СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Стахов, Александр Иванович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ. 2
ГЛАВА 1. Административно-правовое регулирование пожарной безопасности
§ 1. Пожарная безопасность, как объект административно-правового регулирования. 12
§ 2. Понятие, содержание и виды организационно-правового обеспечения пожарной безопасности. 35
§ 3. Общая характеристика административного законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности.63
ГЛАВА 2. Правовые и организационные формы обеспечения пожарной безопасности органов внутренних дел
§ 1. Государственная противопожарная служба МВД Российской Федерации как основной субъект обеспечения пожарной безопасности.92
§ 2. Организационно-правовые формы деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватные потенциальной угрозе пожара .113
§ 3. Организационно-правовые формы деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватные реальной угрозе пожара. 149
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности в России"
Ежегодно в Российской Федерации происходит более 245 тысяч пожаров, которые уносят жизни свыше 14 тысяч человек и приводят к травмированию более 14,5 тысяч человек1. При этом, пожары за год уничтожают в среднем 71,6 тысяч строений и более 6,9 тысяч единиц техники. Прямой материальный ущерб от пожаров составил в 1999 году более 1,7 млрд. рублей2, а в 2000 году по учетным данным ВНИИПО МВД Российской Федерации достиг 1,8 млрд. рублей. Общие потери от пожаров составили свыше 30 млрд. рублей3.
Очерченный уровень потерь от пожара, по нашему твердому убеждению, позволяет признать организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности важнейшим государственно-публичным институтом, а его модернизацию в новых экономических условиях рассматривать в качестве одного из приоритетных направлений административно-правовой политики в сфере национальной безопасности России.
Организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности призвано решать такие задачи, как установление административно-правовых требований пожарной безопасности, регламентирующих пожаробезопасное владение, пользование и распоряжение имуществом; предупреждение, выявление, пресечение и нейтрализация административных нарушений установленных требований пожарной безопасности; административно-правовая организация тушения пожаров и нейтрализация их последствий.
Перечисленные задачи по обеспечению пожарной безопасности реализуются в условиях различных форм собственности, а также органами власти и управления при помощи административно-правовых средств так или иначе за
1 См.: Пожары и пожарная безопасность в 1999. Статистический сборник под общей редакцией Серебренникова Е.А., Матюшина A.B. ч. 1. М.: ВНИИПО МВД России. 1999, с. 5.
2 См.: там же, с. 4.
3 См.: Обстановка с пожарами в Российской Федерации в 2000 году. Пожарная безопасность. № 1,2001, с.111-118. трагивающих право собственности и свободу экономической деятельности, гарантированные Конституцией Российской Федерации.
Только должностными лицами Государственной противопожарной службы (ГПС) МВД России в 1999 году привлечено за нарушение требований пожарной безопасности к административной ответственности в виде штрафа свыше 9,5 млн. человек, из них более 314 тысяч граждан1. Кроме того, органами (должностными лицами) ГПС МВД России ежегодно приостанавливается работа более 100 тысяч предприятий различных организационно-правовых форм и форм собственности2. Растет число случаев приостановления и аннулирования лицензий в области пожарной безопасности. Так, за период с 1995 года по 2000 год число приостановленных лицензий в области пожарной безопасности выросло в 1,7 раза, а число аннулированных лицензий в 1,2 раза3.
При этом, анализ административного законодательства в области пожарной безопасности позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствуют юридически точные критерии ограничения права собственности и свободы экономической деятельности в целях обеспечения пожарной безопасности.
Требования пожарной безопасности, составляющие нормативную основу организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, представляют собой массив административно-правовых норм пожарной безопасности, установленных Федеральным собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые получают развитие (детализируются и конкретизируются) в несистематизированных разнородных социальных и технических нормах устанавливаемых: МВД России и иными федеральными органами исполнительной власти, Главным управлением государственной противопожар
1 См.: Пожары и пожарная безопасность в 1999 году. Статистический сборник под редакцией Серебренникова Е.А., Матюшина A.B. ч. II. М.: ВНИИПО МВД России. 1999, с. 54.
2 См.: там же, с. 55.
3 См.: там же, с. 72. ной службы МВД России, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций. Очерченное состояние нормативно-правовой базы обеспечения пожарной безопасности сочетается с отсутствием единого механизма государственной предметно-функциональной систематизации, специализации и унификации государственных и негосударственных требований пожарной безопасности.
Соответственно, изложенные обстоятельства подрывают единство правового пространства в области пожарной безопасности и негативно сказываются на единообразии деятельности органов (должностных лиц) Государственной противопожарной службы МВД России, выполняющей функции основного субъекта организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Кроме того, важно обратить внимание на то, что формы деятельности ГПС МВД России по организационно-правовому обеспечению пожарной безопасности сложившееся в новых экономических условиях (в частности: сертификация, лицензирование, административное правотворчество в области пожарной безопасности) подвергнуты административно-правовой процессуализа-ции наряду с традиционными для советского периода государственным пожарным надзором и организацией тушения пожара без взаимной согласованности, в разной степени и посредством разнородных по юридической природе норм законов, а также актов принятых Правительством Российской Федерации, МВД России, Главным управлением ГПС МВД России.
Такое положение привело к образованию сложных конструкций ведомственных норм, которые не позволяют юридически точно очертить рамки, раскрыть сущность и содержание предметно-функциональных форм административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности соотносимо с современной административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
Вместе с тем, соизмеримо с административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности, обозначенной в Законе от 05.03.92 года № 24461 "О безопасности" (в ред. Закона РФ от 25.12.92 года № 4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.93 года № 2288)' и Указе Президента Российской Федерации от 10.01.2000 года № 24 "О Концепции национальной безопасности в Российской Федерации" , представляется насущным установление в нормах права юридически точного соотношения системы обеспечения пожарной безопасности с системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и определение функций обеспечения пожарной безопасности Президента Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательных и судебных органов, а также органов прокуратуры.
Опубликованные в 70 - 80-е годы работы по проблемам обеспечения пожарной безопасности Б.Е. Касымова, А.И. Микеева, В.Г. Татаряна и других авторов не разрешают очерченных выше проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, обусловленных сложившимися в настоящее время экономическими, политическими и правовыми факторами. В работах ученых юристов (А.Г Елагин, Б.П. Кондрашов, В.М. Черенков), а также ведущих специалистов государственной противопожарной службы (H.H. Брушлин-ский, С.П. Булавин, П.Л. Земченок, В.Т. Кишкурно, Е.А. Мешалкин, Е.А. Серебренников) опубликованных в постсоветский период по вопросам обеспечения пожарной безопасности освещаются отдельные вопросы систематизации законодательства в области пожарной безопасности, приводятся возможные критерии соотношения пожарной безопасности с национальной безопасностью Российской Федерации, определяются основные функции ГПС МВД России и пути укрепления пожарной безопасности. Вместе с тем, работы постсоветского периода в области пожарной безопасности ограничиваются рамками предупреч
1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 679; Ведомости СНД и ВС РФ 1993. № 2. Ст. 77; Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993. № 52. Ст. 5086.
2См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170. ждения и тушения пожаров, не раскрывают в комплексе механизм, систему и формы обеспечение пожарной безопасности через призму обеспечения защищенности конституционных прав, свобод, гарантий и законных интересов личности, общества и государства от административно-правовых угроз пожара, не отражают проблем комплексной предметно-функциональной административно-правовой процессуализации деятельности ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности применительно к различным формам собственности, условиям свободы экономической деятельности, сложившимся административно-правовым формам государственного и негосударственного социального управления в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
В силу изложенных обстоятельств избранная диссертантом тема и полученные результаты исследования представляются актуальными.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения регулируемые требованиями пожарной безопасности, которые складываются по поводу реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства адекватно угрозе пожара.
Предмет исследования составляет юридическая природа пожарной безопасности, система, механизм и формы обеспечения пожарной безопасности под углом административной деятельности ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности, как основного субъекта системы организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Целью настоящего диссертационного исследования является разработка концепции организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в сложившихся новых социально-экономических и административно-политических условиях.
В рамках очерченной цели ставились следующие конкретные задачи: - исследование пожарной безопасности, как объекта административно-правового регулирования в сфере национальной безопасности Российской Федерации;
- изучение механизма организационно-правового обеспечения пожарной безопасности;
-уяснение соотношения системы обеспечения пожарной безопасности с системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
-оценка состояния правовой основы обеспечения пожарной безопасности;
- исследование организационно-правовых форм деятельности государственной противопожарной службы МВД России по обеспечению пожарной безопасности.
Для решения поставленных задач использовались: формально-юридический и сравнительно-правовой методы, метод системно-структурного анализа и формально-логический метод.
Научную основу исследования составили научные труды по общей теории права, административному праву, а также административной деятельности органов внутренних дел таких авторов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, П.Т. Василенков, Н.В. Витрук, И.А. Галаган, Ф.А. Григорьев, М.И. Еропкин, И.М. Зайцев, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.И. Матузов, A.B. Малько, М.И. Пискотин, Б.В. Россинский, Н.Г. Са-лищева, Ю.М. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Л.В. Тихомирова, М.Ю. Тихомиров, А.Д. Черкасов, Е.В. Черных, Л.С. Явич, А.Ю. Якимов.
В процессе подготовки диссертации использовались труды ученых по проблемам административного принуждения в сфере безопасности: A.B. Ар-бузкина, И.И. Веремеенко, В.В. Власенкова, В.В. Власова, В.Р. Кисина, В.В. Колесникова, Б.П. Кондрашова, П.И. Кононова, В.П. Лозбякова, Ф.С. Разарено-ва, A.C. Телегина.
Непосредственное влияние на теоретическую основу исследования оказала научно-практическая помощь, суждения, выводы ученых и специалистов по проблемам пожарной безопасности: А.Г. Елагина, В.Т. Кишкурно, Е.А. Ме-шалкина, А.К. Микеева и некоторых других.
Определенное влияние на ход научной работы оказали современные научные подходы в понимании административно-правовой политики Российского государства Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, других ученых.
При подготовке диссертации автором произведен анализ действующего законодательства в области пожарной безопасности Российской Федерации, в том числе проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В порядке сравнительного правоведения изучались акты административного законодательства, регламентирующие обеспечение иных видов национальной безопасности Российской Федерации, законодательство в области пожарной безопасности Украины, а также некоторые нормативные правовые акты по пожарной безопасности советского периода.
Эмпирическую базу диссертации, составило исследование статистических данных по пожарной безопасности в России за период с 1994 года по 2000 год, нормативных административных актов принятых по вопросам пожарной безопасности администрацией Кировской области и администрацией г. Кирова, административных актов по обеспечению пожарной безопасности принятых Управлением ГПС УВД Кировской области, Отделом ГПС № 16 ГУГПС МВД Российской Федерации, а также исследование локальных нормативных актов и административных договоров по обеспечению пожарной безопасности Вятского машиностроительного предприятия "Авитек" Российского Авиационно-космического агентства и Кирово-Чепецкого химического комбината Министерства Российской Федерации по атомной энергии.
Предлагаемая вниманию диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование юридической природы пожарной безопасности, а также сущности проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности личности, общества, государства в условиях сочетания государственного управления и социального самоуправления, многообразия форм собственности и свободы экономической деятельности.
В исследовании по новому рассматриваются изучавшиеся в науке:
- понятие, содержание и соотношение технико-правовых категорий "пожар", "угроза пожара", "пожарная безопасность";
- карательные и восстановительные санкции неправомерного поведения;
- систематизация требований пожарной безопасности, нарушение которых создает угрозу возникновения пожара;
- унификация и специализация правовых норм, регламентирующих обеспечение пожарной безопасности.
По нашему мнению, принципиально новым для административно-правовой науки является:
- дифференцированное определение юридического содержания жизненно важных интересов личности, общества, государства;
- ранжирование пожарной безопасности на личную, общественную, государственную;
- выделение в качестве функций обеспечения пожарной безопасности: регламентации, содействия реализации, охраны и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства адекватных угрозе пожара;
- комплексное определение организационно-правового обеспечения пожарной безопасности и подразделение его на государственное, муниципальное, локальное;
- введение понятия и классификация административно-правовых угроз пожара;
-определение и разграничение административных полномочий ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности, адекватных потенциальной и реальной административно-правовой угрозе пожара;
- выделение и разграничение предметно-функциональных форм обеспечения пожарной безопасности, адекватных потенциальной и реальной административно-правовой угрозе пожара.
На защиту автором выносятся следующие основные положения:
1. Понятие и соотношение личной, общественной и государственной пожарной безопасности.
2. Определение системы обеспечении пожарной безопасности России.
3. Понятие и соотношение локального, муниципального, государственного организационно-правового обеспечении пожарной безопасности.
4. Основные направления дифференцированной процессуализации административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватной потенциальной угрозе пожара.
5. Понятие и соотношение компенсационных и ретроспективных админи-стративно-юрисдикционных производств по обеспечению пожарной безопасности адекватных реальной угрозе пожара.
6. Предложения по систематизации, специализации и унификации технико-правовых норм пожарной безопасности.
Результаты исследования и выводы предложенные в диссертации могут быть использованы при подготовке федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принимаемых по вопросам пожарной безопасности, а также в рамках учебного курса "Административное право", специальных курсов "Административная ответственность", "Право безопасности".
Осуществление систематизации, специализации и унификации государственных, муниципальных и локальных требований пожарной безопасности в обозначенных направлениях позволяет модернизировать существующую правовую основу системы обеспечения пожарной безопасности сопоставимо с Конституцией Российской Федерации, действующим административным законодательством в сфере национальной безопасности и, как следствие, избежать коллизий административного правотворчества и конфликтов правоприменения в области пожарной безопасности.
Разработка и принятие Наставления по административной деятельности ГПС МВД России на основе результатов проведенного диссертационного исследования позволит юридически точно очертить и провести во взаимосвязи комплексную предметно-функциональную процессуализацию административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватно потенциальным и реальным угрозам пожара, соотносимо с государственной административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Стахов, Александр Иванович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1. Действующее административное законодательство в области пожарной безопасности не позволяет юридически точно раскрыть понятие и механизм организационно-правового регулирования пожарной безопасности под углом административно-правовой политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации обозначенной в законе Российской Федерации от 05.03.92 года № 2446-1 "О безопасности" и Указе Президента Российской Федерации от 10.01.2000 года № 24 "О Концепции национальной безопасности в Российской Федерации". В этой связи, видится необходимым, в нормах Федерального Закона от 18.11.94 года "О пожарной безопасности": закрепить такие социально-правовые категории, как "жизненно важные интересы личности, общества и государства"; "потенциальная (реальная) административно-правовая угроза пожара"; определить пожарную безопасность в качестве различных состояний урегулированности правом общественных отношений, складывающихся по поводу реализации жизненно важных интересов личности, общества, государства адекватно потенциально (реальной) административно-правовой угрозе пожара; ранжировать пожарную безопасность на личную, общественную, государственную и соответственно, разграничить локальное, муниципальное, государственное организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности адекватные потенциальной и реальной административно-правовой угрозе пожара. При этом, обоснованно к числу источников административно-правовой угрозы пожара отнести: ожидаемые и действительные административные нарушения требований пожарной безопасности ожидаемый (действительный) саморазвивающийся пожар, ожидаемые (действительные) последствия пожара, способные причинить вред жизненно важным интересам личности, общества и государства. Среди предметных функций обеспечения пожарной безопасности целесообразно в нормах указанного закона назвать: регламентацию, содействие реализации, охрану и защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства адекватные потенциальной (реальной) административно-правовой угрозе пожара.
2. Проведенные статистический и динамический срезы системы обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации, описанной в Федеральном Законе от 18.11.94 года "О пожарной безопасности", не позволяют соотнести названную систему с системой обеспечения национальной безопасности России, а также назвать функции обеспечения пожарной безопасности Президента Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) органов, судебных органов, органов прокуратуры. В названном законе перечислены административные полномочия органов местного самоуправления, права, обязанности и ответственность предприятий в области пожарной безопасности, но не обозначены предметные функции организационно-правового обеспечения пожарной безопасности передаваемые государством органам (должностным лицам) местного самоуправления, органам управления (уполномоченным лицам) коммерческих и некоммерческих организаций, а также гражданам.
В этой связи, представляется целесообразным в нормах ФЗ "О пожарной безопасности": закрепить комплексную дефиницию системы обеспечения пожарной безопасности России как органической части системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; определить цель, задачи и функции системы обеспечения пожарной безопасности; обозначить предметные функции обеспечения пожарной безопасности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, МВД Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, законодательных органов, судебных органов, органов прокуратуры; разграничить по предметно-функциональному признаку субъектов системы обеспечения пожарной безопасности на органы (должностные лица) государственной власти, органы (должностные лица) местного самоуправления, органы управления (уполномоченные лица) коммерческих и некоммерческих организаций, граждане. Признать основным субъектом системы обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации - Государственную противопожарную службу МВД России.
3. Логико-позитивный анализ административного законодательства в области пожарной безопасности позволяет констатировать, что требования пожарной безопасности регламентирующие пожаробезопасное владение, пользование и распоряжение имуществом представляют собой массив правовых норм, установленных законодательными (представительными) органами государственной власти, которые детализируются и конкретизируются в нормативных актах по пожарной безопасности принимаемых: исполнительной органами (должностными лицами) государственной власти, органами (должностными лицами) местного самоуправления, органами управления (уполномоченными лицами) коммерческих и некоммерческих организаций.
В целях создания единого правового пространства в области пожарной безопасности, представляется обоснованным в нормах ФЗ "О пожарной безопасности" ввести дефиниции: государственных, муниципальных, локальных требований пожарной безопасности и установить порядок развития (детализации и конкретизации) государственных требований пожарной безопасности в муниципальных, а также в локальных требованиях пожарной безопасности; соотнести по юридической силе между собой государственные, муниципальные, локальные требования пожарной безопасности; выделить среди государственных требований пожарной безопасности предметно-функциональные (специализированные) группы: лицензионных и сертификационных требований пожарной безопасности. Систематизацию, специализацию и унификацию государственных, муниципальных и локальных требований пожарной безопасности видится оптимальным провести усилиями государственной противопожарной службы МВД России во взаимодействии с органами юстиции.
4. Проведенное исследование организационно-правовых форм деятельности органов (должностных лиц) ГПС по регламентации, содействию реализации и охране жизненно важных интересов личности, общества и государства позволяет выделить правоустановительные, правонаделительные (разрешительные и договорные) и контрольно-надзорные организационно-правовые предметно-функциональные формы обеспечения пожарной безопасности адекватные потенциальной угрозе пожара. При этом, следует обратить внимание на то, что названные предметно-функциональные формы обеспечения пожарной безопасности в большей части подвергнуты детальной процессуализации ведомственными нормами, установленными ГУГПС МВД России. Некоторые из названных форм подвергнуты детальной процессуализации ведомственными правовыми нормами установленными МВД России. Наряду с названными имеют место формы обеспечения пожарной безопасности, которые обозначены в законодательных нормах и подвергнуты фрагментарной процессуализации ведомственными нормами или подвергнуты процессуализации при помощи рекомендательных норм. Такое положение привело к созданию сложных (в ряде случаев несогласованных и противоречивых) конструкций законодательных и ведомственных норм, которые создают предпосылки для возникновения правовых споров в области обеспечения пожарной безопасности по поводу реализации права собственности, свободы экономической деятельности, гарантий местного самоуправления и не позволяют оптимизировать взаимодействие ГПС с иными государственными органами адекватно потенциальной административно-правовой угрозе пожара.
В этой связи, представляется обоснованным юридически точно выделить и подвергнуть комплексной процессуализации следующие предметно-функциональные административные производства по обеспечению пожарной безопасности, реализуемые органами (должностными лицами) ГПС адекватно потенциальной угрозе пожара: производство по принятию ГПС нормативных документов по пожарной безопасности; производство по согласованию ГПС документов по пожарной безопасности, принимаемых иными субъектами обеспечения пожарной безопасности; производство по заключению ГПС договоров о создании объектовых подразделений; производство по заключению соглашений о взаимодействии ГПС с иными органами государственной власти; производство по выдаче ГПС лицензий; производство по выдаче ГПС заключений о соответствии лицензионным требованиям пожарной безопасности отдельных видов деятельности, лицензируемых иными лицензирующими органами; производство по выдаче ГПС сертификатов пожарной безопасности; производство по выдаче ГПС заключений о соответствии сертификационным требованиям пожарной безопасности продукции и услуг, сертифицируемых иными органами сертификации; контрольно-надзорные производства по обеспечению пожарной безопасности (обследования, проверки, наблюдение за соблюдением требований пожарной безопасности). При этом, обозначенные направления процессуализации, наиболее оптимально провести в рамках унифицированного нормативного правового акта, принятого и введенного в действие Правительством Российской Федерации или МВД России. В таком нормативном акте целесообразно закрепить соответствующие унифицированные формы актов ГПС по обеспечению пожарной безопасности: заключений, соглашений, лицензий, сертификатов, договоров, нормативных документов по пожарной безопасности. К примеру, это может быть Наставление по административной деятельности ГПС МВД России.
5. Изучение организационно-правовых форм деятельности ГПС по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства позволяет обратить внимание на то, что органы (должностные лица) ГПС наделяются широким набором правовосстановительных (ретроспективных) полномочий по обеспечению пожарной безопасности, реализуемых адекватно административным нарушениям требований пожарной безопасности. Реализация одних ретроспективных полномочий ГПС влечет ограничение права собственности и свободы экономической деятельности, а реализация других ретроспективных полномочий ГПС ограничения конституционных прав и свобод не влечет. При этом, реализация ретроспективных полномочий, влекущих ограничение права собственности и свободы экономической деятельности, основывается на субъективной оценке должностным лицом ГПС факторов и условий угрозы возникновения пожара и (или) безопасности людей, которые юридически точно не определены.
В этой связи, предлагается ввести законодательные дефиниции малозначительной обратимой угрозы пожара, обратимой угрозы возникновения пожара, обратимой угрозы эвакуации людей при пожаре и установить в нормах Ко-АП соответствующие составы административных нарушений лицензионных, сертификационных и иных государственных требований пожарной безопасности, создающие названные угрозы и влекущие предъявление предписаний (постановлений) ГПС. При этом адекватно факторов и условий составляющих перечисленные обратимые угрозы пожара, целесообразно провести специализацию и унификацию государственных требований пожарной безопасности, закрепленных в Правилах пожарной безопасности, Нормах пожарной безопасности, Государственных стандартах. Соответственно, в целях оптимизации административной деятельности ГПС обоснованно подвергнуть ретроспективные формы обеспечения пожарной безопасности предметно-функциональной про-цессуализации правовыми нормами Наставления по административной деятельности ГПС МВД России. В нем целесообразно определить форму: предписания (постановления) ГПС об устранении нарушений лицензионных, сертификационных и иных государственных требований пожарной безопасности создающих малозначительную угрозу пожара; предписания (постановления) по приостановлению лицензируемых, сертифицируемых и иных видов деятельности (работ, услуг), создающих обратимую угрозу возникновения пожара или эвакуации людей при пожаре; предписания (постановления) об ограничении пользования и распоряжения сертифицируемым или иным имуществом, создающим обратимую угрозу возникновения пожара или эвакуации людей при пожаре.
6. Исследование юридической природы карательных (компенсационных) административно-юрисдикционных полномочий ГПС по защите жизненно важных интересов личности, общества, государства позволяет разграничить полномочие ГПС по привлечению к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности и полномочие ГПС по привлечению к административной ответственности за неисполнение предписаний (постановлений) ГПС. При этом следует отметить, что в нормах КоАП установлен порядок привлечения к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, закрепленных в Правилах пожарной безопасности, Государственных стандартах, Строительных нормах и правилах, а порядок привлечения к административной ответственности за неисполнение предписаний (постановлений) ГПС не регламентирован. Кроме того, существующий КоАП не позволяет разграничить производство по делам об административных нарушениях требований пожарной безопасности с производством по делам о нарушениях предписаний (постановлений) и иных законных требований ГПС.
В этой связи, представляется обоснованным ввести в нормах КоАП состав административного нарушения лицензионных, сертификационных и иных государственных требований пожарной безопасности, создающего необратимую угрозу пожара и состав административного нарушения законных требований органов (должностных лиц) ГПС, создающего чрезвычайную необратимую угрозу пожара. При этом целесообразно в нормах КоАП "развести" компенсационные административно-юрисдикционные производства по делам об административных нарушениях требований пожарной безопасности, создающих необратимые угрозы пожара и ретроспективные производства, через институт освобождения от административной ответственности. В целях оптимизации деятельности ГПС, представляется обоснованным, компенсационные и ретроспективные формы обеспечения пожарной безопасности подвергнуть комплексной предметно-функциональной процессуализации в нормах Наставления по административной деятельности ГПС МВД России.
7. Среди организационно-правовых форм обеспечения пожарной безопасности по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства имеют место отдельные административно-правовые действия органов (должностных лиц) ГПС, совершаемые адекватно факторам и условиям создаваемым саморазвивающимся пожаром, а также адекватно последствиям ликвидированного пожара. Названные действия детально не регламентированы правом и влекут точно неочерченные юридические последствия. Вместе с тем, такие действия затрагивают право на неприкосновенность жилища, ограничивают свободу передвижения и могут создать правовую основу для возбуждения ад-министративно-юрисдикционного производства, либо служить поводом для уголовного преследования за нарушения требований пожарной безопасности, повлекших возникновение и развитие пожара. В этой связи, видится целесообразным подвергнуть административно-правовой процессуализации оперативно-распорядительные действия органов (должностных лиц) ГПС по тушению пожаров, а также административно-поисковые и учетно-контрольные действия органов (должностных лиц) ГПС по делам о пожарах. Предлагаемую процес-суализацию целесообразно провести в Наставлении по административной деятельности ГПС МВД России.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности в России»
1.
2. Конституция Российской Федерации Российская газета от 25.12.1993. №237
3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях утвержденный ВС РСФСР от 20.06.1984 года (в ред. ФЗ от 30.12.99 года, ФЗ от 02.01.2000 года) Ведомости ВС РСФСР 1984 года № 27 ст. 909, СЗ РФ 2000 года № 1. ч. 1 ст. 7. СЗ РФ 2000 года № 2. ст. 125.
4. Закон РФ от 05.03.92 года № 2446-1 "О безопасности" (в ред. Закона РФ от 25.12.92 года № 4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.93 года № 2288) Ведомости СНД и ВС РФ, 1992 года № 15 ст. 769 Ведомости СНД и ВС
5. РФ, 1993 года № 2 ст. 77, Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993 года № 52, ст. 5086.
6. ФЗ от 15.11.95 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (в ред. ФЗ от 02.03.99 года № 41-ФЗ) СЗ РФ. 1995. № 50. ст. 4873. СЗ РФ. 1999. № Ю. ст. 1158.
7. ФЗ от 20.06.97 года "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (в ред. ФЗ от 07.08.2000 года № 122-ФЗ) СЗ РФ.1997. № 30. ст. 3588. СЗ РФ 2000 года№ 33. ст. 3348.
8. ФЗ от 05.12.95 года № З-ФЗ "О радиационной безопасности" СЗ РФ. 1996. №3. ст. 141.
9. ФЗ от 11.11.94 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" СЗ РФ. 1994. № 35. ст. 3648.
10. ФЗ от 05.07.95 года "Об основах государственной службы" (в ред. ФЗ от 18.02.99 года № 35-ФЗ) СЗ РФ. 1995. № 31. ст. 2990. СЗ РФ 1999 года № 8. ст. 974.
11. ФЗ от 14.04.95 года "Об общественных объединениях" (в ред. ФЗ от 17.05.97 года № 78-ФЗ, от 19.07.98 года № 112-ФЗ) СЗ РФ. 1995. № 21. ст. 1930. СЗ РФ 1997. № 20. ст. 2231. СЗ РФ 1998. № 30. ст. 3608.
12. ФЗ от 08.12.95 года "О некоммерческих организациях" (в ред. ФЗ от 26.11.98 года № 174 ФЗ, от 08.07.99 года № 140 - ФЗ) СЗ РФ. 1995 года № 3. ст. 145.
13. Закон РФ от 14.06.92 года "О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 16. ст. 838.
14. Закон РФ от 27.04.93 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. ФЗ от 14.12.95 года) -Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. ст. 685. СЗ РФ 1995 года № 51. ст. 4970.
15. Закон Украины от 17.12.93 года "О пожарной безопасности" Ведомости Верховного Совета Украины, 1994 года, № 50, стр. 21.
16. Закон г. Москвы от 18.12.96 года "О пожарной безопасности"
17. Закон Кировской области от 11.03.99 года "О пожарной безопасности" Вестник Кировской областной думы и администрации области от 30.04.1999 года №2.
18. Указ Президента РФ от 17.05.2000 года № 867 "О структуре Федеральных органов исполнительной власти", СЗ РФ 2000 года №21, ст. 2168.
19. Указ Президента РФ от 10.01.2000 года № 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ 2000 года № 2. ст. 170.
20. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.97 года № 1009. // СЗ РФ 1997 года № 33 ст. 3895.
21. Правила разработки и введение в действие нормативных документов по пожарной безопасности утверждены Приказом МВД РФ от 23.11.98 года № 769.
22. Боевой устав пожарной охраны, утвержден приказом МВД РФ от 05.07.95 года №257
23. Приказ МВД РФ от 06.05.2000 года № 487 "О внесении изменений в Боевой устав пожарной охраны".
24. Инструкция о порядке создания, реорганизации и ликвидации подразделений ГПС утверждена приказом МВД РФ от 06.11.95 года № 385.
25. Устав Государственного учреждения "Главное Управление Государственной противопожарной службы МВД РФ" утвержден приказом МВД РФ от 05.10.99 года № 773.
26. Приказ МВД РФ от 30.06.94 года № 332 "Об утверждении документов по государственному учету пожаров и последствий от них в РФ".
27. О взаимодействии МВД РФ и ГКЧС России по вопросам пожарной охраны утверждено приказом МВД РФ и Государственного комитета по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий № 336/123-1992 года.
28. Правила устройства электроустановок. ПУЭ./Минэнерго СССР М. : Энерго атом, издат, 1986 648 с.
29. Правила технической эксплуатации электроустановок потребителей и правила техники безопасности при эксплуатации электроустановок потребителей, М.: энергия, 1970 288 с.
30. Строительные нормы и правила. Пожарная безопасность зданий и сооружений. СНиП 21-01-97.
31. Строительные нормы и правила. Пожарная автоматика зданий с сооружений. СНиП 2.04.09-84.
32. Строительные нормы и правила. Водоснабжение, наружные сети и сооружения. СНиП 2.04.09-84*.
33. Строительные нормы и правила. Производственные здания. СНиП 2.08.01-89*.
34. Строительные нормы и правила. Складские здания. СНиП 2.11.0185.
35. Государственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Термины и определения. ГОСТ 12.1.003-81. ССБТ.
36. Государственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Общие требования. ГОСТ 12.1.009-91. ССБТ.
37. Государственный стандарт Российской Федерации. Основные положения и порядок сертификации услуг. ГОСТ Р. Постановление Госстандарта РФ от 01.12.93 года № 24.
38. Нормативные документы ГУ ГПС МВД РФ.
39. Нормы пожарной безопасности. Муниципальная пожарная служба. Общие требования. НПБ 202-96 введены приказом ГУГПС МВД России 29.11.96 года № 60.
40. Нормы пожарной безопасности. Пожарная охрана предприятий. Общие требования. НПБ 201-96 введены приказом ГУГПС МВД России от 30.04.96 года № 19.
41. Наставление по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в РФ утверждено приказом ГУГПС МВД РФ от 25.05.95 года № 10.
42. Приказ ГУГПС МВД РФ от 25.05.95 года № 11 "О наделении должностных лиц ГПС правами по осуществлению государственного пожарного надзора".
43. Наставление по организации деятельности объектовых подразделений ГПС МВД РФ утверждено приказом ГУГПС МВД РФ от 30.10.95 года № 37.
44. Наставление по газодымозащитной службе МВД России утверждено приказом МВД РФ от 30.04.96 года № 234.
45. Правила сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности утверждены приказом ГУГПС МВД РФ от 28.03.96 года № 10.
46. Порядок сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности утвержден приказом ГУГПС МВД РФ от 28.03.96 года № 10.
47. Перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации в области пожарной безопасности утвержден приказом ГУГПС МВД РФ от 17.11.98 года №73.
48. Нормы пожарной безопасности. Порядок разработки и утверждения нормативных документов ГПС МВД России. НПБ 01-93 — введены приказом МВД России от 06.12.93 года № 521.
49. Нормы пожарной безопасности. Порядок согласования органами государственного пожарного надзора РФ проектно-сметной документации на строительство. НПБ 03-93 введены приказом МВД России от 06.12.93 года № 521.
50. Нормы пожарной безопасности. Порядок участия органов государственного пожарного надзора РФ в работе комиссий по выбору площадок (трасс) для строительства. НПБ 02-93 введены приказом МВД России от 06.12.93 года №521.
51. Нормы пожарной безопасности. Порядок государственного пожарного надзора за строительством объектов иностранными фирмами на территории РФ. НПБ 04-93 введены приказом МВД России от 06.12.93 года № 521.
52. Нормы пожарной безопасности. Порядок участия органов государственного пожарного надзора РФ в работе комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов. НПБ 05-93 введены приказом МВД России от 06.12.93 года № 521.
53. Агапов Д.Б. Административное право: Учебник М.Ф: Городец, 1999.-558 с.
54. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций М.: Юристъ, 1997 - 349 с.
55. Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в новых экономических и социальных условиях /Сборник научных трудов под ред. Н.Г. Муруханова, Н.И. Ветрова, Г.П. Химичевой М.: ЮЛ МВД РФ, 1997. 272 с.
56. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. - 639 с.
57. Арбузкин A.M., Колесников В.В. и др. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. М.: 1989. - 80 с.
58. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: издательство БЕК, 1996.-368 с.
59. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: издательская группа Норма-инфра, 2000. - 640 с.
60. Бахрах Д.Н. .Административное право России. Особенная часть: Учебник / М.: издательство БЕК, 1997. - 330 с.
61. Бачило И.Л., Катрич C.B., Сергиенко A.A. Обеспечение порядка в управлении производством. М.: Юрид. литература М.: 1986. - 156 с.
62. Бачило И.Л. Административное право и управление производством М.: Знание, 1985 64 с.
63. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М.: Юрид. литература, 1975. - 192 с.
64. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. -Ч. 1, М.: 1981. 69 с; Ч. 2, М.1982. - 111 с.
65. Витрук A.B. Обеспечение и охрана советской милицией конституционных прав и свобод граждан: Учебное пособие. М.: Высшая заочная школа МВД, 1988.-32 с.
66. Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П., Разаренов Ф.С., Телегин A.C. Административная юрисдикция: Курс лекций. М.: ЮИ МВД РФ, 1994.- 118 с.
67. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж: Издательство Воронежского Университета, 1976.- 198 с.
68. Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения применяемые милицией. М.: Московская высшая школа милиции. 1987. - с.
69. Коммерческое право: Учебник / Под. ред. Б.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой Сп-б., Изд. С-Петербургского Университета, 1997. 519 с.
70. Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М.: издательство "Щит -М", 1998. - 296 с.
71. Комментарий к КоАП. под ред. Веремеенко И.И., Салищевой Н.Г., Студеникиной М.С. М.: ООО "Издательская группа Проспект", 1997. - 832 с.
72. Коршенина К.П. Справочник по законодательству для исполнительных комитетов советов депутатов трудящихся. М.: Юридическое издательство Министерства Юстиции СССР, 1946. - 515 с.
73. Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник . М.: МЮИ МВД России "Щит - М", 1998. -335 с.
74. Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная: Учебник М.: МЮИ МВД России "Щит - М", 1998. -346 с.
75. Коренев А.П. Административное право России. Часть I: Учебник -М.: МЮИ МВД России издательство "Щит М", 1997. - 280 с.
76. Коренев А.П. Административное право России. Часть II: Учебник — М.: МЮИ МВД России "Щит-М", .1997.-313 с.
