АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование розыскной работы в паспортно-визовой сфере»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
КУНДЕТОВ Альберт Исуфович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РОЗЫСКНОЙ РАБОТЫ В ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ СФЕРЕ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москвая* -2007, у - • '
!г <т/ __
-гт
003066189
Диссертация выполнена на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Обидин Владимир Сергеевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Кононов Анатолий Михайлович
кандидат юридических наук, доцент Пичугин Вячеслав Анатольевич
Ведущая организация:
Московский университет МВД России
Защита состоится «_24_» мая 2007 г в 14 час. 30 мин на заседании диссертационного совета К 203 002 01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Академии управления МВД России по адресу. 125171, Москва, ул 3 и А. Космодемьянских, д 8, в ауд 415-417
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии управления МВД России
Автореферат разослан «—^ » апреля 2007 г
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, профессор
В И Старков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Экономические и социально-политические реформы в России затронули все стороны жизнедеятельности общества Становление и развитие рыночных отношений повлекло за собой не только позитивные сдвиги, но и породили значительный рост количества правонарушений, способствовали возникновению новых, ранее не известных видов преступлений и административных правонарушений
Приоритетными направлениями правоохранительной деятельности государственных органов являются обеспечение прав и законных интересов граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности В решении этих задач важную роль играет функционирующая в настоящее время на территории нашей страны паспортно-визовая система
Практика давно показала, что паспортно-визовая система в Российской Федерации является одним из важных элементов в механизме выявления и розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений и административных правонарушений, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, а также уклоняющихся от исполнения уголовного наказания Достаточно сказать, что только за 2004 г сотрудниками паспортно-визовой службы органов внутренних дел было установлено 97549 преступников и лиц, находящихся в розыске Сотни тысяч преступников и лиц, находящихся в розыске, ежегодно устанавливаются подразделениями криминальной милиции, используя возможности паспортно-визовой системы
Острейшей проблемой, особенно в условиях непростой демографической ситуацией, остается исполнение судебных решений о взыскании алиментов на содержание детей Растет число детей, живущих с одним родителем Зачастую ушедший из семьи родитель не предоставляет денежных средств тем, кого обязан содержать Нарушение экономической основы существования семьи и несовершеннолетнего с большой степени вероятности ведет к формированию у него антиобщественных и противоправных жизненных установок, толкает на криминальный путь Одним из фактов, негативно влияющих на положение многих детей, является уклонение одного или обоих родителей от уплаты средств на их содержание В 2004 г находилось в розыске 46439 неплательщиков алиментов на содержание детей
За последние годы повсеместно повысился спрос населения на банковский продукт Массовое получение нецелевого, потребительского, краткосрочного кредита, автокредитование, кредита на турпоездки, а также ипотека стали обычным явлением, которое актуализирует проблему возврата полученных денежных средств Растут банковские риски, связанные, в том числе, с необходимостью розыска ответчиков (должников) по делам о взыскании средств с граждан в пользу юридических лиц
Не менее важной и сложной остается проблема розыска иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в РФ по видам на жительство, и уклоняющихся от регистрации в органах миграционной службы Необхо-
димостъ повышения эффективности их розыска в целях обеспечения правопорядка, управления миграционными процессами достаточно очевидна
Создание ФМС России, передача паспортно-визовой службы органов внутренних дел в состав территориальных органов ФМС, отсутствие в законодательстве РФ норм, определяющих компетенцию органов миграционной службы и их роль в охране общественного порядка и борьбы с преступностью не может не привести к снижению результатов розыскной работы в паспортно-визовой сфере Косвенно это подтверждает снижение в 2005 г количества установленных преступников и лиц, находящихся в розыске по сравнению с 2004 г на 20,2 тыс человек
В этой связи проведение теоретико-прикладной разработки проблем розыскной работы в паспортно-визовой сфере представляется достаточно актуальной как с научной, так и практической точек зрения Отсутствие в современных условиях и на перспективу специальных исследований в этой области и обусловили выбор темы диссертации
Степень разработанности темы исследования. Паспортная система в СССР как институт административного права и как государственно-правовое явление изучалось такими учеными-правоведами как Д Н Бахрах, И П Го-лосниченко, Е В Додин, М И Еропкин, Ю М Козлов, А П Коренев, С В Кузнецов, Г С Кусков, А Е Лунев, А Н Хоботов и др
Задачи, функции, компетенция, проблемы организационно-структурного, информационного обеспечения и некоторые другие аспекты деятельности органов внутренних дел по обеспечению паспортно-визовой системы в РФ рассматривались в диссертациях И Б Кардашовой, В С Оби-дина, М Н Рыжковой, В В Сапелкиной, О Т Смирновой, Н М Смородина, Ю Н Сосновской, О В Шиловой, А А Яковлева и др
Однако избранная тема диссертационного исследования в теоретическом и прикладном отношениях продолжает оставаться практически не разработанной Отдельные аспекты розыскной работы в 60-80 г г прошлого столетия рассматривались в работах И Н Голубкова, В Д Куприянова, Г С Кускова, Б Ф Малютина, В Ф Юдаевой В тоже время в трудах указанных авторов розыскная работа в паспортно-визовой сфере как предмет монографического исследования не был востребован Кроме того, вышеперечисленные работы были написаны относительно давно и в силу этого не могли учесть ни изменений, внесенных в законодательство, ни новых тенденций, наметившихся в последние годы в жизни общества
Предлагаемый в диссертации ракурс исследования обусловлен накопившимися в рассматриваемой сфере теоретическими и прикладными проблемами правового и организационно-функционального характера, в том числе и созданием подразделений системы ФМС России, требующими своего разрешения
Все вышеуказанное и определяет актуальность темы исследования Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе розыск-
ной деятельности органов внутренних дел и подразделений системы ФМС России
Предмет исследования составляют общая и специальная литература, посвященная исследуемой проблеме, законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию розыскной работы в паспортно-визовой сфере, а также современное состояние деятельности органов внутренних дел и подразделений ФМС России в укреплении общественного порядка и борьбе с преступностью
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования являются научное обоснование предложений и разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования и повышение эффективности розыскной работы органов внутренних дел и подразделений ФМС России в паспортно-визовой сфере
Для достижения указанной цели в диссертации ставятся и решаются следующие основные задачи
- проанализировать законодательство РФ, иные нормативно-правовые акты и международные соглашения РФ, регламентирующие розыскную работу органов внутренних дел и подразделений системы ФМС,
- проанализировать административно-правовое понятие паспортно-визовая сфера,
- выявить способы и приемы использования возможностей паспортно-визовой системы в РФ в охране общественного порядка и борьбы с преступностью и осуществить их классификацию,
- исследовать организацию розыска лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов, взыскания средств в пользу юридических лиц, а также иностранных граждан и лиц без гражданства (в дальнейшем иностранцы), уклоняющихся от регистрации в органах миграционной службы,
- изучить и обобщить практику взаимодействия по линии розыска территориальных органов ФМС России с органами внутренних дел, иными органами государственного управления,
- разработать на основе полученных результатов предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования розыскной работы в паспортно-визовой сфере, а также повышению эффективности деятельности органов внутренних дел и органов миграционной службы по укреплению общественного порядка и борьбы с преступностью
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический подход к изучению проблем розыскной работы, отражающий в частности, взаимосвязь теории и практики
Теоретическую основу изучения проблемы составили научные работы в области теории государства и права, социологии, общей теории управления, административного, уголовного, семейного, гражданского и гражданско-процессуального права, относящиеся к теме диссертации
Исследование проводилось с использованием частных методов научного познания (наблюдение, экспертных оценок, изучения документов, статистического, практического материалов, юридического толкования норм права), предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, конкретно-социологического, исторического и логического анализа
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили международно-правовые соглашения по вопросам розыскной работы, соответствующие нормы Конституции РФ и подзаконных нормативно-правовых актов РФ, анализировались нормы федеральных законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов МВД России, а также материалы изучения и обобщения практики деятельности органов внутренних дел, органов миграционной службы по линии розыска В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный опыт работы в подразделениях криминальной милиции и милиции общественной безопасности Кабардино-Балкарской Республики
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые на основе действующего законодательства проведено комплексное исследование проблем правового регулирования и практики розыскной работы органов внутренних дел и органов миграционной службы в паспортно-визовой сфере, а также использования возможностей паспортно-визовой системы РФ в охране общественного порядка и борьбы с преступностью
Исследование позволило автору предложить определение понятий «паспортно-визовая сфера», «розыскная работа», провести классификацию и уточнить перечень приемов и способов использования возможностей паспортно-визовой системы РФ в охране общественного порядка и борьбы с преступностью Новизной отличаются разработанные научно-методические рекомендации по осуществлению розыска лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов
В диссертации обстоятельному анализу подвергнуты все основные направления деятельности органов внутренних дел и миграционной службы по линии розыска в паспортно-визовой сфере, сформулированы предложения и рекомендации, направленные на решение правовых, организационных и научно-методических проблем в обозначенной сфере Положения выносимые на защиту: 1 Авторское определение понятий
- «паспортно-визовая сфера», под которой понимается взаимосвязанная совокупность (система) общественных отношений, установление которых обеспечивает поддержание порядка паспортизации граждан РФ и их регистрационного учета, выезда из РФ и въезда в РФ, приобретения и прекращения гражданства РФ, пребывания иностранцев на территории РФ, а также соблюдения прав и свобод личности и интересов общества и государства При этом объектом охранительной деятельности территориальных органов ФМС являются лишь те отношения, которые урегулированы нормами права
- розыск (розыскная работа) в паспортно-визовой сфере, под которым понимается совокупность действий и мероприятий, осуществляемых упол-
номоченными государственными органами (должностными лицами) и направленных на установление места нахождения лица, розыск которого в соответствии с законодательством РФ возложен на органы миграционной службы
2 Авторская классификация способов и приемов использования возможностей паспортно-визовой системы в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, которая проведена по следующим основаниям по целям применения, по основаниям применения, по функциональной направленности деятельности, по способу получения информации
3 Уточненный перечень способов и приемов использования возможностей паспортно-визовой системы в охране общественного порядка, борьбы с преступностью выдача и обмен паспорта, регистрация по месту жительства (пребывания), контроль (надзор) за выполнением паспортно-визовых правил, ведение картотеки заявлений формы № 1, учет лиц, имеющих судимость, адресно-справочные учеты, защитные средства паспорта, проверка документов, система розыска похищенных и утерянных паспортов, использование учетов подразделений системы ФМС, добровольное дактилоскопирование граждан
4 Законодательно закрепить за территориальными органами ФМС розыскную функцию, ранее выполняемую органами внутренних дел (паспортно-визовой службой) В этих целях
- внести изменения в ст ст 112, 352 ГПК РФ, ст 28 ФЗ «Об исполнительном производстве», ст 12 ФЗ «О судебных приставах» и в другие нормативно-правовые акты РФ, имеющие отношение к регулированию розыскной работы в паспортно-визовой сфере,
- дополнить Положение о ФМС России следующими положениями а) включить в перечень основных задач Службы дополнительный пункт следующего содержания «оказание в пределах своих полномочий содействие правоохранительным органами в обеспечении охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, а также предупреждения административных правонарушений», б) дополнить перечень полномочий Службы следующим предложением «организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ розыск лиц, уклоняющихся от уплаты денежных средств по исполнительным документам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью, либо смертью кормильца, а также граждан, уклоняющихся от уплаты долга в пользу юридических лиц»,
- дополнить ст 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» указанием, что органы миграционной службы относятся к субъектам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность
- дополнить текст ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» отдельной статьей «Розыск иностранных граждан» в главе III Закона «Регистрация иностранных граждан в РФ»
5 Возложить на службу судебных приставов функцию по розыску должников, разыскиваемых по исполнительным документам, оставив за подразделениями системы ФМС только розыск ответчиков и иных категорий лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ
6 Необходимость разработки административного регламента взаимодействия подразделений системы ФМС с органами внутренних дел, иными органами государственного управления, а также негосударственными организациями по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в паспортно-визовой сфере Составной частью такого регламента может быть раздел, регулирующий вопросы розыскной работы взаимодействующих субъектов
7 Отменить норму, согласно которой гражданин РФ, прибывший к месту пребывания на срок свыше 90 дней, обязан по истечении данного срока обратиться за оформлением регистрации Предлагается вернуться к ранее существовавшему порядку, когда срок пребывания, требующий регистрацию составлял более 10 дней
8 Проект методики осуществления сотрудником органа миграционной службы местного розыска лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов на содержание детей
9 Комплекс организационных мер по совершенствованию розыскной работы включает
- создание в ряде образовательных учреждений МВД России, в том числе и Академии управления, специализированных факультетов по подготовке квалифицированных сотрудников подразделений системы ФМС России,
- выделение в органах миграционной службы с большим объемом работы сотрудника, у которого основной функциональной обязанностью является розыскная работа,
- включение показателей работы подразделений системы ФМС по розыску иностранцев в установленную отчетность результатов их деятельности,
- разработку системы оценки деятельности органов миграционной службы, в том числе и по линии розыска,
- внедрение в практику, разработанного автором, примерного плана мероприятий территориального органа ФМС по субъекту РФ по улучшению розыска должников (ответчиков) и иных лиц, розыск которых законодательством РФ возложен на органы миграционной службы,
- ускорение процесса приведения ведомственной нормативно-правовой базы, регулирующую деятельность органов миграционной службы в паспортно-визовой сфере в соответствии с законодательством РФ в этой области, в частности, разработку новой инструкций по организации деятельности адресно-справочных бюро, взамен Инструкции, утвержденной приказом МВД СССР от 12 апреля 1977 г № 0284, а также переработку Инструкции об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 5 мая 1993 г № 213 дсп
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, существенно расширяют знания как в целом в области розыска, так и в области розыскной работы в пас-
портно-визовой сфере В работе содержатся предложения по совершенствованию правового регулирования розыскной работы в паспортно-визовой сфере
Выявлены направления по совершенствованию государственного управления и организации административной деятельности органов внутренних дел и миграционной службы в рассматриваемой сфере
Исследование форм, способов и приемов использования возможностей паспортно-визовой системы, организации взаимодействия подразделений системы ФМС с органами внутренних дел, иными органами государственного управления, организационно-функциональной характеристики субъектов розыска, представляет собой определенный вклад в разработку теоретических основ розыскной работы в паспортно-визовой сфере и создают методические предпосылки для повышения эффективности деятельности органов внутренних дел и подразделений системы ФМС России по линии розыска
Прикладное значение материалов диссертации определяется совокупностью выдвинутых предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и практики розыскной работы в паспортно-визовой сфере Результаты исследования могут быть использованы
- в законотворческой и нормотворческой деятельности по совершенствованию правовой базы, регулирующей розыскную работу,
- в практической деятельности органов государственного управления, имеющих отношение к рассматриваемой деятельности,
- в преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», в общеобразовательных учреждениях МВД России Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам,
- в научно-исследовательской работе - при проведении дальнейшей разработки тем, касающихся розыскной работы в целом и, в паспортно-визовой сфере в частности
- при проведении занятий с сотрудниками органов внутренних дел и подразделений ФМС России в системе повышения квалификации
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены выбором и применением научной методологии Для обеспечения комплексности изучения вопросов, относящихся к теме диссертации, проанализирован широкий круг источников, составляющих нормативную и теоретическую базу исследования
Автором изучено советское и российское законодательство, специальная и научная литература по гражданско-процессуальному, семейному, административному праву, науки управления, оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, относящееся к предмету исследования
Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа практики деятельности органов внутренних дел, подразделений системы ФМС России, службы судебных приставов Кабардино-Балкарской Республики, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Владимирской, Московской,
Орловской, Тверской, Тульской областей, изучении информационно-аналитических документов ФМС России, статистических данных ГИАЦ МВД России В процессе исследования автором было изучено более 90 розыскных дел
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику.
Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России
Результаты диссертационного исследования отражены в публикации автора, докладывались на постоянно действующем научном семинаре по вопросам оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, проходившим в Академии управления МВД России (2006 г ) Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Управление административной деятельностью органов внутренних дел», «Организация деятельности служб общественной безопасности», а также для проведения занятий с руководством паспортно-визовой службы МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ на Высших академических курсах Академии управления МВД России Положения диссертационного исследования, имеющие практическую значимость, приняты к внедрению в УФМС по КБР, а также были использованы при выполнении плановых исследований по теме 10 3/10 5 «Проблемы использования паспортно-визовой системы в профилактике преступлений и иных правонарушений» в соответствии с планом НИР ВНИИ МВД России на 2006 г
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования, обеспечивает логическую последовательность изложения ее результатов и состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложения
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значимость для науки и практики, определяются степень разработанности, объект, предмет, цель и задачи исследования, раскрывается научная новизна работы, перечисляются положения, выносимые на защиту, характеризуются теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, проводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования
Первая глава диссертации - «Правовое и организационное обеспечение розыскной работы в паспортно-визовой сфере» - посвящена исследованию нормативно-организационных аспектов розыскной работы в паспортно-визовой сфере, а также форм и способов использования возможностей паспортно-визовой системы в охране общественного порядка, борьбе с преступностью, розыске лиц, созывающихся от органов дознания, следствия и суда
Паспортная система в СССР была введена постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 года № 57/1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов Практическое введение паспортной системы осуществлялось на основе Положения о паспортах, утвержденное указанным постановлением высших органов государственной власти СССР
Введение в стране паспортной системы было обусловлено целям рядом серьезных причин Диссертант отмечает, что проведение в жизнь политики индустриализации, а затем и коллективизации во второй половине 20-х- начале 30-х годов прошлого столетия вызвали гигантские процессы миграции населения Это проявилось, во-первых, в появлении большого количества новостроек (городов и рабочих поселков), в резком увеличении численности городского населения, особенно в крупных индустриальных центрах, во-вторых, в перемещении нескольких миллионов раскулаченных и членов их семей из центральных районов России на Урал и в Сибирь
Кроме этого, нехватка продовольствия (голод в Поволжье, на Украине) и товаров первой необходимости вызвали рост социальной напряженности, числа правонарушений Перечисленные выше явления в большей или меньшей степени способствовали значительному увеличению количества преступлений в конце 20-х - начале 30-х годов
Поэтому введение паспортной системы в 1932 г явилось одним из важнейших мероприятий, направленных на уменьшение темпов роста преступности
Визовая система в СССР была образована постановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и столов исполнительных комитетов»
Вопросы правового регулирования паспортно-визовой системы решались в нашем государстве в зависимости от конкретных экономических и социально-политических условий В диссертации выделяются пять основных этапов развития паспортной системы, связанных с принятием Положений о паспортах 1932 г, 1940 г, 1953 г, Положения о паспортной системе в СССР, 1974 г, Указа Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ на территории РФ» и постановления Правительства РФ, утвердившего «Положение о паспорте гражданина РФ, образце бланка и описании паспорта гражданина РФ» (1997 г )
На становлении визовой системы большое влияние оказало участие СССР в Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) и начавшийся процесс перестройки С учетом итогов Венской встречи СБСЕ (1986-1989 г г), на протяжении девяностых годов прошлого столетия наша страна приводит свое национальное законодательство в гуманитарной сфере в полное соответствие с международными обязательствами
Проведенный диссертантом краткий ретроспективный анализ правового регулирования розыскной работы в паспортно-визовой сфере позволяет автору утверждать, что на всех этапах развития паспортно-визовой системы в нашем государстве одной из ее основных задач являлось содействие охране
общественного порядка, борьбе с преступностью, а так же розыск лиц, скрывающихся от суда, органов дознания и следствия
Так, в соответствии с Положением о паспортно-визовом управлении МВД России, утвержденным приказом МВД России от 18 декабря 1998 г № 831, паспортно-визовая служба органов внутренних дел организовывала и осуществляла розыск должников (ответчиков), иностранцев, проживающих по видам на жительство и уклоняющихся от регистрации в органах внутренних дел, организовывала, с использованием возможностей паспортно-визовой службы в пределах ее компетенции, участие в раскрытии, пресечении, предупреждении преступлений и административных правонарушений, обеспечивала ведение адресно-справочной работы и ее использование для установления преступников и других лиц, находящихся в розыске
Аналогичные функции паспортно-визовой службы были предусмотрены и последующими ведомственными нормативно-правовыми актами - Положением о ПВУ СОБ МВД России, утвержденным приказом МВД России от 24 ноября 2001 г № 1031 и положением о Главном паспортно-визовом управлении МВД России, утвержденным приказом МВД России от 4 марта 2004 г № 142 В частности, Положением о ГПВУ МВД России к числу основных задач Главка было отнесено оказание содействия в пределах своей компетенции правоохранительным органом РФ в решении задач охраны правопорядка и предупреждения преступлений
Общественные отношения, возникающие в паспортно-визовой сфере регулируются целым комплексом законов и подзаконных нормативно-правовых актов, затрагивают интересы всего населения страны, в том числе иностранцев, находящихся на территории РФ К ним относятся Конституция РФ, общепризнанные нормы и принципы международного права, международные договора (соглашения) РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты МВД России
К предмету исследования относятся следующие основные нормативно-правовые акты Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г, Гражданско-процессуальный и Семейный Кодекс РФ, Федеральные законы «Об исполнительном производстве», «О судебных приставах», «Об оперативно-розыскной деятельности», приказы МВД России от 5 мая 1993 г № 213 дсп «Об утверждении Инструкции об организации и тактике розыскной работы в органах внутренних дел», от 16 октября 2006 г № 819 дсп «Об утверждении Инструкции о порядке информационного взаимодействия органов внутренних дел РФ, ФМС России и ее территориальных органов»
Для теории и практики деятельности подразделений системы ФМС России, продолжает автор, важно определить, какова совокупность названных отношений, образующих его сферу Это необходимо уяснить для того, чтобы в процессе реализации своих полномочий не допустить неправомерного вмешательства в иные общественные отношения и не оставить без внимания те из них, которые нуждаются в правовой защите
В качестве критерия отграничения общественных отношений, образующих паспортно-визовую сферу, диссертант предлагает использовать гуманитарное содержание этих отношений Среди них по данному признаку можно выделить следующие группы
Во-первых, это отношения, основанные на принципе паспортизации всего населения России, достигшего 14-легнего возраста В повседневной жизни такие отношения складываются по поводу получения, обмена, сдачи, изъятия паспортов и иных документов, удостоверяющих личность
При всем разнообразии документов, удостоверяющих личность, основным из них для большинства людей был и остается паспорт гражданина РФ, поскольку он является носителем идентификационной информации об индивидууме, обеспечивающим реализацию его субъективных прав
Во-вторых, составными частями (элементами) паспортно-визовой сферы следует рассматривать отношения, основанные на поддержание порядка выдачи гражданам заграничных паспортов для выезда за пределы РФ и въезда в РФ (обеспечение права на свободу выезда за границу и беспрепятственного возвращения в РФ)
Выезжать за пределы своего государства - это конституционное право гражданина, а реализация любого права должна быть упрощена для лица желающего и могущего пользоваться эти правом
Анализ ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», иных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в этой сфере, практики деятельности территориальных органов ФМС позволяет утверждать, что изменения в механизме реализации рассматриваемого права носят позитивный характер и направлены на устранение недостатков, тем или иным образом нарушающих или препятствующих реализации указанного права
В-третьих, к паспортно-визовой сфере относятся отношения, основанные на поддержании порядка пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (регистрация документов, выдача им видов на жительство, учет по месту пребывания и регистрация по месту жительства, продление сроков пребывания, выдача разрешений на временное проживание, надзор за соблюдением правил проживания, передвижения и транзитного проезда, розыск лиц, уклоняющихся от учета и регистрации и т п)
В-четвертых, это отношения, основанные на обеспечении реализации законодательства о гражданстве РФ (возбуждение дела, рассмотрение и принятие решения, обжалования, отмена и исполнение решения по вопросам гражданства)
И, наконец, в-пятых, к паспортно-визовой сфере можно отнести отношения, основанные на содействии охране общественного порядка, предупреждению правонарушений, розыску лиц, входящих в компетенцию паспортно-визовой службы органов внутренних дел, поскольку функционирование паспортно-визовой системы в РФ предоставляет реальные возможности правоохранительным органам более эффективно осуществлять свои полномочия и решать поставленные перед ними задачи
Завершая рассмотрение сущности паспортно-визовой сферы, диссертант приходит к выводу о том, что под паспортно-визовой сферой следует понимать взаимосвязанную совокупность (систему) общественных отношений, установление которых обеспечивает поддержание порядка паспортизации населения и его регистрационного учета, выезда за границу и въезда в РФ, приобретения и прекращения гражданства РФ, пребывания иностранцев на территории РФ, а также соблюдение прав и свобод личности и интересов общества и государства При этом объектом охранительной деятельности территориальных органов ФМС являются лишь те отношения, которые урегулированы нормами права
Далее диссертант отмечает, что формирование самостоятельной паспортно-визовой службы органов внутренних дел России началось в 1990 г с образованием в МВД России паспортного отдела, в состав которого входило отделение виз и регистрации иностранцев
В дальнейшем, согласно постановлению Правительства РФ от 15 февраля 1993 г № 124 управления (отделы) виз и регистрации и паспортной работы МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, а также паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (группы) виз и регистрации милиции были реорганизованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел, как в центре, так и на местах
На основании приказа МВД России от 22 марта 1993 г № 124 в системе МВД России была создана и начала функционировать единая самостоятельная паспортно-визовая служба органов внутренних дел
В настоящее время, в связи с завершением процесса формирования территориальных органов ФМС России, все функции бывшей паспортно-визовой службы органов внутренних дел, в соответствии с Положение о ФМС России, выполняют ее территориальные органы Исключением является розыскная функция, которая не получила нормативного закрепления в действующем законодательстве
В соответствии с федеративным устройством и административно-территориальным делением РФ система органов исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере миграции выглядит следующим образом ФМС России, управления (отделы) ФМС по субъекту РФ (территориальные органы ФМС), отделы, отделения, территориальные пункты ФМС в городах, районов городов и иных муниципальных образований 1 В систему ФМС России входят также пункты иммиграционного контроля, пункты временного размещения беженцев, представительства ФМС за рубежом
1 В настоящее время в зависимости от контекста органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в сфере миграции на уровне субъекта РФ, города, района, иного муниципального образования в официальных документах обобщено называются территориальные органы ФМС, подразделения системы ФМС, органы миграционной службы
Административно-правовой статус и организация деятельности территориальных органов и иных подразделений системы ФМС регламентируются соответствующими ведомственными нормативно-правовыми актами в виде положений о соответствующем органе миграционной службы К ним, например, относятся Типовое положение о территориальном органе федеральной миграционной службе, Положение об управлении ФМС по Московской области
Анализ организационных аспектов обеспечения розыскной работы в паспортно-визовой сфере позволил автору сделать следующие выводы
Во-первых, далеко не во всех паспортно-визовых подразделениях имеются сотрудники, у которых основной функциональной обязанностью является розыскная работа В основном сотрудники этой службы выполняют розыскную работу наряду с иными направлениями деятельности по обеспечению паспортно-визовой системы, что отрицательно сказывается на своевременности и качестве их работы, не способствует повышению специализации сотрудников
Во-вторых, на эффективность деятельности сотрудников-розыскников негативно влияет отсутствие у них достаточного опыта работы (значительное их количество имеют стаж работы по этой линии не более одного года) и соответствующих профессиональных качеств В общеобразовательных учреждениях МВД России практически отсутствует система подготовки не только специалистов данного профиля, но и кадров для ФМС России в целом На наш взгляд, необходимо создать в ряде образовательных учреждений МВД России, в том числе и в Академии управления, специализированные факультеты по подготовке высококвалифицированных сотрудников органов миграционной службы
В-третьих, выявлена потребность скорейшего приведения российского законодательства, всех подзаконных нормативных актов, особенно ведомственных, регулирующих управленческие отношения в паспортно-визовой сфере, в том числе и по линии розыска, в соответствии с современной системой и структурой органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции Пока еще многие направления деятельности, в том числе и по линии розыска, регламентируются приказами МВД РФ, ориентированные на выполнение этой деятельности паспортно-визовой службой органов внутренних дел
Далее автор выделяет и анализирует возможности паспортно-визовой системы в охране общественного порядка и борьбе с преступностью Обобщив предлагаемые в литературе, а также выявленные в ходе исследования дополнительные способы (приемы) использования возможностей паспортно-визовой системы в укреплении правопорядка, автор правомерно относит к ним выдачу и обмен паспорта, регистрацию по месту жительства (пребывания), контроль (надзор) за выполнением паспортно-визовых правил, ведение картотеки заявлений формы № 1, учет лиц, имеющих судимость, адресно-справочные учеты, защитные средства паспорта, проверка документов, сис-
тему розыска похищенных и утерянных паспортов, использование учетов подразделений системы ФМС, добровольное дактилоскопирование граждан
В ходе исследования диссертантом предпринята попытка осуществления классификации способов, приемов использования возможностей паспортно-визовой системы в укреплении общественного порядка и борьбы с преступностью По мнению диссертанта такая классификация может быть проведена по разным основаниям (по сходным признакам, по разным основаниям и целям применения и др) Так, по целям применения можно выделить две группы таких приемов и способов
К первой группе относятся меры, которые применяются в целях предотвращения угрозы общественной и личной безопасности населения, предотвращения наступления возможных нежелательных или вредных последствий, в частности ограничение в регистрации по месту пребывания, введение специального режима въезда в особо охраняемые местности, пограничную полосу, на территории с регламентированным въездом для иностранцев, изъятие паспортов, система розыска утраченных и похищенных паспортов и ДР
Ко второй группе относятся методы, которые имеют целью предупредить правонарушение (преступление), им присуще четко выраженная профилактическая направленность Такими методами являются проверка документов, защитные средства паспорта, учет ранее судимых, надзор за соблюдением паспортно-визовых правил и др
По функциональной направленности деятельности возможности службы реализуются в процессе
- повседневной деятельности паспортно-визовых подразделений (органов миграционной службы) по выдаче и замене паспортов, в том числе заграничных, оформления регистрации, дактилоскопирования граждан, ведения учетов и др,
- контроля (надзора) за точным соблюдением гражданами, должностными и юридическими лицами паспортно-визовых правил на обслуживаемой территории,
- проведения розыскных мероприятий по установлению местонахождения лиц, скрывающихся от органов государства (адресно-справочная работа, розыск неплательщиков алиментов, использование учетов паспортно-визовых аппаратов и др)
По основаниям применения все способы использования возможностей паспортно-визовой системы подразделяются на способы
- использование которых предусмотрено текущим законодательством (контроль (надзор) за соблюдением паспортно-визовых правил, выдача заграничных паспортов, регистрация граждан, учет иностранцев и др),
- применяемые на основе подзаконных нормативных актов (выдача и обмен паспортов, адресно-розыскная работа, учет ранее судимых, ведение картотеки по форме № защитные средства паспорта, использование учетов паспортно-визовых аппаратов и др)
По порядку получения паспортно-визовой информации, используемой в розыске, можно выделить два условия Во-первых, информация, представляемая органам внутренних дел по их запросам (о выданных, недействительных, утраченных и похищенных паспортах, о принятых решениях об административном выдворении, депортации иностранцев и т д) Во-вторых, информация, подлежащая обязательному направлению в органы внутренних дел (о выявлении лиц, находящихся в розыске лицах, представивших подделанные либо выданные в нарушение установленного порядка документы, удостоверяющие личность и т д )
Во второй главе - «Организация розыскной работы в паспортно-визовой сфере» рассмотрены проблемы организации розыска лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов, взыскания средств в пользу юридических лиц, иностранцев, уклоняющихся от регистрации в органах миграционной службы, а также основные направления взаимодействия территориальных органов ФМС России с органами внутренних дел, иными органами государственного управления
Правовая регламентация розыскной работы осуществляется ГПК РФ (ст ст 112, 352), ФЗ «Об исполнительном производстве» (ст 28), Инструкцией об организации и тактике розыскной работы в органах внутренних дел», утвержденной приказом МВД России № 213 дсп - 1993 г (с изменениями и дополнениями, внесенными приказом МВД России № 582 дсп - 1996 г)
Согласно названным нормативно-правовым актам на органы внутренних дел (органы миграционной службы) возложен розыск должников (ответчиков) по делам о взыскании средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей, о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, смертью кормильца, по делам о взыскании средств с граждан в пользу юридических лиц, а также иностранцев, проживающих на территории РФ по видам на жительство, выбывших с места постоянного жительства и не зарегистрировавшихся по новому месту жительства (пребывания)
Автор анализирует розыскную работу как совокупность сравнительно самостоятельных частей или стадий проведение первоначальных розыскных мероприятий, осуществление местного розыска, (мероприятия по установлению местонахождения разыскиваемого лица проводятся в пределах субъекта РФ и в местах наиболее вероятного нахождения данного лица), объявление федерального розыска, когда мероприятия по установлению этого лица осуществляется по всей территории РФ
В результате исследования автор выделил следующие тактические действия сотрудника - розыскника по установлению лица, находящегося в розыске, которые целесообразно включать в план розыскных мероприятий
Во-первых, опросы взыскателя (истца) родителей, родственников и знакомых разыскиваемого, представителя юридического лица, заявителя (в случае розыска иностранца) Цель опроса - получить максимальную информацию о разыскиваемом лице, поскольку качественный опрос является залогом достижения успешного результата
Во-вторых, направление розыскных заданий в органы внутренних дел при наличии данных, свидетельствующих о том, что разыскиваемый ранее проживал или может проживать на территории их обслуживания, работал там или имеет родственников или знакомых
В-третьих, посещение адреса проживания взыскателя, а также адреса последнего известного места жительства и работы разыскиваемого Цель такой проверки - убедиться, что разыскиваемый не проживает по своему месту жительства, а также опросить соседей и его коллег по работе Такое мероприятие также позволяет получить дополнительную информацию, способствующую успешному розыску (склонности, привычки, увлечения, пристрастия итд)
В-четвертых, направление запросов (розыскных заданий) в ИЦ и адресно-справочные бюро МВД, ГУВД, УВД, налоговые инспекцию, центры занятости населения, бюро технической инвентаризации, городские регистрационные центры, органы миграционной службы, тубдиспансеры, наркодиспансеры, психоневрологические диспансеры, органы социальной защиты, морги, спецприемники и приемники-распределители, приюты, ночлежки и медицинские вытрезвители
В-пятых, информирование органа миграционной службы по месту получения паспорта, соответствующие органы ЗАГСа и военкоматы с целью получения необходимых сведений, способствующих установлению лица, находящегося в розыске
Логическим завершением исследования практики работы органов внутренних дел и миграционной службы явилось выявление серьезных недостатков, в этой деятельности, к которым автор относит
- во-первых, недостатки руководства розыскной работой в ряде мест начальники паспортно-визовых подразделений не анализируют состояние розыскной работы, помощи розыскникам в проведении мероприятий по наиболее сложным делам не оказывают, планы розыскных мероприятий составляются формально и не всегда утверждаются руководством органа внутренних дел, во многих подразделениях отсутствует взаимозаменяемость сотрудников по линии розыскной работы, крайне редко вопросы розыска рассматриваются на оперативных совещаниях при начальнике органа внутренних дел и др ,
- во-вторых, нарушение требований соответствующих нормативно-правовых актов не соблюдаются сроки заведения розыскных дел и объявления федерального розыска, имеют место случаи незаконного прекращения розыска, не всегда выдерживаются сроки выдачи взыскателям сообщений в органы социальной защиты населения для получения пособия на период розыска должника итд,
- в-третьих, слабый уровень организации работы Недостаточно подробно опрашиваются взыскатели, родственники и знакомые, беседы с ними проводятся по истечении длительного времени, не осуществляются проверки по последним местам жительства и работы должников, розыскные задания направляются по одним и тем же адресам с большими перерывами, отсутствует оперативное реагирование на поступающую информацию и др
Во многом эффективность розыскной работы подразделений системы ФМС зависит от качества руководства этим направлением деятельности со стороны территориальных органов ФМС по субъектам РФ Начальники этих органов должны осуществлять постоянный контроль за исполнением планов работы в сфере розыскной деятельности, обеспечивать исполнение соответствующих нормативно-правовых актов, разрабатывать меры по устранению выявленных недостатков, внедрению в практику передового опыта розыскной работы
В целях повышения эффективности розыскной работы, усиления контроля за деятельностью подчиненных подразделений по розыскной линии диссертантом разработан «Примерный план мероприятий территориального органа ФМС по субъекту РФ по улучшению розыска лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов и должников по делам о взыскании средств в пользу юридических лиц»
Розыскная работа подразделений системы ФМС способствует реализации права каждого заинтересованного лица на исполнение вступившего в силу судебного акта по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью, либо возмещении вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца, а также по делам взыскания средств с граждан в пользу юридических лиц Розыск же иностранцев, кроме своего общегуманитарного звучания (восстановление утерянных супружеских, родственных связей, повышение авторитета принимающего государства и т д ), имеет значение с точки зрения охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, управления миграционными процессами, а также обеспечения государственной безопасности РФ
Исследование показало, что существующее состояние розыскной работы в паспортно-визовой сфере, вызывает ряд существенных вопросов
Одна из основных проблем состоит в отсутствии правовой основы, осуществления органами миграционной службы розыскной работы в паспортно-визовой сфере Такое утверждение основывается на следующих положениях
Во-первых, действующая законодательная и подзаконная нормативно-правовая база (ст ст 112, 352 ГПК РФ, ст 28 ФЗ «Об исполнительном производстве, ст 12 ФЗ «О судебных приставах», Положение о МВД России, приказы МВД России «Об утверждении Инструкции об организации и тактике розыскной работы в органах внутренних дел» от 5 мая 1993 г № 213 дсп, «О внесении изменений и дополнений в Инструкцию «Об организации и тактике розыскной работы в органах внутренних дел» от 230 октября 1966 г № 582 дсп), регламентирующая организацию и тактику розыскной работы, в том числе с участием НЦБ Интерпола и правоохранительных органов стран-участниц СНГ, в рассматриваемой сфере, знают только одного субъекта этой деятельности - органы внутренних дел (в недалеком прошлом паспортно-визовую службу)
Во-вторых, административно-правовой статус ФМС России и ее территориальных органов не содержит полномочий в области правоохранительной
деятельности В соответствии с Положением о ФМС России на Службу, в рассматриваемом контексте, возложены лишь правоприменительные функции издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров
В-третьих, в целях сбора информации о разыскиваемом лице бывшая паспортно-визовая служба использовала, в частности такие тактические приемы, как опрос, наведение справок, наблюдение, исследование документов, обследование помещений и т д Все перечисленные действия в соответствии со ст 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» относятся к оперативно-розыскным мероприятиям Осуществлять же их в соответствии со ст 13 указанного Закона могут лишь правоохранительные органы, которым такое право предоставлено данным федеральным законом Перечень таких органов является исчерпывающим, подразделения системы ФМС в нем отсутствуют
В настоящее время сотрудники органов миграционной службы, продолжающие по инерции осуществлять розыскную функцию, выполняют свою работу вне правового поля, поскольку отсутствует законодательно закрепленный статус сотрудника - розыскника и перечень мероприятий, которые он вправе проводить
Вышеизложенное позволяет автору высказать предложение о дополнении Положения о ФМС России следующими положениями
а) включить в перечень основных задач Службы дополнительный пункт следующего содержания «оказание в пределах своих полномочий содействие правоохранительным органам в обеспечении охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, а также предупреждение и пресечение административных правонарушений,
б) дополнить перечень полномочий Службы следующим предложением «организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации розыск лиц, уклоняющихся от уплаты денежных средств по исполнительным документам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью либо возмещении вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца, а также граждан, уклоняющихся от уплаты долга в пользу юридических лиц»
Далее автор предлагает отнести органы миграционной службы к числу субъектов, правомочных осуществлять оперативно-розыскные мероприятия, внеся соответствующие изменения в ст 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»
Розыск постоянно проживающих в РФ иностранцев, вменено в обязанность органов внутренних дел, только ведомственным нормативно-правовым актом, а именно - приказом МВД России № 582 дсп - 1996 г
Конституция РФ установила, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральными законами или международным договором РФ» (ч 3 ст 62) Автор полагает, что право родных (особенно супруга) и знакомых на обладание информации о месте нахожде-
ния исчезнувших иностранцев было бы защищено более эффективно, если бы обязанность по осуществлению их розыска была бы закреплена в законодательном порядке
Диссертант предлагает дополнить текст ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002 г № 115-ФЗ отдельной статьей «Розыск иностранных граждан» в главе Ш Закона «Регистрация иностранных граждан в РФ»,
Далее автор отмечает, что законодательная база не содержит определение самого понятия «розыск», «розыскная работа» применительно к действиям, осуществляемыми сотрудниками - розыскниками в целях обнаружения должника (ответчика) В то же время такое определение необходимо поскольку оно поможет раскрыть всю суть розыска, определить какие действия и мероприятия можно относить к розыску, а какие нет В нашем исследовании мы понимали розыск (розыскную работу) в широком смысле как совокупность любых мероприятий, целью которых является установление места нахождения разыскиваемого лица, все действия розыскника, направленные на получение интересующей его информации Диссертант утверждает что, в самом общем виде термин розыск (розыскная работа) в паспортно-визовой сфере можно определить как совокупность действий и мероприятий, осуществляемых уполномоченными государственными органами (должностными лицами) и направленных на установление места нахождения лица, розыск которого в соответствии с законодательством РФ возложен на органы миграционной службы
В рамках настоящего исследования был поставлен вопрос о целесообразности возложения на подразделения системы ФМС всего объема розыскных полномочий существующих в настоящее время Диссертант исходит из того, что право на судебную защиту каждого конкретного заинтересованного лица может быть реализовано полностью, только в том случае, когда судебный акт вступил в законную силу и исполнен Именно исполнение судебного решения вызывает проблемы, связанные со сложностью отыскать должника Поэтому одним из инструментов, призванных обеспечить судебное решение и выступает институт розыска должника, который обеспечивается созданными в службе судебных приставов специализированными структурными подразделениями по розыску
По мнению автора целесообразно закрепить за службой судебных приставов функцию по установлению места нахождения должников, разыскиваемых по исполнительным документам, оставив за органами миграционной службы только розыск ответчиков и иных категорий лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации
В целях повышения эффективности деятельности органов миграционной службы по установлению места нахождения иностранцев предлагается включить показатели работы подразделений системы ФМС по этому направлению в установленную отчетность результатов их деятельности (наравне с показателями розыска неплательщиков алиментов и должников в пользу юридических лиц)
Диссертант подробно анализирует практику взаимодействия органов миграционной службы с подразделениями органов внутренних дел и выделяет следующие формы взаимодействия в розыскной работе обмен имеющейся информацией, совместное обсуждение имеющейся информации, согласованное планирование мероприятий, выполнение отдельных мероприятий по просьбе взаимодействующего субъекта, оказание содействия в выполнении мероприятий другим субъектом взаимодействия, совместное проведение отдельных мероприятий
Показав, что имеющиеся нормативно-правовые акты МВД России, регламентирующие вопросы взаимодействия рассматриваемых органов государственного управления, затрагивают важные, но ограниченные аспекты их совместной деятельности, диссертант предлагает разработать административный регламент взаимодействия подразделений системы ФМС с органами внутренних дел, иными органами государственного управления, а также негосударственными организациями по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в паспортно-визовой сфере Составной частью такого регламента может быть раздел, регулирующий проблемы розыскной работы взаимодействующих субъектов
В заключении в диссертации формулируются следующие положения и выводы
1 Паспортно-визовая система в СССР, а затем и в РФ развивалась и крепла вместе с развитием нашего государства Каждый этап развития государства предъявлял к ней свои особые требования, но при этом она всегда активно способствовала укреплению законности и правопорядка
В этом контексте розыскная работа в паспортно-визовой сфере является важным направлением деятельности органов внутренних дел и подразделений системы ФМС В современных условиях она направлена на обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод личности, безопасности общества и государства от преступных посягательств, охраны общественного порядка и общественной безопасности
2 Паспортно-визовая система, функционирующая в РФ, складывается из двух подсистем паспортно-регистрационной и визовой Общественные отношения, возникающие в паспортно-визовой сфере, затрагивают интересы всего населения страны Под паспортно-визовой сферой следует понимать взаимосвязанную совокупность (систему) общественных отношений, установление которых обеспечивает поддержание порядка паспортизации населения и его регистрационного учета, выезда за границу и въезда в РФ, приобретения и прекращения гражданства РФ, пребывания иностранцев на территории РФ, а также соблюдение прав и свобод личности и интересов общества и государства
3 В административной деятельности органов внутренних дел и миграционной службы важное место занимает розыскная работа, направленная на выявление и установление местонахождения конкретных лиц, розыск которых возложен на них законодательством РФ
Под розыскной работой в паспортно-визовой сфере понимается комплекс действий и мероприятий, осуществляемых уполномоченными государственными органами (должностными лицами) и направленных на установление места нахождения лица, розыск которого в соответствии с законодательством РФ возложен на органы миграционной службы
Согласно законодательству РФ и ведомственным нормативным правовым актам на органы внутренних дел возложен розыск
- должников (ответчиков) по делам о взыскании средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей,
- должников (ответчиков) по делам о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, а также смертью кормильца,
- должников (ответчиков) по делам о взыскании средств с граждан в пользу юридических лиц,
- иностранцев, проживающих на территории РФ по видам на жительство, выбывших с места жительства в пределах РФ, но не зарегистрировавшихся по новому месту жительства (пребывания),
- иностранцев, проживающих на территории РФ по видам на жительство, оформивших выездно-въездные визы и не возвратившихся к месту постоянного жительства,
- иностранцев, въезд которых в РФ на постоянное жительство или по частным делам документально подтвержден, не зарегистрировавших свои документы по месту жительства (пребывания)
4 Анализ нормативно-правовой основы розыскной работы выявил ряд пробелов, а именно
- действующая законодательная и подзаконная нормативная база не возлагает на органы миграционной службы обязанности осуществлять розыскную работу в паспортно-визовой сфере,
- административно-правовой статус ФМС России и ее территориальных органов не содержит полномочий в области правоохранительной деятельности,
- подразделения системы ФМС России не являются субъектами оперативно-розыскной деятельности
В целях совершенствования правового регулирования розыскной работы предлагается
- внести соответствующие изменения в ГПК РФ, ФЗ «Об исполнительном производстве», ФЗ «О судебных приставах»,
- дополнить Положение о ФМС России, указанием о необходимости оказания содействия правоохранительным органам в их работе по линии розыска (в перечень основных задач Службы), а также осуществления подразделениями системы ФМС розыскной работы (в перечень полномочий Службы)
- дополнить ст 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» предписанием, что органы миграционной службы относятся к субъектам оперативно-розыскной деятельности
- дополнить текст ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» отдельной статьей «Розыск иностранных граждан» в главе III Закона «Регистрация иностранных граждан в РФ»
- расширить перечень лиц, подлежащих обязательной государственной дактилоскопической регистрации в соответствии с ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в РФ» от 25 июля 1998 г № 128-ФЗ, включив в него граждан разысканных за уклонение от уплаты алиментов на содержание детей
5 Паспортно-визовая система в РФ является важным элементом механизма выявления и розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений, скрывающихся от органов следствия, дознания и суда, располагает реальными возможностями в охране общественного порядка и борьбы с преступностью
В работе представлена авторская классификация способов и приемов использования возможностей паспортно-визовой системы в охране общественного порядка, борьбы с преступностью и розыскной работе Классификация проведена по следующим основаниям по целям применения, по основаниям применения, по функциональной направленности деятельности, по способу получения информации
К способам (приемам) использования возможностей паспортно-визовой системы в розыскной работе относятся выдача и обмен паспорта, регистрация по месту жительства (пребывания), контроль (надзор) за выполнением паспортно-визовых правил, ведение картотеки заявлений формы № 1, учет лиц, имеющих судимость, адресно-справочные учеты, защитные средства паспорта, проверка документов, система розыска похищенных и утерянных паспортов, использование учетов подразделений системы ФМС, добровольное дактилоскопирование граждан
6 Задачи, стоящие в современных условиях перед органами миграционной службы и органами внутренних дел, требуют для своего успешного разрешения полного использования возможностей их взаимодействия Актуализируется проблема возврата денежных средств, полученных у кредитных организаций Растут банковские риски, связанные, в том числе, с необходимостью розыска ответчиков (должников) по делам о взыскании средств с гражданами в пользу юридических лиц
В диссертации выдвигается предложение разработать административный регламент взаимодействия подразделений системы ФМС с органами внутренних дел, иными органами государственного управления, а также негосударственными организациями по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в паспортно-визовой сфере, в том числе и по линии розыска
7 Предложения и рекомендации по совершенствованию розыскной работы в паспортно-визовой сфере включают в себя
- создание в ряде образовательных учреждений МВД России, в том числе и Академии управления, специализированных факультетов по подго-
товке квалифицированных сотрудников подразделений системы МВД России,
- выделение в органах миграционной службы с большим объемом работы сотрудника, у которого основной функциональной обязанностью является розыскная работа,
- включение показателей работы органов миграционной службы по розыску иностранцев в отчетность результатов их деятельности,
- разработку системы оценки деятельности органов миграционной службы, в том числе и по линии розыска,
- ускорение процесса приведения ведомственной нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность органов миграционной службы в паспортно-визовой сфере в соответствии с законодательством РФ в этой области В частности, разработать новую инструкцию по организации деятельности адресно-справочных бюро, взамен Инструкции, утвержденной приказом МВД России от 12 апреля 1997 г № 0284, а также переработать Инструкцию об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 5 мая 1993 г № 213
Основные положения диссертации опубликованы в одном учебном пособии и трех научных статьях общим объемом 2,7 п л , в т ч две работы в соавторстве общим объемом 1,9 п л
Публикации в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК России:
1 Кундетов А И, Карась В И Организация внутреннего и внешнего взаимодействия - важные условия повышения эффективности розыскной работы паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел //»Черные дыры» в российском законодательстве» - М, 2006 № 3 -0,4пл (соавторство не разделено)
Публикации в иных изданиях:
2 Кундетов А И Использование возможностей паспортно-визовой службы органов внутренних дел в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с преступлениями //Право теория и практика - М 2006 №7(78) - 0,4 п л
3 Кундетов А И Розыскная работа паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел как профилактическая мера предупреждения и иных правонарушений //Вопросы гуманитарных наук - М, 2006 № 3(24) - 0,4 п л
4 Воронина Т Н, Кундетов А И Формы использования возможностей паспортно-визовой системы в профилактике преступлений и иных правонарушений Учебное пособие - М ВНИИ МВД России, 2007 - 1,5 п л (соавторство не разделено)
Кундетов Альберт Исуфович
Административно-правовое регулирование розыскной работы в паспортно-визовой сфере
Подписано в печать 13 04 2007 г Уч-изд л 1,4 Уел печ л 1,36 Зак 341 Тир 100 экз
Центр оперативной полиграфии ФГОУ ВПО РГАУ - МСХА им К А Тимирязева 127550, Москва, ул Тимирязевская, 44
