной цели (безопасной эксплуатации объекта) с помощью определенных административно-правовых средств.
Таким образом, деятельность подразделений органов Государственной противопожарной службы МВД России осуществляется как самостоятельно, так и путем взаимодействия с другими субъектами административного правоприменения в виде реализации конкретных нормативных предписаний в сфере обеспечения пожарной безопасности.
Отсюда автор делает вывод, что субъекты административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики, независимо от их ведомственной принадлежности и различий в компетенции, издают и реализуют как регулятивные, так и противопожарные (юрисдикционные) правоприменительные акты.
Применение административно-правовых средств в области пожарной безопасности на объектах атомной энергетики в настоящее время оказывается малоэффективным, их регулятивное воздействие на укрепление пожарной безопасности не в полной мере отвечает современным общественно-политическим потребностям.
Во-первых, уровень административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики далеко не соответствует возросшей общественной опасности совершаемых правонарушений в области пожарной безопасности.
Во-вторых, действующее административное законодательство не устанавливает административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности на объектах атомной энергетики, которая была бы адекватна их повышенной. общественно-политической опасности, поскольку соответствующие статьи Кодекса РСФСР об административных правонарушениях предусматривают изжившие свое время минимальные штрафные санкции.
• 2(1 ' ■
В-третьих, остро нуждаются в обновлении составы административных правонарушений в области пожарной безопасности. Объекты атомной энергетики должны быть выделены в отдельную стаью административного законодат ельет ва.
В заключении диссертации формулируются основные выводы исследования, касающиеся административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики,
1. Выделены особенности административно-правового регулирования пожарной безопасности в зависимости от четырех групп источников повышенной опасности, имеющих место на ОАЭ, а также факторов, обусловленных целевым назначением и характеристикой ОАЭ, специальным режимом работы, особенностями функционирования и характером противопожарной обстановки.
Предложено определение понятия ОАЭ, обслуживаемого подразделениями ГПС, Данными объектами признаются общественные места - жилые, рабочие, складские и иные здания, помещения и территории, которые, имея особый административно-правовой статус и режим работы, функционально связаны с деятельностью ядерного реактора и на которых осуществляется административно-правовое регулирование пожарной безопасности подразделениями органов ГПС.
2. Реализация предложенных принципов обеспечения пожарной безопасности на объектах атомной энергетики в дальнейшем позволит более эффективно решать противопожарные задачи органам Государственной противопожарной службы МВД России.
3. Содержанием административно-правового обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ являются общественные отношения. К ним, в частности, по целевому назначению относятся регулятивные и охранительные нормы; по способу воздействия на поведение людей - обязывающие, запрещающие и поощрительные; по адресу регулирования - нормы, подлежащие применению к нарушителям пожарной безопасности; нормы, регулирующие поведение обслу-
живающего персонала и иных участников административно-правовых отношений в сфере осуществления пожарной безопасности на ОАЭ; по характеру регулируемых отношений - нормы материальные и процессуальные.
4. Определена система субъектов административно-правового регулирования пожарной безопасности на ОАЭ, их компетенция, организационная структура и полномочия.
Обоснован вывод, что участниками (субъектами) административно-правовых отношений в сфере обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ могут быть государственные органы исполнительной власти, судебные органы и иные негосударственные учреждения, организации и граждане, имеющие прямую либо опосредованную связь с реализацией административно-правовых предписаний.
Предложена содержательная структура понятия субъекта административно-правового регулирования пожарной безопасности, включающая такие элементы, как непосредственно права и обязанности, действия (бездействия) субъектов по реализации прав и юридических обязанностей, а также результат их действий (бездействия).
Проведена классификация субъектов административно-правового регулирования пожарной безопасности на ОАЭ на органы общей и специальной компетенции. ' . :
5. Классифицированы и определены административно-правовые средства обеспечения пожарной безопасности на ОАЭ, применяемые органами ГПС. В частности, ими признаются способы юридически значимых действий (деятельности) субъектов - подразделений органов ГПС,- основанных на установленном нормой административного права усмотрении и напраьленных на решение конкретных задач в соответствии с компетенцией, возложенной на данный субъект (орган). _ - . ' . -
6. Критически проанализирована правоприменительная практика и обоснованы предложения по изменению и дополнению действующего администра-
тивного законодательства, применяемого органами ГНС при обеспечении пожарной безопасности на ОАЭ. Эти предложения касаются выявления форм и факторов, обеспечивающих эффективность субъектов применения административно-правовых средств обеспечения пожарной безопасности.
7. Показана специфика и основные направления административно-правоприменительной деятельности органов Г"ПС на ОАЭ.
Результаты исследования показали, что совершенствованию административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики будут способствовать:
- формирование правовых основ системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
- совершенствование системы лицензирования в области использования атомной энергии;
- установление прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, организаций и иных юридических лиц и граждан в области использования атомной энергии;
- улучшение нормативной регламентации, как процесса правоприменения, так собственно и административно-правовых отношений в сфере пожарной безопасности; .
совершенствование организационных форм и административного правоприменения органами ГПС;
- улучшение качественного состава правоприменительных кадров в системе ГПС;
совершенствование административно-процессуальных норм, регламентирующих правоприменение в рассматриваемой сфере. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в следующих публикациях автора:
' 1. Профессиональная подготовка сотрудников П1С для объектов атомной энергетики // Проблемы подготовки кадров для пожарной охраны: Материалы научно-практической конференции. - М.: МИПБ МВД России, 1998. - 0,2 п.л.
2. Вопросы административно-правового регулирования пожарной безопасности на объектах атомной энергетики // Проблемы деятельности служб общественной безопасности на современном этапе: Сборник научных трудов. -М.: Академия управления МВД России, 2000. - 0,2 п.л.
3. Принципы обеспечения пожарной безопасности на объектах атомной энергетики // Проблемы обеспечения общественного порядка и безопасности на современном этапе: Сборник научных трудов. - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 0,4 п.л. (в печати).
Борисов Александр Владимирович
Корректор А.А. Степанова
Подписано в печать 2000.
Усл. печ. л. 1 Тираж 100 экз.
Уч.- изд. л.
Заказ
Типография Академии управления МВД России, Москва
