Правовое регулирование принятия, опубликования и введения в действие муниципальных правовых актовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование принятия, опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов»

На правах рукописи

Муртазина Гузель Миндаровиа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИНЯТИЯ, ОПУБЛИКОВАНИЯ И ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ (вопросы теории и практики)

Специальность: 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2 4 ОЕВ 2011

Москва 2011

4855918

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Частного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Институт экономики, управления и права (г. Казань)»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации и Республики Татарстан Малков Виктор Павлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Хачатуров Рудольф Левонович

доктор юридических наук, профессор Ширяев Юрий Егорович

Ведущая организация: Казанский (Приволжский) федеральный

университет

Защита состоится 04 марта 2011 г. в 16:00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.022.02 при Академии экономической безопасности МВД России по адресу: 129329, Москва, ул. Кольская, д. 2, зал Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии экономической безопасности МВД России».

Р

Автореферат разослан « » С^ &■/')р'/ £1 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор

В.И. Гладких

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Местное самоуправление как форма непосредственного осуществления народовластия уже давно получило признание и осуществляется практически во всем мире. В преамбуле Европейской хартии о местном самоуправлении подчеркивается, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя1.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации строящееся здание правовой государственности имеет (а точнее - должно иметь) прочный муниципально-правовой фундамент. В литературе подчеркивается, что в основе всей системы организации власти на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю ее территорию, находится система местного самоуправления как организационно-правовая форма осуществления особой формы публичной власти - власти муниципальной (Н.С. Бондарь и др.).

В механизме правового регулирования общественных отношений в стране все большую роль играют муниципальные правовые акты, которые выступают основным средством осуществления органами местного самоуправления публичной власти на подведомственной территории. Посредством принятия коллегиальными органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и иных правовых актов с учетом интересов проживающего на территории муниципального образования населения и государственных интересов решаются все вопросы местного значения, обеспечивается комплексное экономическое и социальное развитие данного публичного образования.

Учитывая, что в Российской Федерации образовано более 27 тысяч муниципальных образований и каждое из них в среднем в течение года принимает примерно 25-35 тысяч правовых актов (из них около 25% нормативного характера), то можно составить представление о масштабах рассматриваемого явления.

В условиях перманентного увеличения правотворческой нагрузки на органы местного самоуправления, вызываемого изменяющимся федеральным и региональным законодательством, увеличивается число вопросов местного значения, возрастает роль своевременной и качественной подготовки муниципальных правовых актов.

Важность своевременности и качества подготовки и принятия муниципальных правовых актов обусловливается и тем, что в Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, а, следовательно, в этих правовых актах следует обеспечивать

' Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. 18В № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М.: 1994. - С. 71-78;

приоритет основных прав и свобод человека и гражданина при правовом регулировании вопросов местного значения.

В связи с этим имеется необходимость изучения муниципальной правотворческой практики и углубления учения общей теории права о муниципальных правовых актах, выявления особенностей организации правотворческого процесса, научного анализа имеющегося массива муниципальных правовых актов, отражающих модели правотворческой процедуры в том или ином муниципальном образовании.

Отсутствие на муниципальном уровне правовых актов, однозначно регламентирующих правотворческий процесс, необеспеченность большинства муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами, весьма частое обновление федерального и регионального законодательства, влекущее за собой необходимость внесения изменений и дополнений в муниципальные правовые акты, вызывает соответствующие сложности в этой сфере.

Правотворческий процесс не может считаться завершенным, пока не будут созданы реальные условия для ознакомления населения муниципального образования с содержанием принятого правового акта, а это невозможно без официального доведения его предписаний до сведения исполнителей.

Право на информацию о новых нормативных правовых актах ныне является одним из общепризнанных международным сообществом прав человека, и получило закрепление в виде правового принципа в законодательстве большинства стран. В итоговом документе Венской встречи представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. обращается внимание на необходимость «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности в этой области и поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам»2.

Согласно ч.З ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Сказанное относится и к нормативным правовым актам органов местного самоуправления, так как Конституцию РФ и законы (ч.2 ст. 15) обязаны соблюдать не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, их должностные лица и объединения.

С опубликованием (обнародованием) муниципального правового акта тесно связано вступление его в силу.

Опубликование и вступление в силу муниципальных правовых актов помимо других целей, достигаемых в процессе правотворчества, ставит и задачу обеспечения максимального удобства для ознакомления с ними

2 См.: Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990г. -С.81, 86

населения и других субъектов права, предоставление им достаточного времени для получения и уяснения информации о содержании акта. Именно эта цель является определяющей для установления сроков опубликования и вступления в силу правовых актов того или иного уровня.

Действие правовых актов во времени - проблема актуальная как с познавательной, так и с прикладной точки зрения. Для теории права данная проблема представляет интерес потому, что позволяет уяснить одно из основных свойств правового акта - его юридическую силу и пределы действия. В российском правоведении основное внимание уделялось и уделяется традиционно порядку принятия и введению в действие федеральных законов и законов субъектов РФ, а также правовых актов Президента и Правительства РФ. Хотя многие правовые положения, касающиеся опубликования и введения в действие, в значительной мере распространяются и на муниципальные нормативные правовые акты, однако в силу подзаконного характера последних вопросы правового регулирования порядка подготовки, принятия, опубликования и введения в действие их имеют определенную специфику.

Установление времени вступления в силу муниципального правового акта той или иной компетенции - важный элемент и в муниципальном правотворчестве, и, в частности, в правоприменении. Однако сами нормодатели муниципальных образований проявляют неоднозначный подход к определению конкретной даты введения в действие своих правовых актов.

В литературе еще не уделяется необходимого внимания исследованиям порядка разработки, принятия, опубликования и введения в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов.

Поэтому исследование содержания и видов муниципальных нормативных и иных правовых актов, особенностей их подготовки, принятия, опубликования и введения в действие, поиск средств совершенствования муниципального правотворчества, повышения качества правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления безусловно является актуальным и имеющим существенное теоретическое и практическое значение.

Указанные соображения обусловили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы.

Общетеоретической основой настоящего исследования правотворческой деятельности субъектов местного самоуправления в России послужили работы таких известных правоведов, как С.А. Авакьян, A.A. Акмалова, Г.В. Барабашев, В.М.Баранов, В.А. Баранчиков, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, И.В.Выдрин, В.И.Васильев, Б.В.Дрейшев, Ю.А.Дмитриев, М.А. Краснов, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, O.E. Кутафин, Е.Е. Некрасов, JI.A. Нудненко, И.И. Овчинников, H.JL Пешин, Н.В. Постовой, А.С.Прудников, В.В.Пылин, М.И.Семенов, А.А.Сергеев, В.А. Сивицкий, Ю.А. Тихомиров, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и других исследователей.

Использовались также труды H.A. Антоновой, Л.А. Андреевой, Д.А. Баринова, A.C. Борисова, М.А. Васильева, А.Е. Гавришева, О.В. Кудряковой, С.Н. Лопатина, A.B. Леонтенкова, Т.С. Масловской, A.B. Сикайло, Б.Ц. Жалсанова, A.B. Юсупова и др., посвященные отдельным вопросам правотворческой деятельности органов местного самоуправления,

В рамках настоящего исследования особый интерес представляют работы H.A. Антоновой, которой на уровне докторской диссертации исследовалось муниципальное правотворчество и пути его совершенствования, свойства, юридическая природа и виды нормативных правовых актов муниципальных органов. Ею также показаны место и роль таких актов в системе правового регулирования муниципальных отношений, их значение в осуществлении функций местного самоуправления.

В кандидатской диссертации Д.А. Баринова раскрывается правовой статус местного самоуправления в РФ, определяется место и роль нормативных правовых актов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов РФ, рассматриваются признаки таких актов, дается их классификация, раскрываются особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Изучению сущности и содержания правотворчества в муниципальных образованиях посвящены также диссертационные исследования Т.С. Масловской, A.B. Юсупова.

В диссертационной работе A.B. Леонтенкова определяются методологические предпосылки исследования юридической природы муниципальных правовых актов, раскрываются особенности отдельных их видов, рассматриваются вопросы соотношения муниципальных нормативных правовых актов с федеральным и региональным законодательством.

Несмотря на наличие указанных выше и иных исследований по проблематике муниципального правотворчества, в литературе еще недостаточно специальных монографических работ по проблемам правового регулирования порядка принятия, опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов.

Целью настоящего диссертационного исследования является теоретико-правовое осмысление правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по вопросам порядка подготовки, принятия, опубликования и введения в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов, а также разработка новых теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования этого порядка.

Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи:

- с точки зрения общей теории права исследуются понятие и признаки правового акта как акта публичной власти;

- определяется место и назначение муниципальных правовых актов в системе российского права;

- раскрывается правовая и социальная значимость правовых актов органов местного самоуправления как актов публичной власти;

- дается классификация и характеристика видов муниципальных правовых актов, в зависимости от субъекта их принятия и других критериев;

- показываются особенности правового регулирования правотворческого процесса в органах местного самоуправления и исследуются специфика правотворческого процесса в муниципальных образованиях;

- раскрывается значимость государственной регистрации уставов муниципальных образований и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в целях формирования единого правового пространства в Российской Федерации;

- выявляются недостатки правового регулирования порядка подготовки, принятия, официального опубликования и определения даты (времени) вступления в силу этих актов;

- изучаются вопросы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству;

- формулируются научные рекомендации по унификации требований, предъявляемых к порядку принятия, опубликования и введения в действие исследуемых актов.

Объектом диссертационного исследования является сфера общественных отношений, в которой находит воплощение правотворчество органов местного самоуправления как особая форма реализации муниципальной публичной власти. В центре внимания исследования -общественные отношения, складывающиеся в связи с разработкой, принятием, опубликованием и введением в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов.

Предметом диссертационного исследования выступают вопросы правового регулирования порядка разработки, принятия, опубликования и введения в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов.

Методологической основой исследования являются как общенаучные и специальные методы исследования, так и частнонаучные методы познания (сравнительно - правовой, исторический, системный, формально - юридический, логический и другие).

Информационной базой диссертации явились имеющие отношение к ее теме положения международных правовых актов, Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты, регламентирующие механизм и порядок разработки, принятия, опубликования и введения в действие нормативных и иных правовых актов органов местного самоуправления, а также научные публикации по общей теории права, муниципальному праву, по иным вопросам тематики диссертации отечественных и зарубежных исследователей.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она является новым в российском правоведении комплексным исследованием, на основе теоретических воззрений, сложившихся в отечественной юридической литературе и доктрине отдельных зарубежных стран, а также с учетом

новейших законодательных и иных нормативных правовых актов, посвященных регулированию порядка подготовки, принятия, опубликования и введения в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов как актов публичной власти.

Сущность муниципального правотворчества в диссертации раскрывается как функция по выявлению воли местного населения и формированию в соответствии с ней властных предписаний, закреплению этих предписаний в правовой форме муниципальных правовых актов.

В данной работе показывается социально - правовая значимость государственной регистрации устава муниципального образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, а также других нормативных правовых актов органов местного самоуправления, включение их в регистр в качестве способа обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина, законности их принятия, опубликования и введения в действие.

В порядке реализации поставленных в диссертации целей и задач разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы научной новизны теоретические положения, выводы и рекомендации:

1. В качестве правового акта публичной власти в диссертации характеризуется волевое властное решение компетентного на то субъекта, устанавливающее (изменяющее, отменяющее) правовые нормы либо решение индивидуального характера, влекущее возникновение (приостановление, изменение, прекращение) определенных правоотношений, результаты которого в виде правовых предписаний в установленных нормативными правовыми актами случаях закрепляются в определенной документарной форме.

2. Деятельность населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию нормативных правовых актов в научном обороте называют, как правило, «правотворчество» и «нормотворчество».

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ таких понятий не содержит. Сопоставление различных научных взглядов по этому вопросу и норм федерального законодательства дает основание для вывода, что наиболее приемлемо в этом случае использование термина «правотворчество».

3. В диссертации обоснован вывод о том, что муниципальное правотворчество - самостоятельный вид правотворческой деятельности как особой формы реализации публичной власти - показатель демократизма отечественной государственности, уровня достижений российского правоведения, воплощения его концептуальных идей в результаты функциональной самоорганизации и самоуправления населения России.

4. В работе приведены дополнительные аргументы в пользу трактовки муниципального управления как сочетающего в себе исполнительную

деятельность с правотворческой, а органы и должностные лица муниципальных образований используют, не только распорядительные полномочия по принятию актов применения права, но и полномочия по принятию самих нормативных правовых актов.

5. В теории права высказано мнение, что органы и должностные лица муниципальных образований не наделены правом издания первичных, исходных правовых норм в той или иной сфере правового регулирования, поэтому в нормативных правовых актах органов и должностных лиц муниципальных образований могут устанавливаться только нормы права, конкретизирующие, дополняющие уже действующие правовые нормы, установленные федеральными и региональными государственными органами законодательной и исполнительной власти. В диссертации обосновывается иной взгляд по этому вопросу. Правовые акты, принимаемые непосредственно населением муниципального образования, а также акты представительного органа местного самоуправления имеют самостоятельный характер и направлены не на непосредственное обеспечение реализации уже имеющихся законов, а на установление общих правил по вопросам местного значения.

6. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется понятие «нормативные акты» в связи с их принятием лишь представительным органом, (ст. 43). В диссертации защищается мнение о том, что муниципальные нормативные правовые акты могут приниматься не только представительными (коллегиальными) органами местного самоуправления, также непосредственно населением на местном референдуме (сходе), но и в случаях наделения уставом муниципального образования соответствующими полномочиями, главами муниципальных образований, местных администраций, иными органами и должностными лицами местного самоуправления.

7. Изучение уставов и регламентов представительных органов муниципальных образований свидетельствует о том, что нормативные и ненормативные правовые акты, в основном, принимаются в форме решений.

В работе рекомендуется наименования муниципальных правовых актов унифицировать, определить, какие из них признаются нормативными, а какие иными (ненормативными). Решениями предлагается называть нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления и акты, принятые на референдуме (сходе граждан), постановлениями - нормативные правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, не имеющие нормативного характера, рекомендуется называть распоряжениями, а правовые акты руководителей структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления по вопросам их ведения - приказами.

8. Правотворческая практика в муниципальных образованиях России не имеет серьезного опыта в регламентировании информирования и широкого участия в ней населения. Поэтому важной задачей является разработка процедур реализации права населения на реализацию его демократических прав, заложенных в статьях. 3, 32, 130, 131 Конституции РФ.

В целях информирования и привлечения населения к участию в публичных слушаниях по проекту устава муниципального образования, других нормативных правовых актов, в диссертации рекомендуется:

- использовать известные информационные технологии и другие способы оповещения населения (телевидение, радио, Интернет - сайт) о предстоящих слушаниях;

- возлагать на конкретных работников органов местного самоуправления задачу проведения собраний граждан по месту работы и жительства с целью выяснения их мнения;

- организовывать пункты сбора от населения предложений и пожеланий;

- проводить устные и анкетные опросы населения муниципального образования по месту жительства.

9. Обоснована рекомендация принять на федеральном уровне рекомендательный (рамочный) нормативный правовой акт, в котором установить, что все нормативные правовые акты органов местного самоуправления вступают в силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования, а правоприменительные акты индивидуального характера - со дня их получения соответствующими адресатами.

10. На уровне федеральных и региональных законодательных актов не решается вдпрос о сроке опубликования Устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав после дня их официальной регистрации в органах юстиции. В уставах муниципальных образований такой срок определяется крайне редко. В диссертации рекомендуется такой срок определить в п.8 ст.44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изложив его в следующей редакции: «Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию в десятидневный срок после дня их государственной регистрации и вступает в силу по истечении 7 дней после дня его официального опубликования».

11. Аргументировано предложение о целесообразности создания системы правовой поддержки муниципальных поселений (особенно сельских), путем использования современных телекоммуникаций дистанционной системы консультирования, информационной базы, с помощью которой может осуществляться обмен ресурсами, в том числе в примерными образцами качественных муниципальных нормативных правовых актов, об использовании возможностей республиканских (областных, краевых) регистров муниципальных правовых актов.

12. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г №131 - ФЗ нет положений о порядке вступления в силу решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования. Учитывая, что такое решение не обладает признаками нормативного правового акта, в работе предлагается дату вступления его в силу определить в соответствии с правилами, установленными уставами муниципальных образований для введения в действие решений ненормативного характера.

Достоверность и апробация научных положений

Основные положения и выводы диссертации достоверны. Они опираются на достижения отечественной науки общей теории права и муниципального права, убедительно аргументированы, подкрепляются данными исследований имеющихся муниципальных документов, согласуются с теоретическими взглядами иных авторитетных исследователей по смежным вопросам отраслевых наук. Они прошли апробацию на научных конференциях и при обсуждении на кафедре, использованы при разработке и принятии устава муниципального образования город Бугульма Бугульминского района Республики Татарстан, 13 публикациях, в том числе в 3-х периодических изданиях, рекомендованных ВАКом Минобрнауки РФ:

Теоретическое и прикладное значение диссертации заключается в том, что разработанные в ней теоретические положения и рекомендации прикладного характера могут быть использованы:

- в правотворческой практике органов местного самоуправления;

- в работе по совершенствованию федерального и регионального законотворчества о нормативных правовых актах муниципальных образований;

- иными специалистами при дальнейших научных исследованиях по аналогичной или смежной проблематике;

- в учебной работе при подготовке и чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Теория права и государства», «Муниципальное право», по спецкурсу «Правотворчество в муниципальных образованиях».

Структура и объем работы обусловлены целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и списка использованной литературы. Диссертация изложена на 211 страницах текста вместе с литературой.

Содержание работы

Во введении диссертации обосновывается актуальность ее темы, определяются цели и задачи исследования, раскрываются методологическая и теоретическая основы, научная новизна основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Муниципальные правовые акты в системе актов публичной власти» посвящена исследованию понятия муниципальных правовых актов как разновидности правовых актов органов публичной власти, определению их места и роли в системе российского права, рассмотрению их видов.

В первом параграфе «Понятие правового акта публичной власти. Виды правовых актов» исследуются и критически оцениваются трактовки понятия правового акта, используемые в общей теории права, показываются общие черты, присущие всем правовым актам.

В диссертации указывается на многообразие наличия видов и форм правовых актов в правовой реальности и на целесообразность классификации правовых актов на основе тех или иных критериев.

В зависимости от юридической природы и функционального назначения правовых актов в общей теории права различаются: нормативные правовые акты, правоприменительные акты, интерпретационные акты и акты реализации прав и обязанностей.

Разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами в работе проводится:

- по содержанию и внутренней структуре;

- по способу регулирования ими общественных отношений и характеру действия;

- по форме выражения и внешней структуре;

- по порядку принятия, вступления в силу и доведения до сведения исполнителей.

Понимание нормативного правового акта как акта публичной власти, содержащего нормы права, фиксирует основное предназначение такого письменного документа: закреплять властные веления публичной власти в форме норм права, вносить соответствующие коррективы в систему действующего права (Сырых М.В. и др.)

Для отечественной правовой доктрины традиционным является определение понятия нормативного правового акта как акта, содержащего нормы права (Шабанов А.Ф., Марченко М.Н, Васильев A.M. и др.). Ценность нормативного правового акта заключается не столько в содержании норм права, сколько в установлении последних. Правовой акт следует признавать нормативным, если он устанавливает новую норму права, а также если он изменяет или прекращает прямо или косвенно действие старой правовой нормы. В соответствии с этим более удачным представляется определение понятия нормативного правового акта как акта, который устанавливает нормы права, вводит их в действие, изменяет или отменяет общие правила поведения.

Акты применения норм права являются важнейшей формой правоприменительной практики, т.е. представляют собой способы внешнего выражения и закрепления ее содержания. Деятельность правоприменительных органов завершается письменным оформлением соответствующего правового акта, который фиксирует принятое решение, придает ему официальное значение и властный характер.

Правоприменительные акты устанавливают, изменяют или прекращают субъективные права или юридические обязанности конкретных участников правоотношений. Однако некоторые правоприменительные акты могут быть напрямую не направлены на установление, изменение или прекращение правоотношений, а выступают лишь предпосылкой к дальнейшему их возникновению (изменению, прекращению).

Интерпретационные акты - акты толкования норм права представляют собой специфический способ выражения познавательной деятельности, направленной на разъяснение содержания толкуемых правовых норм. Они закрепляют праворазъяснительное решение соответствующего компетентного органа. Акты толкования права представляют собой характеризующуюся внутренним единством иерархическую систему вспомогательных правовых актов. Они принимаются в случае необходимости разъяснения соответствующих правовых норм.

Акты реализации права - это односторонние, двухсторонние и многосторонние акты и договоры. В отличие от соблюдения, исполнения и использования правовых норм результаты правоприменения характеризуются повышенной степенью социальной значимости. Поэтому правоприменительные акты обладают более высокой юридической силой, чем другие акты реализации норм права. Это связано с тем, что юридическая сила актов применения права основывается не только на силе применяемых правовых норм, но и на властной компетенции правоприменяющих органов.

Таким образом, под правовым актом в широком смысле слова понимается правовое решение и его последствия, правовые нормы и правовые документы. Все действия и решения, совершаемые и принимаемые в пределах правового пространства, обладающими соответствующими полномочиями субъектами, можно считать правовым актом до тех пор, пока это не будет оспорено другим субъектом права.

С учетом имеющихся в литературе различных взглядов и указаний закона, в диссертации дается следующее определение рассматриваемого понятия: правовым актом публичной власти является волевое властное решение компетентного на то субъекта, устанавливающее (изменяющее, отменяющее) правовые нормы либо решение индивидуального характера, влекущее возникновение (приостановление, изменение, прекращение) определенных правоотношений, результаты которого в виде правовых предписаний в установленных нормативными правовыми актами случаях закрепляются в определенной документарной форме.

С учетом существенной особенности правового акта публичной власти устанавливать (изменять, отменять) правовые нормы или порождать возникновение (прекращение, изменение) конкретных правоотношений, в работе признается, что интерпретационные акты не отвечают указанным выше признакам, так как не устанавливают, не изменяют и не отменяют нормы права, не являются предпосылкой к дальнейшему их появлению. Акты реализации права (кроме формы правоприменения) исходят не от субъектов публичной власти, и поэтому, как правило, не подпадают под

признаки правового акта публичной власти. Следовательно, правовыми актами публичной власти могут считаться только нормативные правовые акты и правоприменительные акты.

Во втором параграфе первой главы работы дается правовая характеристика понятия муниципального правового акта как акта публичной власти, показывается его место в системе российского права.

Современное развитие местного самоуправления, становление его органов, как обособленных от органов государственной власти, имеющих право самостоятельно осуществлять правотворчество в пределах установленной законом компетенции, вызвало появление новой группы правовых актов в российской правовой системе - муниципальных правовых актов. Это требует введения новых подходов в регулировании правотворческого процесса, осуществляемого в муниципальных образованиях, новых научных понятий и категорий, развивающих представление о правотворчестве органов местного самоуправления как особой форме их деятельности.

В Конституции РФ (ст. 18) устанавливается, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4)3 в качестве одного из отличительных признаков местного самоуправления рассматривает его максимальную приближенность к населению. Местное самоуправление в литературе характеризуется как самая близкая к людям власть, по которой они судят о власти и порядке во всей стране и от качества работы которой зависит управляемость государством в целом» (Соколова М., Язев В.) Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Решение задач местного самоуправления и реализация его функций невозможны без использования института муниципальных правовых актов. В этих условиях основным уровнем (звеном) правотворчества в Российской Федерации становится уровень муниципального правотворчества.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ не используются понятия «правотворчество» или «нормотворчество» органов местного самоуправления. Однако в этом законе указывается на право населения и органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения (п.1 ст.1); издавать правовые акты по вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям, переданным муниципальным образованиям (п. 1 ст. 17, ст. 43); использовать правотворческую инициативу (ст. 26). В тексте этого закона использованы связанные с правотворчеством органов местного самоуправления термины:

л Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

«муниципальные правовые акты» (ст.2; ст.7; глава 7), «правотворческая инициатива граждан» (ст. 26). На основе изучения различных взглядов и системного исследования ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в диссертации делается вывод о том, что в деятельности органов местного самоуправления по созданию нормы права и правовых актов целесообразнее использование термина «правотворчество».

Правовые акты населения муниципального образования, органов и (или) должностных лиц местного самоуправления - это юридические акты муниципального правотворчества. В работе подчеркивается, что термин «муниципальный правовой акт» удачно очерчивает рассматриваемый предмет, поэтому его использование рекомендуется в правотворческой и правоприменительной практике, а также в правовой науке.

Исходя из общности признаков, свойственных всем правовым актам, в диссертации выявляются и специфические признаки, свойственные только муниципальным правовым актам:

- эти акты принимаются уполномоченными субъектами местного самоуправления;

- муниципальные нормативные правовые акты посвящаются регламентированию вопросов только местного значения, либо реализации отдельных государственных полномочий или иных вопросов, не отнесенных к проблематике местного значения, которые органы местного самоуправления могут брать к своему ведению в соответствии со ст. 141, 15 161 Федерального закона № 131-Ф3;

- подзаконный характер этих актов;

- действие их в пределах муниципальных образований;

- наличие определенной процедуры издания.

В диссертации подчеркивается, что муниципальное правотворчество, самостоятельный вид правотворческой деятельности как особой формы реализации публичной власти - показатель демократизма отечественной государственности, уровня достижений науки правоведения, воплощения его концептуальных идей в результаты функциональной самоорганизации и самоуправления населения России.

Муниципальные правовые акты органично входят в систему правовых актов Российской Федерации, создавая дополнительные юридические гарантии осуществления прав и свобод человека и гражданина в России на решение вопросов местного значения. Являясь звеном в иерархии системы правовых актов страны, муниципальные правовые акты в качестве составляющей подсистемы подзаконных правовых актов занимают определенное место в этой системе, опосредованное сферой их действия. Содержание их подзаконное™ определяется местом муниципальных органов в системе органов публичной власти, ролью, которую они призваны играть в осуществлении функций государства (Антонова Н.А).

В третьем параграфе этой главы обосновывается целесообразность разработки классификации актов органов местного самоуправления, с помощью которой облегчается определение положения того или иного акта в правовой системе, его подчиненность другим муниципальным правовым актам, большей юридической силы, связи между различными актами.

В диссертации предлагается классификация муниципальных правовых актов:

- по характеру правовых предписаний на нормативные и ненормативные.

- по юридической силе выстраиваются по вертикали: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

- по способу принятия они подразделяются на коллегиальные и единоличные. К числу коллегиальных отнесены акты, принимаемые на референдуме (сходе) населения муниципального образования.

Дается также классификация муниципальных правовых актов должностных лиц органа муниципального образования по отраслевой принадлежности.

Каждый орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного законами субъекта РФ, уставами муниципальных образований.

В конце этого параграфа сделан вывод о том, что классификация муниципальных правовых актов направлена на поиск путей и средств совершенствования процедуры подготовки и принятия, повышения их качества и эффективности. В этом же параграфе разработаны предложения по вопросам унификации наименования отдельных муниципальных правовых актов в зависимости от субъекта их принятия.

Вторая глава диссертации «Правовое регулирование порядка принятия муниципальных правовых актов» состоит из трех параграфов и посвящена исследованию порядка их подготовки и принятия.

В первом параграфе изучается порядок разработки и принятия устава муниципального образования.

Порядок разработки проекта устава и его принятие характеризуется довольно сложной и отличной процедурой от других муниципальных нормативных правовых актов. Это объясняется тем, что устав муниципального образования представляет собой специфический нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, нежели другие нормативные правовые акты местного самоуправления.

Разработка и принятие устава являются последовательными стадиями единого правотворческого процесса, при этом разработка проекта устава —

это начальный (подготовительный) этап на пути принятия и введения в действие на территории муниципального образования, цель которого — выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен его принимать.

Стадия разработки устава включает в себя несколько этапов:

1) правотворческая инициатива — подготовка первоначального текста проекта устава субъектом правотворческой инициативы и внесение его в представительный орган местного самоуправления;

2) предварительное обсуждение проекта, сбор заключений, предложений и замечаний;

3) публичные слушания.

Отметим, что в муниципальных нормативных правовых актах процедура разработки уставов муниципальных образований, как правило, не имеет детальной правовой регламентации.

Федеральное законодательство требует обеспечения участия населения в процедуре разработки уставов.

Практика народного обсуждения устава является подлинно демократическим инструментом выявления и учета общественного мнения в правотворческой деятельности, способом превращения правовых актов в действительное выражение волеизъявления народа (Пиголкин A.C., Рахманина Т.А.). Реализовать это пока представляется весьма затруднительным.

Причины пассивного поведения населения при разработке и принятии устава муниципального образования в диссертации усматриваются в том, что этот документ остается мало интересным населению. Система органов и должностных лиц местного самоуправления, определяемых в уставе, разграничение полномочий между ними, система сдержек и противовесов в их взаимоотношениях, безусловно, важны для местных политиков и муниципальных служащих. Однако эти вопросы не затрагивают непосредственно интересы населения. Кроме того, в условиях развития информационных технологий опубликования проекта устава в местной газете явно недостаточно. В целях привлечения населения к участию в публичных слушаниях по проекту устава муниципального образования, других нормативных правовых актов, в диссертации рекомендуется:

- использовать известные информационные технологии и другие способы оповещения населения (телевидение, радио, Интернет - сайт) о предстоящих слушаниях;

- возлагать на конкретных работников органов местного самоуправления задачу проведения собраний граждан по месту работы и жительства с целью выяснения их мнения;

- организовывать пункты сбора предложений и пожеланий от населения;

- проводить устные и анкетные опросы населения муниципального образования по месту жительства.

В работе описывается правовой порядок принятия устава муниципального образования. Он принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом, как правило, устав принимается в двух чтениях.

В диссертации обращается внимание на то, что в уставе муниципальных образований необходимо более подробно регламентировать процедуру его принятия и внесения в него изменений и дополнений, а не ограничиваться повторением лишь текста пунктов 3—5 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Во втором параграфе работы исследуются особенности подготовки проектов и принятия иных муниципальных правовых актов.

Правотворческий процесс в органах местного самоуправления, как и в органах государственной власти, представляет собой сложную систему организационных действий соответствующих должностных лиц и служащих, результатом которых становится создание муниципального правового акта.

Правотворческий процесс, осуществляемый уполномоченными органами и должностными лицами местного самоуправления, должен опираться на ряд принципов. Наряду с общепризнанными принципами правотворчества (его законность, научный характер, системность, гласность, демократизм, профессионализм и др.) важное значение для обеспечения качества муниципального правотворческого процесса имеют и другие лежащие в основе его организации принципы, в частности принцип концентрированности действий, принцип объективности, принцип поэтапности работы (Антонова H.A.).

Стадиями правотворческой деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц является ряд последовательных этапов подготовки и принятия муниципального нормативного правового акта, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности.

В диссертации утверждается, что применительно к муниципальному правотворческому процессу достаточно выделить три основные стадии: 1) подготовка проекта муниципального правового акта и внесение его в правотворческий орган; 2) рассмотрение и принятие правового акта; 3) опубликование муниципального правового акта. На каждой стадии число этапов правотворчества может варьироваться в зависимости от конкретного случая. В процессе принятия устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав следует выделить четыре этапа. Указанные документы, после их принятия, должны пройти этап процедуры государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.

В ст. 46 Закона от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ содержатся только общие положения о порядке подготовки муниципальных правовых актов. Выборочное изучение уставов муниципальных образований показывает, что в них нет положений (статей), определяющих правила подготовки

нормативных и ненормативных актов органов местного самоуправления. Такие правила закрепляются либо в регламентах представительных и исполнительных органов местного самоуправления, либо в положениях о системе муниципальных правовых актов, либо в положениях о порядке подготовки, принятия и действия муниципальных правовых актов.

Исследование регламентов представительных и исполнительных органов муниципальных образований, а также положений о порядке подготовки, принятия и действия муниципальных правовых актов показывает, что в отличие от процедуры подготовки проектов актов, порядок их рассмотрения и принятия регламентируется довольно подробно, иногда даже излишне.

Отсутствие необходимой нормативно - правовой основы решения вопросов подготовки и принятия муниципальных правовых актов, недостаточной правовой подготовки большинства членов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также стремление иногда «пооригинальничать» являются причинами имеющихся в муниципальном правотворчестве недостатков.

В данном параграфе обращается также внимание на то, что институт «удаления в отставку главы муниципального образования» является новым для муниципального права, в связи с чем необходима его конкретизация, в том числе по поводу порядка принятия такого решения.

В третьем параграфе «Регистрация муниципальных правовых актов как завершающий этап их подготовки и принятия» изучаются вопросы, связанные с существом регистрации устава муниципального образования и включения в регистр всех иных муниципальных нормативных правовых актов.

Государственная регистрация уставов является обязательным условием их опубликования и вступления в силу и представляет собой правовую форму государственного контроля за соответствием этих актов федеральному и региональному законодательству.

Порядок государственной регистрации устава муниципального образования регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (СЗ РФ. 2005. №30. Ст.3108).

Государственная регистрация устава и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав придает им статус официального документа, является правовым условием опубликования и вступления их в силу, а также способствует обеспечению единого правового пространства в РФ.

В работе над диссертацией изучен опыт Республики Татарстан по вопросам регистрации уставов муниципальных образований. В государственном реестре уставов муниципальных образований Республики Татарстан зарегистрированы все уставы муниципальных образований, расположенных на ее территории.

Вместе с тем изучение опыта государственной регистрации в РТ показывает, что все еще имеют место нарушения требований федерального и регионального законодательства.

Федеральный закон №131 от 6 октября 2003 г. в 2007 г. дополнен статьей 43.1,4 в соответствии с которой муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Создание института регистра муниципальных нормативных правовых актов обусловлено необходимостью обеспечения учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных актах, создания условий для получения такой информации органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Включение в регистр муниципальных нормативных правовых актов в диссертации рассматривается в качестве формы государственной регистрации.

В некоторых субъектах Российской Федерации работа по систематизации муниципальных правовых актов уже ведется давно. В Воронежской области, например, создан отдел по ведению регистра, в который включаются все муниципальные правовые акты, имеющие нормативный характер. На территории Уральского федерального округа работа с муниципальными актами ведется начиная с 2000 года. Липецкая область ведет муниципальный регистр в оболочке СПС «Гарант».

В Республике Татарстан работа с муниципальными нормативными правовыми актами поручена Министерству юстиции РТ, в котором создан специальный отдел - отдел ведения единого банка нормативных правовых актов.

Ненормативные правовые акты этот регистр не включаются. Поэтому исполнительным органам муниципальных образований особое внимание следует уделять установлению принадлежности соответствующих актов к нормативным и ненормативным. При отборе актов, подлежащих включению в регистр, компетентные на то должностные лица муниципальных образований должны проводить своего рода экспертизу этих актов на предмет их нормативности.

В третьей главе «Проблемы опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов» исследуется порядок официального опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов,

4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 46. - Ст. 5556.

выявляются пробелы в правовом регулировании в этой сфере и предлагаются пути их решения.

В первом параграфе «Порядок опубликования муниципальных правовых актов» рассматриваются вопросы опубликования как нормативных, так и ненормативных правовых актов.

После государственной регистрации Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Официальное опубликование - это имеющее официально -юридическое значение и нормативно урегулированное объявление во всеобщее сведение от имени правотворческого органа полного и точного текста принятого нормативного правового акта со всеми соответствующими атрибутами путем его помещения в предусмотренном законом печатном издании, на которое дозволены ссылки в актах применения норм права, печатных работах и т.п. (Пиголкин A.C.)

Закон не решает вопрос о сроке опубликования рассматриваемых нормативных правовых актов со дня их официальной регистрации в органах юстиции. В изучавшихся нами уставах такой срок встречается крайне редко. В диссертации предлагается такой срок определить на уровне федерального закона, он должен быть единым в стране и составлять не более десяти дней после дня государственной регистрации устава и акта о внесении в него изменений.

В уставе муниципального образования рекомендуется определять порядок опубликования и вступления в силу всех принимаемых в муниципальном образовании правовых актов (за исключением актов о налогах и сборах). Порядок опубликования муниципальных нормативных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ним населения, чтобы заинтересованные лица и органы могли быть готовыми к реализации предписаний этих актов.

В диссертации предлагается установить в уставах срок для опубликования всех других муниципальных нормативных правовых актов (кроме устава) «в течение пяти дней после принятия (подписания) нормативного правового акта соответствующим органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления». Применительно к нормативным правовым актам, принимаемым в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями или эпизоотиями, рекомендуется в уставах устанавливать немедленное опубликование после принятия в любом функционирующем на территории муниципального образования средстве массовой информации. Такой порядок следует считать исключительным, а принятый правовой акт должен признаваться утратившим силу с устранением подобной ситуации. Выборочное изучение уставов муниципальных образований нескольких регионов РФ показало, что во многих из них не определены печатные органы, опубликование в которых признается официальным. В литературе и муниципальной практике нет четкого понимания применительно к муниципальным образованиям какого

уровня (городского или районного поселения (округа) либо также и применительно к сельскому поселению, например, с численностью не более 50, 100, 500 или 1000 человек) следует создавать органы печати для официального опубликования рассматриваемых актов.

В Рамочном нормативном правовом акте РФ рекомендуется предусмотреть, в какого уровня муниципальных образованиях (поселении, муниципальном районе, муниципальном городском округе) следует создавать печатный орган в качестве источника официального опубликования нормативных правовых актов данного муниципального образования, а при двуязычии или многоязычии в муниципальном образовании - два или более печатных органа (на русском и ином/ иных/ языке/ языках). В муниципальных образованиях с численностью жителей не более 1000 человек вряд ли целесообразно создавать собственный печатный орган. Нормативные правовые акты таких муниципальных образований следует публиковать в официальном порядке на договорной основе базирующихся вблизи печатных изданиях, если такое печатное издание распространяется на соответствующей территории.

Правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, принимаемые в малочисленных муниципальных образованиях непосредственно на сходах населения, рекомендуется считать не нуждающимися в официальном опубликовании, так как при непосредственном участии в обсуждении акта и голосовании за него большинство жителей муниципального образования осведомлено о его содержании, своих правах и обязанностях. Однако такой муниципальный правовой акт подлежит фиксации в документарной форме, а также может обнародоваться на стендах в местах массового появления и пребывания жителей муниципального образования (автобусная остановка, продовольственный магазин, клуб, школа и т.д.).

В последнее время все чаще встречаются попытки придать статус официального опубликования актам, размещенным в сети Интернет. Сеть Интернет создает неограниченные возможности человеку и гражданину для ознакомления с нормативными правовыми актами по сравнению с традиционными источниками информации. На встрече с руководителями муниципальных образований Амурской области 3 июля 2010 г. Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что только 3 тысячи муниципальных образований из 27,5 тысячи имеют собственные интернет-сайты.

Экономичность и оперативность электронного источника информации дают основание согласиться с теми авторами, которые пишут о возможности введения официального опубликования нормативных правовых актов в сети Интернет (Бошно C.B. и др.), но пока лишь в качестве дополнения к традиционному способу опубликования.

Содержащийся в Конституции РФ термин «опубликование» в Федеральном законе № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» трансформируется в «опубликование (обнародование)».

В диссертации указывается, что использование формулировки «опубликование (обнародование)...» вносит неясность в решение вопроса об опубликовании правовых актов, поскольку употребление скобок в русском языке многозначно - нельзя с определенностью установить, какое значение вложено в размещение одного термина в скобках за другим.

Суды склонны понимать такую формулировку как предоставленную законом возможность или публиковать в официальном порядке,- или обнародовать акт иными способами. Это противоречит Конституции РФ, не делающей исключения для какого-либо из уровней публичной власти и устанавливающей обязательность опубликования в отношении «любого нормативного правового акта».

Поэтому в работе рекомендуется абз. 1 ч. 8 ст. 44, п.2 ст.47 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года привести в соответствие с ч.З ст. 15 Конституции РФ.

Во втором параграфе главы III «Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов» обосновывается необходимость более четкого правового регулирования порядка введения в действие муниципальных правовых актов как завершающей стадии процесса правотворчества на уровне местного самоуправления.

В общей теории права используются понятия «вступление правового акта в силу» либо его «введение в действие», однако формулировка «введение в действие» по содержанию шире, чем выражение «вступление в силу». Поэтому для установления времени начала действия правового акта, содержащего нормативные предписания, предпочтительнее использовать формулировку «вступление в силу».

Момент вступления в силу устава определяется субъектом его принятия, но не может быть ранее даты его официального опубликования.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ нет четкого решения вопроса о сроках и порядке вступления в силу нормативных правовых актов.

В диссертации предлагается в этом законе указать, что уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в эти уставы подлежат официальному опубликованию в десятидневный срок после дня их государственной регистрации и вступают а силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования.

Одновременно с этим следует сохранить положение абз.2 ч.8 ст.44 Закона, что изменения и дополнения, внесенные в Устав муниципального образования, изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, после государственной регистрации в органах юстиции, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования.

Определение времени вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления - важный элемент и правотворчества, и правоприменения. Поэтому предлагается на федеральном уровне в Рамочном

правовом акте закрепить единый (унифицированный) порядок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов и индивидуальных правоприменительных актов.

Третий параграф «Проблемы обеспечения законности муниципальных правовых актов».

На современном этапе становления органов местного самоуправления в России надзор за законностью принимаемых ими нормативных правовых актов продолжает оставаться актуальным.

Выборочное изучение муниципальных нормативных и иных правовых актов показывает, что в правотворческой и правоприменительной деятельности органов муниципальных образований имеют место нарушения федерального и регионального законодательства, а также уставов муниципальных образований.

На это обращено внимание Президентом РФ в выступлении на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры в феврале 2009 года.

Наиболее распространенными являются нарушения, связанные с превышением полномочий органами местного самоуправления, дачей властных указаний руководителям немуниципальных предприятий, учреждений, организаций, с отсутствием в нормативных правовых актах порядка их вступления в силу либо неверным определением такого порядка.

В диссертации предлагается повысить внимание прокуратуры к муниципальному правотворческому процессу путем участия прокуроров в разработке проектов муниципальных правовых актов, касающихся реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, участия их в процедурах обсуждения и принятия актов нормативного характера.

Особым видом государственного контроля за законностью муниципальных правовых актов является судебный контроль. Отметим, что перегруженность судов другими категориями дел ведет к затягиванию сроков и формализму рассмотрения таких материалов. Это не позволяет механизму судебного контроля в необходимой мере обеспечить законность муниципального правотворчества. Тем не менее, признание судом муниципальных правовых актов не действующими является одной из действенных форм государственного контроля в отношении законности муниципального правотворчества.

Большую опасность для российского общества представляет коррупция. Одной из причин, порождающей коррупцию, является несовершенство законодательства, в том числе системы муниципальных нормативных правовых актов. Предупреждению коррупции может способствовать антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов, а также мониторинг, при организации которого должны осуществляться учет, обработка и оценка данных о проявлениях коррупции.

В Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

2009 г. устанавливаются правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения (СЗ РФ. 2009. №29. Ст. 3609).

Так, Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 20.09.2007 № 474 «Об утверждении Порядка представления нормативных правовых актов Республики Татарстан и их проектов на антикоррупционную экспертизу в Кабинет Министров Республики Татарстан» определен порядок направления правовых актов и проектов органов исполнительной власти и местного самоуправления на специализированную антикоррупционную экспертизу в Кабинет Министров РТ.

Важную роль в проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов могут и должны осуществлять эти субъекты самостоятельно. В ряде муниципальных районов и городских округов Татарстана утвержден порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, назначены должностные лица, ответственные за проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Вместе с тем, проведение антикоррупционной экспертизы вызывает серьезные трудности, поскольку проведение ее требует наличия сотрудников высокой профессиональной квалификации.

В диссертации предлагается решение некоторых вопросов обеспечения законности муниципальных правовых актов:

В заключении подводятся итоги данного диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликовано 13 научных статей, в том числе:

а) s изданиях, рекомендованных ВАКом Минобрнауки РФ:

1) О государственной регистрации устава муниципального образования и порядок вступления его в силу//Закон и право . 2008. - №2. - С.56-59 (0.3 п.л.);

2) Об изменениях в системе видов правовых актов местного самоуправления // Российская юстиция. 2009. - №12. - С.20-22 (0.2 пл.);

3) Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов как мера борьбы с коррупцией // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. - №1. -С.155-159 (0.4 п.л.).

б) в иных изданиях:

4) Порядок введения в действие нормативных правовых актов и иных правовых актов органов местного самоуправления как актов публичной власти // Актуальные проблемы экономики и права. - 2009. - №2. - С.137-143 (0.5 п.л.);

5) Обязательное опубликование нормативных правовых актов -требование Конституции РФ // Материалы Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Государство, общество и политика: экономические и социально психологические аспекты», 15 мая

2008 г. - Казань. Изд-во «Познание» Института экономики, управления и права. 2009. С.198-200 (0.1 пл.);

6) Официальное опубликование нормативных правовых актов -требование Конституции РФ// Вектор науки. Спец. выпуск «Правоведение», 2008. №3 (3). С. 92-96 (0.4 пл.);

7) Проблемы классификации нормативных правовых актов// Материалы Всероссийской научно - практической конференции студентов и аспирантов «Государство, общество и политика-, экономические и социально психологические аспекты». Альметьевск. 15 мая 2008 г. - С. 183-184 (0.1 пл.);

8) О проблемах официального опубликования нормативных правовых актов// - Татарстан: на пути к стратегическому партнерству: мат.-лы Международной науч.-практ. конф., 23 ноября 2007 г. - Казань: Изд-во «Познание», 2008. - С.319-323 (0.4 пл.);

9) Опубликование и вступление в силу нормативно-правовых актов федерального значения// Вестник Юридического института Чувашского государственного университета им. И.Н. Ульянова. Периодический научный журнал. 2005. №5 (14) июнь - С.48-51 (0.3 пл.);

10) Порядок опубликования и введения в действие нормативно-правовых актов Агрызского района РТ// Материалы Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Право в условиях рыночной экономики». Казань: Изд-во «Таглимат» ИЭУиП, 2005. - С.20-22 (0.2 пл.);

11) К вопросу понимания понятия нормативно-правового акта// Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Тольятти, 2005.- №5 - С.48-51 (0.3 пл.);

12) Необходим закон о законах// Материалы итоговой научно -практической конференции научно - педагогических работников «Институциональные преобразования в обществе и повышение эффективности рыночной экономики». Казань: Изд-во «Таглимат» ИЭУП 2004. - С. 279-280 (0.1 пл.);

13) О практике опубликования и введения в действие нормативно-правовых актов// Материалы региональной научно-практической конференции «Бизнес и власть в условиях институциональных преобразований». Казань: Изд-во «Таглимат» ИЭУП, 2003. - С.107-111 (0.4 пл.).

Подписано в печать 02.02.2011 г. Формат бумага 60x84/16. Гарнитура Times New Roman. Уч-изд. л. 1,2 Усл.п.л. 1,2. Заказ № 146. Тираж 100 экз. Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Института экономики, управления и права (г. Казань). 420108, г. Казань, ул. Зайцева, 17.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Муртазина, Гузель Миндаровна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Муниципальные правовые акты в системе актов публичной власти

1.1. Понятие правового акта публичной власти. Виды правовых актов.

1.2. Понятие муниципального правового акта как акта публичной власти и его место в системе российского права.

1.3. Классификация муниципальных правовых актов.

Глава 2. Правовое регулирование порядка подготовки и принятия муниципальных правовых актов

2.1. Порядок разработки и принятия устава муниципального образования.

2.2. Подготовка проектов и принятие иных муниципальных правовых актов.

2.3. Регистрация муниципальных правовых актов как завершающий этап их подготовки и принятия.

Глава 3. Порядок опубликования и введения в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов

3.1. Порядок опубликования нормативных и иных правовых актов органов, местного самоуправления и его совершенствование.

3.2. Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов

3.3. Проблемы обеспечения законности муниципальных правовых актов.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование принятия, опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов"

Местное самоуправление, как форма непосредственного осуществления народовластия, давно получило признание и осуществляется практически во всем мире. Народ может и должен самостоятельно решать насущные проблемы своего поселка, села, города. Это его естественное право. Реализация народом права на самоуправление формирует народовластие, из которого вырастает демократия. Не случайно в преамбуле Европейской хартии о местном самоуправлении подчеркивается, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя1.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации строящееся здание правовой государственности имеет (а точнее - должно иметь) прочный муниципально-правовой фундамент. В основе всей системы организации власти на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю ее территорию, находится система местного самоуправления как организационно-правовая форма осуществления особой формы публичной власти - власти муниципальной .

В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации3 неоднократно указывается на необходимость оформления и закрепления законом либо иным правовым актом соответствующего вида инициатив главы государства. Это говорит о том, что правовые акты в современной России являются универсальным инструментом разрешения

1 Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ШВ № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. - С. 71-78; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №36. - Ст. 4466.

2 Бондарь II С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти. / Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. д.ю.н., профессора В.М. Баранова. — Нижний Новгород, 2002. - С. 9.

3 Послание Президента РФ Д А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.// Российская газета, 2009. - № 214. - 13 ноября. любых злободневных проблем, возможности достижения социально — полезных результатов, повышения эффективности властной деятельности4.

В механизме правового регулирования общественных отношений муниципальные правовые акты выступают основным средством осуществления органами местного самоуправления публичной власти на подведомственной территории. Посредством принятия органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и индивидуальных правовых актов с учетом интересов проживающих на территории^ муниципального образования1 граждан и государственных интересов решаются все вопросы местного значения, обеспечивается комплексное экономическое и социальное развитие муниципального' образования.

Учитывая, что после реформы местного самоуправления в Российской4 Федерации образовано более 27 тысяч муниципальных образований^ каждое из них принимает примерно 25-35 тысяч актов в год (из них около 25% нормативного характера), то можно составить представление о масштабах рассматриваемого явления.

В' условиях перманентного увеличения правотворческой нагрузки на органы местного самоуправления, когда в ходе постоянно изменяющегося федерального и регионального законодательства увеличивается количество вопросов местного значения, соответственно возрастает роль качественной подготовки муниципальных правовых актов. От своевременности и продуманности принимаемых на местном уровне правовых актов зачастую зависит качество жизни населения определенной территории, поскольку к вопросам местного значения федеральное и региональное законодательство относит вопросы жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, транспорта, охраны общественного порядка и многие другие.

4 См. Карабеков М.М. Правовые акты как средства формирования и реализации правовой политики: общетеоретический аспект. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М.М. Карабеков. - 12.00.01. Краснодар, 2010.-С.З.

Важность качества муниципальных правовых актов обусловлена и тем, что в Конституции Российской Федерации- человек, его права и> свободы признаются-высшей ценностью, а, следовательно, устанавливается ^приоритет основных прав и свобод человека и гражданина в актах, регулирующих вопросы местного значения' в сравнении- с правами как субъектов5 права-нормотворческой инициативы, так и органов, местного самоуправления, обладающих широкими возможностями принятия нормативных решений.

В связи, с этим имеется настоятельная необходимость изучения муниципальной* правотворческой, практики в* Российской Федерации, выявления особенностей в организации правотворческого процесса1, анализа соответствующих- нормативных правовых актов, отражающих модель правотворческой процедуры в том или ином муниципальном образовании, страны. Исследования в указанных направлениях- позволят глубже понять и адекватно отразить место и-роль муниципальных правовых актов в системе нормативных правовых актов современной России. Это, в свою очередь, даст возможность научного обеспечения правотворческого процесса в-муниципальных образованиях, может способствовать выработке обоснованных рекомендаций« по улучшению- качества- правотворческой-процедуры.

Принятие правовых актов — центральная и основная стадия в муниципальном правотворческом процессе. Поэтому важно, чтобы порядок принятия муниципальных правовых актов был четко урегулирован соответствующими нормами права.

Отсутствие на муниципальном уровне правовых актов, однозначно регламентирующих правотворческий процесс, необеспеченность большинства муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами, достаточно частое изменение федерального и регионального законодательства, которое влечет за собой необходимость внесения изменений и дополнений в муниципальные правовые акты, порождает немало проблем в этой сфере.

Право« населения на информацию о новых нормативных правовых актах является одним из общепризнанных международным сообществом прав человека, и получило закрепление в качестве правового принципа" в законодательстве многих стран. Так, в итоговом документе Венской встречи представителей государств — участников Совещания- по безопасности иг сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. указывается на необходимость «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности вотой области и- поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам»5.

В» документе Копенгагенского совещания1 Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) предусматривается, что: «Законы, принятые по завершении соответствующей гласной, процедуры, и административные положения публикуются, что является условием их применения. Эти тексты будут доступными для всех»6.

Требование о безусловной необходимости официального опубликования'нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, в нашей- стране впервые было констатировано в-ноябре 1990 г. Комитетом Конституционного надзора СССР; в Заключении которого сказано, что официальное опубликование законов и других нормативных актов; касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения является обязательным условием их применения.7

Согласно ч. 3 ст.15 Конституции РФ 1993 г. любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, и обязанности человека и

5 См.: Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.; 1990. -С.81.

6 См.: Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.; 1990. — С.86.

7 Заключение Комитета Конституционного надзора СССР от 29.11.1990 № 12 (2 - 12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - №50. - Ст. 1080. гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально о » для всеобщего сведения. Сказанное относится и к нормативным, правовым * актам органов- местного самоуправления, так как Конституцию Российской. Федерации и законы (ч.2 ст.15) обязаны соблюдать, не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и, их объединения. Законы и- иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить. Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст.15).

Опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов помимо других целей, достигаемых в процессе правотворчества, ставит еще одну - обеспечение максимального- удобства для. ознакомления' с вновь принимаемыми актами граждан и других субъектов права; предоставление им достаточного времени для получения?информации о содержании акта. Эта цель является^ определяющей для» установления сроков опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов того или иного уровня.

Действие нормативных правовых актов во времени - проблема-популярная и актуальная. Для теории права данная проблема представляет интерес потому, что позволяет глубже уяснить одно из основных свойств нормативного правового акта - его юридическую силу и пределы действия. Многие правовые положения, касающиеся опубликования и введения в действие федеральных и региональных законов, в значительной мере распространяются и на нормативные правовые акты органов местного самоуправления, однако в силу подзаконного характера последних порядок их принятия, опубликования и введения в действие характеризуется определенной спецификой.

Установление времени вступления в силу нормативного правового акта той или иной компетенции - важный элемент и в правотворчестве, и, в частности, в правоприменении. Однако сами нормодатели проявляют

8 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г) (с поправками от 30 декабря 2008 г.).// Российская« газета, 1993. - 25 декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - №4. — Ст. 445. неоднозначный- подход к определению даты (времени) введения в действие своих нормативных правовых актов. Практику использования в текстах нормативных правовых актов формулировок, позволяющих неоднозначно толковать нормы о вступлении-их в силу, нельзя признать позитивной.

В, современных условиях разработка и издание муниципальных правовых актов проходит с определенными трудностями. Органы и должностные лица* муниципальных .образовании нередко оказываются неподготовленными к работе над созданием и реализацией^правовых актов.

В~ литературе еще не уделяется должного внимания исследованиям^ и-раскрытию порядка разработки, принятия» опубликования и введения в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов.

Поэтому исследование содержательной стороны муниципальных нормативных и иных правовых актов, особенностей правотворческого ' процесса по их подготовке, принятию, опубликованию и введению в действие, поиск средств, направленных на совершенствование порядка муниципального правотворчества, на повышение качества правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления является, безусловно, имеющим существенное теоретическое и практическое значение.

Указанные соображения обусловили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы.

Общетеоретической основой исследования правотворческой деятельности местного самоуправления в России послужили работы таких отечественных ученых правоведов, как: С.А. Авакьян, A.A. Акмалова, Г.В. Барабашев, В.М. Баранов, В.А. Баранчиков, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, И.В. Выдрин, В.И. Васильев, Б.В. Дрейшев, Ю.А. Дмитриев, М.А. Краснов, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, O.E. Кутафин, Е.Е. Некрасов, JI.A. Нудненко, И.И. Овчинников, H.JI. Пешин, Н.В. Постовой, A.C. Прудников, В.В. Пылин, М.И. Семенов, A.A. Сергеев, В.А. Сивицкий, Ю.А. Тихомиров,

A.A. Уваров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие исследователи.

Важное значение имеют труды, посвященные отдельным вопросам правотворческой деятельности органов* местного самоуправления, H.A. Антоновой, JI.A. Андреевой, Д.А. Баринова, A.C. Борисова, М.А. Васильева, А.Е. Гавришева, О.В. Кудряковой, С.Н. Лопатина, A.B. Леонтенкова, Т.С. Масловской, A.B. Сикайло, Б.Д. Жалсанова, A.B. Юсупова и др.

В рамках настоящего исследования особый интерес представляют работы H.A. Антоновой, которая исследует процесс правотворчества в органах местного самоуправления и проблемы его совершенствования, уделяя при этом особое внимание свойствам, юридическойLприроде и видам нормативных правовых актов муниципальных органов. Также она определяет место и роль таких* актов в системе правового регулирования муниципальных отношений, их значение в осуществлении функций местного самоуправления.

В работе Баринова Д.А. раскрывается правовой статус местного самоуправления в РФ, определяется место и роль нормативных правовых актов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов РФ,-рассматриваются признаки таких актов, дается их классификация, раскрываются особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Изучению сущности и содержания нормотворчества в муниципальных образованиях посвящены также работы Т.С. Масловской, A.B. Юсупова.

Леонтенков A.B. в своей работе определяет методические предпосылки исследования юридической природы муниципальных правовых актов, раскрывает особенности их видов, рассматривает вопросы соотношения муниципальных нормативных правовых актов с федеральным и региональным законодательством.

Однако, несмотря на появление значительного числа исследований о муниципальном правотворчестве, в отечественной юридической науке, в частности в современной литературе, специальных работ по проблемам, правового регулирования порядка принятия; опубликования и введения в-действие муниципальных правовых актов явно недостаточно.

Целыо настоящего диссертационного исследования является теоретико-правовое- осмысление правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по вопросам порядка подготовки, принятия, опубликования и введения в действие ■ муниципальных нормативных и иных правовых актов, а* также разработка по этим вопросам новых теоретических положений и, практических рекомендаций, направленных- на совершенствование правового регулирования порядка подготовки, принятия, опубликования и введения в действие правовых актов органов и должностных, лиц местного самоуправления.

Для достижения указанной цели в- диссертации- решаются следующие задачи:

- исследуются с точки зрения общей теории права понятие и- признаки * правового акта как акта публичной власти;

- определяется место и назначение муниципальных правовых актов в системе российского права;

- раскрывается правовая и социальная значимость актов органов местного самоуправления как актов публичной власти;

- изучаются виды муниципальных правовых актов, в зависимости от субъекта их принятия и других критериев; показываются особенности правового регулирования правотворческого процесса в органах местного самоуправления;

- раскрывается значимость государственной регистрации уставов муниципальных образований и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в целях формирования единого правового пространства в Российской Федерации; исследуются проблемы организации и осуществления правотворческого процесса в муниципальных образованиях;

- выявляются: недостатки правового регулирования порядка подготовки* принятия, официального опубликования и определения даты (времени) вступления в силу этих актов;

- исследуются проблемы обеспечения, соответствия: федеральному и региональному законодательству муниципальных правовых актов;

- формулируются: научные рекомендации по унификации требований, предъявляемых к порядку принятия,, опубликования^ и введения в, действие исследуемых, актов.

Объектом диссертационного исследования является сфера общественных отношений; в которой находит воплощение правотворчество> органов, местного самоуправления как особая форма; реализации муниципальной публичной: власти. В центре внимания исследования -общественные отношения, складывающиеся в связи с разработкой; принятием, опубликованием. и: введением: в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов.

Предметом диссертационного исследования выступают вопросы ■ правового регулирования порядка, разработки, принятия; опубликования и введения в действие Муниципальных нормативных и иных правовых актов.

Методологической! основой исследования являются как общенаучные и специальные: методы исследования; так и частнонаучные методы научного познания: (сравнительно - правовой, исторический, системный, формально -юридический, логический и. другие).

Информационной базой диссертации явились имеющие отношение к ее теме положения международно - правовых актов, Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты, регламентирующие механизм и порядок разработки, принятия, опубликования и введения в действие нормативных и иных правовых актов органов местного самоуправления, а также научные публикации по общей теории права и иным, вопросам диссертации отечественных и зарубежных исследователей».

Научная новизна диссертации заключается в том; что она является новыми в российском правоведении комплексным исследованием; на основе теоретических воззрений, сложившихся в отечественной юридической литературе и доктрине отдельных зарубежных, стран; а также с учетом новейших законодательных и иных нормативных актов; посвященных порядку подготовки, принятия, опубликования, и: введения; в действие муниципальных нормативных и иных, правовых актов как: актов публичной власти; : ■' '.

Сущность муниципального правотворчества раскрывается как функция по выявлению воли.' местного: населения и формированию в соответствии с ней властных предписаний, закреплению этих предписаний в правовой/ форме муниципальных правовых актов: ;

В. данной работе показывается социально - правовая значимость государственной регистрации устава муниципального-. образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, а также других нормативных правовых актов органов местного; самоуправления,-включение их в регистр в качестве способа обеспечения прав и законных интересов ^человека и гражданина;, законности их принятия; опубликования и. введения в действие.

В порядке реализации поставленных, в диссертации целей и задач; соискателем разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы научной новизны теоретические положения, выводы и рекомендации:

1. В качестве правового акта публичной власти в диссертации характеризуется волевое властное решение компетентного на то субъекта, устанавливающее (изменяющее, отменяющее) правовые нормы либо решение индивидуального характера, влекущее возникновение (приостановление, изменение, прекращение) определенных правоотношений, результаты которого в виде правовых предписаний в установленных нормативными правовыми актами случаях закрепляются в определенной документарнойформе.

2. Деятельность населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию нормативных-правовых актов в научном обороте называют, как . правило; «правотворчество» и «нормотворчество». ■ ;

Федеральный, закон: «Об общих принципах; организации местного? самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября-2003 г. №131 - ФЗ таких понятий не содержит. Сопоставление различных научных взглядов но этому вопросу и норм федерального законодательства дает основание для вывода, что наиболее приемлемо в этом случае использование термина «правотворчество»;

3. В диссертации- обоснован вывод о том. что муниципальное правотворчество- самостоятельный вид правотворческой; деятельности как особой формы реализации публичной власти - показатель демократизма отечественной« государственности, уровня достижений' российского.' правоведения, воплощения его концептуальных идею в результаты функциональной самоорганизации, и самоуправления населения России.

4. В работе приведены, дополнительные аргументы в пользу трактовки муниципального управления как сочетающего в- себе исполнительную деятельность с правотворческой, а органы и должностные лица муниципальных образований используют не только распорядительные полномочия по принятию; актов применения права, но и полномочия по принятию самих нормативных правовых актов.

5. В теории права высказано мнение, что органы и должностные лица, муниципальных образований не наделены правом издания первичных, исходных правовых норм в той или иной сфере правового регулирования, поэтому в. нормативных правовых актах органов и должностных: лиц муниципальных образований могут устанавливаться^ только нормы права, конкретизирующие, дополняющие уже действующие правовые нормы, установленные федеральными и региональными государственными органами законодательной и исполнительной власти. В диссертации обосновывается иной взгляд по этому вопросу. Правовые акты, принимаемые непосредственно населением муниципального образования, а также акты представительного органа местного самоуправления^имеют самостоятельный характер и направлены не на непосредственное обеспечение реализации уже имеющихся законов, а на установление общих правил по вопросам местного значения.

6. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется понятие «нормативные акты» только* в связи с их принятием представительным органом (ст. 43). В диссертации защищается мнение о том, что муниципальные нормативные правовые акты могут приниматься не только представительными органами местного самоуправления, непосредственно населением на местном референдуме (сходе), но и в случаях наделения соответствующими полномочиями уставом муниципального образования, главами муниципальных образований, местных администраций, иными органами и должностными,лицами местного самоуправления.

7. Изучение- уставов и регламентов» представительных органов муниципальных образований показывает, что нормативные и ненормативные правовые акты, в основном, принимаются в форме решений.

В работе рекомендуется наименования муниципальных правовых актов унифицировать, определить, какие из них признаются нормативными, а какие иными (ненормативными). Решениями предлагается называть нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления и акты, принятые на референдуме (сходе граждан), постановлениями - нормативные правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, не имеющие нормативного характера, рекомендуется называть распоряжениями, а правовые акты руководителей структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления по вопросам их ведения - приказами.

8. Правотворческая практика в муниципальных образованиях РФ не имеет серьезного опыта в регламентировании информирования и широкого участия в ней населения. Поэтому чрезвычайно важной задачей является разработка процедур реализации права населения на реализацию его демократических прав, заложенных в статьях. 3, 32, 130, 131 Конституции РФ.

В целях информирования и привлечения населения к участию в публичных слушаниях по проекту устава муниципального образования, других нормативных правовых актов, в диссертации рекомендуется:

- использовать известные информационные технологии и другие способы оповещения населения (телевидение, радио, Интернет - сайт) о предстоящих слушаниях; возложить на конкретных работников органов местного самоуправления задачу проведения собраний граждан по месту работы и жительства^ целью выяснения их мнения;

- организовывать пункты сбора предложений и пожеланий от населения;

- проводить устные и анкетные опросы населения муниципального образования по месту жительства.

9. Обоснована рекомендация принять на федеральном уровне Рекомендательный (рамочный) нормативный правовой акт, в котором установить, что все нормативные правовые акты органов местного самоуправления вступают в силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования, а правоприменительные акты индивидуального характера - со дня их получения соответствующими адресатами.

10. На уровне федеральных и региональных законодательных актов не решается вопрос о сроке опубликования Устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав после дня их официальной регистрации в органах юстиции. В уставах муниципальных образований такой срок определяется крайне редко. В диссертации рекомендуется такой срок определить в п.8 ст.44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изложив его в следующей редакции: «Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию в десятидневный срок после дня их государственной регистрации и вступают в силу по истечении 7 дней после дня их официального опубликования».

11. Аргументировано предложение о необходимости создания системы правовой поддержки муниципальных поселений (особенно сельских), путем использования современных телекоммуникаций дистанционной системы консультирования, информационной базы, с помощью которой может осуществляться обмен ресурсами, в том числе в качестве примерного образца качественными муниципальными нормативными» правовыми актами, возможностей* республиканских (областных, краевых) регистров; муниципальных правовых актов.

12. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г №131 - ФЗ нет положений о порядке вступления в силу решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования. Учитывая, что такое решение не обладает признаками нормативного правового акта, в работе предлагается дату вступления его в силу определить в соответствии с правилами, установленными уставами муниципальных образований для введения в действие решений ненормативного характера.

Достоверность и апробация научных положений

Основные положения и: выводы диссертации достоверны:. Они, опираются на достижения^ отечественной науки общей теории права и, муниципального; права, убедительно аргументированы, подкрепляются данными; социологических исследований, согласуются с; теоретическими взглядами авторитетных исследователей по смежным: вопросам? отраслевых правовых наук. Они; прошли; апробацию в 13 научных статьях автора; в том числе в трех статьях, рекомендованных ВАК Мпнобрнауки РФ, на научных конференциях и при обсуждении на кафедре, использованы при разработке и принятии устава муниципального образования город; Бугульма Бугульминского района Республики Татарстан.

Теоретическое и прикладное значение диссертации заключается в том, что; разработанные в ней теоретические положения' и рекомендации прикладного характера могут быть использованы:

- в правотворческой практике органов местного самоуправления;

-в работе; по совершенствованию федерального и регионального законотворчества о нормативных правовых актах муниципальных образований;

- иными, исследователями при- дальнейших научных изысканиях: по;-аналогичной или смежнойпроблематике;

- в учебной работе при подготовке и чтении лекций;, проведении семинарских и практических занятии по дисциплинам «Теория права и государства», «Муниципальное право», по спецкурсу «Правотворчество в муниципальных образованиях».

Структура и объем работы. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и библиографического списка. Объем работы составляет 211 страниц.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Муртазина, Гузель Миндаровна, Казань

Заключение

В результате изучения действующего федерального и регионального законодательства, иных нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти, правовых позиций Конституционного Суда РФ и разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, правотворческой практики по вопросам порядка принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, высказанных в литературе научных взглядов по проблематике диссертации, сделаны следующие выводы:

Местное самоуправление в Российской Федерации относительно новый политико-правовой институт - результат проходящего в стране процесса демократизации. Оно представляет собой самостоятельное решение населением вопросов местного значения; определенную форму публичной власти. Не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления, вместе с тем, являются публичной властью в пределах муниципального образования, обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне.

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть государственного механизма, обладающая своими особенностями, это базовый уровень власти, на котором покоится вся государственная машина. А государству принадлежит ведущая роль в системе взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, так как именно оно законодательно определяет наличие, статус и место местного самоуправления в системе публичной власти, может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Правотворческая деятельность — задача органов публичной власти и управления. В правовом государстве она необходима уже потому, что право должно постоянно реагировать и приспосабливаться к изменяющимся технологическим, экономическим, социальным, организационным условиям. Характеристика местного.самоуправления как формы публичной власти уже предопределяет осуществление правотворчества как способа реализации этой власти. Акты органов местного самоуправления различаются, с точки зрения их юридической силы и защиты, как акты публичной власти.

Муниципальные правовые акты образуют единую систему правовых актов в муниципальном образовании, позволяющую упорядочить их многообразие, выделить видовые признаки, определить их место в общей системе российского права.

В систему муниципальных правовых актов входят не только нормативные, но и< ненормативные акты. Нормативные правовые акты устанавливают или содержат правовые нормы, они применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов, действуют достаточно продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. Нормативные акты устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наиболее важные общественные отношения. Ненормативные акты не содержат норм права, это акты применения таких норм, они, как правило, носят индивидуальный, характер. Говоря о системе муниципальных правовых актов, законодатель подчеркивает, что правовые акты упорядочены, разделены по определенным признакам для обеспечения их доступности, эффективности, разрешения юридических коллизий.

Устав обладает верховенством в системе муниципальных правовых актов. Изучение таких правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований регламентирована недостаточно. Процедура подготовки и принятия таких актов редко подробно отражается в уставах муниципальных образований, а также и в регламентах представительных органов местного самоуправления. Нередко остаются без правового регулирования такие вопросы как, право субъекта правотворческой инициативы вносить изменения и дополнения в устав.

Государственная регистрация устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений'является инструментом обеспечения их законности, обязательным условием опубликования и вступления их в силу, и представляет собой форму государственного контроля за соответствием« этих i актов действующему федеральному законодательству и! законодательству» субъектов РФ.

В целях- обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных актах, создания, условий для получения такой информации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями, муниципальные нормативные правовые акты, подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов .субъекта РФ.

При отборе актов, подлежащих направлению в регистр, органы местного самоуправления, самостоятельно определяют их- нормативный характер. Муниципальное правотворчество пока развивается, достаточно бессистемно, должностные лица муниципальных образований направляют для регистрации практически все принимаемые правовые акты, либо вообще уклоняются от исполнения такой обязанности, ссылаясь на то, что принятые акты не имеют нормативного характера. Необходимо вменить в обязанность юристов администрации муниципальных образований изучать принимаемые правовые акты органов местного самоуправления, определять их нормативность и давать рекомендации о необходимости их государственной регистрации.

Проявляя заботу об укреплении законности и стремясь осуществлять свои функции правовыми методами, демократическое государство не может ограничиваться только регистрацией муниципальных нормативных правовых актов. Оно принимает все меры к тому, чтобы такие акты были доведены до всеобщего< сведения, чтобы их содержание было известно субъектам права; к которым обращены их требования: Официальное: опубликование муниципальных; нормативныхправовых актов в, целях; ознакомления с ними« населения муниципального^ образования - общепризнанное международным: сообществом право человека;

Среди муниципальных1 правовых актов ; наиболее сложной- является процедура опубликования устава муниципального образования. ФЗ №131 от, 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации; местного самоуправления, в< Российской;: Федерации», устанавливая» необходимость официального опубликования; Устава муниципального образования; муниципального-правового акта о внесении измененийтдополнений; в устав муниципального образования после государственной регистрации;.не решает вопрос о сроке; их- опубликования: В" диссертации рекомендуется такой срок определить на уровне федерального закона.

Во." всех других случаях опубликование: нормативных правовых актов; органов местного самоуправления устанавливается уставом, муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за; исключением муниципальных правовых; актов или их отдельных положений; содержащих сведения, распространение которых, ограничено федеральным законом.

Вместе с тем, любой муниципальный правовой акт нуждается- в публикации (обнародовании), так как широкое обнародование муниципальных актов в печати, по телевидению, радио, размещение их на сайтах муниципальных образований является способом информирования1 населения.

Принятый правотворческим органом муниципального образования-, нормативный правовой акт может применяться или использоваться лишь после вступления его в силу. Использование правотворческими органами муниципальных образований неясных формулировок по поводу' времени даты) вступления правовых актов в силу, вызывает затруднения в правоприменительной практике. Чтобы избежать разночтений, следует принять на федеральном уровне Рекомендательный (рамочный) нормативный правовой акт, в котором закрепить единый (унифицированный) порядок вступления в силу как нормативных правовых актов, так и индивидуальных правоприменительных актов органов местного самоуправления.

Решая вопросы жизнеобеспечения населения соответствующего муниципального образования, в том числе и посредством принятия муниципальных нормативных и иных правовых актов, органы местного самоуправления несут ответственность за законность принимаемых решений. На современном этапе развития органов местного самоуправления в России надзор за законностью принимаемых ими нормативных правовых актов приобретает особо актуальное значение. Государство установило систему контроля за- муниципальным правотворчеством, а также ответственность за принятие актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству.

В настоящее время большую опасность для российского ^ общества представляет такое негативное явление как коррупция. К важнейшим из мер по предупреждению коррупции относится проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также мониторинга, при организации которого должны осуществляться учет, обработка и оценка данных о проявлениях коррупции.

В условиях реформирования органов местного самоуправления, изменения их структуры в муниципальных образованиях, расширения форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, необходима серьезная работа по созданию правовой основы правотворческого процесса на уровне муниципальных образований.

Несмотря на имеющиеся успехи в развитии системы местного самоуправления в РФ, в частности в формировании ее нормативной правовой базы, еще преждевременно было бы констатировать, что местное самоуправление обрело качества, необходимые для эффективной деятельности по реализации ими соответствующих задач.

Имеются проблемы по формированию целостной системы муниципальных правовых актов, нет муниципальных правовых актов по ряду важнейших вопросов. Отсутствие их осложняет или делает невозможной реализацию юридическими и физическими лицами своих прав, снижает эффективность деятельности органов местного самоуправления.

Поэтому в диссертации рекомендуется на уровне федерального или регионального рамочного правового акта урегулировать порядок разработки муниципального нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания и принятия представительным органом или должностным лицом муниципального образования, порядок опубликования и введения в действие таких актов. При этом правовая основа правотворчества муниципальных органов, создаваемая в муниципальных образованиях, должна обеспечить своевременное и квалифицированное решение вопросов местного значения при активном участии населения. Только активное участие граждан в процессе муниципального правотворчества является условием и средством развития реального местного самоуправления в России, поскольку только в этом случае можно выявлять действительно важные, насущные потребности местного сообщества и регулировать их в муниципальных правовых актах.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовое регулирование принятия, опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов»

1. О судебной системе Российской; Федерации: Федеральный; У конституционный; закон от 31: декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (с изм. на 27декабря 2009 г.) // Собрание законодательства ¡Российской Федерации:- 1997. № 1. - Ст. 1; 2009: - № 52 (часть I). - Ст. 6402

2. О Правительстве Российской. Федерации. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2 ФКЗ (с изм. на 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997. №51 - Ст.5712; 2009. - №1 - Ст.З.

3. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и ' проектов нормативных правовых актов. Федеральный закон от 17 июля2009 г. № 172-ФЗ" // Собрание законодательства Российской* Федерации. 2009. - № 29. - Ст. 3609.

4. О внесении изменений в,Федеральный закон «Об-общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»! Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. - № 19. - Ст. 2280.

5. Об обеспечении' доступа к информации > о деятельности , государственных органов и органов местного самоуправления.

6. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8 ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009.- №7. - Ст. 776.

7. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. - № 19. - Ст. 2060.

8. О государственной регистрации уставов муниципальных образований. Федеральный закон от 21 июля 2005г. №97-ФЗ (с изм. на 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. -№ 30 (ч. 1). - Ст. 3108; 2007. - №43 - Ст.5084.

9. О государственном языке Российской Федерации: Федеральный закон от 01 июня 2005г. №53 ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 23 - Ст. 2199.

10. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (с изм. на 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 14; 2009 г. - № 23. -Ст. 2776.

11. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЭ (с изм. на 23 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - №46. - Ст. 4532; 2010. - №30. - Ст.4009.

12. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с изм. на 22 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 44. - Ст. 4147; 2010. - № 30. - Ст. 3998.

13. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001г. №197 -ФЗ (ТК РФ) (с изм. на 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - №1 (ч.1). - Ст.З; 2010. - №31. - Ст. 4196.

14. Налоговый кодекс Российской Федерации (ч.1) от 31.07.1998 №146 -ФЗ (с изм. на 30 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. - Ст. 3824; 2010. - №32. - Ст. 4298.

15. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 №51. ФЗ (с изм. на 27 июля 2010г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - №32. - Ст.3301; 2010.-№31.-Ст. 4163.

16. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.// Российская газета. 2009; - 13 ноября - № 214.

17. Об обращении в Конституционный Суд: Российской Федерации. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации № 781-Й Г'Д . от. 11.11.96. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - №49. - Ст. 5506.

18. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых- актов полностью или; в части. Постановление Пленума Верховного; Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 2008. №1. - С.5-13.

19. Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов; и иных документов в целях выявления в них: положений, способствующих созданию условий для проявления, коррупции. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195

20. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. - № 10. -Ст. 1240.

21. О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 01.06.2005 № 350 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 24. - Ст. 2370.

22. Об утверждении форм свидетельств о государственной регистрации Устава муниципального образования. Приказ Минюста РФ от 3 июля 2009 г. № 203 // Российская газета, 2009. 7 августа. - №146 (4770).

23. Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Приказ Минюста РФ от 19 декабря 2008 г. № 298 // СПС «Гарант», www garant.ru.

24. Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007. №88 // Российская газета. 2007. - 24 мая. - № 108.

25. Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Приказ

26. Министерства юстиции РФ от 26 августа 2005 г. № 147 // Бюллетень Минюста Российской Федерации. 2005. - № 10. www garant.ru

27. Об утверждении Рекомендаций по оформлению свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования. Приказ Министерства юстиции РФ от 26 августа 2005 г. № 146 // Бюллетень Минюста Российской Федерации. 2005. - №10. www garant.ru

28. Об утверждении формы свидетельстваю государственной регистрации устава муниципального образования. Приказ Министерства юстиции РФ' от 26 августа 2005 г. № 145 // Российская газета. 2005. - 3 сентября.

29. Об утверждении рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Приказ Минюста России от 27.11.2001 г. №313 // Бюллетень Минюста РФ. 2002. - №1. www garant.ru

30. Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Татарстан. Приказ Минюста РФ от 4 июля 2001 г. № 194 // Текст приказа официально опубликован не был. СПС «Гарант», www garant.ru.

31. Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Приказ Минюста России от 19.07.99. №217 // Российская газета. 1999. - 03 августа.

32. Конституция Республики Татарстан (принята всенародным голосованием 6 ноября 1992 г.) (с изм. и доп. от 14 марта 2005 г.) // Советская Татария, 1992. 12 декабря. № 246-247; Республика Татарстан. - 2005. - №49 - 15 марта.

33. О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан. Закон Республики Татарстан от 9 февраля 2009 г. №14 -ЗРТ // Республика Татарстан. 2009. - №29 - 14 февраля.

34. О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края. Закон Краснодарского края от 06.06.1995 №7-КЗ. // Документ содержится в СПС «Гарант», www garant.ru

35. О мерах по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан. Указ Президента РТ от 27 февраля 2009 г. № УП-107 // Республика Татарстан. 2009. -№ 38 - 28 февраля.

36. Об утверждении Разъяснений о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан. Приказ Министерства юстиции РТ от 31 марта 2009 г. № 0102/70 // Республика Татарстан. 2009. - № 64-7 апреля.

37. О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Кировской области. Закон Кировской области1 от 6 мая 2002 г. // Вятский край. 2002. - 16 мая.

38. Устав муниципального образования городского округа «Воркута» (принят Советом муниципального образования городского округа «Воркута» 27.02.2006 г.) // Заполярье. 2006. - № 54-58.

39. Устав муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» (принят решением Совета Зеленодольского муниципального района РТ от 14 декабря 2005 г. №" 18) // Зеленодольская правда. 2005. 31 декабря. - №-253-256.

40. Устав муниципального образования город Краснодар // Краснодарские известия. 2007. - 27 октября.

41. Устав муниципального образования «город Дубна Московской области Российской Федерации» (ред. от 11 сентября 2003 г.) // Встреча, 2002.-№16. 1 марта; 2003. - №38. - 24 сентября.

42. Устав города-героя Волгограда. (принят Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 № 20/362) // Волгоградская газета. 2006. - № 7 - 9'марта.

43. Об опубликовании муниципальных правовых актов. Решение Бугульминского городского Совета муниципального образования г. Бугульма-Бугульминского муниципального района от 11.11.2009 г.// Бугульминская газета. 2009. - 18 ноября - №318-319.

44. Об утверждении Положения о системе муниципальных правовых актов. Решение Городского Совета муниципального образования «город Набережные Челны» Республики Татарстан от 21 февраля 2007 г. № 19/8 // Челнинские известия. 2007. - 2 марта.- № 39-41.

45. Об утверждении Положения о системе муниципальных правовых актов. Решение Алексеевского районного Совета Алексеевскогомуниципального района Республики Татарстан от 30 июля 2008 г. № 22/457 // Документ содержится в СПС «Гарант», www garant.ru

46. Об опубликовании муниципальных правовых актов. Решение Казанской городской Думы от 17 февраля 2006 г. № 15-6 (с изм. на 29 апреля 2009 г.) // Казанские ведомости. 2006. - № 45 - 3 марта; 2009. -№83 — 6 мая.

47. О Положении о системе муниципальных правовых актов Оконешниковского муниципального района. Решение Совета депутатов Оконешниковского муниципального района Омской области от 26 июля 2006 г. № 164 // Муниципальный вестник. 2006. - 29 июля.

48. Об Уставе муниципального образования города Казани. Решение представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 г. № 3-5 // Казанские ведомости. 2005 - № 291 - 21 декабря.

49. О принятии Устава муниципального образования «города Ижевск» (Устава города Ижевска). Решение Городской думы г. Ижевска от 16 июня 2005 г. №333 // Известия Удмуртской Республики. 2005. -1июля.

50. Об утверждении Положения о порядке подготовки, принятия и действия муниципальных правовых актов главы города Ишима и администрации города Ишима. Постановление Администрации города Ишима от 20 ноября 2007 №1256 // Ишимская правда. 2007. - 4 декабря.

51. О создании рабочей группы. Распоряжение Главы Елабужского муниципального района Республики Татарстан от 14 марта 2008 г. № 40 // Новая Кама. -2008. № 48 - 1 апреля.

52. П.Монографии, учебники, учебные пособия, комментарии:

53. Абдуллаев М.И. Теория государства и права: Учебник для вузов / М.И. Абдуллаев. СПб.: Питер, 2003. - 397 с.

54. Абрамова Н.Г. Целостность и управление / Н.Г. Абрамова. М., 1974. — 248 с.

55. Административное право: Учебник для вузов / Под ред. Ю.М. Козлова и JI.JI. Попова. М., 2000. - 697 с.

56. Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования / С.С. Алексеев. М., 1999. - 709 с.

57. Алексеев С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. М. 1987. Том 2. -359 с.

58. Алексеев С.С. Право: азбука теория - философия / С.С. Алексеев. -М., 1999.-712 с.

59. Алексеев С.С. Государство и право / С.С. Алексеев. М., 1993. - 176 с.

60. Антонова H.A. Органы местного самоуправления: Нормативные правовые акты: науч. практич. Пособие / H.A. Антонова. - М.: Дело, 2006.-256 с.

61. Асмус В.Ф. Античная философия, 3-е изд. / В.Ф. Асмус, М.: изд-во Высшая школа, 2005. 451 с.

62. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования) / В.Г. Афанасьев. М., 1968. - 240 с.

63. Баранов В.М., Леонтенков A.B. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права / В.М Баранов, A.B. Леонтенков. Н.Новгород, 2006 - 423 с.

64. Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах. М., 2000. - 640 с.

65. Большой энциклопедический словарь. — 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Большая Российская энциклопедия, 1997. 1456 с.

66. Большой юридический словарь/ Под ред. А .Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Г. Крутских. М.: ИНФРА - М, 1999. - 1256 с.

67. Борисов А.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» / А.Н. Борисов.- ООО «Новая правовая культура», Система «Гарант», 2007 г. www garant.ru.

68. Борисова Н.Е., Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В., Шапкин М.А., Шевелева H.A. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник / под ред. Ю.А. Дмитриева. -М.: МЦУПЛ, 1999. 512 с.

69. Васильев A.M. Правовые категории. Методологические разработки системы категорий теории права / A.M. Васильев. М., 1976. - 264 с.

70. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов / Р.Ф. Васильев. М., 1975:- 151 с.

71. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления / Р.Ф. Васильев. -М., 1970.- 108 с.

72. Венгеров, А.Б. Теория государства и права: учеб. / А.Б. Венгеров. -4-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2007. - 608 с.

73. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право / В.А. Власов, С.С. Студеникин. М., 1959. - 535 с.

74. Вопленко H.H. Юридическая природа актов официального толкования норм советского права / H.H. Вопленко // Вопросы теории государства и права. Саратов, 1974. - Вып. 3. - С. 103-119.

75. Вопленко H.H. Официальное толкование норм права / H.H. Вопленко. М., 1976. - 118 с.

76. Вопленко H.H. Источники и формы права: Уч. пособие / H.H. Вопленко. Волгоград. - Изд - во ВолГУ. - 2004. - 102 с.

77. Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. — 2-е изд., изм. и доп. / И.В. Выдрин М.: Норма, 2006. - 320 с.

78. Гайворонская Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О. государственной регистрации уставов муниципальных образований» / Т.А. Гайворонская. Система ГАРАНТ, 2005 г. www garant.ru.

79. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / В.М. Горшенев. М., 1972.-258 с.

80. Григорьев Ф.А. Акты применения права / Ф.А. Григорьев. Саратов, 1995.-65с.