Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации

Кутьин, Николай Георгиевич

Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации»

На правах рукописи

005051181

Кутъин Николай Георгиевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

4 АПР 2013

Москва — 2013

005051181

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Россинский Борис Вульфович

Официальные оппоненты: Дугенец Александр Сергеевич,

доктор юридических наук, профессор, аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, главный советник

Елагин Александр Григорьевич, доктор юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации», профессор кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка

Фатьянов Алексей Александрович, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», директор Института проблем эффективного государства и гражданского общества

Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной

прокуратуры Российской Федерации»

Защита состоится 13 июня 2013 г. в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Автореферат разослан « марта 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного сове доктор юридических наук, доцент ' ,

; Л. Смирникова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Уровень развития и масштабы применения сложных энергоемких технологических процессов в промышленности и энергетике, в том числе с использованием опасных веществ, привели к тому, что в настоящее время техника и технологии стали для граждан, общества и государства как основой жизнедеятельности, так и одним из главных источников опасности. От промышленной безопасности (противоаварийной устойчивости) опасных производственных объектов (далее — ОПО) предприятий топливно-энергетической, горнометаллургической, химической и других промышленных отраслей зависит надежное обеспечение потребителей всеми видами ресурсов и продукции, необходимыми для нормального функционирования общества и государства.

В последние годы на ОПО зафиксированы одни из самых низких (после вступления в силу. Федерального закона 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон о промышленной безопасности ОПО)) показателей аварийности и травматизма. Вместе с тем при общем уменьшении количества аварий рост аварийности отмечен на объектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, магистрального трубопроводного транспорта, при ведении взрывных работ, использовании подъемных сооружений, транспортировании опасных веществ.

Это, в частности, обусловлено и определенными просчетами в обеспечении энергетической и промышленной безопасности, поскольку государственное регулирование в сфере промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации с середины 90-х гг. XX в. базировалось на принципах и требованиях промышленной безопасности ОПО, не соответствующих современному уровню развития экономики. Установление единообразных требований и механизмов обеспечения промышленной безопасности всех ОПО привело к недостаточности государственного регулирования в отношении объектов, безопасность которых имеет существенное значение для граждан, общества и государства, и избыточности государственного регулирования в отношении объектов, не имеющих такого значения.

Сохранение государством в рамках контроля (надзора) таких функций, как технический контроль за состоянием безопасности, участие в продлении сроков эксплуатации оборудования, утверждение экспертиз безопасности, выдача разрешений на проектирование, изготовление и применение любых технических устройств, фактически предполагает и государственную ответственность за последствия нарушений требований промышленной безопасности ОПО самостоятельными субъектами экономической деятельности. Отсутствие адекватной экономической ответственности за нарушения требований промышленной безопасности ОПО и их последствия влечет недостаточное обеспечение безопасности субъектами экономической деятельности.

V4'

Необходимость обеспечения условий для экономического развития Российской Федерации в начале XXI в. обусловила качественное изменение государственного регулирования в различных отраслях экономической деятельности, направленное на устранение административных барьеров и избыточного государственного регулирования. В соответствии с этими изменениями реформировано законодательство РФ, регламентирующее осуществление различных видов деятельности, внесены значимые изменения в законодательство, регулирующее вопросы обеспечения промышленной безопасности ОПО.

Целью диссертационного исследования является изучение содержания, юридической природы, правовых и организационных проблем административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации в условиях модернизации законодательства и разработка на этой основе предложений по совершенствованию правоприменительной деятельности.

Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

- определить виды безопасности;

- исследовать особенности государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности ОПО;

- обозначить правовые основы обеспечения промышленной безопасности ОПО;

- исследовать понятие и сущность административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- определить основные принципы административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- определить объекты и субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

-раскрыть особенности механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- определить особенности организационных механизмов классификации ОПО;

- исследовать юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО;

- внести предложения по совершенствованию государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности;

- дать общую характеристику совершенствования системы законодательства РФ в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов;

- предложить концепцию совершенствования содержания Закона о промышленной безопасности ОПО.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают теоретические концепции, доктрины, научные труды ученых, касающиеся административно-правовых вопросов обеспечения промышленной безопасности; нормативное регулирование и практическая деятельность субъектов обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы, связанные с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации, исследовались многими отечественными учеными в области права.

К первым отечественным научным исследованиям, в которых рассматривались отдельные аспекты безопасности общества и государства, относятся труды И. Е. Андреевского, Н. А. Бердяева, В. И. Вернадского, Л. Н. Гумилева, В. Ф. Дерюжинского, Н. М. Карамзина и др. О сущности нации размышляли такие российские ученые, как Р. Г. Абдулатипов, Е. И. Елистратов, В. О. Ключевский, М. М. Ковалевский, Э. А. Поздняков, С. М. Соловьев, П. А. Сорокин, Б. Н. Чичерин, а также представители зарубежной науки Т. Морган, Г. Моргентау, А. Уолферс, Б. Рассетидр.

Философско-правовые, политико-правовые и социологические проблемы обеспечения национальной безопасности исследовали В. Э. Багдасарян, А. В. Возжеников, М. Ф. Гацко, О. В. Дамаскин, М. И. Дзлиев, В. Ю. До-бреньков, П. С. Золотарев, В. И. Кириленко, Н. В. Кривельская, С. М. Ман-дрыка, В. И. Махинин, Г. Н. Нурышев, С. К. Ознобищев, А. А. Про-хожев, С. В. Смульский, С. В. Степашин, С. С. Сулакшин, А. Н. Трешневиков, А. Д. Урсул, В. И. Устинов, Е. А. Ходаковский, М. П. Фомиченко и иные ученые.

Многие проблемы общей теории национальной безопасности и ее видов разрабатывались в трудах А. И. Васильева, И. Н. Глебова, С. В. Гущина, И. Б. Кардашовой, А. Н. Кольева, Б. П. Кондрашова, И. И. Кузнецова, С. П. Никанорова, В. Л. Манилова, Г. В. Осипова, Н. П. Патрушева,

A. К. Першина, В. С. Пирумова, А. А. Прохожева, В. П. Сальникова,

B. В. Серебрянникова, Ю. П. Соловья, А. И. Стахова, С. В. Степашина, А. Д. Урсула, А. Т. Хлопьева, А. В. Шершнева, А. К. Шаваева и других ученых.

Среди научных работ, затрагивающих различные аспекты правового обеспечения национальной безопасности и ее отдельных видов, можно

выделить труды известных российских ученых: Ю. И. Авдеева, А. И. Александрова, С. В. Аленкина, В. В. Алешина, С. С. Байманова, В. В. Бара-ненкова, Л. Н. Башкатова, С. А. Боголюбова, В. Н. Бутылина, Л. И. Васильевой, А. Г. Винниченко, В. Г. Вишнякова, Л. В. Воронцовой, Б. В. Га-нюшкина, И. Н. Глебова, И. В. Гончарова, Ю. С. Горбунова, В. В. Гор-диенко, В. В. Данилейко, А. Ю. Демидова, П. С. Дмитриева, А. С. Ду-генца, М. Ю. Дундукова, С. В. Дьякова, А. М. Егорова, А. Г. Елагина,

A. В. Жаглина, М. В. Жигуленкова, А. А. Жарикова, В. И. Зажицкого, М. Ю. Зеленкова, И. Н. Зубова, Р. Ф. Идрисова, Э. С. Иззатдуста, Н. М. Казанцева, И. Б. Кардашовой, В. И. Карпова, А. М. Кононова, И. А. Конюховой (Умновой), А. В. Коровникова, Ю. Я. Коршунова, М. В. Костенникова, Н. Н. Кудинова, И. В. Кузурмановой, С. С. Купрее-ва, А. В. Куракина, В. Н. Лопатина, М. Б. Магомедова, И. Ю. Макары-чева, Р. А. Марченко, А. И. Микулыпина, Е. Л. Мининой, Р. С. Мулукаева, Ф. Г. Мышко, В. Н. Найденко, В. Я. Насонова, Ю. М. Ныркова, О. Н. Но-вокшанова, А. В. Опалева, А. А. Опалевой, С. А. Опалевой, Д. Б. Павлова, Н. П. Патрушева, К. С. Петрова, Т. А. Поляковой, А. С. Прудникова, В. И. Решетникова, О. М. Рогачевского, И. С. Розанова, Ю. С. Рома-шева, М. Б. Рожкова, Н. И. Рыжака, Ю. И. Рябчикова, В. В. Свинарева, Р. П. Сипок,А. И. Стахова, П. В. Стрельникова, М. А. Тарасовой, А. А. Тер-Акопова, М. П. Тетерина, Е. Н. Трикоз, Е. 3. Трошкина, И. Л. Трунова,

B. Н. Ушакова, А. А. Фатьянова, А. Г. Хабибулина, В. Э. Хандожко, И. К. Харичкина, А. И. Цветкова, В. Е. Чеканова, В. А. Шматко, Л. Шпигеля, Т. Э. Шуберта, В. Л. Шульца, А. Ю. Шумилова, С. С. Юрьева и др.

Вопросы экологической и промышленной безопасности рассматривались в работах Т. С. Бакуниной, С. В. Бородина, М. М. Бринчука, Б. В. Ерофеева, О. Л. Дубовик, А. Э. Жалинского, Э. Н. Жевлакова, В. И. Жулева, Н. И. Загородникова, О. С. Колбасова, В. В. Лукьянова, Ю. П. Ляпунова, Ф. Г. Мышко, И. Ф. Панкратова, В. В. Петрова, А. В. Яб-локова, А. М. Яковлева и др.

Методологическую основу исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные (системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные (формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, историко-правовой, лингвистический, метод экспертных оценок и др.) методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, Закон о промышленной безопасности ОПО и иные нормативные акты РФ, международные акты о промышленной безопасности ОПО, европейские конвенции в области промышленной безопасности ОПО, зарубежное законодательство отдельных стран (США, ФРГ, Франции, Испании и др.), законодательство стран СНГ.

Эмпирическая база исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего исследования, положены результаты мониторинга изменений федерального, регионального и муниципального законодательства в сфере административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации, анализа основных тенденций и противоречий данного процесса.

Автором проведен опрос 84 руководителей территориальных подразделений Ростехнадзора, а также анкетирование 450 руководителей организаций, эксплуатирующих ОПО; произведен сравнительно-правовой анализ нормативных документов относительно контроля за системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике. Диссертантом проанализировано 274 проекта договоров и государственных контрактов на оказание работ и услуг, поставку товаров, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и иных видов гражданско-правовых договоров.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней осуществлено ранее не проводившееся комплексное монографическое исследование теоретических основ и законодательного содержания административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации, основанное на Законе о промышленной безопасности ОПО. Переосмыслено сложившееся воззрение на современную концепцию национальной безопасности в свете совершенствования законодательства в области промышленной безопасности ОПО, обусловленного прежде всего глобальными процессами, происходящими в современном мире.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Сделан вывод о том, что промышленная безопасность ОПО является составной частью национальной безопасности и представляет собой состояние защищенности от аварий и инцидентов на ОПО и последствий указанных аварий целого ряда субъектов, прямо не связанных с эксплуатацией конкретного объекта, обеспеченной системой норм, стандартов и требований в различных отраслях промышленной, производственной или хозяйственной деятельности. Это и обусловливает комплексный характер промышленной безопасности ОПО как правового института, поскольку в нем органично переплетаются национальные, технологические, территориальные и иные интересы личности, общества и государства.

2. Определено, что государственное управление в сфере промышленной безопасности ОПО представляет собой систему специфических политических, экономических, правовых и иных мер, принимаемых государством в целях управления состоянием безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов для обеспечения защиты жизненно

важных интересов личности, общества и государства от аварий на ОПО и последствий этих аварий для решения актуальных проблем в области установления технических требований, создания экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности, и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

3. Установлено, что отличительной чертой правового регулирования промышленной безопасности ОПО выступает множественность его субъектов и источников, обусловленная большим числом и разнообразием решаемых задач, что позволяет определить правовые основы обеспечения промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации как систему нормативных правовых актов, определяющую правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации ОПО и позволяющую предупредить аварии на ОПО и обеспечить готовность эксплуатирующих ОПО юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

4. Сделан вывод, что административно-правовой режим промышленной безопасности ОПО можно определить как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в целях повышения эффективности правового регулирования, устранения избыточных административных барьеров для инновационной деятельности в сфере промышленного производства, других отраслях экономики, создания стимулов к модернизации отечественной экономики и одновременно надежному управлению технологическими и экономическими рисками производственной деятельности специально созданными для этой цели государственными и общественными органами.

5. Определено, что применение административно-правового режима промышленной безопасности ОПО направлено на создание эффективного прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на ОПО, уровня надежности систем обеспечения промышленной безопасности, ликвидации последствий возможных аварий; сокращение перечня и формирование организационных механизмов классификации ОПО по степени риска аварий и масштабу их последствий; дифференциацию методов регулирования в области промышленной безопасности; оптимизацию административных процедур при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации ОПО; обеспечение актуализации требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на ОПО; создание благоприятных условий для модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий, уникального оборудования и материалов; формирование комплекса мер государственной поддержки, разработку, реализацию и внедрение российских технологий обеспечения промышленной безопасности; обеспечение повышения уровня квалификации работников организаций, экс-

плуатирующих ОПО, открытости информации о состоянии промышленной безопасности и доступности требований промышленной безопасности; интенсификацию международного сотрудничества в области промышленной безопасности.

6. Сделан вывод о том, что провозглашение Конституцией РФ правового государства обусловило приобретение административным принуждением нового качественного значения. На современном этапе в условиях необходимости противодействия угрозам промышленной безопасности административное принуждение является подчас единственным средством обеспечения прав и свобод человека и гражданина, это и обусловливает задачу законодательной выработки критериев соотношения между ущемляемыми и охраняемыми интересами личности в деятельности исполнительной власти, чем и определена потребность построения четкой иерархической системы принципов административно-правового режима обеспечения промышленной безопасности ОПО.

7. Определено, что, обладая общими универсальными признаками, свойственными в целом административно-правовым отношениям, общественные отношения в сфере административно-правового режима промышленной безопасности ОПО имеют ряд специфических черт, позволяющих выделить их из общего массива подобного рода правоотношений. К ним относятся, в частности, следующие:

а) наличие определенного круга объектов правового регулирования в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО, к которым в общем значении следует отнести: права и законные интересы личности в сфере функционирования и взаимодействия с исполнительной властью, в области их защиты от аварий на ОПО и последствий указанных аварий; интересы общества, создание условий защищенности от угроз, которые могут наступить вследствие ненадлежащей эксплуатации ОПО, применительно ко всей системе общественных отношений, детерминированной базисом общества, установленной в результате соблюдения социальных норм, в том числе в сфере предотвращения или устранения угроз для жизни и здоровья людей и их имущества;

б) наличие самостоятельных субъектов, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти федеральных округов РФ и субъектов РФ как органы, наделенные исполнительными полномочиями общей компетенции; правоохранительные и контролирующие органы как органы, наделенные исполнительными полномочиями в межотраслевых и отраслевых сферах обеспечения промышленной безопасности ОПО; субъекты экономической деятельности в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО; граждане и их объединения;

в) существование особого процессуального института нормативного регулирования, регламентирующего административно-процессуальные и административно-процедурные аспекты деятельности субъектов исполнительной власти в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО. К последним можно отнести административно-юрисдикционные

нормы, устанавливающие порядок рассмотрения заявлений и обращений субъектов предпринимательской деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО в органы исполнительной власти в связи с защитой их прав и законных интересов, в том числе с защитой процессуальных прав, в случае привлечения к административной ответственности.

8. Дано авторское определение механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, представляющего собой специфическую часть механизма правового регулирования, его особый порядок, направленный на консолидацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов в процессе реализации планов и программ развития Российской Федерации, осуществления экономической деятельности и сопровождаемый установлением (актуализацией) технических требований, созданием экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности, гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

9. Установлено, что правовые основы действия организационных механизмов классификации ОПО представляют собой совокупность основных методик, позволяющих оценить уровень опасности конкретного опасного производственного объекта или его вида, объединенных по какому-либо признаку (например, отраслевой принадлежности), и определить критерии классификации ОПО по группам, для каждой из которых установлен оптимальный режим государственного контроля.

10. Раскрыты основные подходы к совершенствованию политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, предусматривающие выполнение мероприятий, нацеленных на совершенствование системы регулирования в указанной области, повышение прозрачности деятельности надзорных органов, снижение административных барьеров, разграничение полномочий в области промышленной безопасности ОПО между федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, в том числе в части осуществления контроля и надзора, а также стимулирование модернизации производства, инновационной деятельности предприятий и внедрение инноваций.

11. Юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации нельзя сводить только к какому-либо одному способу регулирования. Они представляют собой совокупность правовых способов воздействия на общественные отношения. Ни один из существующих в настоящее время правовых институтов (ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие виды безопасности) не охватывает в полном объеме средства правового регулирования административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов

в Российской Федерации, ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе опасностей (например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски). Таким образом, промышленная безопасность ОПО представляет собой интегральный институт.

12. Обосновано, что в перспективе основными задачами в области обеспечения промышленной безопасности ОПО являются: разработка технических регламентов по вопросам обеспечения безопасности населения, безопасности эксплуатации (функционирования) и защищенности ОПО от угроз различного характера; уточнение критериев отнесения объектов к категории критически важных объектов федерального и регионального уровней; осуществление дальнейшей разработки и формирования научных основ обеспечения защищенности критически важных и потенциально опасных объектов; разработка и внедрение в практику современных систем, средств и методов технической диагностики оборудования потенциально опасных объектов для раннего обнаружения причин возникновения аварий и инцидентов техногенного характера и средств защиты информации в области организации обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов; развитие системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования техногенных аварий и катастроф с учетом всего спектра угроз различного характера путем улучшения ее организации, методологии, технического оснащения, автоматизации сбора, обработки и передачи информации, расширения функций за счет мониторинга состояния критически важных и потенциально опасных объектов; развитие инфраструктуры и материально-технической базы пожарной охраны в населенных пунктах, на ОПО, оснащение ее новыми средствами пожаротушения и спасения людей и имущества; проработка вопросов создания и развития современных экономических механизмов стимулирования реализации превентивного комплекса мероприятий по обеспечению защищенности ОПО; разработка и утверждение плана повышения защищенности опасных производственных объектов РФ от угроз техногенного характера.

13. Сделаны выводы о том, что повышение технологической и технической безопасности ОПО до соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню должно включать в себя формирование правил проведения оценки безопасности технологического процесса; обеспечение периодической оценки безопасности опасных объектов; создание экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности опасных объектов; совершенствование порядка и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, порядка продления сроков его безопасной эксплуатации; создание экономических стимулов обновления основных фондов, модернизации и технического перевооружения опасных объектов, в том числе в целях применения наилучших энергосберегающих технологий; обеспечение вывода из эксплуатации оборудования опасных

объектов, отработавшего ресурс и имеющего ограниченный запас годности; стимулирование участия общественных институтов в практической реализации принципа социальной ответственности бизнеса; формирование условий, способствующих развитию независимых профсоюзных организаций.

14. Установлено, что для обеспечения квалифицированной эксплуатации ОПО необходимо осуществлять следующие мероприятия: создать систему управления промышленной безопасностью в процессе технологического цикла на опасных объектах; совершенствовать принципы и порядок осуществления производственного контроля; вести технический и метрологический контроль при эксплуатации опасных объектов и оборудования таких объектов; стимулировать развитие профессиональной культуры и культуры безопасности; создавать механизмы, гарантирующие квалифицированное сервисное обслуживание ОПО, систем управления и безопасности, оборудования таких объектов; создавать экономические стимулы участия субъектов экономической деятельности в подготовке технических специалистов; совершенствовать требования к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание ОПО.

15. Сделан вывод о том, что в настоящее время существует необходимость создания единообразного понятийного аппарата по вопросу обеспечения безопасности ОПО, который должен быть отражен в документе уровня федерального закона, содержащего единые критерии отнесения объекта к ОПО и требования по их защите, обязательные для всех. Имея в качестве основы единую нормативную базу, каждая отрасль или конкретное предприятие вполне сможет дополнить, расширить и конкретизировать обязательные требования с учетом своей специфики, если сочтет нужным. Должен также быть разработан общий перечень опасных производственных объектов.

16. Определено, что деятельность по совершенствованию государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов должна включать в себя дифференциацию способов подтверждения безопасности посредством осуществления государственного надзора или применения иных инструментов подтверждения безопасности в зависимости от потенциальной опасности объекта; совершенствование предмета государственного надзора в соответствии с перераспределением ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО; создание необходимых условий осуществления надлежащего государственного надзора за безопасностью опасных объектов в зависимости от значения их для безопасности граждан, общества и государства; разработку системы учета и периодического обновления информации о техническом состоянии и сроках эксплуатации опасных объектов; снижение избыточной административной нагрузки в отношении объектов, безопасность которых не имеет существенного значения для граждан, общества и государства; миними-

зацию дискреционности полномочий должностных лиц органов надзора и влияния субъектов экономической деятельности на органы надзора; формирование системы стимулов для привлечения и закрепления в государственных органах управления и надзора в сфере промышленной безопасности ОПО высококвалифицированных специалистов; информирование граждан и общества о стратегической важности надзора за безопасностью, позитивных результатах надзорной деятельности.

17. Разработаны предложения по внесению изменений в Закон о промышленной безопасности ОПО, представленные для рассмотрения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, которые содержатся в тексте диссертации.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и предложения вносят существенный вклад в административно-правовую науку, развивают и дополняют сложившийся понятийный аппарат, учитывающий особенности административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в РФ; способствуют созданию обоснованного представления о государственной политике в области промышленной безопасности ОПО, основным предназначением которой является модернизация законодательства РФ в области промышленной безопасности ОПО; освещают и переосмысливают ряд правовых положений, приводящих к новым доктринальным выводам.

Автором рассмотрены теоретические вопросы, которые имеют большое значение для понимания механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, существа и природы, целей и задач, которые перед ним ставятся. Исследование административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации в свете модернизации законодательства о нем как предмета самостоятельного межотраслевого института права позволит приступить к поиску новых подходов в исследовании многих институтов и будет способствовать развитию смежных отраслей права.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические положения по осуществлению законодательной деятельности можно использовать в качестве научно-методологической базы для законодательных органов при подготовке и создании действенной и унифицированной правовой базы для совершенствования деятельности компетентных органов в области промышленной безопасности ОПО. Выработанные предложения и рекомендации могут быть использованы для повышения технологической и технической безопасности опасных объектов до достижения соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню, обеспечения квалифицированной эксплуатации опасных объектов, совершенствования требований и инструментов обеспечения безопасности, создания и развития инфраструктуры обеспечения безопасности, совершенствования государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов; создания

прозрачной системы ответственности субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО. Положения проведенного исследования могут использоваться в учебном процессе при изучении курсов «Административное право», «Безопасность жизнедеятельности», а также дисциплин государственно-правовой специализации юристов.

Подготовленные по результатам исследования рекомендации и предложения предназначены для широкого круга специалистов — практиков в законодательной и правоприменительной сферах. Особый интерес данное исследование представляет для работников межотраслевых институтов, руководителей и преподавательского состава образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, занимающихся профессиональной подготовкой сотрудников и служащих для Ростехнадзора.

Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях, совещаниях в Правительстве РФ, других официальных публичных мероприятиях, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность. Автором внесены предложения по изменению Закона о промышленной безопасности ОПО.

Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в опубликованных научных статьях в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК Ми-нобрнауки России, монографиях, научно-практических и учебных пособиях, других публикациях по теме диссертации.

Ряд теоретических положений и выводов, изложенных в работе, внедрен в учебный процесс.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Выполненная работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих 12 параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

Первая глава «Теоретические аспекты и правовые основы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов» состоит из трех параграфов, в ней исследованы виды безопасности в современной науке, вопросы государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, а также правовые основы обеспечения промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации.

В первом параграфе первой главы при определении сущности и содержания промышленной безопасности ОПО диссертантом рассматривается общее понятие «безопасность», ее вид — национальная безопасность, а затем определяется место промышленной безопасности ОПО в системе национальной безопасности.

Делается вывод, что в современном российском законодательстве выделяются такие разновидности национальной безопасности, как социальная (правовая, интеллектуальная, духовная, культурная и др.); экономическая (финансовая, хозяйственная, налоговая и др.); промышленная (пожарная, радиационная, химическая, техническая и др.), территориальная (экологическая, биологическая, сырьевая, продовольственная и др.), информационная и иные виды безопасности личности, государства и общества. Следует отметить, что приведенная классификация является весьма условной, так как в случае возникновения угрозы каким-либо отдельным объектам общественных отношений потенциальный ущерб может быть нанесен всем вышеперечисленным объектам.

Актуальность проблемы обеспечения промышленной безопасности ОПО на современном этапе развития российской государственности переоценить трудно, а ее глобальный характер выражается в нарастании частоты и размеров ущерба от техногенных аварий и катастроф, возникновении ситуаций, при которых многие техногенно опасные предприятия могут оказаться в зонах вооруженных конфликтов, стать объектами преступных посягательств со стороны террористов, а также в ухудшении экологических показателей окружающей природной среды. К сказанному следует добавить, что кризисные процессы в социально-экономической сфере обусловили повсеместно низкий уровень технологической и производственной дисциплины, соблюдения проектной и технической документации, ремонтных и регламентных работ на вредных производствах, объектах атомной энергетики и химической промышленности, транспорте,

в области технического обслуживания и эксплуатации источников повышенной опасности и т. п.

Все изложенное выше свидетельствует о высокой вероятности возникновения многочисленных и разноплановых техногенно опасных факторов, а следовательно, и причинения подчас невосполнимого вреда. Но главное состоит в том, что техногенно опасные факторы, оказывая тотальное воздействие на природу, общество и человека, обусловливают реальное повышение степени риска существования последнего как биологического вида.

К сожалению, в России организационно-правовые основы системы обеспечения промышленной безопасности ОПО разработаны в недостаточной степени, а к формированию отдельных ее элементов (в частности, правовой базы) государство приступило лишь в начале 1990-х гг. Возможно, этим и объясняется тот факт, что действующее в настоящее время законодательство в области обеспечения промышленной безопасности ОПО все еще не отвечает ни возросшим общественным потребностям, ни международным стандартам. В этой связи перед юридической наукой, теорией и практикой государственного управления возникают задачи по дальнейшему становлению этого законодательства с учетом критического осмысления национального и зарубежного опыта. При этом главное — разработать и реализовать научно обоснованную концепцию промышленной безопасности ОПО в России, сочетающую стратегию и тактику противодействия общества и государства нарастающим негативным тенденциям в области взаимоотношений природы, общества и человека.

Промышленную безопасность ОПО можно определить как составную часть национальной безопасности и обозначить ее сущность как состояние защищенности от аварий и инцидентов на ОПО и последствий указанных аварий целого ряда субъектов, прямо не связанных с эксплуатацией этого объекта, обеспеченную системой норм, стандартов и требований в различных отраслях промышленной, производственной или хозяйственной деятельности. Это и обусловливает комплексный характер промышленной безопасности ОПО как правового института, поскольку в нем органично переплетаются национальные, технологические, территориальные и иные интересы личности, общества и государства.

Во втором параграфе первой главы диссертант выделяет следующие аспекты. Совершенствование государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности ОПО — важнейший вопрос стратегического планирования деятельности государства в области промышленной и энергетической безопасности нашей страны, который рассматривается в параграфе в совокупности с понятием «государственная политика». Это связано с тем, что надежное и устойчивое обеспечение промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации прежде всего зависит от компетентности, эффективности и стратегической дальновидности государственной промышленной политики государства, отстаи-16

вающего национальные и геополитические интересы страны в условиях глобализации.

Государственное управление в сфере промышленной безопасности ОПО представляет собой систему специфических политических, экономических, правовых и иных мер, принимаемых государством в целях управления состоянием безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов для обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на ОПО и их последствий. Кроме того, государственное управление в области промышленной безопасности ОПО представляет собой деятельность государства как основного субъекта управления промышленной безопасностью, которая направлена на решение актуальных проблем в области установления технических требований, создания экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

Реализация государственной функции в области промышленной безопасности ОПО представляет собой процесс осуществления государственной политики в области промышленной безопасности ОПО в режиме специфического управления: управление процессами обеспечения безопасности опасных объектов на всех стадиях их жизненного цикла.

Это предполагает организацию рациональной сбалансированности государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО и развития экономической деятельности; комплексность решения задач об;еспечения промышленной безопасности ОПО; концентрацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО на приоритетных направлениях обеспечения промышленной безопасности ОПО; концентрацию усилий и ресурсов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, собственников организаций, эксплуатирующих ОПО, на приоритетных направлениях обеспечения промышленной безопасности ОПО; независимость государственного надзора за промышленной безопасностью от субъектов экономической деятельности; разграничение ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО; поддержание в постоянной готовности сил и средств ликвидации последствий возможных аварий на ОПО; открытость и доступность информации о состоянии промышленной безопасности ОПО.

В третьем параграфе первой главы делаются выводы, что отличительной чертой правового регулирования промышленной безопасности ОПО выступает множественность его субъектов и источников, обусловленная большим числом и разнообразием решаемых задач. По своей природе и характеру нормативное правовое обеспечение промышленной безопасности ОПО связано с рядом отраслей права — конституционным,

административным, экологическим, трудовым, налоговым и таможенным, а также уголовным и гражданским правом. Кроме того, данная система может быть классифицирована на ряд относительно укрупненных направлений, таких как нормативное правовое регулирование использования атомной энергии, безопасности гидротехнических сооружений, радиационной безопасности населения, охраны атмосферного воздуха, охраны окружающей среды, технического регулирования и ряд других направлений, каждое из которых имеет определенную важность и относительно самостоятельный характер.

Правовое регулирование в области промышленной безопасности ОПО — исключительная прерогатива государства в лице его законодательной и исполнительной власти. В связи с этим общественные отношения в данной сфере деятельности регламентируются только федеральными законами (законами РФ), указами Президента РФ, постановлениями (распоряжениями) Правительства РФ, нормативными правовыми актами и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. Для удобства использования перечень действующих нормативных актов РФ в области промышленной безопасности ОПО утверждается Рос-технадзором.

Ростехнадзор не является единственным государственным органом исполнительной власти, регистрирующим ОПО на территории РФ, в таком качестве на сегодняшний день выступают Минобороны России, ФСИН России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, Главное управление специальных программ Президента РФ. Это обусловлено тем, что данные ведомства выполняют разные функции и различаются по степени и форме засекречивания информации (установлению режима государственной тайны).

Однако основной организацией в области обеспечения промышленной безопасности ОПО выступает Ростехнадзор, все остальные ведомства обязаны согласовывать с Ростехнадзором принимаемые ими нормативные правовые акты и нормативные технические документы, а также координировать свою деятельность в области промышленной безопасности ОПО.

Большинство издаваемых Ростехнадзором актов относится к актам государственного управления. Особенностью управленческих актов является то, что они направлены на регулирование и разрешение вопросов управления, возникающих при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, техническом перевооружении, консервации и ликвидации ОПО; при изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на ОПО; при проведении экспертизы промышленной безопасности ОПО; при подготовке и переподготовке работников ОПО в необразовательных учреждениях.

В параграфе делается вывод, что под правовыми основами обеспечения промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации пони-18

мается система нормативных правовых актов, определяющая правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации ОПО и позволяющая обеспечить предупреждение аварий на ОПО и готовность эксплуатирующих их юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Обеспечение безопасности производственных объектов является одной из ключевых задач для Российской Федерации. От ее решения зависит не только безопасность отдельных объектов регулирования, но и создание действенной системы обеспечения национальной безопасности как на региональном, так и на федеральном уровне. В настоящее время становится очевидным, что темпы совершенствования законодательства в области промышленной безопасности отстают от вызова времени, не учитывают целый ряд новых специфических требований, возникающих в процессе модернизации производства в ряде отраслей промышленности. В последнее время Президентом РФ, Правительством РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ все больше внимания уделяется вопросам обеспечения промышленной безопасности ОПО, совершенствованию законодательства и нормативного правового регулирования в этой сфере. Однако очевидна необходимость совершенствования нормативной правовой базы обеспечения промышленной безопасности ОПО соответственно развитию уровня современных технологий, потребностям инновационного развития различных отраслей экономики.

В настоящее время, помимо Закона о промышленной безопасности ОПО, вопросы, относящиеся к данной сфере регулирования, затрагиваются и в других законодательных актах, постановлениях Правительства РФ. В связи с этим нередко возникают проблемы их практического применения, связанные с отсутствием единого для всех нормативных правовых актов терминологического аппарата. Необходимо привести в соответствие терминологический аппарат, используемый в Законе о промышленной безопасности ОПО и в других нормативных правовых актах, действующих в этой сфере. Актуализация, детализация некоторых пунктов приложений к названному Закону, определяющих ОПО и предельные количества опасных веществ, позволят уменьшить количество объектов, необоснованно отнесенных к категории ОПО и снизить затраты на страхование ответственности при эксплуатации ОПО.

Вторая глава «Понятие, сущность, принципы, объекты и субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов» состоит из трех параграфов, в ней рассматриваются понятие и сущность административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, его основные принципы, административно-правовой статус объектов и субъектов обеспечения промышленной безопасности ОПО.

В первом параграфе второй главы делаются выводы о том, что понятие административно-правового режима промышленной безопасности

ОПО включает в себя самые разнообразные направления правовой регламентации деятельности как юридических, так и физических лиц: это вопросы, касающиеся разрешения и лицензирования отдельных видов деятельности, режимы сертификации, а также режимы организационных и организационно-технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей ОПО, в целях предупреждения, предотвращения и ликвидации последствий аварий и инцидентов на ОПО. Их детальное рассмотрение заслуживает отдельного всестороннего исследования.

Для уяснения сущности данного режима в параграфе рассматривается его содержание: порядок и основания применения, целевое и функциональное назначение, совокупность прав и обязанностей субъектов в рамках действия режима, объект правового регулирования и непосредственного воздействия, механизм реализации правовых установлений в рамках действия режима и способ защиты правоотношений, возникающих в процессе практической реализации правовых положений, регламентирующих применение данного правового режима.

Автором выделяется основное практическое значение и социальная ценность административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, заключающаяся в его регулятивной, упорядочивающей направленности, а реализация субъектами правоотношений в области промышленной безопасности своих прав и обязанностей, предусмотренных правовыми положениями, регламентирующими основания, порядок и условия применения данного режима, является предпосылкой для создания экономических стимулов обеспечения промышленной безопасности для собственников ОПО и эксплуатирующих организаций, формирования эффективной системы государственного регулирования промышленной безопасности, правовых и организационных условий для развития инфраструктуры обеспечения безопасности; осуществления государственного надзора за безопасностью в соответствии с целевыми ориентирами и показателями повышения безопасности ОПО, а также недопущения неблагоприятных последствий техногенного, экономического и правового характера, которые могут возникнуть в результате совершения противоправных деяний указанными субъектами либо наличия обстоятельств чрезвычайного и абсолютного характера, не зависящих от усмотрения и волеизъявления этих субъектов.

В организационно-правовом плане административно-правовой режим промышленной безопасности ОПО характеризуется разнообразием субъектного состава (наличие нескольких федеральных ведомств, осуществляющих в пределах своей компетенции обеспечение промышленной безопасности ОПО), порядком взаимодействия полномочных субъектов, характером выполняемых ими функций, что определяет комплексность данного правового режима, который нельзя рассматривать изолированно, без учета других факторов, определяющих также организацию государственного контроля в сфере промышленной безопасности. Следует отметить, что основными критериями, имеющими практическое значение для

изучения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, являются организация инфраструктуры обеспечения безопасности, совершенствование технических требований безопасности и порядок осуществления государственного надзора за безопасностью в соответствии с целевыми ориентирами и показателями повышения безопасности ОПО.

Во втором параграфе второй главы рассматриваются принципы обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, которые представляют собой исходные определяющие идеи, положения и установки, составляющие концептуальную и организационную основу реализации правоотношений, складывающихся в связи с защитой жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и их последствий.

Актуальность определения принципов обеспечения промышленной безопасности ОПО переоценить трудно, поскольку возможность распознавать предпосылки угроз промышленной безопасности ОПО и эффективно бороться с ними становится ключевой задачей обеспечения национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития.

Осуществление комплекса превентивных мер позволяет снизить ущерб от промышленных аварий и катастроф, стихийных бедствий и пожаров, существенно сократить возможные жертвы и социальные последствия, а в некоторых случаях и полностью предотвратить возникновение аварий и инцидентов на ОПО. В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами принципы, свойственные сфере промышленной безопасности ОПО, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной области правового регулирования.

В параграфе раскрывается содержание следующих принципов государственной политики РФ в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО:

- принцип обеспечения жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и их последствий;

- принцип социальной ответственности, заключающийся в возмещении ущерба, причиненного аварией или инцидентом на ОПО; предоставлении работникам таких объектов социально-экономических компенсаций за негативное воздействие на здоровье человека и за дополнительные факторы риска; обеспечении социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов, в случаях техногенных катастроф;

- принцип системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения промышленной безопасности;

- принцип независимости в осуществлении государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности ОПО, т. е. системы мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области промышленной безопасности ОПО, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативных требований в области промышленной безопасности ОПО и др.

Автором делается вывод о том, что в настоящее время существенное ограничение административных рычагов воздействия в государственном управлении в сфере промышленной безопасности привело к изменениям в структуре методов функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц. На смену прямому административному воздействию все чаще приходят методы косвенного регулирования. Претерпели серьезные изменения и подходы к использованию традиционных административных методов. Провозглашение Российской Федерации правовым государством привело к существенному ограничению административного принуждения, которое в прежние периоды нередко применялось необдуманно, в угоду мнимым коллективным интересам. Вместе с тем на современном этапе административное принуждение приобретает совершенно новое качественное значение. В условиях необходимости противодействия угрозам промышленной безопасности оно является подчас единственным средством обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Проблема, связанная с реализацией административного принуждения, состоит в том, что права и интересы личности могут существенным образом ограничиваться в интересах обеспечения промышленной безопасности. Задача выработки критериев соотношения между ущемляемыми и охраняемыми интересами личности в деятельности исполнительной власти обусловливает потребность построения четкой иерархической системы принципов административно-правового режима обеспечения промышленной безопасности ОПО в структуре объектов административных правоотношений.

Кроме этого, среди различных проблем реформирования государственного управления остро проявилась проблема несовершенства законодательства в сфере обеспечения промышленной безопасности. Формирование нового нормативного массива, в котором должны быть установлены приоритетные задачи исполнительной власти, идет противоречиво и довольно медленно.

Определенным позитивным шагом к созданию стройной системы принципов административно-правового регулирования отношений, связанных с обеспечением промышленной безопасности, стало принятие Закона о промышленной безопасности ОПО. В то же время институт обеспечения промышленной безопасности в государственном управлении еще полностью не сформирован: сохраняются противоречия между правовыми актами различных ведомств, между Российской Федерацией и ее субъектами. Последовательное развитие законодательства в сфере обеспечения промышленной безопасности требует расширения системы ад-22

министративных актов, приведения ранее принятых в соответствие с Конституцией РФ, действующими федеральными конституционными и федеральными законами, а также международно-правовыми актами.

В третьем параграфе второй главы сделаны выводы о том, что именно общечеловеческие ценности, заложенные в основу реализации законодательной политики в сфере административно-правового регулирования промышленной безопасности ОПО, выступают основным объектом административно-правовой защиты и формируют их высший уровень. При этом в законодательное регулирование деятельности исполнительной власти в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО включены и иные интересы личности, которые напрямую не затрагивают потребности индивида в обеспечении промышленной безопасности ОПО. Речь в данном случае идет, по сути, о правах и интересах личности в частноправовой сфере, т. е. об интересах, возникающих не в связи с прямыми взаимоотношениями личности и исполнительной власти.

Второй по степени значимости уровень объектов административно-правовой защиты в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО образуют интересы общества, создание условий защищенности от угроз, которые могут наступить вследствие ненадлежащей эксплуатации опасных производственных объектов, применительно ко всей системе общественных отношений, установившейся в результате соблюдения социальных норм, в том числе в сфере предотвращения или устранения угроз для жизни и здоровья людей и их имущества, которые в специальной литературе обозначены понятиями «общественный порядок» и «общественная безопасность». Третий уровень — это интересы самого государства в создании условий для своего нормального функционирования. Они образуют систему объектов административно-правовой защиты в сфере государственной безопасности, в качестве которых выступают элементы промышленной безопасности ОПО. Автор отмечает, что, обладая общими универсальными признаками, свойственными в целом административно-правовым отношениям, общественные отношения в сфере административно-правового режима промышленной безопасности ОПО имеют ряд специфических черт, позволяющих выделить их из общего массива подобного рода правоотношений.

Административные правоотношения в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО характеризуются наличием самостоятельных субъектов, характеристика которых дается в параграфе. Исходя из анализа норм Конституции РФ, к ним относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти федеральных округов РФ и субъектов РФ как органы, наделенные исполнительными полномочиями общей компетенции; правоохранительные и контролирующие органы как органы, наделенные исполнительными полномочиями в межотраслевых и отраслевых сферах обеспечения промышленной безопасности ОПО; субъекты предпринимательской деятельности, организации, эксплуатирующие ОПО, граждане и их объединения.

Содержание административных правоотношений в сфере обеспечения промышленной безопасности ОПО, определяемое, с одной стороны, компетенцией исполнительной деятельности в сфере обеспечения прав и законных интересов личности, а с другой — наличием субъективного интереса юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в обеспечении собственных прав в публично-правовой сфере, обусловливает наличие специального административно-правового механизма обеспечения промышленной безопасности ОПО. Конституция РФ, являясь правовой основой во взаимоотношениях между личностью, обществом и государством, закрепляет концептуальные идеи правовой государственности, в том числе устанавливает организационно-правовые механизмы их реализации посредством системы административно-правового регулирования. В связи с этим крайне важными для российской государственности являются создание и правовое закрепление системного административно-правового механизма обеспечения промышленной безопасности ОПО, под которым, на наш взгляд, следует понимать совокупность социальных, правовых и организационных способов, методов и средств, обеспечивающих состояние защищенности жизни, здоровья, иных жизненно важных и социально значимых интересов личности от возможного причинения вреда, а также предотвращение реальных и потенциальных угроз негативных последствий, которые могут наступить вследствие ненадлежащей эксплуатации ОПО.

Автором приведена характеристика субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО — юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, владеющих опасным объектом на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании и осуществляющих эксплуатацию опасного объекта, обладающих общим гражданско-правовым статусом, с изъятиями, определенными видами осуществляемой особо опасной деятельности и, кроме этого, обладающих индивидуальным гражданско-правовым статусом, отраженным в учредительных документах данного юридического лица.

Третья глава «Организационные и правовые особенности обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов» состоит из трех параграфов, в ней рассматриваются особенности механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, а также организационных механизмов классификации ОПО; юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО.

В первом параграфе третьей главы делаются выводы о том, что именно с помощью механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО осуществляется правовое и техническое регулирование этих объектов, определяются правовые и технические средства, направленные на укрепление режима безопасно-24

го функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического и атомно-энергетического комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения.

Механизм реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО представляет собой специфическую часть механизма правового регулирования, его особый порядок, направленный на консолидацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО в процессе реализации планов и программ развития Российской Федерации, осуществления экономической деятельности и сопровождаемый установлением (актуализацией) технических требований, созданием экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО.

Деятельность в области промышленной безопасности ОПО — это взаимодействие уполномоченных государством органов, основанное на соблюдении Конституции РФ и законодательства РФ, направленное на обеспечение всеми установленными законами и правилами технологического производства средствами и способами защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и последствий этих аварий.

Промышленная безопасность ОПО обеспечивается рядом мероприятий, предполагающих всестороннюю оценку риска аварий, инцидентов и связанных с ними угроз. Виды деятельности в области промышленной безопасности ОПО можно условно разделить на три категории:

1) все, что связано с технологическим циклом всего производственного объекта в целом: проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация ОПО;

2) все, что связано с работой отдельных частей (элементов) комплекса ОПО, в частности изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на ОПО;

3) все, что связано с оценкой (экспертизой) промышленной безопасности ОПО и профессиональной подготовкой специалистов, обслуживающих ОПО, в частности проведение экспертизы промышленной безопасности ОПО, подготовка и переподготовка работников ОПО в необразовательных учреждениях.

Из общей направленности механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности ОПО на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности эксплуатирующих их организаций к локализации и ликвидации последствий указанных аварий следует, что безопасная эксплуатация ОПО включает не только их безаварийную эксплуатацию, но и уменьшение негативных последствий аварий, если они все же происходят. Можно полагать, что безопасная

эксплуатация шире безаварийной эксплуатации. Действительно, если при безаварийной эксплуатации ОПО все же происходят несчастные случаи на производстве, связанные с его эксплуатацией, то такую эксплуатацию вряд ли можно считать безопасной. По этой причине область промышленной безопасности ОПО связана не только с предупреждением аварий на ОПО, но и с безопасной их эксплуатацией в целом.

Во втором параграфе третьей главы делаются выводы о том, что виды угроз в техногенной сфере постоянно меняются. Это связано с развитием различных технологических процессов, применением инновационных производств и более сложных технических устройств. Автором подробно рассматриваются вопросы идентификации ОПО. Отнесение объектов к опасным производственным объектам осуществляется в соответствии с Законом о промышленной безопасности ОПО.

Информация об объектах классифицируется также по следующим разделам:

- признаки объектов, по которым они отнесены к ОПО в соответствии с указанным Законом, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ;

- виды деятельности, на осуществление которых требуются лицензии;

- ведомственная принадлежность объектов.

В результате идентификации определяются количественные и качественные показатели ОПО и иные характеризующие его сведения, на основании которых организация заполняет карту учета объекта в государственном реестре ОПО.

В процессе идентификации выявляются все ОПО, признаки опасности и тип каждого ОПО, эксплуатируемого организацией, с учетом требований законодательных и иных нормативных правовых актов в области промышленной безопасности ОПО и на основе анализа состава предприятия (имущественного комплекса), проектной документации, деклараций промышленной безопасности ОПО, технологических регламентов и других документов, связанных с эксплуатацией ОПО.

В качестве ОПО следует выделять предприятие (или его цех, участок и др.), расположенное на одной производственной площадке. Если на предприятии эксплуатируется несколько объектов и лишь один из них обладает признаками опасности, то следует рассматривать в качестве ОПО этот объект, а не предприятие в целом.

Наименования объектов устанавливаются по результатам их идентификации в соответствии с требованиями к ведению государственного реестра ОПО в части присвоения наименований ОПО для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов. Правильность проведения их идентификации контролируют регистрирующие органы.

Правовые основы действия организационных механизмов классификации ОПО представляют собой совокупность основных методик, позволяющих оценить уровень опасности конкретного ОПО или его вида, 26

объединенных по какому-либо признаку (например, отраслевой принадлежности), и определить критерии отнесения ОПО (видов ОПО) к одной из групп объектов, для каждой из которых установлен оптимальный режим осуществления государственного контроля.

В третьем параграфе третьей главы делаются выводы о том, что юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации нельзя сводить только к какому-либо одному способу регулирования, они представляют собой совокупность правовых способов воздействия на общественные отношения, характеризующую и стадию нормотворчества, и стадию применения норм права. Промышленная безопасность ОПО обеспечивается посредством комплекса специальных режимных требований, присущих различным отраслям права.

Юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО реализуются через характер правовых норм. Правовой режим безопасности ОПО можно определить как систему правовых норм и осуществляемых на их основе в обычных и чрезвычайных условиях мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого и безопасного функционирования данных объектов. Ни один потенциально опасный объект не может находиться вне пределов подобного режимного регулирования. Как обобщенная правовая категория режим безопасности ОПО в настоящее время нормативно не закреплен. Ни один из существующих в настоящее время правовых институтов (ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие виды безопасности) не охватывает в полном объеме средства правового регулирования административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе опасностей: например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски. В то же время в большинстве из названных правовых институтов в той или иной форме присутствуют ОПО. Транспортную, промышленную, техногенную, авиационную и другие виды безопасности выделяют исходя из оценки источников реальной и потенциальной опасности. Таким образом, промышленная безопасность ОПО представляет собой интегральный институт. Его содержание, по сути, вбирает элементы большинства указанных выше видов безопасности.

Промышленная безопасность ОПО как административно-правовой институт обладает собственным предметом правового регулирования и складывается из совокупности регулирующих однородные общественные отношения правовых норм. Например, после расследования производственной аварии комиссия составляет рекомендации по нормам и правилам, которые не дадут аварии повториться в будущем, а это всегда ограничения для производителя, для бизнеса. Они, конечно, нередко снижают эффективность производства, вовлекают большие средства, уменьшают возможности крупнотоннажного производства продукции и др.

Для административно-правового режима промышленной безопасности ОПО более очевиден административно-правовой метод принуждения в виде запрета, так как надзорные органы непосредственно применяют свои административные полномочия после того, как установят или выявят имеющиеся нарушения нормативно-технических требований. При этом предписания и распоряжения органов промышленного надзора обязательны, что характерно для метода принуждения.

Юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО выражаются в иных действиях, которые могут быть направлены на достижение задач и целей административно-правового режима промышленной безопасности ОПО и в то же время иметь исключительную форму выражения, которую можно обозначить как «юридические процедуры». К их числу можно отнести лицензирование, сертификацию технических устройств, в том числе иностранного производства, применяемых на ОПО, проведение экспертизы промышленной безопасности ОПО, страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО и др.

К юридическим средствам правового регулирования административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в России можно отнести и меры юридической ответственности за нарушение требований законодательства в области промышленной безопасности ОПО, которые призваны обеспечить неукоснительное соблюдение правил в данной области и наступление негативных последствий для нарушителей. В указанной сфере возможно наступление нескольких видов юридической ответственности, в частности административной, уголовной и гражданско-правовой. Вопросы, связанные с наступлением и применением мер дисциплинарной и материальной ответственности за несоблюдение работниками организаций, эксплуатирующих ОПО, требований промышленной безопасности ОПО, не имеют значимых особенностей и решаются в строгом соответствии с положениями трудового законодательства.

В отличие от преступлений в сфере промышленной безопасности ОПО административные проступки характеризуются формальным составом, т. е. в качестве обязательного признака правонарушения не требуются доказательства причинения вреда. Например, ст. 9.1 КоАП РФ содержит несколько формальных составов административных правонарушений, для квалификации которых достаточно лишь установления факта нарушения законодательных требований.

Четвертая глава «Направления совершенствования функционирования административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов» состоит из трех параграфов, в ней рассматриваются концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности, основные направления совершенствования законодательства РФ в области обеспечения промышленной безопасности ОПО; предлагается авторская концепция совершенствования содержания Закона о промышленной безопасности ОПО.

В первом параграфе четвертой главы делаются выводы о том, что на государственном уровне обеспечение промышленной безопасности ОПО рассматривается прежде всего через проведение соответствующей политики, реализуемой в виде программ как развития науки и техники, так и преодоления отрицательных последствий развития современных технологий в области промышленности, характеризуемых такими устойчивыми признаками, как властная природа, особый механизм реализации функций, в том числе мерами государственного принуждения. Именно эти свойственные государственной политике обеспечения промышленной безопасности ОПО признаки указывают не только на сущность и особенности ее содержания, но и на принципы организации и функционирования. В соответствии с действующим законодательством государство является основным субъектом обеспечения промышленной безопасности ОПО. Свои функции в этой области оно осуществляет через совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, государственных, общественных и иных объединений, организаций и граждан. Угрозы ОПО, исходящие от внутренних и внешних источников опасности, определяют содержание деятельности по обеспечению внешней и внутренней промышленной безопасности ОПО.

Государственное регулирование отношений в области промышленной безопасности ОПО относится к сфере административного права. Методом административно-правового регулирования является применение юридически властных предписаний, исходящих от властеуполномоченного субъекта. Односторонность волеизъявления юридически властного характера предполагает сочетание власти и подчинения между участниками административно-правового отношения. Односторонними действиями, влекущими юридические последствия, являются приказ, предписание субъекта административной власти, решение о выдаче или изъятии лицензии, постановление о наложении штрафа и др.

Промышленное производство, обеспечивая жизнедеятельность государства и общества, одновременно является одним из основных источников опасности. От состояния промышленной безопасности ОПО, их противоаварийной устойчивости в топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других отраслях промышленности зависит не только надежное обеспечение общества и государства всеми видами ресурсов и продукции, но и поддержание нормальных условий для жизнедеятельности граждан страны, сохранение окружающей среды и жизни будущих поколений.

Обеспечение промышленной безопасности ОПО имеет не столько экономическое, сколько социально-политическое значение, особенно в кризисные периоды истории страны, когда воздействие аварий и инцидентов на ОПО на всю социально-экономическую инфраструктуру общества может свести до минимума возможности государства по модернизации материального производства, проведению военно-политических, государственно-правовых и других кардинальных реформ, преодолению

социальных противоречий и укреплению, наконец, духовных и нравственных начал в жизни общества.

Сложившаяся система требований безопасности опасных производств не предусматривает дифференциации методов регулирования, применяемых в отношении различных по степени опасности объектов и технических устройств, создает избыточное административное давление и сдерживает инновационные процессы в отраслях промышленности. Кроме этого, действующая система обеспечения промышленной безопасности ОПО не учитывает особенностей функционирования опытных производств.

Устранение избыточных административных барьеров для создания и осуществления инвестиционной и производственной деятельности, с одной стороны, и снижение рисков техногенных аварий на ОПО — с другой, может осуществляться путем дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности ОПО, а также законодательным закреплением и внедрением систем управления промышленной безопасностью и охраной труда на предприятиях, эксплуатирующих ОПО.

Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО как основа механизма реализации действующего в этой области правового режима предполагает в отношении ОПО I класса опасности реализацию механизма непрерывного надзора, предусматривающего, в частности, применение современных средств телеметрии, информационно-коммуникационных технологий, дистанционного зондирования земли, что предполагает для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, создание аттестованных систем управления промышленной безопасностью и охраной труда.

Кроме этого, сфера обязательного декларирования промышленной безопасности ОПО может быть ограничена ОПО I и II классов опасности.

В отношении групп ОПО III класса опасности, являющихся типовыми и эксплуатируемых повсеместно, очевидно поэтапное введение более мягких механизмов государственного регулирования либо института делегированного саморегулирования, предусматривающего сохранение за федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности ОПО только функций государственного учета, осуществления внеплановых проверок и контроля за саморегулируемой организацией. В случае введения саморегулирования хозяйствующему субъекту может быть предоставлен выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО.

В отношении объектов IV класса опасности требуется введение уведомительного порядка начала эксплуатации, а для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, — установление альтернативного режима регулирования, предусматривающего право хозяйствующего субъекта на выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО.

Экспертиза промышленной безопасности ОПО может быть инкорпорирована в состав процедуры государственной экспертизы проектной 30

документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте ОПО в целях устранения дублирования административных процедур, установленных Градостроительным кодексом РФ и Законом о промышленной безопасности ОПО.

Указанная выше Концепция включает вопросы реформирования подходов, создания новых законов и правил, системы лицензирования, которые позволят избежать лишних расходов бизнеса на разрешительную деятельность, на собирание различных формальных справок, в ускоренном темпе проводить модернизацию старых и строительство новых объектов.

Основные подходы к совершенствованию политики в области обеспечения промышленной безопасности ОПО предусматривают выполнение мероприятий, нацеленных на совершенствование системы регулирования в указанной области, повышение прозрачности деятельности надзорных органов, снижение административных барьеров, разграничение полномочий в области промышленной безопасности ОПО между федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, в том числе в части осуществления контроля и надзора, а также стимулирование модернизации производств, инновационной деятельности предприятий и внедрение инноваций.

Во втором параграфе четвертой главы рассматриваются вопросы реализации целей и задач совершенствования законодательства РФ в области обеспечения промышленной безопасности ОПО, которая осуществляется посредством скоординированной и целенаправленной деятельности органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан на основе законодательства РФ, принципов и норм международного права и международных договоров РФ.

Основы административно-правового режима промышленной безопасности ОПО определяют цели, приоритетные направления, главные принципы и задачи в области обеспечения безопасности населения и территорий РФ от угроз техногенного характера и являются руководством для целенаправленной деятельности органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в сфере обеспечения безопасности населения от угроз природного, техногенного характера и террористических актов.

Основными направлениями деятельности по профилактике чрезвычайных ситуаций техногенного характера остаются обеспечение действенного контроля и надзора за состоянием работы по профилактике чрезвычайных ситуаций на ОПО; выполнение комплекса организационных и инженерно-технических мероприятий, направленных на повышение защищенности потенциально опасных объектов от источников чрезвычайных ситуаций различного характера.

В перспективе основными задачами в области обеспечения промышленной безопасности ОПО можно назвать: разработку технических регламентов по вопросам обеспечения безопасности населения, безопасности

эксплуатации (функционирования) и защищенности ОПО от угроз различного характера; уточнение критериев отнесения объектов к категории критически важных объектов федерального и регионального уровней; осуществление дальнейшей разработки и формирования научных основ обеспечения защищенности критически важных и потенциально опасных объектов; разработку и внедрение в практику современных систем, средств и методов технической диагностики оборудования потенциально опасных объектов для раннего обнаружения причин возникновения аварий и инцидентов техногенного характера, а также средств защиты информации в области организации обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов; развитие системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования техногенных аварий и катастроф с учетом всего спектра угроз различного характера путем улучшения ее организации, методологии, технического оснащения, автоматизации сбора, обработки и передачи информации, расширения функций за счет мониторинга состояния критически важных и потенциально опасных объектов; разработку и утверждение федерального плана повышения защищенности ОПО в Российской Федерации от угроз техногенного характера.

Повышение технологической и технической безопасности ОПО до соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню должно включать следующие мероприятия: формирование правил проведения оценки безопасности технологического процесса; обеспечение периодической оценки безопасности опасных объектов; создание экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности опасных объектов; совершенствование порядка и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на ОПО, порядка продления сроков его безопасной эксплуатации; создание экономических стимулов обновления основных фондов, модернизации и технического перевооружения опасных объектов, в том числе в целях применения наилучших существующих и энергосберегающих технологий; обеспечение вывода из эксплуатации оборудования опасных объектов, отработавшего ресурс и имеющего ограниченный запас годности; стимулирование участия общественных институтов в практической реализации принципа социальной ответственности бизнеса; формирование условий, способствующих развитию независимых профсоюзных организаций.

Для обеспечения квалифицированной эксплуатации опасных объектов необходимы следующие мероприятия: создание систем управления промышленной безопасностью в процессе технологического цикла на опасных объектах; совершенствование принципов и порядка осуществления производственного контроля; совершенствование осуществления технического и метрологического контроля при эксплуатации опасных объектов и оборудования таких объектов; стимулирование развития профессиональной культуры и культуры безопасности; создание механизмов, гарантирующих квалифицированное сервисное обслуживание ОПО, сис-32

тем управления и безопасности, оборудования таких объектов; создание экономических стимулов участия субъектов экономической деятельности в подготовке технических специалистов; совершенствование требований к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание ОПО.

В настоящее время назрела необходимость создания единой государственной нормативной базы по вопросу обеспечения безопасности ОПО, которая должна включать документ уровня федерального закона, содержащий единые критерии отнесения объекта к ОПО и обязательные требования по их защите, который будет обязателен для всех предприятий страны (не только государственных, но и коммерческих) и для всех отраслей. Документ должен быть концептуальным и обязательным для всех служб, обеспечивающих промышленную безопасность. Все термины, используемые в нем, должны пониматься единообразно. Имея в качестве основы единую нормативную базу, каждая отрасль или даже конкретное предприятие при необходимости сможет дополнить, расширить и конкретизировать обязательные требования с учетом своей специфики, но наличие единого документа устранит существующий диссонанс требований. Должен также быть разработан общий перечень ОПО.

Деятельность по совершенствованию государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов должна предусматривать: дифференциацию способов подтверждения безопасности посредством государственного надзора или применения иных инструментов подтверждения безопасности в зависимости от потенциальной опасности объекта; совершенствование предмета государственного надзора в соответствии с перераспределением ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности ОПО; создание необходимых условий для надлежащего государственного надзора за безопасностью опасных объектов в зависимости от значения их для безопасности граждан, общества и государства; информирование граждан и общества о стратегической важности надзора за безопасностью, позитивных результатах надзорной деятельности.

В третьем параграфе четвертой главы автор обращает внимание на то, что при смене парадигмы экономического развития произошел разрыв между установлением и исполнением норм. Если в СССР при государственной экономике государство само себе устанавливало нормы, имея возможность совершенствовать их или отступать от них в случае необходимости, то в настоящее время функции проектирования и эксплуатации возложены на предприятия, что отделило инструктивно-предписывающий надзор от интересов производства и превратило его в тормоз для модернизации и технологического обновления. В связи с этим в качестве основной проблемы совершенствования концепции промышленной безопасности ОПО в целом можно определить применение устаревшего подхода регулирования на основе предписывающих норм и, как следствие, более высокий уровень аварийности и отставание в инвестициях.

Представляется, что концепция совершенствования содержания Закона о промышленной безопасности ОПО имеет единую комплексную цель: устранение избыточных административных барьеров при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности со значительным снижением неоправданных издержек, что будет служить действенным стимулом для модернизации национальной экономики.

Решением проблем неоправданных расходов и низкого уровня промышленной безопасности ОПО не может быть ускорение темпов пересмотра действующих норм. Любые темпы пересмотра будут отставать от научно-технического прогресса, поскольку требуют дополнительных бюрократических стадий согласования норм, что представляется неэффективным вследствие того, что речь идет о чрезвычайно сложных технических параметрах, требующих специальных компетенций, которыми обладают лишь профильные научные, инженерные и промышленные организации.

Более того, предписывающая модель государственного регулирования порождает избыточный государственный контроль и надзор. Согласно формальной юридической логике каждая установленная норма должна быть проверена и ее соответствие должно быть подтверждено, что на практике способно привести к существованию легальной возможности для проведения неограниченного количества проверок, назначения экспертиз, проведения согласований, получения разрешений, т. е. возложения избыточных административных и иных ограничений на субъекты предпринимательской деятельности в целях получения выгод от проведения экспертиз в рамках закона. Сумма издержек, связанных с проверками, назначением экспертиз, проведением согласований, получением разрешений, оценивается представителями предпринимательской деятельности в 55-60 млрд руб. в год.

Следствием предписывающей модели регулирования отрасли являются также чрезвычайно длительные сроки подготовки и согласования проектной документации. Основной причиной невыполнения сроков на практике нередко являются ориентация органов государственного контроля (надзора) на вмешательство в детали проектов, необходимость прохождения полной государственной экспертизы проекта строительства, что для крупных объектов означает не только чрезвычайно длительные (до 22 месяцев) сроки согласования до начала строительно-монтажных работ, но и необходимость дополнительных неоднократных согласований. Фактически существующая модель государственного контроля (надзора) в сфере промышленной безопасности ОПО, направленная на установление тотального контроля, представляется неэффективной и на практике приводит к дестимулированию инвестиций.

Существующая модель государственного контроля (надзора) в сфере эксплуатации ОПО обусловливает содержание персонала промышленных предприятий, занятого исключительно подготовкой необходимых формальных документов для предоставления в органы государственного контроля (надзора). Таким образом, ресурсы предприятий отвлекаются от 34

непосредственной работы с персоналом на предприятиях, что может служить одним из факторов повышенной аварийности и травматизма.

Представляется необходимым добиться полного исключения неоправданных издержек организаций, эксплуатирующих или предполагающих эксплуатацию ОПО, на выполнение формальных требований и административных процедур.

Автором предложена концепция совершенствования содержания Закона о промышленной безопасности ОПО.

В заключении обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, намечены проблемы и предложения, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России:

1. Безопасность: понятие, виды, определения / Н. Г. Кутьин // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — 2013. — № 1 (33). — 0,9 п. л.

2. Государственная политика в сфере промышленной безопасности: административно-правовые аспекты / Н. Г. Кутьин // Право и государство: теория и практика. — 2012. — № 6 (90). — 0,9 п. л.

3. Источники опасности и факторы риска в процессе использования на предприятиях опасных производственных объектов / Н. Г. Кутьин // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 2 (86). — 0,75 п. л.

4.0 концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г. Кутьин // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 11.-0,6 п. л.

5. Основные дефиниции Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» / Н. Г. Кутьин, Н. И. Ка-пинус // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 3. — 0,3 п. л.

6. Основные принципы административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г. Кутьин // Право и государство: теория и практика. — 2013. —№ 1. — 0,75 п. л.

7. Основные принципы и содержание административно-правового режима промышленной безопасности / Н. Г. Кутьин // Современное право. — 2012. — № 8. — 0,75 п. л.

8. Понятие и содержание административно-правового режима как института российской правовой системы / Н. Г. Кутьин // Право и государство: теория и практика. — 2012. — № 8 (92). — 0,75 п. л.

9. Понятие и содержание административно-правового режима промышленной безопасности как института российской правовой системы / Н. Г. Кутьин // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 7 (91). —1,0 п. л.

10. Понятие «опасный производственный объект» и особенности государственного экологического контроля / Н. Г. Кутьин // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 1 (85). — 0,5 п. л.

11. Правовые основы действия организационных механизмов классификации опасных производственных объектов / Н. Г. Кутьин // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 8 (92). — 0,9 п. л.

12. «Прошу предъявить документы...» / Н. Г. Кутьин // Закон. — 2004.—№ 1.-0,3 п. л.

13. Сущность административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов как правового института / Н. Г. Кутьин // Современное право. — 2012. — № 10. — 0,75 п. л.

14. Субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г. Кутьин // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013. — № 3. — 0,2 п. л.

15. Цели и задачи совершенствования законодательства РФ в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г. Кутьин // Законы России: опыт, анализ, практика. —

2012.—№ 12.-0,75 п. л.

Монографии, другие научные и учебные издания

16. Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов: понятие, сущность, особенности реализации: науч.-практ. пособие / Н. Г. Кутьин. — М., 2012. — 4,0 п. л.

17. Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации: теоретические, организационные и правовые проблемы : монография / Н. Г. Кутьин. — М.,2013.-18,5 п. л.

18. Взрывные процессы и технологии предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : учеб. пособие : в 2 ч. / Н. Г. Кутьин, А. С. Дер-жавец, А. А. Фильчаков, В. Ю. Бондарев, А. И. Бруданин, П. С. Купри-енко. — Ч. 1. — Воронеж, 2011. — авт. 3 п. л.

19. Взрывные процессы и технологии предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : учеб. пособие : в 2 ч. / Н. Г. Кутьин, А. С. Держа-вец, А. А. Фильчаков, В. Ю. Бондарев, А. И. Бруданин, П. С. Куприен-ко. — Ч. 2. — Воронеж, 2011. — авт. 2,5 п. л.

20. Государственная политика в области обеспечения промышленной безопасности : науч.-практ. пособие / Н. Г. Кутьин. — М.,

2013.-2,75 п. л.

21. Механизм реализации административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов : монография / Н. Г. Кутьин. — М., 2012. — 6,0 п. л.

22. Основные принципы и средства обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов: науч.-практ. пособие / Н. Г. Кутьин. — М., 2012. — 3,25 п. л.

23. Понятие, сущность и принципы административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов : монография / Н. Г. Кутьин. — М., 2012. — 6,0 п. л.

24. Понятие экономической безопасности: ее определение, категории, содержание / Н. Г. Кутьин, В. М. Дорош // Актуальные проблемы права, экономики и образования : сб. науч. тр. — М., 1999. — 0,5 п. л.

25. Промышленная безопасность опасных производственных объектов: правовые основы и административно-правовой режим : науч,-практ. пособие / Н. Г. Кутьин. — М., 2012. — 2,75 п. л.

26. Промышленная безопасность: классификация опасных производственных объектов : науч.-практ. пособие / Н. Г. Кутьин. — М., 2013. — 3,25 п. л.

27. Совершенствование законодательства в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов : науч.-практ. пособие / Н. Г. Кутьин. — М., 2013. — 3,25 п. л.

28. Теоретико-методологические аспекты и нормативное правовое регулирование обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов в России : монография / Н. Г. Кутьин. — М., 2011.-6,0 п. л.

29. Экологический мониторинг опасных производственных объектов: опыт создания и перспектива развития : монография / Н. Г. Кутьин, В. П. Капашин, В. В. Мартынов, М. В. Ферезанова, В. Н. Чупис. — М., 2010, —авт. 12,0 п. л.

Другие публикации

30. Вопросы промышленной безопасности России: тенденции и перспективы развития / Н. Г. Кутьин // Образование и право. — 2012. — № 11 (39). —0,9 п. л.

31. Государственное управление в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов / Н. Г. Кутьин // Право и жизнь. —2013. —№175 (1). —0,9 п. л.

32. Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности как основа механизма реализации действующего в этой области правового режима / Н. Г. Кутьин // Образование и право. —2012. —№ 9 (37). — 0,75 п. л.

33. Концептуальные основы безопасности и место в ней промышленной безопасности / Н. Г. Кутьин//Право и жизнь.—2012. — № 168(6).— 1,0 п. л.

34. Общая характеристика целей и задач концепции государственной политики обеспечения промышленной безопасности: административно-правовой аспект / Н. Г. Кутьин // Образование и право. — 2012. — № 10(38).—1,4 п. л.

35. Организация надзора и контроля в топливно-энергетическом комплексе в условиях кризиса: проблемы и пути решения / Н. Г. Кутьин // Энергонадзор и энергобезопасность. — 2009. — № 2. — 0,4 п. л.

36. Основы промышленной безопасности России: тенденции и перспективы развития / Н. Г. Кутьин // Образование и право. — 2011. — №5(21). —1,1 п. л.

37. Особенности подготовки и переподготовки работников опасного производственного объекта / Н. Г. Кутьин // Образование и право. — 2011. — № 6 (22). — 0,7 п. л.

38. Приоритет — социально-экономическое развитие страны / Н. Г. Кутьин // Промышленная политика в Российской Федерации. — 2011.—№ 10-12.-0,5 п. л.

39. Субъекты правового обеспечения экономической безопасности / Н. Г. Кутьин, В. Дорош, Б. Хулхачиев // Вестник НАУФОР. — 2000. — № 1 (33). — 0,25 п. л.

40. Характеристика действующей в Росс™ системы нормативно-правового обеспечения промышленной безопасности / Н. Г. Кутьин // Образование и право. — 2012. — № 6 (34). — 0,7 п. л.

Подписано в печать 13.03.2013. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 2,4. Тираж 150 экз.

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации»

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

0520135110?

На правах рукописи

КУТЬИН НИКОЛАЙ ГЕОРГИЕВИЧ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультант:

доктор юридических наук,

профессор

Б.В. Россинский

Москва — 2013

Оглавление

Введение 5

Глава 1. Теоретические аспекты и правовые основы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов

§ 1. Виды безопасности и их определения 26

§ 2. Государственное управление в области обеспечения промышленной безопасности опасных

производственных объектов 58

§ 3. Правовые основы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов 82

Глава 2. Понятие, сущность, принципы, объекты и субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов

§ 1. Понятие и сущность административно-правового режима промышленной безопасности опасных

производственных объектов 102

§ 2. Основные принципы административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов

§ 3. Объекты и субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности

Глава 3. Организационные и правовые особенности обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов

§ 1. Особенности механизма реализации административно-правового режима промышленной

безопасности опасных производственных объектов 175

§ 2. Особенности организационных механизмов классификации опасных производственных объектов 204

§ 3. Юридические средства правового обеспечения

Глава 4. Направления совершенствования функционирования административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов

§ 1. Совершенствование государственной политики в области

опасных производственных объектов

административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов

221

обеспечения промышленной безопасности

259

§ 2. Совершенствование системы законодательства Российской Федерации в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов

§ 3. Совершенствование содержания Федерального закона «О промышленной безопасности опасных

производственных объектов» 316

Заключение 338

Список использованной литературы 351

Приложение 397

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Уровень развития и масштабы применения сложных энергоемких технологических процессов в промышленности и энергетике, в том числе с использованием опасных веществ, привели к тому, что в настоящее время техника и технологии стали для граждан, общества и государства как основой жизнедеятельности, так и одним из основных источников опасности. От состояния промышленной безопасности (противоаварийной устойчивости) опасных производственных объектов (далее также — ОПО) предприятий топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других промышленных отраслей зависит надежное обеспечение потребителей всеми видами ресурсов и продукции, необходимыми для нормального функционирования общества и государства.

В 2011 г. на опасных производственных объектах зафиксированы одни из самых низких за последние четырнадцать лет (после вступления в силу Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов») показателей аварийности и травматизма. Вместе с тем, при общем уменьшении количества аварий рост аварийности отмечен на объектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности (с 16 до 20 аварий), на объектах магистрального трубопроводного транспорта (с 13 до 17), на объектах при ведении взрывных работ (с 1 до 2), на объектах при использовании подъемных сооружений (с 32 до 39), на объектах, связанных с транспортированием опасных веществ (с 0 до 2). При осуществлении производственной деятельности на поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, в 2011 г. погибло 245 человек (на 93 человека меньше, чем в 2010 г. (338). Вместе с тем, отмечен рост смертельного травматизма на объектах металлургической промышленности (с 16 до 20), на объ-

ектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности (с 6 до 16), на объектах нефтегазодобычи (с 15 до 16), на объектах газораспределения и газопотребления (с 4 до 12)1.

Это, в частности, обусловлено и определенными просчетами в обеспечении энергетической и промышленной безопасности, поскольку государственное регулирование в сфере промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации с середины 90-х гг. XX в. базировалось на принципах и требованиях промышленной безопасности ОПО, сформированных в предыдущие периоды, недостаточно соответствующих изменению модели развития экономики. Установление единообразных требований и механизмов обеспечения промышленной безопасности всех ОПО привело к недостаточности государственного регулирования в отношении объектов, безопасность которых имеет существенное значение для граждан, общества и государства, и избыточности государственного регулирования в отношении объектов, не имеющих такого значения.

Сохранение государством в рамках государственного контроля (надзора) таких функций, как технический контроль за состоянием безопасности, участие в продлении сроков эксплуатации оборудования, утверждение экспертиз безопасности, выдача разрешений на проектирование, изготовление и применение любых технических устройств, фактически предполагает и сохранение государственной ответственности за последствия нарушений требований промышленной безопасности ОПО самостоятельными субъектами экономической деятельности. Следствием отсутствия адекватной экономической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности ОПО и последствия таких нарушений стало недостаточное обеспечение безопасности опасных объектов субъектами экономической деятельности.

1 Информационно-аналитические материалы к заседанию Коллегии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору «Об итогах работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2011 году и задачах на 2012 год». Документ не был опубликован.

Необходимость обеспечения условий для экономического развития Российской Федерации в начале XXI в. обусловила качественное изменение государственного регулирования в различных отраслях экономической деятельности, направленное на устранение административных барьеров и избыточного государственного регулирования. В соответствии с этими изменениями реформировано законодательство Российской Федерации, регламентирующее осуществление различных видов деятельности, внесены существенные изменения в законодательство, регулирующее вопросы обеспечения промышленной безопасности ОПО.

Следует констатировать, что подавляющее большинство административно-правовых режимов устанавливается в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности, применительно к которым особое значение имеет административно-правовой режим промышленной безопасности ОПО, вычлененный из общей массы, где отношения между государственными органами, общественными объединениями, субъектами экономической деятельности и гражданами регулируются преимущественно нормами административного права. Поэтому необходимым представляется научное исследование административно-правового режима промышленной безопасности ОПО, включающее в себя самые разнообразные направления правовой регламентации деятельности как юридических, так и физических лиц. Это вопросы, касающиеся разрешения и лицензирования отдельных видов деятельности, режимы сертификации, а также режимы организационных и организационно-технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в целях предупреждения, предотвращения и ликвидации последствий аварий и инцидентов на опасных производственных объектах. Их детальное рассмотрение заслуживает отдельного всестороннего исследования.

Указанные обстоятельства обусловливают актуальность предпринятого исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость.

Степень научной разработанности темы. Проблемы, связанные с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации исследовались многими отечественными учеными в области права.

К первым отечественным научным исследованиям, в которых рассматривались отдельные аспекты безопасности общества и государства, относятся труды И.Е. Андреевского, H.A. Бердяева, В.И. Вернадского, JI.H. Гумилева, В.Ф. Дерюжинского, Н.М. Карамзина и других российских ученых. О сущности нации размышляли такие российские ученые, как, например, Р.Г. Абдулатипов, Е.И. Елистратов, В.О. Ключевский, М.М. Ковалевский, Э.А. Поздняков, С.М. Соловьев, П.А. Сорокин, Б.Н. Чичерин, а также представители зарубежной науки Т. Морган, Г. Моргентау, А. Уол-ферс, Б. Рассет и др.

Философско-правовые, политико-правовые и социологические проблемы обеспечения национальной безопасности исследовали В.Э. Багдаса-рян, A.B. Возжеников, М.Ф. Гацко, А.Н. Трешневиков, О.В. Дамаскин, М.И. Дзлиев, В.Ю. Добреньков, П.С. Золотарев, В.И. Кириленко, Н.В. Кривельская, С.М. Мандрыка, В.И. Махинин, Г.Н. Нурышев, С.К. Ознобищев, A.A. Прохожев, C.B. Смульский, C.B. Степашин, С.С. Сулакшин, А.Д. Урсул, В.И. Устинов, Е.А. Ходаковский, М.П. Фоми-ченко и иные ученые.

Многие проблемы общей теории национальной безопасности и ее видов разрабатывались в трудах А.И. Васильева, A.B. Возженикова, И.Н. Глебова, C.B. Гущина, М.И. Дзлиева, И.Б. Кардашовой, А.Н. Кольева, Б.П. Кондрашова, И.И. Кузнецова, С.П. Никанорова, B.JI. Манилова, Г.В. Осипова, Н.П. Патрушева, А.К. Першина, B.C. Пирумова, A.A. Прохожева, В.П. Сальникова, В.В. Серебрянникова, Ю.П. Соловья,

А.И. Стахова, C.B. Степашина, А. Д. Урсула, A.B. Шершнева, А.Т. Хлопьева, А.К. Шаваева и других ученых.

Среди научных работ, затрагивающих различные аспекты правового обеспечения национальной безопасности и ее отдельных видов, можно выделить труды известных российских ученых: Ю.И. Авдеева, А.И. Александрова, C.B. Аленкина, В.В. Алешина, С.С. Байманова, В.В. Бараненкова, JI.H. Башкатова, С.А. Боголюбова, В.Н. Бутылина, Л.И. Васильевой,

A.Г. Винниченко, В.Г. Вишнякова, JI.B. Воронцовой, Б.В. Ганюшкина, И.Н. Глебова, И.В. Гончарова, В.В. Гордиенко, Ю.С. Горбунова, В.В. Да-нилейко, А.Ю. Демидова, П.С. Дмитриева, М.Ю. Дундукова, C.B. Дьякова, A.M. Егорова, A.B. Жаглина, A.A. Жарикова, М.В. Жигуленкова,

B.И. Зажицкого, М.Ю. Зеленкова, И.Н. Зубова, Р.Ф. Идрисова, Э.С Иззат-дуста, Н.М. Казанцева, И.Б. Кардашовой, В.И. Карпова, A.M. Кононова, И.А. Конюховой (Умновой), М.В. Костенникова, Ю.Я. Коршунова, A.B. Коровникова, H.H. Кудинова, С.С. Купреева, И.В. Кузурмановой,

A.В Куракина, В.Н. Лопатина, М.Б. Магомедова, И.Ю. Макарычева, P.A. Марченко, А.И. Микулыпина, Е.Л. Мининой, P.C. Мулукаева, Ф.Г. Мышко, В.Н. Найденко, В .Я. Насонова, Ю.М. Ныркова, О.Н. Новок-шанова, A.B. Опалева, A.A. Опалевой, С.А. Опалевой, Д.Б. Павлова, Н.П. Патрушева, К.С. Петрова, Т.А. Поляковой, A.C. Прудникова,

B.И. Решетникова, О.М. Рогачевского, И.С. Розанова, Ю.С. Ромашева, М.Б. Рожкова, Ю.И. Рябчикова, Н.И. Рыжака, В.В. Свинарева, Р.П. Сипок, А.И. Стахова, П.В. Стрельникова, М.А. Тарасовой, A.A. Тер-Акопова, М.П. Тетерина, E.H. Трикоз, Е.З. Трошкина, И.Л. Трунова, В.Н. Ушакова,

A.Г. Хабибулина, В.Э. Хандожко, И.К. Харичкина, А.И. Цветкова,

B.Е. Чеканова, В.А. Шматко, Л. Шпигеля, Т.Э. Шуберта, В.Л. Шульца, А.Ю. Шумилова, С.С. Юрьева и других ученых.

Вопросы экологической и промышленной безопасности рассматривались в работах Т.С. Бакуниной, М.М. Бринчука, Б.В. Ерофеева, О.Л. Дубовик, А.Э. Жалинского, C.B. Бородина, Э.Н. Жевлакова, В.И. Жулева,

Н.И. Загородникова, О.С. Колбасова, В.В. Лукьянова, Ю.П. Ляпунова, Ф.Г. Мышко, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, A.B. Яблокова, A.M. Яковлева и др.

Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»1 и иные нормативные акты Российской Федерации, международные акты о промышленной безопасности ОПО, европейские конвенции в области промышленной безопасности ОПО, зарубежное законодательство отдельных стран (США, ФРГ, Франции, Испании и др.), законодательство стран СНГ.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования выступают теоретические, правовые и организационные аспекты деятельности субъектов обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности ОПО.

Научной целью исследования является раскрытие на основе комплексного системного анализа содержания, юридической природы, правовых и организационных проблем административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации в условиях модернизации законодательства, разработка методологических предложений по совершенствованию правоприменительной деятельности.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:

— определить виды безопасности;

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30. Ст. 3588.

— исследовать особенности государственного управления в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— обозначить правовые основы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— исследовать понятие и сущность административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— определить основные принципы административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— определить объекты и субъекты обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— раскрыть особенности механизма реализации административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— определить особенности организационных механизмов классификации опасных производственных объектов;

— исследовать юридические средства правового обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— внести предложения по совершенствованию государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности;

— дать общую характеристику совершенствования системы законодательства Российской Федерации в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— предложить концепцию совершенствования содержания Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

Методологическую основу диссертационного исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные методы (системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные методы научного познания (формальнологический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, истори-ко-правовой, лингвистический, метод экспертных оценок и др.), способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

Эмпирическая база диссертационного исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего диссертационного исследования, положены результаты мониторинга изменений федерального, регионального и муниципального законодательства в сфере административно-правового режима промышленной безопасности ОПО в Российской Федерации, анализа основных тенденций и противоречий данного процесса.

Автором проведен опрос 84 руководителей территориальных подразделений Ростехнадзора, а также анкетирование 450 руководителей организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты; произведен сравнительно-правовой анализ нормативных документов относительно: осуществления контроля за системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и аттестации лиц, осуществляющих профессиональ

Автор: Кутьин, Николай Георгиевич
Город: Москва
Год: 2013
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации»