Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова, Наталья Владимировна

Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации»

На правах рукописи

КАТУКОВА Наталья Владимировна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.14-

административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2005

Работа выполнена на кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы

Научный руководитель —

кандидат юридических наук, доцент Старовойтов Александр Александрович.

Официальные оппоненты -

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Уткин Николай Иванович, кандидат юридических наук, доцент Басов Семен Леонидович.

Ведущая организация -Ленинградский государственный университет им. А.С.Пушкина.

Защита состоится « и » декабря 2005 г. в час, на заседании Диссертационного совета К 502.007.01 Северо-Западной академии государственной службы по адресу: 199178, Санкт-Петербург, В.О., 7-я линия, Д. 18.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы (199178, Санкт-Петербург, В.О., 8-я линия, Д. 61).

Автореферат разослан «£^>> ноября 2005 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета К 502.007.01 канд. юрид. наук, доцент _ > А.К.Соловьева

2006-q 22546S7

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из важных составляющих обеспечения национальной безопасности современной России является пожарная безопасность, под которой понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

В настоящее время можно констатировать, что пожары в России оказывают существенное влияние на социально-экономическую обстановку в стране. Так, по данным Управления Государственного пожарного надзора МЧС России за пять месяцев 2005 года в городах России зарегистрировано 64114 пожаров, погибли 4937 человек, получили травмы - 4011 человек, прямой материальный ущерб причинен в размере 1297,0 миллионов рублей1. Количество пожаров на 1 млн. населения в 1999 году составило - 1200, в 2000 году - 1500, в 2001 году - 1800, в 2002 году - 2100, в 2003 году - 24002. По данным Международного технического комитета по предупреждению и тушению пожаров каждый четвертый погибший при пожаре в мире -россиянин. Показатели числа погибших и доля материальных потерь от пожаров в Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту примерно в три раза превышают показатели, которые регистрировались в СССР в 1985 гЛ

Приведенные статистические данные показывают устойчивую тенденцию роста напряженности оперативной обстановки с пожарами. Это обстоятельство выдвигает в повестку дня задачи их предупреждения и дальнейшего укрепления законности в данной сфере. Представляется, что наиболее перспективный путь решения указанных задач состоит в дальнейшем развитии и совершенствовании такого вида государственно-управленческой деятельности как государственный пожарный надзор. Данное предположение обусловлено важностью функций, выполняемых системой органов государственного пожарного надзора.

Так, по данным МЧС России, ежегодно при осуществлении государственного пожарного надзора проводится более 4 миллионов проверок по различным его направлениям; предлагается к исполнению до 12 миллионов противопожарных мероприятий; приостанавливается полностью или частично эксплуатация 450 тысяч объектов, находящихся в пожароугрожаемом состоянии; рассматривается до 600 тысяч административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности; общая сумма налагаемых штрафов превышает 80 миллионов рублей. Кроме того, по материалам проверок возбуждается до 2,5 тысяч уголовных дел. В результате этой работы ежегодно предотвращается до 900 тысяч пожаров с возможными суммарными материальными потерями в размере 75-85 млрд. рублей.

' См: Квач В Оперативная обстановка с пожарами в Российской Федерации за пять месяцев 2005 года.// Пожарное дело. 2005. № 7.

2 См.: Пожары и пожарная безопасность в 2003 году: Стаг А.В.Матюшина. - M. ВНИИПО, 2004. С. 7.

3 См.: Там же. С. 24.

БИБЛИОТЕКА СПе ОЭ

MinUlEIU

Хотя структура и организация деятельности органов государственного пожарного надзора неоднократно реформировались, государственный пожарный надзор, к сожалению, недостаточно эффективен Представляется, что количественные показатели эффективности деятельности органов государственного пожарного надзора невозможно улучшить лишь путем организационных преобразований Необходимы качественные изменения самой надзорной деятельности

Новые социально-экономические условия требуют значительной корректировки форм и методов осуществления государственного пожарного надзора, который не должен создавать избыточных барьеров при развитии предпринимательства В то же время, предоставляя собственникам право рисковать своим имуществом, государство не может игнорировать необходимость соблюдения цивилизованных мер противопожарной защиты

Такие нововведения невозможны без изменений в административно-правовом регулировании организации государственного пожарного надзора, условием чего является исследование организационно-правовых аспектов государственного пожарного надзора. Выявление и решение организационно-правовых проблем в данной сфере, разработка новых форм его осуществления, позволят более эффективно функционировать системе органов государственного пожарного надзора; снизят количество злоупотреблений со стороны должностных лиц; создадут большую защищенность прав и законных интересов граждан и юридических лиц, и как следствие, повысят уровень пожарной безопасности в Российской Федерации.

Степень разработанности темы. Исследование избранной темы базируется на положениях общей теории государства и права, конституционного и административного права.

Проблемы контрольно-надзорной деятельности государства рассматривались в работах - ДНБахраха, В П.Беляева, Б.Н Габричидзе, С М Зырянова, А А Кармолицкого, Ю М Козлова, В М.Монохина, Д М Овсянко, А Е Лунева, А Л.Прозорова, Д В Сорокина, А.А Старовойтова, М С.Студеникиной, Ю.М.Тихомирова, Ф.С Разаренова, Н И.Уткина, И Б Шахова, Е В Шориной и других ученых, внесших существенный вклад в исследование общих теоретических положений государственной контрольной и надзорной деятельности.

Развитию учения об административном надзоре способствовали работы Ю.Е.Аврутина, В.М.Безденежных, А.Т.Дмитриева, РИ.Денисова, Ф Е Колонтаевского, А П.Коренева, В.В Лукьянова, Л Л Попова и других ученых, посвященные административно-надзорной деятельности в области внутренних дел.

Отдельных аспекты деятельности Государственной противопожарной службы в сфере обеспечения пожарной безопасности рассматривались в работах Е.Г.Макаровой, А.И.Стахова.

Таким образом, специальных исследований, которые были бы посвящены государственному пожарному надзору, очень мало Кроме того, произошли серьезные изменения в структуре, полномочиях и функциях федеральных

органов исполнительной власти, в том числе органов государственного пожарного надзора; существенно обновилось законодательство, регулирующее те или иные аспекты осуществления государственного пожарного надзора; изменилась и социально-экономическая обстановка в стране, в силу чего сама концепция государственного пожарного надзора, его содержание, формы, принципы и методы требуют переосмысления и серьезной корректировки За последние годы накоплен теоретический и практический материал, требующий своего обобщения. Отмеченные обстоятельства и обусловили актуальность выбранной темы диссертации, предопределили ее цели и задачи.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления государственного пожарного надзора

Предмет исследования - правовые и организационные основы государственного пожарного надзора.

Цель исследования состоит в комплексном изучении теоретических основ, особенностей правового регулирования организации государственного пожарного надзора и обосновании конкретных предложений по совершенствованию законодательной базы в этой сфере.

Для достижения указанной цели, были определены следующие основные задачи:

• рассмотреть понятие, сущность и значение государственного пожарного надзора;

• выявить, систематизировать и раскрыть общие содержательные признаки, присущие данному виду государственно-управленческой деятельности;

• изучить историю возникновения, развития государственного пожарного надзора в России, и на этой основе показать его организационно-правовые особенности в современных условиях;

• проанализировать основы правового регулирования организации государственного пожарного надзора и обозначить возможные пути его совершенствования;

• исследовать систему и организационную структуру органов, осуществляющих государственный пожарный надзор;

• раскрыть формы и методы осуществления государственного пожарного надзора, и дать их правовую оценку;

• сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности государственного пожарного надзора. Методологические основы исследования. В процессе работы над

диссертацией автор использовал формально-юридический, сравнительно-правовой, логический, и социологический методы исследования

Нормативная база и источники исследования. Нормативно-правовую базу составляет действующее российское законодательство, а также ведомственные акты, которые регламентируют осуществление государственного пожарного надзора.

В работе использованы статистические данные Главного управления Государственной противопожарной службы МЧС России, Управления государственного пожарного надзора МЧС России, данные Управления государственного пожарного надзора Санкт-Петербурга, материалы социологического опроса сотрудников ГПС Санкт-Петербурга по вопросам организации надзора в сфере пожарной безопасности, материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования

Научная новизна исследования определяется самим выбором темы, а также отсутствием специальных комплексных исследований административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации, несмотря на ее актуальность и практическую значимость Новизной отличаются также предложенные автором и обоснованные в диссертации формы осуществления государственного пожарного надзора, которые учитывают демократические основы функционирования российского государства. Полученные в ходе исследования результаты в определенной степени восполняют пробелы в освещении научно-теоретических и практических вопросов, касающихся административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Государственный пожарный надзор - это вид государственно-управленческой деятельности уполномоченных должностных лиц ГПС МЧС России, направленный на обеспечение пожарной безопасности и включающий'

• проверку органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления на предмет организации деятельности по обеспечению пожарной безопасности;

• наблюдение и проверку соблюдения требований пожарной безопасности организациями, предпринимателями, должностными и физическими лицами;

• принятие решений по результатам проверки и издание индивидуально-правовых актов;

• лицензирование соответствующих видов деятельности;

• деятельность по выдаче разрешений на совершение конкретных действий в подведомственной сфере.

2 Законодательство, регулирующее осуществление государственного пожарного надзора, является внутренне противоречивым. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», объектом надзора служат только продукция и связанные с нею процессы4. В связи с этим, нормы Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»5, а также положения некоторых ведомственных нормативно-правовых актов МЧС, устанавливающие в качестве объектов

'СЗРФ 2002 № 52 Ст 5140

4 СЗ РФ 2001 № 33 Ст 3436

надзора работы и услуги6, следует привести в соответствие с законом «О техническом регулировании» Работы и услуги должны быть исключены из числа объектов государственного пожарного надзора

3. Существенное влияние на эффективность государственного пожарного надзора оказывает состояние нормативной базы в сфере пожарной безопасности. В настоящее время требования пожарной безопасности рассредоточены в многочисленных нормативно-технических актах Многие из них не учитывают современную концепцию «допустимого риска»7, которая, применительно к пожарной безопасности, означает установление минимально необходимых требований к поднадзорным объектам и предоставление собственникам возможности рисковать своим имуществом при безусловном обеспечении безопасности людей, а также имущества третьих лиц

Поэтому важной задачей органов государственного пожарного надзора является участие в работе по созданию технических регламентов, что позволит-упорядочить и систематизировать существующие нормативные документы в сфере пожарной безопасности; изменить те из них, которые не соответствуют требованиям новой концепции; ограничить излишнее государственное вмешательство в реализацию собственниками своих прав.

4 В области осуществления государственного пожарного надзора существует ряд проблем, организационно-правового характера Система и структура органов исполнительной власти, осуществляющих государственный пожарный надзор, не соответствует концепции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Наделение надзорными полномочиями в сфере пожарной безопасности структурных подразделений МЧС и лишение ГТТС статуса самостоятельного оперативного подразделения, значительно усложнили организационную структуру обоих ведомств и привели к дублированию контрольных и надзорных полномочий МЧС и ГПС Необходимо законодательное разграничение полномочий МЧС и ГПС с наделением ГПС статусом самостоятельной оперативной службы с полномочиями органа федерального надзора в сфере пожарной безопасности МЧС, в этом случае, являлось бы федеральным органом власти, уполномоченным осуществлять государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности

5 Представляется целесообразным введение обязательного страхования гражданской ответственности собственников и нанимателей жилых помещений на случай пожара При этом органы государственного пожарного надзора должны быть наделены полномочиями по разработке обязательных для страховщиков руководящих документов по экспертной оценке противопожарного состояния, методике оценки риска, разработке рекомендаций по противопожарной защите

6 См Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г №132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // Российская газета 2003 29 мая. № 102 (спец выл)

7 См Ст 7 Федерального закона РФ от 27 декабря 2002 г № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ 2002 №52 Ст 5140

страхуемых объектов; а также надзорными полномочиями по отношению к страховым компаниям.

6 Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора должны соответствовать современным социально-экономическим условиям, и сочетать интересы собственников имущества и государства В этой связи государственный пожарный надзор за объектами предпринимательской деятельности может осуществляться посредством декларирования объектов надзора, на которых выполнены необходимые противопожарные мероприятия, а также через систему организаций, занимающихся аудитом в сфере пожарной безопасности В этих случаях государственный пожарный надзор будет осуществляться в порядке выборочных проверок достоверности представленных деклараций и аудиторских заключений, а также надзора за деятельностью аудиторских организаций.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Предложения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: в научно-исследовательской работе при дальнейшем исследовании проблем осуществления государственного пожарного надзора, в учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права и смежных отраслей права, а также в специализированных учебных заведениях при преподавании курсов «Государственный пожарный надзор», «Правовые основы деятельности пожарной охраны», «Административная деятельность пожарной охраны».

Практическая значимость диссертации связана, прежде всего, с разработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть полезны государственным органам в процессе их работы по совершенствованию действующего законодательства, составлению проектов новых нормативно-правовых актов, а также подразделениям ГПС, непосредственно осуществляющим надзорные функции

Апробация результатов исследований. Основные выводы, положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института ГПС МЧС России, кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы Они докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных сшуациях (СПб, 2004); Международной научно-практической конференции «Применение современных методов и форм методической работы в подготовке специалистов пожарно-спасательного профиля» (СПб., 2005); Международной научно-практической конференции «Гуманитарные аспекты профессионального образования: проблемы и перспективы» (Иваново, 2005); и получили положительную оценку Материалы исследования используются при преподавании административного права, а также дисциплины «Государственный пожарный надзор» в Санкт-Петербургском институте ГПС МЧС России.

Структура диссертации определяется исходя из целей и задач исследования Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, определяются цели, задачи, объект и предмет, методология диссертационного исследования; представляются доказательства научной новизны, теоретической и практической значимости работы; формулируются научные положения, которые выносятся на защиту, указываются сведения об апробации результатов проведенного исследования и структуре диссертации.

В главе 1 «Правовое регулирование государственного надзора в сфере пожарной безопасности» раскрываются признаки, выделяющие государственный пожарный надзор среди других видов государственного надзора, рассматривается история возникновения и развития государственного надзора в области пожарной безопасности и органов, его осуществляющих; анализируется законодательная база, регламентирующая осуществление государственного пожарного надзора; выявляются существующие в ней недостатки и предлагаются меры по их устранению.

В параграфе 1.1. «Государственный пожарный надзор как вид государственно-управленческой деятельности» рассмотрены различные точки зрения ученых на понятия «контроль» и «надзор», изучено соотношение указанных понятий, выявлена специфика государственного пожарного надзора как вида государственно-управленческой деятельности посредством исследования элементов, составляющих его содержание; изучены субъект осуществления надзора и его полномочия, объект, предмет, цель и задачи государственного пожарного надзора, и на основе этого сформулировано определение государственного пожарного надзора.

Государственное управление включает в себя две важные составляющие части организационную и контрольно-надзорную. И та, и другая реализуются в виде конкретных организационных и контрольно-надзорных функций, которые распределяются между соответствующими органами государства и образуют организационную (управленческую) и контрольно-надзорную деятельность. Одним из видов государственно-управленческой деятельности вообще и государственного надзора в частности, является государственный пожарный надзор. Специфика данного вида государственной деятельности проявляется в особенностях элементов, составляющих его содержание Последовательное изучение субъекта осуществления надзора и его полномочий, объекта, предмета, целей и задач государственного пожарного надзора, позволило автору выявить следующие особенности рассматриваемого вида государственно-управленческой деятельности:

• осуществление надзора специально уполномоченным на это органом - Государственной противопожарной службой МЧС России (ГНС),

• наличие у должностных лиц ГПС полномочий, которые позволяют а) контролировать выполнение требований пожарной безопасности, установленных законодательством; б) предупреждать, выявлять и пресекать правонарушения; в) привлекать правонарушителей к юридической ответственности за правонарушения в сфере пожарной безопасности.

• особый объект надзора - деятельность организаций, индивидуальных предпринимателей, должностных и физических лиц, органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления по выполнению обязательных требований в области пожарной безопасности;

• заранее установленный и фиксированный перечень норм и правил, подлежащих проверке - требований пожарной безопасности, которые составляют его предмет.

• специальная цель осуществления государственного пожарного надзора - защита жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий, т.е обеспечение пожарной безопасности.

Анализ закрепленных в действующем законодательстве полномочий Государственной противопожарной службы МЧС России - основного субъекта осуществления государственного пожарного надзора, позволил выявить основные его направления. Это надзор за соблюдением требований пожарной безопасности: органами исполнительной власти всех уровней, органами местного самоуправления при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции зданий и сооружений, расширении и техническом переоснащении предприятий и организаций, при приемке в эксплуатацию завершенных строительством зданий, сооружений, при эксплуатации объектов надзора, а также надзор за соответствием производимой, выпускаемой или реализуемой продукции установленным требованиям пожарной безопасности и соблюдением лицензионных требований и условий субъектами, осуществляющими деятельность в сфере пожарной безопасности.

Все выше сказанное, позволило автору сделать вывод о том, что имеющееся в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» определение государственного пожарного надзора не в полной мере раскрывает его сущность. Указанное определение выделяет лишь одно направление деятельности органов государственного пожарного надзора (проверку соблюдения требований пожарной безопасности и принятие мер по ее результатам), и совсем не упоминает обо всех остальных его направлениях

Данный вывод предопределил формулировку понятия государственного пожарного надзора, предложенного диссертантом

В параграфе 1 2. «Исторические предпосылки возникновения государственного пожарного надзора и его развитие в России» раскрываются истоки возникновения государственного пожарного надзора, исследованы история его становления и развития в царской России, в советский период, а также с момента распада СССР и до настоящего времени; проведен анализ форм и методов осуществления государственного пожарного надзора, показана эволюция законодательства о пожарном надзоре и выявлены организационно-правовые особенности данного вида государственно-управленческой деятельности в современных условиях

Возникновение государственного пожарного надзора и его развитие неразрывно связаны с организацией и становлением пожарной охраны в России Многочисленные пожары и их катастрофические последствия стали главной предпосылкой создания пожарной охраны и органов государственного пожарного надзора, деятельность которых была и остается основным способом обеспечения пожарной безопасности.

Установлено, что организация пожарной службы и государственного надзора в данной сфере на Руси связана с именем великого князя Московского и всея Руси Ивана III, по указанию которого, была создана Служба решеточных приказчиков. Данную службу контролировали должностные лица из дворян, следившие за выполнением жителями царских указов об использовании огня Именно в это время произошло зарождение института государственного надзора в сфере пожарной безопасности. Развитию системы пожарной охраны и органов, контролировавших выполнение правил обращения с огнем, уделялось внимание во времена царствования всех последующих российских правителей

Важным моментом в развитии государственного пожарного надзора, по мнению автора, следует считать произошедшую в начале XVIII века передачу функций по осуществлению противопожарных мероприятий в ведение полиции. К этому же периоду относятся первые документы, которые закрепляли права и обязанности лиц, контролировавших исполнение населением правил обращения с огнем. Во второй половине XIX века активно развивалось пожарное страхование. Однако, в связи с многочисленными злоупотреблениями страхователей имущества и коррупцией среди работников страховых компаний, уже в начале XX века государство возложило функции по надзору за деятельностью страховщиков на Министерство внутренних дел. После введения в 1918 году государственной монополии на страхование, государству стало нецелесообразно страховать свое собственное имущество, и оно отказалось от его страхования.

Официальное выделение органов государственного пожарного надзора из других государственных структур произошло после принятия Постановления ВЦИК и СНК РСФСР 18 июля 1927 года «О создании органов государственного пожарного надзора». Постановление СНК СССР от 7 апреля 1936 года № 52/654 «О государственном пожарном надзоре» четко определяло функции и права его должностных лиц Анализируя законодательство советского периода, автор пришел к выводу, что основной задачей органов государственного пожарного надзора было приведение поднадзорных объектов в образцовое

противопожарное состояние Правила пожарной безопасности того времени включали требования, исключающие возможность возникновения и развития пожара, т.е были направлены на обеспечение «абсолютной пожарной безопасности» объектов.

Социально-экономические преобразования российского общества, начавшиеся в 90-х годах, коренным образом повлияли на приоритеты деятельности пожарной охраны в целом, органов государственного пожарного надзора в частности. Защита жизни и здоровья граждан стала основополагающей целью осуществления государственного пожарного надзора. Что же касается имущества, то, в настоящее время, собственнику разрешается рисковать своим имуществом при безусловном выполнении мероприятий, направленных на защиту жизни и здоровья людей при пожаре8. Можно констатировать, что произошел переход от концепции «абсолютной пожарной безопасности» поднадзорных объектов к концепции «допустимого риска» собственников имущества. В данной ситуации усилия органов государственного пожарного надзора должны быть сконцентрированы на проверке обоснованности таких рисков и обеспечении безопасности людей

В параграфе 1.3. «Характеристика законодательства, регламентирующего осуществление государственного пожарного надзора в Российской Федерации» раскрыты правовые основы организации государственного пожарного надзора на современном этапе; выявлены имеющиеся в данной сфере недостатки и намечены пути их устранения.

Характеризуя правовое регулирование государственного надзора в сфере пожарной безопасности, следует отметить, что основными законодательными актами, регламентирующими порядок его осуществления, являются' Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 8 августа 2001 г № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», Федеральный закон от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федеральный закон от 13 июля 2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820 «О государственном пожарном надзоре. В диссертации анализируется также ряд ведомственных нормативных актов, которые регулируют осуществление государственного пожарного надзора по различным его направлениям.

Анализ вышеуказанных нормативно-правовых актов, позволил автору выявить определенные недостатки в законодательном обеспечении деятельности органов государственного пожарного надзора.

1 В тексте ведомственных нормативно-правовых актов МЧС прослеживается фактическое отождествление понятий «контроль» и «надзор» Например, в Инструкции по организации и осуществлению государственного

8 См Приказ МЧС РФ от 18 июня 2003 г № 313 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)» // Российская газета 2003,4 июля № 129

пожарного надзора в Российской Федерации9 указано, что надзор за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах надзора осуществляется в ходе проверок, проводимых в рамках мероприятий по контролю Под «мероприятием по контролю», в свою очередь, понимается совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований

Из приведенного определения можно сделать вывод, что мероприятия по контролю не могут проводиться в отношении физических и должностных лиц. Однако деятельность физических и должностных лиц по выполнению обязательных требований в области пожарной безопасности установлена среди объектов надзора в Положении «О государственном пожарном надзоре»1 По мнению автора, в целях внесения ясности в законодательное регулирование, необходимо заменить термин «мероприятие по контролю», на использовавшийся ранее термин «пожарно-техническое обследование». Кроме того, следует устранить все подобные неточности, существующие в настоящее время в ведомственных нормативно-правовых актах МЧС.

2 Анализируя предусмотренную Кодексом об административных правонарушениях РФ меру пресечения в виде временного запрета деятельности объектов, находящихся в пожароугрожаемом состоянии, диссертант предлагает выделить из общего числа требований пожарной безопасности нормы, нарушение которых создает реальную угрозу возникновения пожара, либо указать признаки, позволяющие определить уровень реальной угрозы возникновения пожара и безопасности людей, законодательно закрепив их, поскольку речь идет об ограничении правомочий пользования и распоряжения имуществом, которые составляют содержание права собственности хозяйствующих субъектов.

3 В настоящее время отсутствует нормативно-правовой акт, определяющий порядок осуществления государственного пожарного надзора в отношении граждан. В целях недопущения нарушения прав и законных интересов проверяемых граждан, необходимо включить в Инструкцию по осуществлению государственного пожарного надзора раздел, который бы детально регламентировал процедуру государственного пожарного надзора в отношении физических лиц

В главе 2 «Организационные основы государственного надзора в сфере пожарной безопасности» изучены система и структура органов, осуществляющих государственный пожарный надзор; рассмотрены формы и методы осуществления государственного пожарного надзора, а также предложены новые; обозначены факторы, влияющие на эффективность деятельности органов государственного пожарного надзора.

9 Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // Российская газета 2003, 29 чая № 102 (спсц вьш)

10 Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г № 820 «О государственном пожарном надзоре» // Российская газета 2005.14 января N 4

В параграфе 2.1. «Система и структура органов, осуществляющих государственный пожарный надзор» рассмотрена система органов исполнительной власти, осуществляющих государственный пожарный надзор, и раскрыта их организационная структура.

Под системой органов государственного пожарного надзора автор понимает совокупность органов исполнительной власти, которые имеют полномочия по осуществлению государственного пожарного надзора Структура органов государственного пожарного надзора представляет собой внутреннюю организацию и взаимосвязь подразделений органов исполнительной власти, осуществляющих государственный пожарный надзор В систему органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по осуществлению государственного надзора в сфере пожарной безопасности, входят' Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Государственная противопожарная служба МЧС России Наличие у Министерства контрольных и надзорных полномочий в сферс пожарной безопасности, по мнению автора, приводит к дублированию полномочий и громоздкой организационной структуре В диссертации формулируются предложения о внесении изменений в действующее законодательство с целью разграничения полномочий МЧС и ГПС

Анализ структуры органов государственного пожарного надзора позволил выявить определенные недостатки организационно-правового характера После вывода из состава Управлений государственного пожарного надзора субъектов РФ отделов по лицензированию в сфере пожарной безопасности и передачи большинства полномочий в этой сфере в ведение Управления государственного пожарного надзора МЧС России", последние оказались фактически отстраненными от деятельности по лицензированию на соответствующих территориях Такое организационное решение, по мнению автора, существенно снижает оперативность лицензионного процесса Представляется, что решения о предоставлении, приостановлении и переоформлении лицензий, должны приниматься на уровне субъектов федерации, поскольку надзор за соблюдением лицензионных требований по-прежнему осуществляется государственными инспекторами Управлений государственного пожарного надзора субъектов РФ.

В параграфе 2.2. «Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора» рассмотрены формы и методы осуществления государственного пожарного надзора, и дана их оценка на предмет соответствия современным социально-экономическим условиям; предложены новые формы государственного пожарного надзора, которые, по мнению автора, могут значительно повысить его эффективность.

Под формами осуществления государственного пожарного надзора диссертант понимает способы реализации надзорных функций ГПС МЧС. Методы государственного пожарного надзора представляют собой способы достижения субъектами его осуществления поставленных целей. Таким

" См Приказ МЧС РФ от 20 июня 2002 г № 301 «О постановлении Правительства Российской Федерации от 31 мая 2002 г X» 373» // Пожарная безопасность 2002 № 4

образом, формы и методы осуществления государственного пожарного надзора создают организационную основу непрерывного взаимодействия надзорных органов и поднадзорных объектов, позволяют иметь необходимую информацию о состоянии объектов надзора и принимать адекватные решения. Органы государственного пожарного надзора используют, прежде всего, административный метод воздействия (установление норм, дача разрешений на совершение определенных действий, запрещение, санкционирование, применение мер пресечения и административного наказания) Наряду с административно-правовым методом, используется также экономический метод воздействия

Формами осуществления государственного пожарного надзора в настоящее время являются: проверки органов исполнительной власти, и органов местного самоуправления на предмет организации деятельности по обеспечению пожарной безопасности; пожарно-технические обследования, разрешение, согласование каких-либо действий в сфере пожарной безопасности; лицензирование деятельности в сфере пожарной безопасности, подтверждение соответствия продукции требованиям пожарной безопасности

В диссертации отмечено, что в условиях рыночной экономики администрирование со стороны должностных лиц ГПС вызывает непонимание среди представителей бизнеса, и часто рассматривается в качестве вмешательства в их частные дела. То же можно сказать и об отношении граждан к надзору за соблюдением требований пожарной безопасности в жилых помещениях Однако, не вызывает сомнений и то, что противопожарные требования, необходимые для защиты жизни и здоровья людей во время пожара, должны неукоснительно соблюдаться Именно поэтому государство не может полностью отказаться от осуществления надзора в сфере пожарной безопасности В связи с этим необходимо развивать такие формы осуществления государственного пожарного надзора, которые в максимальной степени учитывали бы интересы государства и собственников имущества

По мнению автора, на данном этапе заслуживают внимания декларирование поднадзорных объектов, выполнивших необходимые противопожарные мероприятия; осуществление государственного пожарного надзора через аудиторские и страховые организации.

В параграфе 2 3 «Проблемы обеспечения эффективности государственного пожарного надзора» рассмотрены факторы, влияющие на эффективность деятельности органов государственного пожарного надзора, и на этой основе выработаны основные направления совершенствования государственного пожарного надзора.

Эффективность надзора выражается в соотношении между целями, поставленными перед надзорными органами и фактически достигнутыми результатами. К факторам, обеспечивающим эффективность государственного пожарного надзора, можно отнести: кадровое обеспечение надзорных подразделений; научно-методическое и материально-техническое обеспечение деятельности сотрудников; их социальную защищенность; адекватный уровень ответственности сотрудников, осуществляющих надзор; мониторинг результатов

работы госинспекторов и состояния пожарной безопасности в регионах; состояние и развитие противопожарной пропаганды

Таким образом, можно обозначить следующие приоритетные направления повышения эффективности государственного пожарного надзора'

1. Улучшение качества правовой подготовки кадров. Данные обзора административно-правовой деятельности подразделений УГПС г Санкт-Петербурга свидетельствуют, что многие инспектора государственного пожарного надзора имеют недостаточный уровень административно-правовой подготовки. По мнению автора, это можно объяснить тем, что большинство сотрудников ГПС, осуществляющих в настоящее время правоприменительную деятельность, перешли в органы ГПС из других отраслей экономики, и при своей профессиональной подготовке делают акцент на изучение технических норм и правил, недостаточно уделяя внимания правовым аспектам В связи с этим, программы образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и переподготовку сотрудников надзорных подразделений ГПС, должны предусматривать более подробное рассмотрение вопросов правового обеспечения деятельности сотрудников ГПС.

2 Подготовка и издание сборников нормативно-правовых документов, регламентирующих процессуальный порядок правоприменительной деятельности органов государственного пожарного надзора по всем его направлениям, что повысит методическое обеспечение правоприменительной деятельности сотрудников надзорных подразделений Такая инкорпорация позволила бы обеспечить единообразное толкование и применение процессуальных норм, значительно облегчила бы работу сотрудников с законодательной базой, сделав ее более удобной, и как следствие - более продуктивной.

3. Укрепление материально-технической базы органов государственного пожарного надзора.

4 Комплексное решение проблем социальной защиты сотрудников Приоритетными в этом направлении могут стать следующие законодательные инициативы принятие Положения «О службе в системе ГПС МЧС России», где должны быть закреплены социальные гарантии сотрудников, а также установлена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей; повышение уровня материальной обеспеченности сотрудников; создание в системе МЧС подразделения, изторое занималось бы исследованием проблем социальной защиты сотрудников и разработкой мер в данной сфере

5. Развитие системы обучения населения мерам пожарной безопасности и расширение противопожарной пропаганды. Действующая система обучения нуждается в совершенствовании. Эта важная работа должна находиться под особым вниманием органов государственного пожарного надзора Следует уделять больше внимания комплексным проверкам органов государственной власти субъектов федерации, на которые возложены обязанности в сфере обеспечения пожарной безопасности. Кроме того, необходимо проведение более интенсивной работа в местах массового пребывания людей, введение социальной рекламы на

телевидении и усиление противопожарной пропаганды в других средствах массовой информации.

6 Развитие системы мониторинга состояния пожарной безопасности, статистического учета пожаров, а также оценки результативности работы по осуществлению пожарного надзора. Эффективность управленческих решений в области осуществления государственного пожарного надзора во мноюм зависит от полноты и достоверности информации о результатах работы надзорных подразделений и состояния пожарной безопасности в регионах В связи с этим автором предлагаются меры по улучшению организации учета результатов работы органов государственного пожарного надзора

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы выводы и предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования организации пожарного надзора в Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора.

1 Катукова Н.В Проблемы правового регулирования сертификационной деятельности в области пожарной безопасности // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях». - СПб., 2004 - 0,2 п.л.

2 Катукова Н.В Административно-правовая деятельность МЧС России // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях» - СПб., 2004 -ОД пл.

3. Катукова Н.В Место и роль Государственной противопожарной службы МЧС России в системе органов федерального надзора // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Применение современных методов и форм методической работы в подготовке специалистов пожарно-спасательного профиля» - СПб., 2005. - 0,2 п.л.

4. Катукова Н В. Проблемы правового регулирования надзорной деятельности Государственной противопожарной службы МЧС России // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Применение современных методов и форм методической работы в подготовке специалистов пожарно-спасательного профиля» - СПб, 2005. - 0,3 п л

5. Катукова Н В. Совершенствование надзорной деятельности ГПС МЧС России как способ повышения эффективности государственного надзора // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Применение современных методов и форм методической работы в подготовке специалистов пожарно-спасательного профиля» - СПб, 2005. - 0,2 п л

6 Катукова Н В. Новые виды надзорной деятельности в сфере пожарной безопасности // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Гуманитарные аспекты профессионального образования' проблемы и перспективы» -Иваново'Ивановский институт ГПС МЧС России, 2005 0,4 п л

Лицензия ПЛД № 69-217 от 22.10.1997г.

Подписано в печать 21.11.2005 г. Объем - 1,25 печ. листа Тираж 100 экз. Заказ № 4-11

Отпечатано с готового оригинал-макета

в типографии ООО «Полигон» 198096, Санкт-Петербург, пр. Стачек, 82 тел: 784-13-35

»25 55t

РНБ Русский фонд

2006z4 28378

с 1

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Катукова, Наталья Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Правовое регулирование государственного надзора в сфере пожарной безопасности.•.

1.1. Государственный пожарный надзор как вид государственно-управленческой деятельности.

1.2. Исторические предпосылки возникновения государственного пожарного надзора и его развитие

1.3. Характеристика законодательства, регламентирующего осуществление государственного пожарного надзора в Российской Федерации.'.

ГЛАВА 2. Организационные основы государственного надзора в сфере пожарной безопасности.

2.1. Система и структура органов, осуществляющих государственный пожарный надзор.

2.2. Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора

2.3. Проблемы обеспечения эффективности государственного надзора в сфере пожарной безопасности.:.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации"

В настоящее время можно констатировать, что пожары в России оказывают существенное влияние на социально-экономическую обстановку в стране. Так, по данным Управления Государственного пожарного надзора МЧС России за пять месяцев 2005 года в городах России зарегистрировано 64114 пожаров, погибли 4937 человек, получили травмы - 4011 человек, прямой материальный ущерб причинен в размере 1297,0 миллионов рублей1. Количество пожаров на'Iмлн. населения в 1999 году составило - 1200, в 2000 году - 1500, в 2001 году - 1800, в 2002 году - 2100, в 2003 году - 24002. По данным Международного '• технического комитета по предупреждению и тушению пожаров каждый четвертый погибший при пожаре в мире -россиянин. Относительные показатели числа погибших и доля материальных потерь от пожаров в Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту, примерно, в три раза превышают показатели, которые регистрировались в СССР в 1985 году.

Выше приведенные статистические данные показывают устойчивую тенденцию роста напряженности оперативной обстановки с пожарами. Это обстоятельство выдвигает в повестку дня задачи их предупреждения и дальнейшего укрепления законности в данной сфере. Представляется, что наиболее перспективный путь решения указанных задач состоит в дальнейшем развитии и совершенствовании такого вида государственно-управленческой деятельности как государственный пожарный надзор. Данный вывод

1 См.: Квач В. Оперативная обстановка с пожарами в Российской Федерации за пять месяцев 2005 года.// Пожарное дело. 2005. №7.

• 2 См.: Пожары и пожарная безопасность в 2003 году: Статистический сборник. Под общей редакцией

ЕЛ.Серебренникова, А.В.Матюшина. - М.: ВНИИПО. 2004. С.7. обусловлен важностью функций, выполняемых системой органов государственного пожарного надзора.

По данным МЧС России, ежегодно при осуществлении государственного пожарного надзора проводится более 4 миллионов проверок по различным его направлениям; предлагается к исполнению до 12 миллионов противопожарных мероприятий; приостанавливается полностью или частично эксплуатация 450 тысяч объектов, находящихся в пожароугрожаемом состоянии; рассматривается до 600 тысяч административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности; общая сумма налагаемых штрафов превышает 80 миллионов рублей. Кроме того, по материалам проверок возбуждается до 2,5 тысяч уголовных дел. В результате этой работы ежегодно предотвращается до 900 тысяч пожаров с возможными суммарными материальными потерями в размере 75-85 млрд.рублей.

Вместе с тем, подразделения МЧС России, осуществляющие государственный пожарный надзор, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на складывающуюся обстановку с пожарами, не в полной мере реализует имеющиеся надзорные полномочия. Продуктивность деятельности органов государственного пожарного надзора заметно снизилась в последнее десятилетие. По мнению автора, связано это, прежде всего, с тем, что указанные органы не смогли в полной мере адаптироваться к произошедшим в нашей стране социально—экономическим преобразованиям. В результате появления различных форм собственности, количество и видовой состав поднадзорных объектов изменились настолько, что органы государственного пожарного надзора перестали справляться с возложенными на них функциями. Потребовалось серьезное реформирование деятельности по осуществлению государственного пожарного надзора.

В целях решения указанных проблем и повышения эффективности деятельности по предупреждению и сокращению количества пожаров в 2002 году Государственная противопожарная служба была переведена из системы МВД России в ведение МЧС России. Однако, как показала история, проведенное реформирование не существенно повлияли на обстановку с пожарами в стране.

Представляется, что количественные показатели эффективности деятельности органов государственного пожарного надзора невозможно улучшить лишь путем организационных преобразований. Помимо этого, необходимы качественные изменения самой надзорной деятельности. Новые социально-экономические условия требуют значительной корректировки форм и методов осуществления государственного пожарного надзора, который в настоящее время не должен создавать избыточных барьеров при развитии предпринимательства, предоставляя собственникам право рисковать своим имуществом. Однако, при этом, нельзя игнорировать необходимость соблюдения цивилизованных мер противопожарной защиты.

Такие нововведения не возможны без внесения изменений в административно-правовое регулирование организации государственного пожарного надзора. Следовательно, исследование организационно-правовых аспектов государственного надзора в сфере пожарной безопасности приобретает существенное значение. Обозначение и разработка новых форм его осуществления, решение правовых и организационных проблем в данной сфере позволит более эффективно функционировать системе органов государственного пожарного надзора, придаст большую защищенность законным правам и интересам граждан и юридических лиц, и как следствие, повысит уровень пожарной безопасности в Российской Федерации.

Проблемы контрольно-надзорной деятельности государства рассматривались в работах - Д.Н.Бахраха, В.П.Беляева, Б.Н.Габричидзе, С.М.Зырянова, А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, В.М.Монохина, Д.М.Овсянко, А.Е.Лунева, Л.Л.Попова, А.Л.Прозорова, Д.В.Сорокина, А.А.Старовойтова, М.С.Студеникиной, Ю.М.Тихомирова, Ф.С.Разаренова, Н.И.Уткина,

И.Б.Шахова, Е.В.Шориной и других ученых, внесших существенный вклад в исследование общих теоретических положений государственной контрольной и надзорной деятельности.

Развитию учения об административном надзоре способствовали работы Ю.Е.Аврутина, В.М.Безденежных, А. Т.Дмитриева, Р.И.Денисова, Ф.Е.Колонтаевского, А.П.Коренева, В.В.Лукьянова, Л.Л.Попова и других ученых, посвященные административно-надзорной деятельности в области внутренних дел.

Таким образом, специальных исследований, которые были бы посвящены государственному пожарному надзору, очень мало. Кроме того, произошли серьезные изменения в структуре, полномочиях и функциях федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов государственного пожарного надзора; существенно обновилось законодательство, регулирующее те или иные аспекты осуществления государственного пожарного надзора; изменилась и социально-экономическая обстановка в стране, в силу чего сама концепция государственного пожарного надзора, его содержание, формы, принципы и методы требуют переосмысления и серьезной корректировки. За последние годы накоплен теоретический и практический материал, требующий своего обобщения. Отмеченные обстоятельства и обусловили актуальность выбранной темы диссертации, предопределили ее цели и задачи.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления государственного пожарного надзора.

Предмет исследования - правовые и организационные основы государственного пожарного надзора.

Для достижения указанной цели, были определены следующие основные задачи:

• рассмотреть понятие, сущность и значение государственного пожарного надзора;

• раскрыть формы и методы осуществления государственного пожарного надзора, и дать их правовую оценку;

• сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности государственного пожарного надзора. Методологические основы исследования. В процессе работы над диссертацией автор использовал формально-юридический, сравнительно-правовой, логический, и социологический методы исследования.

Научная новизна исследования определяется самим выбором темы, а также отсутствием специальных комплексных исследований административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации, несмотря на ее актуальность и практическую значимость. Новизной отличаются также предложенные автором и обоснованные в диссертации формы осуществления государственного пожарного надзора, которые учитывают демократические основы функционирования российского государства. Полученные в ходе исследования результаты в определенной степени восполняют пробелы в освещении научно-теоретических и практических вопросов, касающихся административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора. На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Государственный пожарный надзор - это вид государственно-управленческой деятельности уполномоченных должностных лиц ГПС МЧС России, направленный на обеспечение пожарной безопасности и включающий:

• принятие решений по результатам проверки и издание индивидуально-правовых актов;

• лицензирование соответствующих видов деятельности;

• деятельность по выдаче разрешений на совершение конкретных действий в подведомственной сфере.

2. Законодательство, регулирующее осуществление государственного пожарного надзора, является внутренне противоречивым. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», объектом надзора служат только продукция и связанные с нею процессы1. В связи с этим, нормы Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» , а также положения некоторых ведомственных нормативно-правовых актов МЧС, устанавливающие в качестве объектов надзора работы и услуги3, следует привести в соответствие с законом «О техническом регулировании». Работы и услуги должны быть исключены из числа объектов государственного пожарного надзора.

3. Существенное влияние на эффективность государственного пожарного надзора оказывает состояние нормативной базы в сфере пожарной безопасности. В настоящее время требования пожарной безопасности рассредоточены в многочисленных нормативно-технических актах. Многие из них не учитывают современную концепцию «допустимого риска»4, которая, применительно к пожарной безопасности, означает установление минимально необходимых требований к поднадзорным объектам и предоставление собственникам возможности рисковать своим имуществом при безусловном обеспечении безопасности людей, а также имущества третьих лиц.

Поэтому важной задачей органов государственного пожарного надзора является участие в работе по созданию технических регламентов, что позволит: упорядочить и систематизировать существующие нормативные документы в сфере пожарной безопасности; изменить те из них, которые не соответствуют

1 СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140. .

2 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436.

3 См.: Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 29 мая. № 102 (спец. вып.).

4 См.: Ст. 7 Федерального закона РФ от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. №52. Ст. 5140. требованиям новой концепции; ограничить излишнее государственное вмешательство в реализацию собственниками своих прав.

4. В области осуществления государственного пожарного надзора существует ряд проблем, организационно-правового характера. Система и структура органов исполнительной власти, осуществляющих государственный пожарный надзор, не соответствует концепции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Наделение надзорными полномочиями в сфере пожарной безопасности структурных подразделений МЧС и лишение ГПС статуса самостоятельного оперативного подразделения, значительно усложнили организационную структуру обоих ведомств и привели к дублированию контрольных и надзорных полномочий МЧС и ГПС. Необходимо законодательное разграничение полномочий МЧС и ГПС с наделением ГПС статусом самостоятельной оперативной службы с полномочиями органа федерального надзора в сфере пожарной безопасности. . МЧС, в этом случае, являлось бы федеральным органом власти, уполномоченным осуществлять государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности.

5. Представляется целесообразным введение обязательного страхования гражданской ответственности собственников и нанимателей жилых помещений на случай пожара. При этом органы государственного пожарного надзора должны быть наделены полномочиями по разработке обязательных для страховщиков руководящих документов по экспертной оценке противопожарного состояния, методике оценки риска, разработке рекомендаций по противопожарной защите страхуемых объектов; а также надзорными полномочиями по отношению к страховым компаниям.

6. Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора должны соответствовать современным социально-экономическим условиям, и сочетать интересы собственников имущества и государства. В этой связи государственный пожарный надзор за объектами предпринимательской деятельности может осуществляться посредством декларирования объектов надзора, на которых выполнены необходимые противопожарные мероприятия, а также через систему организаций, занимающихся аудитом в сфере пожарной безопасности. В этих случаях государственный пожарный надзор будет осуществляться в порядке выборочных проверок достоверности представленных деклараций и аудиторских заключений, а также надзора за деятельностью аудиторских организаций.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Предложения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: в научно-исследовательской работе при дальнейшем исследовании проблем осуществления государственного пожарного надзора; в учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права и смежных отраслей права, а также в специализированных учебных заведениях при преподавании курсов «Государственный пожарный надзор», «Правовые основы деятельности пожарной охраны», «Административная деятельность пожарной охраны».

Практическая значимость диссертации связана, прежде всего, с разработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора. Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть полезны государственным органам в процессе их работы по совершенствованию действующего законодательства, составлению проектов новых нормативно-правовых актов, а также подразделениям ГПС, непосредственно осуществляющим надзорные функции.

Апробация результатов исследований. Основные выводы, положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института ГПС МЧС России, кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Они докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях (СПб., 2004); Международной научно-практической конференции «Применение современных методов и форм методической работы в подготовке специалистов пожарно-спасательного профиля» (СПб., 2005); Международной научно-практической конференции «Гуманитарные аспекты профессионального образования: проблемы и перспективы» (Иваново, 2005); и получили положительную оценку. Материалы исследования используются при преподавании административного права, а также дисциплины «Государственный пожарный надзор» в Санкт-Петербургском институте ГПС МЧС России.

Структура диссертации определяется исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Катукова, Наталья Владимировна, Санкт-Петербург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комплексное исследование теоретических основ, особенностей административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора, проведенное в данной работе, позволило автору:

• изучить понятие, сущность и значение государственного пожарного надзора;

• выявить, систематизировать и раскрыть общие содержательные признаки, присущие данной разновидности государственно-управленческой деятельности;

• изучить историю возникновения, развития государственного пожарного надзора в России, и на этой основе обосновать его современные организационно-правовые особенности;

• изучить основы правового регулирования организации государственного пожарного надзора и обозначить возможные пути его совершенствования;

• раскрыть формы и методы осуществления государственного пожарного надзора, и оценить их с точки зрения соответствия социально-экономическому устройству российского государства;

• на основе результатов диссертационного исследования сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности государственного пожарного надзора.

Подводя итог, можно сделать ряд основополагающих выводов. Государственный пожарный надзор является одним из видов государственно-управленческой деятельности^ Его специфика проявляется в особенностях элементов, составляющих его содержание:

1) осуществление надзора специально уполномоченным на то органом -Государственной противопожарной службой;

2) полномочия, имеющиеся у должностных лиц ГПС, которые позволяют: а) контролировать выполнение требований пожарной безопасности, установленных законодательством; б) предупреждать, выявлять и пресекать правонарушения; в) привлекать правонарушителей к юридической ответственности за правонарушения в сфере пожарной безопасности.

3) специальный объект надзора - деятельность организаций, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц, граждан, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов, органов местного самоуправления по выполнению обязательных требований в области пожарной безопасности;

4) заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и правил, подлежащих проверке - требования пожарной безопасности, которые составляют его предмет;

5)особая цель осуществления государственного пожарного надзора, а именно, защита жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий, то есть обеспечение пожарной безопасности.

Представляется, что органы государственного пожарного надзора являются неотъемлемой частью системы органов государственной власти и служат необходимой предпосылкой эффективного государственного управления в сфере обеспечения пожарной безопасности. С переходом России к рыночной экономике, с развитием демократии работа органов власти не упрощается, а усложняется. Возрастают требования в отношении охвата, точности и оперативности государственного надзора, а также соблюдения прав и законных интересов проверяемых субъектов. В связи с этим, автором предлагаются основные направления совершенствования государственного пожарного надзора.

1) Совершенствование законодательной базы, регламентирующей государственный надзор в сфере пожарной безопасности.

Анализ законодательства, которое непосредственно регламентирует осуществление государственного пожарного надзора, позволил автору сделать следующие выводы.

В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» определение государственного пожарного надзора, не в полной мере раскрывает его сущность. Указанное определение выделяет лишь одно направление деятельности органов государственного пожарного надзора (проверку и принятие мер по результатам), и совсем не упоминает об остальных его направлениях (лицензирование соответствующих видов деятельности; деятельность по выдаче разрешений на совершение конкретных действий в подведомственной сфере юридическими лицами и гражданам).

В тексте ведомственных нормативно-правовых актов МЧС прослеживается фактическое отождествление понятий «контроль» и «надзор». Например, в Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации1 указано, что надзор за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах надзора осуществляется в ходе проверок, проводимых в рамках мероприятий по контролю. Под «мероприятием по контролю», в свою очередь, понимается -совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований.

Из приведенного определения можно сделать вывод, что мероприятия по контролю не могут проводиться в отношении физических и должностных лиц. Однако, деятельность физических и должностных лиц по выполнению обязательных требований в области пожарной безопасности установлена среди Л объектов надзора в Положении «О государственном пожарном надзоре» . По

1 Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. N 132 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации"// Российская газета. 2003. 29 мая. № 102 (специальный выпуск).

2 См.: Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 820 "О государственном пожарном надзоре" // Российская газета. 2005.14 января. N 4. мнению автора, в целях внесения ясности в законодательное регулирование, необходимо заменить термин «мероприятие по контролю», на использовавшийся ранее и совпадающий по значению, термин «пожарно-техническое обследование». Кроме того, следует устранить все подобные неточности, существующие в настоящее время в ведомственных нормативно-правовых актах Министерства.

В связи с планируемым введением в действие технического регламента в сфере пожарной безопасности, при осуществлении надзора за соблюдением его требований должны будут учитываться положения Федерального закона от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», в котором установлено, что объектами надзора являются только продукция и связанные с нею процессы. В связи с этим, нормы Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"1, а также положения некоторых ведомственных нормативно-правовых актов МЧС , устанавливающие в качестве объектов надзора работы и услуги, противоречат закону «О техническом регулировании».

В целях внесения ясности в правовое регулирование организации государственного пожарного надзора, необходимо изменить указанные выше нормативно-правовые акты, исключив работы и услуги из числа объектов государственного надзора.

На эффективность государственного пожарного надзора значительное влияние оказывает состояние нормативной базы в сфере пожарной безопасности. В настоящее время основные требования пожарной безопасности рассредоточены в большом массиве нормативно-технических документов. Значительный объем такого рода информации, множество постоянно вносимых в нормативные документы изменений существенно усложняют работу сотрудников ГПС, в результате чего снижается качество выполняемых ими функций по надзору.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. 13 августа. № 33 (Часть I). Ст. 3436.

2 См.: Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. N 132 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации"// Российская газета. 2003. 29 мая. № 102 (специальный выпуск).

Поэтому, важной задачей в сфере административно-правового регулирования пожарной безопасности в настоящее время является разработка, принятие и введение в действие технических регламентов.

Анализируя данные об административно-правовой деятельности подразделений ГПС, автор пришел к выводу, что инспектора государственного пожарного надзора фактически не применяют предусмотренную Кодексом об административных правонарушениях РФ меру пресечения в виде временного запрета деятельности объектов, который находящихся в пожароугрожаемом состоянии. Представляется, что указанное обстоятельство объясняется сложностью вопроса - нарушение, каких именно норм и правил является основанием для признания состояния объекта пожароугрожаемым. В связи с этим, законность применения такого вида административного наказания как приостановление деятельности и меры пресечения в виде временного запрета деятельности, целиком зависит от мнения суда или должностного лица ГПС соответственно.

По мнению автора, такое положение неоправданно, поскольку речь идет об ограничении правомочий пользования и распоряжения имуществом, которые составляют содержание права собственности хозяйствующих субъектов. Поэтому, диссертант предлагает выделить из общего числа требований пожарной безопасности нормы, нарушение которых создает реальную угрозу возникновения пожара, либо указать признаки, позволяющие определить уровень реальной угрозы возникновения пожара и безопасности людей, законодательно закрепив их.

Следует отметить, что в настоящее время отсутствует какой-либо нормативно-правовой документ по порядку осуществления государственного пожарного надзора в отношении граждан. В целях недопущения нарушения прав и законных интересов проверяемых граждан, необходимо включить в Инструкцию по осуществлению государственного пожарного надзора раздел, который бы детально регламентировал процедуру государственного пожарного надзора в отношении физических лиц.

2) Совершенствование организационной структуры органов, осуществляющих государственный пожарный надзор.

В систему органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по осуществлению государственного надзора в сфере пожарной безопасности, входят: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Государственная противопожарная служба МЧС России. Наличие у Министерства контрольных и надзорных полномочий в сфере пожарной безопасности, по мнению автора, приводит к дублированию полномочий и громоздкой организационной структуре. Данный вывод предопределил формулировку предложения о внесении изменений в действующее законодательство с целью разграничения полномочий Министерства и ГПС.

Анализ структуры органов государственного пожарного надзора позволил выявить определенные недостатки организационно-правового характера. После вывода из состава Управлений государственного пожарного надзора субъектов РФ отделов по лицензированию в сфере пожарной безопасности и передачи большинства полномочий в этой сфере в ведение Управления государственного пожарного надзора МЧС России1, последние оказались фактически отстраненными от надлежащей деятельности по лицензированию на соответствующих территориях. Такое организационное решение, по мнению автора, существенно снижает оперативность лицензионного процесса. Представляется, что решения о предоставлении, приостановлении и переоформлении лицензий, должны приниматься на уровне субъектов федерации. Это наиболее рационально, поскольку надзор за соблюдением лицензионных требований по-прежнему осуществляется государственными инспекторами Управлений государственного пожарного надзора субъектов РФ.

3) Развитие новых форм осуществления государственного пожарного надзора.

1 См.: Приказ МЧС РФ от 20 июня 2002 г. N 301 "О постановлении Правительства Российской Федерации от 31 мая 2002 г. N 373 " // Пожарная безопасность. 2002. № 4.

В настоящее время необходимо развитие новых форм осуществления государственного надзора в сфере пожарной безопасности, которыми могут стать: осуществление государственного надзора в сфере пожарной безопасности через систему организаций, занимающихся аудитом в сфере пожарной безопасности; пожарное страхование; добровольное декларирование объектов надзора.

Это позволит снизить количество барьеров на пути развития предпринимательской активности; частично разгрузит органы государственного пожарного надзора и переведет в соответствующую плоскость гражданских правоотношений надзор за теми объектами, где он малоэффективен.

5) - Улучшение качества правовой подготовки кадров. Данные обзора административно-правовой деятельности подразделений УГПС г. Санкт-Петербурга свидетельствуют, что многие инспектора государственного пожарного надзора имеют не достаточный уровень административно-правовой подготовки. По мнению автора, это можно объяснить тем, что большинство сотрудников ГПС, осуществляющих в настоящее время правоприменительную деятельность, перешли в органы ГПС из других отраслей экономики, и при своей профессиональной подготовке делают акцент на изучение технических норм и правил, недостаточно уделяя внимания правовым аспектам.

В связи с этим, образовательным учреждениям соответствующего профиля, при подготовке и переподготовке сотрудников надзорных подразделений ГПС, следует более подробно рассматривать вопросы правового обеспечения деятельности сотрудников ГПС.

6. Организация методического обеспечения правоприменительной деятельности сотрудников надзорных подразделений. Представляется, что есть необходимость разработки и издания сборников нормативно-правовых документов, которые детально регламентировали бы процессуальный порядок правоприменительной деятельности органов государственного пожарного надзора по всем его направлениям. Такая инкорпорация позволила бы обеспечить единообразное толкование и применение процессуальных норм, значительно облегчило бы работу сотрудников с законодательной базой, сделав ее более удобной, и как следствие - более продуктивной.

7. Осуществление ряда мероприятий, направленных на укрепление материально-технической базы органов государственного пожарного надзора.

8. Комплексное решение проблем социальной защиты сотрудников. По мнению автора, приоритетными в этом направлении могут стать следующие законодательные инициативы: принятие Положения «О службе в системе ГПС МЧС России», где, в том числе, будут закреплены социальные гарантии сотрудников, а также • ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей; повышение уровня материальной обеспеченности сотрудников; создание в системе МЧС подразделения, которое занималось бы исследованием проблем социальной защиты сотрудников и разработкой мероприятий по повышению ее уровня.

Отмечено, что положительным моментом является предусмотренная в Федеральном законе «О пожарной безопасности» возможность создания частной пожарной охраны. Представляется, что ее развитие, а также появление новых форм государственного пожарного надзора, позволит создать конкуренцию в сфере привлечения квалифицированных кадров, и тем самым повысит уровень материальной обеспеченности сотрудников ГПС.

9. Развитие деятельности по обучению населения мерам пожарной безопасности и расширение противопожарной пропаганды. Эта важная работа должна находиться под особым вниманием органов государственного пожарного надзора. В этой связи, предлагается уделять пристальное внимание такой форме осуществления государственного пожарного надзора, как комплексные проверки органов государственной власти субъектов федерации по вопросам обеспечения пожарной безопасности. Кроме того, необходимо проведение более интенсивной работы в местах массового пребывания людей, введение социальной рекламы на телевидении и усиление противопожарной пропаганды в других средствах массовой информации.

10. Развитие системы мониторинга состояния пожарной безопасности, статистического учета пожаров, а также оценки результативности работы по осуществлению пожарного надзора. Эффективность управленческих решений в области осуществления государственного пожарного надзора во многом зависит от полноты и достоверности информации о результатах работы надзорных подразделений и состояния пожарной безопасности в регионах. Зачастую на практике увеличение объема применения мер юридической ответственности тем или иным органом однозначно оценивается как улучшение его работы. Между тем соответствующие формы отчетности не содержат достаточной информации о существенных, качественных сторонах правоприменительной практики. Более того, оценка качества надзорной деятельности по количеству выявленных правонарушений создает искаженное общественное мнение о работе органов Государственной противопожарной службы и ее социальной роли в обществе.

Представляется, что оценка деятельности надзорных подразделений должна быть тесно увязана со степенью противопожарной защиты объектов или района (региона) в целом. Возможно использование в качестве таких критериев результаты паспортизации населенных пунктов. В основу этой оценки можно положить уровень противопожарной защиты конкретного города, поселка. Наряду с этим, постоянного внимания требуют вопросы совершенствования контроля деятельности государственных инспекторов по пожарному надзору. По мнению автора, при оценке деятельности государственного инспектора, наряду с его профессиональными качествами, следует учитывать поступившие в отношении его жалобы и заявления должностных лиц и граждан.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации»

1. Конституция РФ от 12.12.1993.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 7 января. № 1 (часть I). Ст. 1.

3. Уголовный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

4. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. 5 декабря. № 32. Ст. 3301.

5. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от29 января 1996 г. N 5 ст. 410

6. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 29 июля. № 30. Ст. 3012.

7. Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве РФ» // СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712.

8. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 2 июня. № 22. Ст. 2063.

9. Федеральный закон от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 30 декабря. № 52. (часть I). Ст. 5140.

10. Федеральный закон от 13.07.2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. 13 августа. № 33 (Часть I). Ст. 3430.

11. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. 26 декабря. № 35. Ст. 3649.

12. Закон РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Российская газета. 1993. № 89. 12 мая.

13. Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 "О безопасности" // Российская газета. 1992. 6 мая. № 103.

14. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 24 мая. № 21. Ст. 2023.

15. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта. № 50 . '

16. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 11 марта. № 48.

17. Указ Президента РФ от 9 ноября 2001 г. № 1309 "О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. 12 ноября. № 46. Ст. 4348. •

18. Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820 "О государственном пожарном надзоре" // Российская газета. 2005. 14 января. № 4.

19. Постановление Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 595 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 26 августа. № 34.

20. Постановление Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 373 "О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 10 июня. № 23. Ст. 2175.

21. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.1993 №10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №3; 1997. №1; 2000. №4; 2002. №6.

22. Приказ Минэкономразвития России от 21 июня 2003 г. № 197 «Об утверждении Положения о государственной системе классификации гостиниц и других средств размещения» // Вестник Госстандарта России. 2003. № 10.

23. Приказ МЧС России № 161 от 28 марта 2003 года «Об утверждении Концепции совершенствования деятельности в области осуществления государственного пожарного надзора на период до 2005года" // СПС «Гарант».

24. Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. N 132 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 29 мая. № 102 (специальный выпуск).

25. Приказ МЧС РФ от 8 июля 2002 г. N 320 "Об утверждении Перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации в области пожарной безопасности"// "Пожарная безопасность", 2002 г., N 4

26. Приказ ГУГПС МЧС и ГО РФ №24 от 4.07.2002 года «Об утверждении Инструкции по организации осуществления лицензионной деятельности в области пожарной безопасности» // СПС «Гарант».

27. Приказ Минтопэнерго РФ от 25 марта 1997 г. № 88 "Об утверждении Положения о ведомственной пожарной охране Министерства топлива и энергетики Российской Федерации" // Сборник нормативных документов по пожарной безопасности. С. 215.

28. Приказ ГУГПС МВД РФ от 28 марта 1996 г. N 10 "Об утверждении нормативных правовых актов Системы сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности" // Российские вести. 1996. 6 июня. № 104.

29. Распоряжение ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу №73 от 27.06.2005 года «О порядке применения положений Кодекса РФ об административных правонарушениях в части осуществления приостановления деятельности»//СПС «Гарант»

30. Закон города Москвы от 18 декабря 1996 г. "О пожарной безопасности" // Пожарная безопасность, информатика и техника. 1997. № 1. С. 7-17.

31. Закон Санкт-Петербурга от 18 января 2001 г. N 17-1 "О пожарной безопасности Санкт-Петербурга" // "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга" (приложение к Вестнику Законодательного Собрания). 2001. 1 февраля. № 2. С.З.

32. Закон Тюменской области от 26 ноября 1998 г. "О пожарной безопасности" // Тюменские известия. 1998. №11.

33. Обзор административно-правовой деятельности подразделений Управления ГПС Санкт-Петербурга за 10 месяцев 2005 года

34. Обзор административно-правовой деятельности подразделений Управления Государственного пожарного надзора Главного управления ГО и ЧС Санкт-Петербурга за 2004 год.

35. Обзор административно-правовой деятельности подразделений Управления Государственной противопожарной службы г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области за 2003 год.

36. Обзор административно-правовой деятельности подразделений Управления Государственной противопожарной службы ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области за 2001 год.

37. Пожары и пожарная безопасность в 2003 году: Статистический сборник. Под общей редакцией Е.А.Серебренникова, А.В.Матюшина. М.: ВНИИПО. 2004.

38. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Юристъ. 1998.

39. Административное право Российской Федерации. Под ред. Н.Ю.Хаманевой. М.: Юристъ. 2005.

40. Административное право. Под ред. Т.В.Козьмина. М.: Издательский центр «Академия». 2003.

41. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. Л.Л. Попова. — М.: Юристъ. 1990.

42. Бахрах Д.Н. Административное право: (Часть общая): Учебник. — М.: Юристь. 2003.

43. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. Учебник для вузов. М.: Изд. Группа Норма-Инфра. 1998.

44. Бобылева А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика осуществления. М.: Юристъ. 2003.

45. Васильев А.И., Сальников В.П., Степашин С.В. Национальная безопасность России: конституционное обеспечение. С-Пб.: Издательство «Университет». 1999.

46. Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. М.: БЕК, 1996.

47. Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юрист. 2003.

48. Комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"/ Под ред. А.Н.Ткач. М.: ЗАО "Юридический Дом "Юстицинформ", 2003.

49. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. М.: Юристъ, 2002.

50. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия: Учебник / Под ред. А.П.Гуляева. М.: МАЭП, ИИК "Калита", 2000.

51. Конин Н.М., Соколова JI.M. Конституция России и некоторые проблемы становления государственной исполнительной власти // Реализация Конституции России: Межвуз. науч. сб. Саратов, 1994.

52. Мандрица В.М., Касьянов В.В. Правовые основы управления: Учебное пособие. Ростов н/Д.: Феникс, 2002.

53. Ожегов С.Н., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / РАН. 4-е изд. М. 1999.

54. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. Объединенная редакция МВД России Москва 1996 г. // Интернет-ресурс www.fireman.ru

55. Словарь современного русского литературного языка. М. 1996. Т.5. С. 1342. Т.7.

56. Старилов Ю.Н. Курс административного права. М.: Юристъ, 2002.

57. Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Книга первая. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001.

58. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005.

59. Толковый словарь русского языка. Под ред. Д.Ф.Ушакова. М., 1998. Т.1.

60. Худолеев В.В. Комментарий к Федеральному закону "О техническом регулировании"// Консультант бухгалтера. 2004. N 4.

61. Хозяйственная реформа, управление и право / Под ред. Козлова Ю.М. -М.: изд-во МГУ, 1973.

62. Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994.

63. Антипов В.И., Дмитрук В.М. Квалификация органами внутренних дел нарушений правил пожарной безопасности. Киев: Наукова Думка, 1985.

64. Атаманчук Т.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юристъ, 1997.

65. Безденежных В.М. Обеспечение законности в административной деятельности ОВД. М.: Юристъ, 1998.

66. Беляев В.П. Надзорная форма государственной деятельности в России. Белгород. 2001.

67. Бобылева А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика осуществления. М.: Юристь. 2003.

68. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М.: Изд. Норма. 1997.

69. Глущенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан. СПб. 1998.

70. Горшенев В.М. и др. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М.: Юридическая литература. 1976.

71. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987

72. Гущин А.В. Лицензирование в Российской Федерации: правовые и организационные основы. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К». 2004.

73. Елисеев Е.П. Система органов государственной власти в современной России. М.: Юристь. 1997.

74. Елисеев Е.П. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. М.: Юристь. 1998.

75. Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти. М.: Юридическая литература. 2001.

76. Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М.: Изд. Норма. 1997.

77. Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности. М. 1995.

78. Макарова Е.Г. Административно-юрисдикционная деятельность Государственной противопожарной службы МВД. Омск. 2001.

79. Марков К.В. Государственный контроль. М.: Известия. 2004

80. Мартынов А.В. Теорико-правовые вопросы административного надзора в области промышленной безопасности. Н.Новгород: Издательство Нижегородского госуниверситета им. Н.И.Лобачевского, 2002.

81. Морозова JT.A. Правительство, министерства и ведомства в зарубежныхстранах. М.: Изд. Норма 1994. 99.0синцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в РФ. Екатеринбург. 1999.

82. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. Екатеринбург. 2001.

83. Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960.

84. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М.: Госюриздат, 1963.

85. Савин М.Я. Административный штраф. М. Госюриздат, 1984.

86. Савельев П.С. Государственный пожарный надзор в СССР. М.: Стройиздат, 1986:

87. Старилов Ю.Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М.: Изд. Норма, 2004.

88. Старовойтов' А. А. Административно-правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (вопросы теории и практики). СПб.: Изд. СЗГС. 2005.

89. Салищева Н.Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М.: Наука, 1970.

90. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Наука. 1974.

91. Сорокин В.Д. Избранные труды. Санкт-Петербург. Издательство Р.Асланова «Юридический центр Пресс». 2005.

92. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974.

93. Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость. Формирование политической системы в России. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 1996. •

94. Фомин А.В., Уткин Н.И., Пономаренко Д.А. Государственный пожарный надзор. СПб.: СПбИГПС МЧС России, 2004.

95. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. — М.: Институт государства и права Российской Академии наук, 1997.

96. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002.

97. Чепунов О.И. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты. М. Юристъ, 1999.

98. Шергин А':П. и др. Исполнение административных взысканий органами внутренних дел. — М., 1990.М. М.: Изд. Норма, 2001.

99. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Наука, 1979.

100. Шестаков А.В. Лицензирование предпринимательской деятельности. М.: Юристъ, 2001.

101. Щаблов Н.Н., Виноградов В.Н., Артамонов B.C., Миляев А.А. Огненное страхование. СПб.: СПбИГПС МЧС России, 2004.

102. Щаблов Н.Н. Пылающая Русь. Страницы истории. СПб.: СПбИГПС МЧС России, 1996.

103. Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Л., 1976.

104. Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). М.: Юристъ,1996.

105. Аляутдинов Ф.М. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М. 2001.

106. Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел. Дисс. . канд.юрид. наук. М. 1998. .

107. Кармолицкий А. А. Правовое регулирование полномочий государственных инспекций. Дисс. .канд.юр ид. наук. М. 1976.

108. Краснов В.И. Принцип законности в применении административной ответственности. Автореф. дис. . канд.юрид.наук. Воронеж. 2003.

109. Кучерена А.Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации: Автореф. дис. . канд.юрид.наук. М. 1998.

110. Маслов А.Е. Административно-правовое регулирование и организация лицензионной деятельности в сфере пожарной безопасности. Автореф. дис.канд.юрид.наук. М. 2001.

111. Петров Е.Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти в РФ. Автореф.дис. . канд.юрид.наук. С-пб. 2002.

112. Олейников С.Н. Общетеоретические проблемы юридической процессуальной формы: Автореф.дис. . канд.юрид.наук. Харьков. 1986.

113. Прозоров А. Л. Административный надзор в государственном управлении. Дисс. .канд.юрид.наук. М.: МГУ, 1986.

114. Стахов А.И. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности: Автореф.дис. . канд.юрид.наук. М. 2001.

115. Чепунов О.И. Исполнительная власть в Российской Федерации и ее субъектах: конституционно-правовое регулирование: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М. 2001.

116. Шалашов В.И. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел (милиции). Автореф. дис. . канд.юрид.наук. М. 1997.

117. Боннер А.Т. Обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов // Правоведение. 1984. N 5.

118. Воронов А.Ф., Трофименко И.Н. Некоторые проблемы лицензирования// Юридический мир. 1998. №5.

119. Гилетич А. Снятие избыточных барьеров на пути развития предпринимательской активности одна из актуальнейших задач в современных условиях // Пожарное дело. 2004. №6.

120. Гусева Т.А., Чапкевич JI.E. Федеральный закон "О техническом регулировании": Достоинства и недостатки // Законодательство и экономика. 2004. N 5.

121. Дешевых Ю., Гилетич А., Нестругин А. Перспективы развития форм и методов осуществления государственного пожарного надзора // Пожарное дело. 2003. №12.

122. Дешевых Ю., Нестругин А., Широков В. Единый надзор МЧС России: этапы создания // Пожарное дело. №1. 2004.

123. Ерицян А.В. государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. №2.

124. Запольская Е. ГОСТы отменяются? Реформа системы технического регулирования // Двойная запись. 2003. № 8.

125. Калмыкова А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2004. № 8

126. Квач В. Оперативная обстановка с пожарами в Российской Федерации за пять месяцев 2005 года // Пожарное дело. 2005. №7.

127. Кривошонок В. Безопасность людей главная задача госпожнадзора // Пожарное дело. 2004. №8.

128. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы: (История и современность) // Государство и право. 2002. № 9. С. 35-48;

129. Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. № 8. С. 35-47.

130. Кудашкин В.В. Правовые аспекты лицензирования хозяйственной деятельности // Российское право. 1999. №1.

131. Маслов А.Е. Правые проблемы лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы // Тезисы докладов. Иркутск. 2003.

132. Мозговой И. Порядок приостановления и аннулирования лицензий // Российская юстиция. 1999. №6.

133. Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. №6.

134. Паламарчук А., Бут Н. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании // Законность. 2000. №6.

135. Полянский И.А. Правовая природа исполнительной власти и ее место в организации государственной власти // Правоведение. 1999. № 4.154. ' Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. № 2.

136. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. М. 1963.

137. Ремнев В.И. Соотношение судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан // Правоведение. 1984. № 5.

138. Смирнов Н. Госпожнадзор: активнее реализовывать свои права // Пожарное дело. 2005. №3.

139. Соловьева А.К. Перспективы развития административной юстиции в России: Организационный и формальный подход// Правоведение. 1999. №1.

140. Старовойтов А.А. Виды правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти и их соотношение // История государства и права. М. 2005.

141. Старовойтов А.А. Правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти в субъектах федерации

142. Северо-Западного федерального округа // Управленческое консультирование. 2005.№1.

143. Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. №8.

144. Тотьев К.Ю. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспектива реформ // Хозяйство и право. 2001. №12.

145. Чуприян А.П. Государственный пожарный надзор: некоторые итоги и перспективы// Пожарное дело. 2004. №2.

146. Хуторецкий Р. Развитие российского законодательства о лицензировании // Право и жизнь. 2000. №28.

147. Шатов С. Вопросы обеспечения законности в административной практике органов госпожнадзора // Пожарное дело. 2004. №8.

148. Якимов А.Ю. О должностных лицах и представителях власти как субъектах административной юрисдикции // СПС «Гарант».

Автор: Катукова, Наталья Владимировна
Город: Санкт-Петербург
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Катукова, Наталья Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Катукова, Наталья Владимировна, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Катукова, Наталья Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Катукова, Наталья Владимировна, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации»