АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации»
На правах рукописи
Прилуков Максим Дмитриевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРАНСПЛАНТАЦИИ ОРГАНОВ И (ИЛИ) ТКАНЕЙ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 О МАЙ 2013
005060165
Челябинск 2013
005060165
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (национальный исследовательский университет)
Научный руководитель:
доктор юридических наук, доцент, Мартынов Алексей Владимирович
Официальные оппоненты:
Старилов Юрий Николаевич
доктор юридических наук, профессор Заслуженный деятель науки РФ, Воронежский государственный университет, заведующий кафедрой административного и муниципального права
Андрюхина Элина Петровна
кандидат юридических наук, доцент, Московский государственный юридический университет им. O.E. Кутафина (МГЮА), доцент кафедры административного права
Ведущая организация:
Вятский государственный гуманитарный университет
Защита диссертации состоится « 8 » июня 2013 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.298.16, созданном на базе ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет), по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, ауд. 208.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) по адресу: 454080, г. Челябинск, пр. Ленина, д. 87, корп. 3/д.
Автореферат разослан «30» апреля 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
Н.С. Конева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Реализация задач государственного управления в социальной сфере является неотъемлемой прерогативой государства. В ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации говорится о том, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей. Целью государства является обеспечение высокого уровня жизни и охраны здоровья своих граждан, поэтому решение социальных проблем занимает приоритетное место в государственном управлении. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года отдельное внимание было уделено формированию социально-экономических задач, в которых были затронуты предложения по модернизации системы здравоохранения, а также определялась главная цель модернизации российского здравоохранения - повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. По каждому заболеванию должны быть выработаны и утверждены стандарты медицинских услуг - с обязательным перечнем лечебно-диагностических процедур и лекарств. С 2006 года в Российской Федерации начал реализовываться национальный проект «Здоровье», который направлен на укрепление системы первичной медико-санитарной помощи и профилактики, а также на повышение доступности высокотехнологичных медицинских услуг. Под оказанием высокотехнологичных медицинских услуг понимают такую помощь, которая выполняется с использованием сложных и уникальных медицинских технологий, осуществляется
высококвалифицированными медицинскими кадрами. К числу высокотехнологичных медицинских услуг относится трансплантация органов и (или) тканей человека, которая способствует укреплению и поддержанию здоровья, направлена на спасение и продление жизни человека. Однако количество выполняемых пересадок органов и (или) тканей человека
находится в Российской Федерации на крайне низком уровне по сравнению с европейскими странами и не позволяет вылечить всех больных. Трансплантация органов и (или) тканей человека является острой правовой проблемой в современном российском государстве и, на наш взгляд, в первую очередь, нуждается в совершенствовании законодательной базы при ее организации и проведении. Необходимо отметить, что в настоящее время в России фактически отсутствует законотворческая деятельность по совершенствованию законодательства в области трансплантации органов и (или) тканей человека, не создана система правового регулирования организации посмертного органного донорства, отсутствуют нормативно -правовые акты, регулирующие детское посмертное органное донорство, не определен порядок функционирования государственных учреждений здравоохранения, в которых осуществляются работы по заготовке донорских органов для последующей пересадки.
Следует особо отметить, что действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы трансплантации органов и (или) тканей человека, не отвечает современным европейским и международным стандартам оказания медицинской помощи по данному направлению. Так, нормы международного права, регулирующие общественные отношения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека, устанавливают более широкий, чем в отечественном законодательстве, круг прав доноров и реципиентов.
Медленное развитие трансплантации органов и (или) тканей человека в нашей стране связано не только со слабой правовой регламентацией данной сферы медицинской деятельности, но и с отсутствием надлежащего государственного контроля и надзора со стороны органов исполнительной власти за исполнением законодательства медицинскими учреждениями в области трансплантации органов и (или) тканей человека.
Нерешенность проблем в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации не обеспечивает в полной мере конституционное право граждан на охрану здоровья.
Учитывая ограниченность научных исследований механизма административно-правового регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека, несовершенство действующего законодательства, представляется актуальной постановка и решение задач в рамках тематики диссертационного исследования.
Цель исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке концепции административно - правового регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации, а также в выявлении проблемных вопросов трансплантации органов и (или) тканей человека и разработке предложений по их устранению.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих задач:
- определить правовую основу трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации;
- проанализировать международные нормативные правовые акты, регулирующие трансплантацию органов и (или) тканей человека;
- дать оценку ведомственному нормативному регулированию трансплантации органов и (или) тканей человека в правовом пространстве Российской Федерации;
- определить полномочия государственных органов исполнительной власти в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека;
- раскрыть особенности разрешительной системы трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации;
-изучить вопросы, связанные с осуществлением государственного контроля и надзора в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека;
- определить ответственность государственных органов и должностных лиц за правонарушения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека;
- выявить проблемы административно-правового регулирования в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации и разработать предложения по их разрешению;
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности государства по административно-правовому регулированию трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие основы и порядок осуществления трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации, акты правосудия, правоприменительная практика по данной проблематике.
Степень научной разработанности темы. Общетеоретическую основу работы в области административного права составили труды общепризнанных ученых, как: А.Б. Агапов, Ю.Е. Аврутин, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, A.A. Демин, В.В. Денисенко, A.C. Дугенец, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, В .Я. Кикоть, И.Ш. Килясханов, Б.М. Лазарев, Е.Б. Лупарев, В.И. Майоров, В.М. Манохин, A.B. Мартынов, М.Я. Масленников, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и др.
При написании работы были использованы выводы, содержащиеся в исследованиях следующих ученых, специализирующихся в сфере ведомственного регулирования: Ю.Г. Арзамасова, Ю.П. Боровиковой, H.A. Глебовой, ■ О.В. Кваша, И.В. Котелевской, А.Ф. Ноздрачева, Е.Ю. Одиноковой, О.Н. Ординой, Н.С. Шмаковой.
При изучении базисных вопросов в области здравоохранения автор опирался на диссертационные исследования таких ученых, как Т.В. Ерохиной, А.И. Пищиты, E.H. Степановой, Т.О. Шилюк, О.В. Чехомовой.
Научные труды, посвященные непосредственно проблемам трансплантации органов и (или) тканей человека, разработаны такими учеными и практиками, как П.Л. Алексеевой, C.B. Готье, М.В. Залесской, Л.В. Канунниковой, М.Н. Комашко, С.И. Поспеловой, Ю.Д. Сергеевым, С.Г. Стеценко, С.С. Тихоновой, В.И. Шумаковым.
Исследования указанных авторов вносят существенный вклад в решение обозначенных вопросов. Однако они посвящены лишь отдельным аспектам проблематики, связанной с трансплантацией органов и (или) тканей человека. Вместе с тем, вопросы, касающиеся полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека; разрешительной системы трансплантации органов и (или) тканей человека; ведомственного регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека, а также осуществления государственного надзора и контроля за исполнением законодательства медицинскими учреждениями в области трансплантации органов и (или) тканей человека до настоящего времени не изучались.
Нормативную основу исследования составили: международные правовые акты в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека; Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации; ведомственные нормативно-правовые акты органов исполнительной власти.
Методологической основой исследования являются принципы и основы диалектики. Разработка темы диссертации потребовала применения многопрофильной методики. В ходе исследования автором применялись сравнительно-правовой, системный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее изучению, и заключается в том, что оно является одним из первых диссертационных исследований, которое направлено на теоретическое обоснование совершенствования
административно-правового регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Приведена авторская классификация нормативно-правовых актов, регулирующих сферу трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации, которая включает в себя международные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека; нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие права граждан в сфере здравоохранения; нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека.
2. Обоснована необходимость совершенствования в Российской Федерации механизма получения разрешения на изъятие органов и (или) тканей человека при посмертном органном донорстве. Презумпция согласия на изъятие органов и (или) тканей человека является ключевым для посмертного органного донорства, так как оно является основным «источником» получения органов и (или) тканей человека для пересадки. Отмечается, что принцип презумпции согласия требует комплексного подхода к модернизации определенных условий, при наступлении которых не нарушаются права граждан, пациентов, умерших. К данным условиям относится: во-первых, создание единой федеральной информационной базы данных, в которой содержалась бы информация о согласии или несогласии граждан Российской Федерации на изъятие органов и (или) тканей человека; во-вторых, внедрение через СМИ в общество социально-позитивной информации о трансплантации органов и (или) тканей человека, а также о значимости посмертного донорства.
3. Сформулирован принцип «равнодоступности», который предполагает равный доступ пациентов, ожидающих трансплантацию, к
получению органов и (или) тканей человека вне зависимости от материального положения реципиента, пола, возраста, религиозных взглядов, семейного положения, расовой принадлежности, вероисповедания/ Кроме этого, принцип «равнодоступности» должен основываться на учете как времени нахождения больного в листе ожидания, так и на медицинских показаниях.
4. Предложено внести в приказ Министерства Здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 октября 2009 года № 819 «Порядок оказания медицинской помощи методом трансплантации органов» изменение, касающееся уточнения формулировки «лист ожидания трансплантации трупного органа». Предлагается под «листом ожидания! трансплантации трупного органа» понимать установленный в определенной форме документ, в который вносятся краткие данные о пациенте, нуждающемся в пересадке органов и (или) тканей человека. Кроме этого, нормативно установить в вышеуказанном нормативном акте механизм распределения донорских органов на основе «листа ожидания трансплантации трупного органа» с соблюдением принципа «равнодоступности».
5. Определена целесообразность создания федерального агентства «Ространсплант», входящего в систему Министерства здравоохранения Российской Федерации, к полномочиям которого следует отнести: ведение донорской базы (т.е. список лиц, которым необходима пересадка, а так же содержащиеся в ней медицинские показания этих лиц);, специализированные выездные бригады, которые осуществляли бы забор и заготовку органов и (или) тканей человека.
6. Аргументировано мнение о том, что трансплантация органов и (или) тканей человека требует контроля и надзора со стороны государства, поэтому в Управлении организации государственного контроля качества оказания медицинской помощи населению центрального аппарата Федеральной службы по контролю и надзору в сфере здравоохранения
необходимо создать «Отдел государственного контроля организации медицинской помощи методом трансплантации». Предложено закрепить за соответствующим отделом полномочия по контролю и надзору в области исполнения законодательства в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека, а также установить контроль и надзор в таких направлениях органного донорства, как трупное органное донорство, детское органное донорство, детское трупное органное донорство.
7, Сделан вывод об отсутствии в Российской Федерации, как детского органного донорства, так и детского трупного органного донорства. Изложена позиция о том, что детское органное донорство необходимо разрешить и на законодательном уровне закрепить регулирование этой сферы трансплантации органов и (или) тканей человека.
8. Обоснована целесообразность установления административной ответственности должностных лиц в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека. В этой связи необходимо включить в главу 6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статью 6.21 «Оказание медицинской помощи методом трансплантации, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)» и статью 6.22. «Нарушение требования законодательства о презумпции согласия на изъятие органов и (или) тканей человека». Предложен авторский вариант.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные по результатам работы выводы и сделанные на их основе рекомендации и предложения создают научно-практическую базу для дальнейших исследований в направлении административно-правового регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека, а также могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, при разработке новых нормативных правовых актов.
Практическая значимость определяется тем, что содержащиеся предложения и рекомендации могут быть использованы в преподавании
учебных курсов «Административное право», «Медицинское право» в юридических вузах, на юридических факультетах и при подготовке лекций, учебных пособий, учебников и другой учебно-методологической литературы по данным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (НИУ).
Наиболее актуальные вопросы диссертационного исследования получили отражение в публикациях научных статей, а также были предметом обсуждения на семинарских занятиях в ходе преподавания курса «Административное право» в ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (НИУ). ^
Основные положения исследования докладывались на международных и региональных научно-практических конференциях: Первые Бабаевские чтения: «Правовые презумпции: теория, практика, техника» (г. Н. Новгород, 2010); «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, 2-3 декабря 2010г.); «Инновации в государстве и праве России» (г. Н. Новгород, 14-15 апреля 2011г.).
Результаты диссертационного исследования внедрены в образовательный процесс ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (НИУ).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, входящих в них семи параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект, предмет, цели и задачи исследования, определяются его методологическая, общетеоретическая основы, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертационного исследования.
Первая глава «Проблемы административно - правового регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
Первый параграф первой главы посвящен комплексному анализу нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации.
В зависимости от вида и характера общественных отношений трансплантация органов и (или) тканей человека регулируется различными отраслями права. Исходя из положений отраслевого российского законодательства, определяется круг нормативно - правовых актов, подлежащих исследованию, а также придание данному кругу нормативно -правовых актов характер системы.
На основе комплексного анализа законодательства, регулирующего отношения, связанные с оказанием медицинской помощи методом трансплантацией органов и (или) тканей человека, аргументированы положения о том, что нормативно - правовое регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации подлежит дальнейшему совершенствованию и заключается, прежде всего:
- в создании информационной базы данных, в которой содержалась бы информация о согласии или несогласии на изъятие органов и (или) тканей человека; 12
- во внедрении в общество социально-позитивной информации о трансплантации органов и (или) тканей человека, а также о ценностях посмертного органного донорства;
- в принятии нормативно-правового акта, в котором исчерпывающе были бы определены условия и порядок изъятия органов и (или) тканей человека;
- во внесении дополнений в Федеральный закон от 22 декабря 1992 года № 4180 «О трансплантации органов и (или) тканей человека», которые регламентировали и разрешали бы детское посмертное органное донорство;
- во внесении в Федеральный закон от 22 декабря 1992 года № 4180 «О трансплантации органов и (или) тканей человека» положения, закрепляющего принцип равнодоступности трансплантации органов и (или) тканей человека;
- в принятии нормативно-правового акта, в котором регламентировалась бы процедура констатации факта смерти человека в условиях, когда основные функции организма поддерживаются искусственно;
- в ратификации международных правовых актов, регулирующих отношения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека.
Во втором параграфе первой главы с целью установления сущности ведомственного правового регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека, на основе положений административно - правовой доктрины, раскрыто понятие ведомственного акта, его признаки, виды и значение.
Представлена классификация ведомственных актов, регулирующих процесс трансплантации органов и (или) тканей человека, а также приведена их характеристика.
На основе комплексного анализа ведомственных актов, регулирующих процесс трансплантации органов и (или) тканей человека, аргументированы положения о том, что ведомственное регулирование
трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации подлежит дальнейшему совершенствованию и заключается, прежде всего:
- в принятии инструкции, которая регулировала бы порядок и условия изъятия органов и (или) тканей человека при трупной трансплантации;
- во внесении в «Порядок оказания медицинской помощи методом трансплантации органов», утвержденный приказом Министерства Здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 октября 2009 года № 819 изменения, касающегося уточнения формулировки «лист ожидания трансплантации трупного органа»;
- нормативно установить в ведомственном акте механизм распределения донорских органов на основе единого листа ожидания.
Третий параграф первой главы посвящен анализу нормативно-правового регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека в субъектах Российской Федерации (на примере Нижегородской области).
Автор отмечает, что кроме федерального законодательства, регулирующего процесс трансплантации органов и (или) тканей человека, существует и законодательство субъектов Российской Федерации (на примере Нижегородской области) о трансплантации органов и (или) тканей человека.
Правовую основу разграничения полномочий в сфере здравоохранения между органами государственной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также деятельности муниципальных образований по оказанию услуг в области здравоохранения составляет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323 «Об основах охраны здоровья граждан».
Поскольку трансплантация органов и (или) тканей человека относится к одному из видов высокотехнологичной медицинской помощи, то полномочия по организации оказания гражданам первичной специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской
помощи может осуществляться как федеральными органами государственной власти Российской Федерации (п.11 ст.14), так и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (п.5 ст. 16).
Автором обоснован вывод о том, что в субъектах Российской Федерации (на примере Нижегородской области) нормативно-правовое регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека требует дальнейшего совершенствования.
Вторая глава «Правоприменительная деятельность государственных органов исполнительной власти в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека» включает четыре параграфа.
В первом параграфе второй главы рассматриваются полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека.
Автором обосновывается необходимость того, что для повышения уровня и количества пересадок органов и (или) тканей человека необходимо создание службы «Ространсплант», являющейся структурным подразделением Минздрава России, которая организует: ведение донорской базы (т.е. список лиц, которым необходима пересадка, а так же содержащиеся в ней медицинские показания этих лиц); специализированные^ выездные бригады, которые осуществляли бы забор и заготовку органов и (или) тканей человека.
На практике получилось бы следующее: по вызову в больницу, в которой умер потенциальный донор, выезжает бригада из «Ространсплант», осуществляет забор органа и (или) ткани человека. Одновременно- с поступлением такого вызова начинается координационная работа, а именно: подбор кандидатур на пересадку, назначение медицинского учреждения, в; котором будет непосредственно осуществляться пересадка органов и (или) тканей человека. Итогом такой координационной работы будет являться своевременное прибытие реципиентов в лечебное учреждение и
прохождение всех необходимых анализов, готовность отделения трансплантации выполнить пересадку органа,. который был предоставлен выездной бригадой «Ространсплант». Следовательно: во-первых, «Ространсплант» выступает своеобразным связующим звеном между источником донорства, реципиентом и лечебным учреждением, готовым осуществить трансплантацию органов и (или) тканей человека; во-вторых, максимально сокращается время проведения пересадки органов и (или) тканей человека; в-третьих, взаимодействие разных структур данной цепи позволит исключить коррупционную составляющую, то есть личную заинтересованность медицинских работников в пересадке органов и (или) тканей человека и позволит вылечить любого человека независимо от его материального и социального положения.
Второй параграф второй главы посвящен исследованию разрешительной системы трансплантации органов и (или) тканей человека. Автором делается вывод о том, что разрешительная система трансплантации органов и (или) тканей человека подлежит дальнейшему совершенствованию, это, прежде всего, обусловлено тем, что на практике выявляется ряд проблемных вопросов, касающихся лицензирования учреждений здравоохранения, осуществляющих оказание медицинской помощи методом трансплантации органов и (или) тканей человека.
Во-первых, «Положение о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года № 291, содержит перечень работ (услуг), которые, по сути, и образуют деятельность по оказанию медицинской помощи методом трансплантации, а вот трансплантация органов и (или) тканей человека, как отдельный вид выполняемой работы (услуги), в данном перечне отсутствует.
Во-вторых, для того, чтобы медицинская организация получила разрешение (лицензию) на осуществление трансплантации органов и (или) тканей человека, в ней необходимы специалисты - врачи - трансплантологи. Они должны иметь соответствующее образование и периодически повышать свою квалификацию. Получение образования по данной специальности в медицинских ВУЗах во всех субъектах Российской Федерации представляется затруднительным.
Автор указывает, что для решения данных проблем необходимо: во-первых, ввести «трансплантацию органов и (или) тканей человека» в перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность; во-вторых, забор, транспортировку, хранение органов и (или) тканей человека и хирургию (трансплантация органов и (или) тканей), а также трансплантацию костного мозга и гемопоэтических стволовых клеток сделать основными составляющими элементами трансплантации органов и (или) тканей человека; в-третьих, включить в номенклатуру врачебных профессий новую специальность «врач - трансплантолог».
В третьем параграфе второй главы рассматриваются характерные признаки и понятия административного контроля и надзора с учетом современного публичного управления и модернизации политико-правовых процессов в российском государстве.
Автор указывает на то, что такая сфера медицины, как трансплантация органов и (или) тканей человека, требует углубленного контроля и надзора со стороны государства и необходимо внести изменения, касающиеся осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека. По мнению соискателя, в Управлении организации государственного контроля качества оказания медицинской помощи населению центрального аппарата Федеральной службы по контролю и надзору в сфере здравоохранения необходимо создать «Отдел государственного контроля организации медицинской помощи методом
трансплантации». Закрепить за соответствующим отделом полномочия по контролю и надзору в области исполнения законодательства в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека, а также установить контроль и надзор в таких направлениях органного донорства, как трупное органное донорство, детское органное донорство, детское трупное органное донорство.
В четвертом параграфе второй главы рассматривается ответственность государственных органов и должностных лиц за нарушения законодательства в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека по отраслевому принципу. На основе анализа положений отраслевого законодательства соискатель приходит к выводу о том, что:
во-первых, органы и (или) ткани человека должны быть отнесены к ограниченно оборотоспособным вещам (объектам);
во-вторых, запрет на коммерциализацию отношений по поводу купли-продажи органов и (или) тканей должен оставаться в российском законодательстве;
в-третьих, отсутствуют административно-правовые нормы, устанавливающие ответственность государственных органов и должностных лиц за правонарушения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека;
в-четвертых, необходимо дополнить главу 6 КоАП РФ статьями следующего содержания:
«Статья 6.21. Оказание медицинской помощи методом трансплантации, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)».
1. Оказание медицинской помощи методом трансплантации, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна),-
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц,
осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста семидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
2. Оказание медицинской помощи методом трансплантации; не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна) должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, -
влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет. «Статья 6.22. Нарушение требования законодательства о презумпции согласия на изъятие органов и (или) тканей человека».
1. Умышленное изъятие органов и (или) тканей у трупа учреждением здравоохранения, если оно поставлено в известность о том, что при жизни данное лицо, либо его близкие родственники или законный представитель заявили о своем несогласии на изъятие его органов и (или) тканей после смерти для трансплантации реципиенту,-
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста семидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток;
в-пятых, дополнить Уголовный Кодекс Российской Федерации несколькими статьями. Одна статья должна установить запрет на
«незаконное действие с органами и тканями человека», а другая статья должна установить запрет на «незаконный оборот органов, тканей и физиологических жидкостей».
В заключении автором подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы, а также обобщаются рекомендации по совершенствованию отдельных положений действующего законодательства в области трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации.
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Прилуков М.Д. Обжалование незаконных действий медицинских работников // Право и государство: теория и практика. 2011. № 10. - С. 35-38. (0,8 п. л.).
2. Прилуков М.Д. История развития правовой трансплантации в России // Закон и право. 2012. № 6. - С.122-124. (0,7 п. л.).
3. Прилуков М.Д. Разрешительная система трансплантации // Закон и право. 2013. № 2. - С. 116-119. (0,7 п. л.).
Другие статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях:
4. Прилуков М.Д. Государственные органы исполнительной власти, осуществляющие правовое регулирование в сфере трансплантации // Инновации в государстве и праве России: Материалы Международной научно - практической конференции (Н.Новгород, 14-15 апреля 2011 года) / Отв. ред. Петров A.B. Н. - Новгород, 2011. - С. 252-256. (0,4 п. л.).
5. Прилуков М.Д. К вопросу о некоторых пробелах в административно-правовом регулировании трансплантации в современной России // Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз: Материалы XI Международной научно - практической конференции (Москва, 2-3 декабря 2010 года) / Отв. ред. Гриб В.В. - М., 2011. Т.1. - С. 1015-1019. (0,7 п. л.).
6. Прилуков М.Д., Тихонова С.С. Презумпция согласия лица на посмертное донорство как юридико-техническое средство обеспечения
«социализации» тел умерших // Первые Бабаевские чтения «Правовые презумпции: теория, практика, техника». - Н. Новгород, 2010. - С. 536-545. (0,4/0,2 п. л.).
Отпечатано и сброшюровано в ООО «Полиграф-Мастер» 454902, г. Челябинск, ул. Академика Королева, 26 тел. (351) 281 -01 -64,281 -01 -65, 281 -01 -66 E-mail: P-master74@mail.ru Государственная лицензия на издательскую деятельность ИД № 02758 от 04.09.2000 г. Государственная лицензия на полиграфическую деятельность ПД № И -0092 от 17.11.2000 г. Подписано в печать 27.04.2013. Формат 60x84 1/16 Усл. печ. л. 1,5. Тираж 120 экз. Заказ № 840.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (национальный исследовательский университет)
На правах рукописи
0420135^646
Прилуков Максим Дмитриевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРАНСПЛАНТАЦИИ ОРГАНОВ И (ИЛИ) ТКАНЕЙ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.14 - административное право, административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент А.В. Мартынов
Нижний Новгород - 2013
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.............................................................................3
Глава 1. Проблемы административно - правового регулирования
трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской
Федерации..............................................................................13
§ 1. Система нормативных правовых актов, регулирующих вопросы трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской
Федерации...............................................................................................13
§2. Ведомственное правовое регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека в правовом пространстве Российской Федерации..52 §3. Нормативно-правовое регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека в субъектах Российской Федерации (на примере
Нижегородской области)..................................................................................85
Глава 2. Правоприменительная деятельность государственных органов исполнительной власти в сфере трансплантации органов и
(или) тканей человека...............................................................94
§1. Полномочия государственных органов исполнительной власти в сфере
трансплантации органов и (или) тканей человека.........................................94
§2. Разрешительная система трансплантации органов и (или) тканей
человека............................................................................................................109
§3. Государственный контроль и надзор в сфере трансплантации органов и
(или) тканей человека.....................................................................................123
§4. Ответственность государственных органов и должностных лиц за правонарушения в сфере трансплантации органов и (или) тканей
человека...........................................................................................................138
Заключение...........................................................................................165
Библиография......................................................................................173
Приложение.....................................................................184
Введение
Актуальность темы исследования. Реализация задач
государственного управления в социальной сфере является неотъемлемой
прерогативой государства. В ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации
говорится о том, что Российская Федерация является социальным
государством, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а
также в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей. Целью
государства является обеспечение высокого уровня жизни и охраны
здоровья своих граждан, поэтому решение социальных проблем занимает
приоритетное место в государственном управлении. В послании
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации 2004 года отдельное внимание было уделено формированию
социально-экономических задач, в которых были затронуты предложения
по модернизации системы здравоохранения, а также определялась главная
цель модернизации российского здравоохранения - повышение
доступности и качества медицинской помощи для широких слоев
населения. По каждому заболеванию должны быть выработаны и
утверждены стандарты медицинских услуг - с обязательным перечнем
лечебно-диагностических процедур и лекарств. С 2006 года в Российской
Федерации начал реализовываться национальный проект «Здоровье»,
который направлен на укрепление системы первичной медико-санитарной
помощи и профилактики, а также на повышение доступности
высокотехнологичных медицинских услуг. Под оказанием
высокотехнологичных медицинских услуг понимают такую помощь,
которая выполняется с использованием сложных и уникальных
медицинских технологий, осуществляется высококвалифицированными
медицинскими кадрами. К числу высокотехнологичных медицинских
услуг относится трансплантация органов и (или) тканей человека, которая
способствует укреплению и поддержанию здоровья, направлена на
з
спасение и продление жизни человека. Однако количество выполняемых пересадок органов и (или) тканей человека находится в Российской Федерации на крайне низком уровне по сравнению с европейскими странами и не позволяет вылечить всех больных. Трансплантация органов и (или) тканей человека является острой правовой проблемой в современном российском государстве и, на наш взгляд, в первую очередь, нуждается в совершенствовании законодательной базы при ее организации и проведении. Необходимо отметить, что в настоящее время в России фактически отсутствует законотворческая деятельность по совершенствованию законодательства в области трансплантации органов и (или) тканей человека, не создана система правового регулирования организации посмертного органного донорства, отсутствуют нормативно -правовые акты, регулирующие детское посмертное органное донорство, не определен порядок функционирования государственных учреждений здравоохранения, в которых осуществляются работы по заготовке донорских органов для последующей пересадки.
Следует особо отметить, что действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы трансплантации органов и (или) тканей человека, не отвечает современным европейским и международным стандартам оказания медицинской помощи по данному направлению. Так, нормы международного права, регулирующие общественные отношения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека, устанавливают более широкий, чем в отечественном законодательстве, круг прав доноров и реципиентов.
Медленное развитие трансплантации органов и (или) тканей человека в нашей стране связано не только со слабой правовой регламентацией данной сферы медицинской деятельности, но и с отсутствием надлежащего государственного контроля и надзора со стороны органов исполнительной власти за исполнением законодательства
медицинскими учреждениями в области трансплантации органов и (или) тканей человека.
Нерешенность проблем в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации не обеспечивает в полной мере конституционное право граждан на охрану здоровья.
Учитывая ограниченность научных исследований механизма административно-правового регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека, несовершенство действующего законодательства, представляется актуальной постановка и решение задач в рамках тематики диссертационного исследования.
Цель исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке концепции административно - правового регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации, а также в выявлении проблемных вопросов трансплантации органов и (или) тканей человека и разработке предложений по их устранению.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих задач:
- определить правовую основу трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации;
- проанализировать международные нормативные правовые акты, регулирующие трансплантацию органов и (или) тканей человека;
- дать оценку ведомственному нормативному регулированию трансплантации органов и (или) тканей человека в правовом пространстве Российской Федерации;
- определить полномочия государственных органов исполнительной власти в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека;
- раскрыть особенности разрешительной системы трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации;
- изучить вопросы, связанные с осуществлением государственного контроля и надзора в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека;
- определить ответственность государственных органов и должностных лиц за правонарушения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека;
- выявить проблемы административно-правового регулирования в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации и разработать предложения по их разрешению;
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности государства по административно-правовому регулированию трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие основы и порядок осуществления трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации, акты правосудия, правоприменительная практика по данной проблематике.
Степень научной разработанности темы. Общетеоретическую основу работы в области административного права составили труды общепризнанных ученых, как: А.Б. Агапов, Ю.Е. Аврутин, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, A.A. Демин, В.В. Денисенко, A.C. Дугенец, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, В.Я. Кикоть, И.Ш. Килясханов, Б.М. Лазарев, Е.Б. Лупарев, В.И. Майоров, В.М. Манохин, A.B. Мартынов, М.Я. Масленников, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и др.
При написании работы были использованы выводы, содержащиеся в исследованиях следующих ученых, специализирующихся в сфере ведомственного регулирования: Ю.Г. Арзамасова, Ю.П. Боровиковой, H.A.
Глебовой, O.B. Кваша, И.В. Котелевской, А.Ф. Ноздрачева, Е.Ю. Одиноковой, О.Н. Ординой, Н.С. Шмаковой.
При изучении базисных вопросов в области здравоохранения автор опирался на диссертационные исследования таких ученых, как Т.В. Ерохиной, А.Н. Пищиты, E.H. Степановой, Т.О. Шилюк, О.В. Чехомовой.
Научные труды, посвященные непосредственно проблемам трансплантации органов и (или) тканей человека, разработаны такими учеными и практиками, как П.Л. Алексеевой, C.B. Готье, М.В. Залесской, Л.В. Канунниковой, М.Н. Комашко, С.И. Поспеловой, Ю.Д. Сергеевым, С.Г. Стеценко, С.С. Тихоновой, В.И. Шумаковым.
Исследования указанных авторов вносят существенный вклад в решение обозначенных вопросов. Однако они посвящены лишь отдельным аспектам проблематики, связанной с трансплантацией органов и (или) тканей человека. Вместе с тем, вопросы, касающиеся полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека; разрешительной системы трансплантации органов и (или) тканей человека; ведомственного регулирования трансплантации органов и (или) тканей человека, а также осуществления государственного надзора и контроля за исполнением законодательства медицинскими учреждениями в области трансплантации органов и (или) тканей человека до настоящего времени не изучались.
Нормативную основу исследования составили: международные правовые акты в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека; Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации; ведомственные нормативно-правовые акты органов исполнительной власти.
Методологической основой исследования являются принципы и основы диалектики. Разработка темы диссертации потребовала применения многопрофильной методики. В ходе исследования автором применялись сравнительно-правовой, системный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее изучению, и заключается в том, что оно является одним из первых диссертационных исследований, которое направлено на теоретическое обоснование совершенствования административно-правового регулирование трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Приведена авторская классификация нормативно-правовых актов, регулирующих сферу трансплантации органов и (или) тканей человека в Российской Федерации, которая включает в себя международные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека; нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие права граждан в сфере здравоохранения; нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека.
2. Обоснована необходимость совершенствования в Российской Федерации механизма получения разрешения на изъятие органов и (или) тканей человека при посмертном органном донорстве. Презумпция согласия на изъятие органов и (или) тканей человека является ключевым для посмертного органного донорства, так как оно является основным «источником» получения органов и (или) тканей человека для пересадки.
8
При этом принцип презумпции согласия требует комплексного подхода к созданию определенных условий, при наступлении которых не нарушаются права граждан, пациентов, умерших. К данным условиям относится: во-первых, создание единой федеральной информационной базы данных, в которой содержалась бы информация о согласии или несогласии граждан Российской Федерации на изъятие органов и (или) тканей человека; во-вторых, внедрение через СМИ в общество социально-позитивной информации о трансплантации органов и (или) тканей человека, а также о значимости посмертного донорства.
3. Сформулирован принцип «равнодоступности», который предполагает равный доступ пациентов, ожидающих трансплантацию, к получению органов и (или) тканей человека вне зависимости от материального положения реципиента, пола, возраста, религиозных взглядов, семейного положения, расовой принадлежности, вероисповедания. Кроме этого, принцип «равнодоступности» должен основываться на учете как времени нахождения больного в листе ожидания, так и на медицинских показаниях.
4. Предложено внести в приказ Министерства Здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 октября 2009 года № 819 «Порядок оказания медицинской помощи методом трансплантации органов» изменение, касающееся уточнения формулировки «лист ожидания трансплантации трупного органа». Предлагается под «листом ожидания трансплантации трупного органа» понимать установленный в определенной форме документ, в который вносятся краткие данные о пациенте, нуждающемся в пересадке органов и (или) тканей человека. Кроме этого, нормативно установить в вышеуказанном нормативном акте механизм распределения донорских органов на основе «листа ожидания трансплантации трупного органа» с соблюдением принципа «равнодоступности».
5. Определена целесообразность создания федерального агентства «Ространсплант», входящего в систему Министерства здравоохранения Российской Федерации, к полномочиям которого следует отнести: ведение донорской базы (т.е. список лиц, которым необходима пересадка, а так же содержащиеся в ней медицинские показания этих лиц); специализированные выездные бригады, которые осуществляли бы забор и заготовку органов и (или) тканей человека.
6. Аргументировано мнение о том, что трансплантация органов и (или) тканей человека требует контроля и надзора со стороны государства, поэтому в Управлении организации государственного контроля качества оказания медицинской помощи населению центрального аппарата Федеральной службы по контролю и надзору в сфере здравоохранения необходимо создать «Отдел государственного контроля организации медицинской помощи методом трансплантации». Предложено закрепить за соответствующим отделом полномочия по контролю и надзору в области исполнения законодательства в сфере трансплантации органов и (или) тканей человека, а также установить контроль и надзор в таких направлениях органного донорства, как трупное органное донорство, детское органное донорство, детское трупное органное донорство.
7. Сделан вывод об отсутствии в Российской Федерации, как детского органного донорства, так и детского трупного органного донорства. Изложена позиция о том, что детское органное донорство необходимо разрешить и на законодательном уровне закрепить регулирование этой сферы трансплантации органов и (или) тканей человека.
8. Обоснована цел�
