АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административный надзор в области промышленной безопасности в Российской Федерации»
Аверин Михаил Сергеевич
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР В ОБЛАСТИ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 Ь МАЙ 2015
Москва — 2015
005569221
005569221
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» (РПА Минюста России).
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Гущин Василий Васильевич
Официальные оппоненты: Дугенец Александр Сергеевич,
доктор юридических наук, профессор, федеральный научно-практический журнал «Административное право и процесс», главный редактор
Баранов Виктор Алексеевич, кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», заведующий кафедрой гражданского и арбитражного процесса
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Академия Генеральной
прокуратуры Российской Федерации»
Защита состоится 8 октября 2015 года в 1600 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» http://www.rpa-mu.ru/
Автореферат разослан « ^ » ессс1,£— 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
3. В. Каменева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Техническое и технологическое развитие современной промышленности РФ создает реальные и потенциальные вызовы для человечества, общества и государства. Поэтому в современных условиях развития общества состоянию промышленной безопасности уделяется существенное внимание со стороны государства.
Органом государственного промышленного надзора с каждым годом проводится все большее количество мероприятий по кошролю: 2011 г. — 3 335 проверок; 2012 г. — 4 251 проверка; 2013 г. — 5 197 проверок. Ежегодно тысячи нарушителей привлекаются к административной ответственности: 2011 г. —2 021; 2012 г. — 3 442; 2013 г. —3 074.
Тем не менее количество нарушений требований промышленной безопасности не уменьшается, более того, имеет тенденцию к росту. 2011 г.—20 016; 2012 г.— 27 294; 2013 г.— 29 180. Поэтому следует констатировать, что вопросы административного надзора в промышленной безопасности на современном этапе развития российской государственности не являются должным образом проработанными и, соответственно, не могут считаться исследованными соразмерно существующему состоянию общественных отношений в данной сфере.
Представляется необходимым научное исследование проблем административного надзора промышленной безопасности, призванного быть основным методом ее обеспечения.
Значимость административного надзора в промышленной безопасности предопределяется не только необходимостью рационального, законного и эффективного использования адекватных мер регулирования промышленной безопасности, но и защитой прав и свобод граждан — права на жизнь, на безопасность, на благоприятную окружающую среду и др., являющихся наиважнейшими ценностями современного государства.
В целях повышения качества административного надзора в промышленной безопасности важно уяснить сущность надзора в этой области и в первую очередь разработать государственный стандарт промышленной безопасности.
Все изложенное обусловило актуальность исследования и основные проблемы, подвергнутые разработке в диссертации.
Степень научной разработанности темы исследования. Выбор темы связан не только с актуальностью административного надзора в промышленной безопасности, но и с уровнем разработанности данного института в административном праве.
Институт национальной безопасности и ее видов является объектом административного права и предметом исследования таких известных представителей науки российского административного права,
как: Д. Н. Бахрах, А. А. Демин, С. 3. Женетль, П. И. Кононов, А. Ф. Нозд-рачев, JI. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров и др.
Вопросы экологической и промышленной безопасности рассматривались в работах С. В. Бородина, М. М. Бринчука, О. Л. Дубовик, Б. В. Ерофеева, А. Э. Жалинского, Э. Н. Жевлакова, В. И. Жулева, Н. И. Загородникова, О. С. Колбасова, Н. Г. Кутьина, Ю. П. Ляпунова, Ф. Г. Мышко, И. Ф. Панкратова, В. В. Петрова, А. В. Яблокова, А М. Яковлева и др.
Основу настоящего исследования составили труды отечественных ученых-административистов: Ю. Е. Аврутина, А. П. Алехина, Д. Н. Бах-раха, К. С. Вельского, В. Н. Бойко, И. И. Веремеенко, Б. Н. Габри-чидзе, И.А.Галагана, О.В.Гречкиной, В.В.Гущина, В.В.Денисенко, A.C. Ду-генца, М. И. Еропкина, В. Я. Кикотя, А. П. Юпошниченко, Ю. М. Козлова, А. М. Кононова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Н. Г. Кутьина, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Е. Б. Лупарева, В. И. Майорова, И. В. Максимова, В. М. Манохина, Ю. И. Мигачева, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, А. В. Серегина, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. А. Старостина, А. И. Стахова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихоми-рова, А. П. Шерги-на, А. А. Фатьянова, А. В. Филатовой, Н. Ю. Хамане-вой, Ц. А. Ямполь-ской и др.
Проблемы административного надзора в промышленной безопасности на монографическом уровне исследуются впервые.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора в промышленной безопасности.
Предмет исследования составляют теоретические положения административно-правового регулирования промышленной безопасности, нормы права, регламентирующие порядок обеспечения промышленной безопасности, надзорная практика обеспечения промышленной безопасности.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе административного надзора в промышленной безопасности, разработке на этой основе теоретических положений, а также выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование надзорной практики обеспечения промышленной безопасности.
Для достижения названных целей поставлены следующие задачи:
- определить понятие и сущность промышленной безопасности;
- исследовать содержание правового режима как особой формы правового регулирования промышленной безопасности;
- проанализировать основные направления деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор) как основного надзорного субъекта в области обеспечения промышленной безопасности;
- проанализировать правовую природу административного надзора за промышленной безопасностью;
- исследовать проблемы правового регулирования исполнения надзорной функции;
- выявить проблемы правоприменительной надзорной практики при привлечении к административной ответственности за правонарушения в сфере промышленной безопасности.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. Методологической основой исследования выступили диалектический метод познания правовой действительности, метод системного анализа и такие научные методы познания, как: сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, формально-логический, нормативно-правового моделирования, сравнительного правоведения.
В целях получения достоверных данных применялись методы статистического, социологического и системно-структурного анализа, научного наблюдения.
Использование указанных методов позволило идентифицировать определенные тенденции, сделать целостные и объективные обобщения, а также сформулировать выводы и предложения.
Нормативная основа исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, а также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, направленные на обеспечение промышленной безопасности. В исследовании проанализированы международные договоры Российской Федерации, а также отдельные нормативные правовые акты иностранных государств.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также решения нижестоящих судебных органов.
Выводы, к которым пришел автор по завершении научного исследования, являются результатом мониторинга изменений законодательства в области обеспечения промышленной безопасности за период 2009-2014 гг.
Диссертантом проведен социологический опрос в форме анонимного анкетирования следующих групп респондентов: 350 работников Ростехнадзора, 25 руководителей территориальных органов Рос-технадзора и их заместителей, 400 юридических лиц. Проанализирована 1 150 надзорных производств, которые велись в территориальных органах Ростехнадзора за период с 2009 по 2013 г.
В исследовании использованы данные официальной статистической отчетности Ростехнадзора за период 2009-2013 гг.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней осуществлено ранее не проводившееся комплексное монографическое исследование теоретических основ и практического применения административного надзора в промышленной безопасности в Российский Федерации.
Переосмыслено сложившееся понимание современной концепции обеспечения промышленной безопасности в свете совершенствования законодательства об обеспечении промышленной безопасности, обусловленного значительным усложнением функционирования технологических процессов в промышленности.
Научная новизна диссертации определяется: разработкой понятийно-категориального аппарата, необходимого для того, чтобы уяснить основные тенденции правового регулирования промышленной безопасности; научным обоснованием понятия промышленной безопасности; разработкой содержания правового режима как особой формы правового регулирования промышленной безопасности; обоснованием наделения Ростехнадзора нормотворческими, разрешительными и юрисдикционными полномочиями при осуществлении административного надзора в промышленной безопасности; разработкой основных направлений совершенствования действующего законодательства в области исполнения надзорной функции и привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере промышленной безопасности.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Дано авторское определение промышленной безопасности опасных производственных объектов, представляющей собой технико-юридическое явление, под которым понимается совокупность опосредованных опасными производственными объектами общественных отношений, регулируемых системой юридических и технических норм в целях предотвращения, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам личности, общества и государству.
2. Сделан вывод, что специальный правовой режим в промышленной безопасности — это административно-правовой режим деятельности Ростехнадзора, использующий разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых мер обеспечения промышленной безопасности.
3. Обосновано, что нормотворческие полномочия необходимо рассматривать как исключительные в надзорной деятельности Ростехнадзора. Ростехнадзор является одной из немногих федеральных служб, наделенных полномочиями по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности. Это составляет исклю-
чение из общего правила функционального разделения федеральных органов исполнительной власти на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
4. Выявлено, что разрешительные полномочия Ростехнадзором реализуются посредством предоставления индивидуальному предпринимателю и юридическому лицу разрешения на реализацию своего права осуществлять предпринимательскую деятельность в условиях общего запрета на данные действия для других лиц.
5. Определены методы деятельности Ростехнадзора при обеспечении промышленной безопасности, которые реализуются им при осуществлении административного надзора.
6. Дано авторское определение метода государственной регистрации, представляющего собой способ правового воздействия, посредством которого Ростехнадзор по просьбе хозяйствующего субъекта (индивидуального предпринимателя или юридического лица) признает его право на занятие предпринимательской деятельностью, осуществляет запись об этом в специальном государственном документе (реестре) и разрешает пользоваться зарегистрированным правом.
7. Дано авторское определение метода лицензирования, представляющего собой способ правового воздействия Ростехнадзора на хозяйствующих субъектов, который предполагает признание за ними права на осуществление определенных законом видов деятельности путем выдачи разрешений (лицензий) и последующий административный надзор за разрешенной деятельностью, включающий в себя возможность принудительного приостановления и аннулирования лицензии.
8. Обосновано, что административный надзор — это узкоспециализированное наблюдение Ростехнадзора за точным и неуклонным соблюдением хозяйствующими субъектами правил и требований в области промышленной безопасности с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения.
9. Доказано, что для единообразной практики привлечения к административной ответственности необходимо внедрение двух механизмов обеспечения единообразия практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП): административного и инициативного.
На основе результатов исследования диссертантом сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию законодательства, связанные с устранением недостатков в проверяемых обязательных надзорных требованиях в области промышленной безопасности и процедурах проведения проверок и применения мер принуждения в отношении фактов выявленных нарушений.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования и сделанные в ходе его выводы развивают
науку административного права, обеспечивая разработку концептуального подхода к пониманию административно-правового регулирования деятельности Ростехнадзора в области обеспечения промышленной безопасности.
Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшей научной, учебной и учебно-методической разработки вопросов правового регулирования деятельности Ростехнадзора в области обеспечения промышленной безопасности.
Практическая значимость определяется направленностью результатов исследования на совершенствование направлений деятельности Ростехнадзора в области обеспечения промышленной безопасности.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право» в юридических вузах, на юридических факультетах и при подготовке лекций, учебной и учебно-методической литературы по административному праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы, полученные в результате проведенного исследования, изложены в опубликованных автором девяти научных статьях, а также двух научных докладах и сообщениях на всероссийских научных, научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах.
Материалы исследования использовались автором при разработке методических рекомендаций по проведению проверок Ростехнадзо-ром поднадзорных объектов и проведении лекционных и практических занятий с работниками Ростехнадзора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре работы.
Первая глава «Правовые основы обеспечения промышленной безопасности в Российской Федерации» состоит из трех параграфов, в которых на основании анализа законодательства и обзора специальной литературы раскрываются понятие и сущность промышленной безопасности, определяется правовой режим как особай форма правового регулирования промышленной безопасности, а также рассматривается Ростехнадзор как основной субъект в области обеспечения промышленной безопасности.
Первый параграф посвящен понятию и сущности промышленной безопасности.
Анализируя представленные в научной литературе подходы к определению термина «безопасность», автор рассматривает два аспекта безопасности: гипотетическое отсутствие опасности и реальную защищенность от внешних и внутренних потенциальных и имеющихся опасностей.
Гипотетическое отсутствие опасности в современных условиях развития невозможно, ибо в век научно-технического прогресса технические системы приобретают социальные качества и становятся источниками повышенной опасности. Поэтому безопасность определяется через защищенность от опасностей. И именно в этой связи законодатель определяет безопасность через состояние защищенности от различного рода потенциальных и реальных угроз.
В юридической литературе ученые выделяют с учетом сфер общественных отношений различные виды безопасности. Современная наука, накопив определенный опыт исследования в области теории, имеет ряд пробелов и нерешенных вопросов принципиального свойства, возникновение которых является закономерным этапом становления практически любой теории, к которой с полным основанием можно отнести современную теорию безопасности.
Что же касается промышленной безопасности опасных производственных объектов (далее — промышленная безопасность), то она на современном этапе развития российской государственности приобретает существенное значение в силу объективных закономерностей, определяющих в конечном итоге темпы научно-технического прогресса.
В юридической литературе промышленной безопасности не уделялось достаточного внимания.
В диссертации отмечается, что при уяснении сущности промышленной безопасности «опасные производственные объекты» должны составлять основу ее понимания и наличие опасного производственного объекта является одним из существенных условий возникновения отношений по поводу промышленной безопасности. Исходя из этого автор выстраивает цепь причинно-следственных связей безопасности: опасный производственный объект создает опасность жизненно важным интересам личности, общества и государству и возникает риск техногенной аварии.
Рассматривая требования промышленной безопасности как составной части промышленной безопасности, автор доказывает, что они должны лечь в основу разработки административного стандарта промышленной безопасности.
Анализ нормативно-правового обеспечения промышленной безопасности показал, что она регулируется рядом отраслей права, поэтому автор предлагает выделять нормативно-правовое регулирование использования атомной энергии, нормативно-правовое регулирование безопасности гидротехнических сооружений, нормативно-правовое регулирование радиационной безопасности населения, нормативно-правовое регулирование охраны окружающей среды, нормативно-техническое регулирование, каждое из которых имеет определенную важность и относительно самостоятельный характер.
На основании изложенного диссертант предлагает определить промышленную безопасность опасных производственных объектов как технико-юридическое явление, под которым понимается совокупность опосредованных опасными производственными объектами общественных отношений, регулируемых системой юридических и технических норм в целях предотвращения, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам личности, общества и государству.
Во втором параграфе исследуется правовой режим промышленной безопасности. Для ее обеспечения требуется специальное правовое регулирование, которому присущ административно-правовой характер. Такое регулирование реализуется через правовой режим, представляющий собой правовую форму регулирования общественных отношений в той или иной области.
В юридической литературе категория «правовой режим» широко используется, вопрос о природе правового режима вообще и административно-правового режима в частности поднимался неоднократно.
Что касается административно-правового режима промышленной безопасности, то в юридической науке с точки зрения правовой формы регламентации промышленной безопасности он не рассматривался.
Поэтому автор достаточно подробно проанализировал правовую и организационную подсистемы промышленной безопасности и при-
шел к выводу, что правовой контекст является материальной основой, юридическим содержанием административно-правового режима промышленной безопасности, а организационное обеспечение — надлежащей реализацией принятых юридических норм в данной области.
Автор констатирует, что в целях обеспечения промышленной безопасности необходимо разработать административный стандарт промышленной безопасности, который включал бы в себя:
1) анализ состояния промышленной безопасности хозяйствующих субъектов;
2) анализ состояния управленческих процессов, рисков управления и системы внутреннего контроля;
3) разработку концепции промышленной безопасности;
4) мониторинг обеспечения промышленной безопасности;
5) организацию внедрения систем обеспечения промышленной безопасности;
6) проведение на основе нормативных актов занятий по обеспечению промышленной безопасности.
Общей целью и главным предназначением административно-правового режима промышленной безопасности является создание надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали угрозы промышленной безопасности.
При этом следует признать, что характерным следствием установления подобных мер является в большинстве случаев вынужденная (в силу высших интересов гражданского общества) детальная регламентация деятельности органов государства и общественных организаций, поведения граждан, введение некоторых дополнительных правил или изъятие из общепринятых норм, установление особого надзора за надлежащим порядком развития правоотношений в данной охраняемой сфере и некоторые другие ограничительные меры.
С учетом изложенного можно предложить следующее определение понятия специального правового режима промышленной безопасности: это административно-правовой режим деятельности Ростехнад-зора, использующий разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых мер обеспечения промышленной безопасности.
В третьем параграфе обоснована авторская концепция роли Рос-технадзора в обеспечении промышленной безопасности через компетенцию, которая в своем единстве определяет совокупность основных направлений деятельности Ростехнадзора.
Ростехнадзор является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности). Специфика компетенции Ростехнадзора в области промышленной безопасности, проявление
ее особенностей характеризуются и обусловливаются средой функционирования и иными объективными факторами.
Анализ деятельности Ростехнадзора позволил автору выделить следующие направления деятельности Службы в области промышленной безопасности: нормотворчество; разрешение; надзор; юрисдикция.
Исходя из данных направлений деятельности, необходимо говорить о полномочиях Ростехнадзора в области промышленной безопасности.
При этом нормотворческие полномочия в диссертации рассматриваются как исключительные в деятельности Ростехнадзора. Ростех-надзор Является одной из немногих федеральных служб, наделенных полномочиями по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности. Это составляет исключение из общего правила функционального разделения федеральных органов исполнительной власти на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Разрешительные полномочия Ростехнадзора реализуются посредством предоставления индивидуальному предпринимателю и юридическому лицу разрешения на реализацию своего права осуществлять предпринимательскую деятельность в условиях существования общего запрета на данные действия для других лиц.
В этой связи автор отмечает, что индивидуальный разрешительный акт предполагает поведение, на которое испрашивается разрешение, в принципе запрещенное нормами права, поскольку данное поведение может угрожать промышленной безопасности, но в определенных условиях, правовая оценка которых принадлежит Ростехнадзору, этот орган может по просьбе хозяйствующего субъекта предоставить ему разрешение на осуществление предпринимательской деятельности.
В сфере промышленной безопасности разрешение реализуется через регистрацию и лицензирование, которые рассматриваются как методы деятельности Ростехнадзора при обеспечении промышленной безопасности.
Метод государственной регистрации представляет собой способ правового воздействия, посредством которого Ростехнадзор по просьбе хозяйствующего субъекта, которым могут быть индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, признает его право на занятие предпринимательской деятельностью, осуществляет запись об этом в специальном государственном документе (реестре) и разрешает пользоваться зарегистрированным правом.
Метод лицензирования представляет собой способ правового воздействия Ростехнадзора на хозяйствующих субъектов, который предполагает признание за ними права на осуществление определенных законом видов деятельности путем выдачи разрешений (лицензий) и последующий административный надзор за разрешенной деятельностью, включающий в себя возможность принудительного приостановления и аннулирования лицензии.
Надзорные полномочия Ростехнадзора направлены на установление соответствия поведения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления общеобязательным условиям и требованиям законодательства в области промышленной безопасности.
Указанные полномочия Ростехнадзора связаны с применением мер административного наблюдения и выражаются в документарных и выездных проверках.
Юрисдикционные полномочия Ростехнадзора опосредуют урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность по рассмотрению административных дел, а также по применению мер административно-правового принуждения в случаях нарушения поднадзорными лицами условий и требований промышленной безопасности.
Таким образом, разрешительные, надзорные и юрисдикционные полномочия отражают специфику деятельности Ростехнадзора.
Во второй главе «Понятие надзора и состояние правового регулирования надзорной деятельности в области промышленной безопасности» содержится анализ понятия надзора за промышленной безопасностью, рассматриваются состояние правового регулирования обязательных надзорных требований в области промышленной безопасности и их совершенствование, а также состояние правового регулирования процедур проведения проверок и применения мер принуждения в отношении фактов выявленных нарушений, предлагаются возможные направления совершенствования действующего законодательства в этой области.
Первый параграф посвящен понятию надзора в обеспечении промышленной безопасности. Понятие «административный надзор» достаточно широко используется в современной законодательной базе, а в юридической науке по данной правовой категории среди ученых-административистов ведутся научные споры и дискуссии. Иными словами, единого общепринятого подхода к данному понятию пока не выработано, хотя административный надзор является функцией исполнительной и муниципальной власти и проявляет себя на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Автор отмечает, что административный надзор в деятельности Ростехнадзора носит универсальный характер и реализуется как при государственном разрешении, так и при государственном принуждении.
Административный надзор осуществляется путем наблюдения, выявления, просмотра, посещения, сопоставления и иными путями и проводится для предупреждения противоправных действий.
Административный надзор Ростехнадзора характеризуется прежде всего глубоким и разносторонним проникновением в хозяйственную деятельность поднадзорного объекта. Надзору присуща целая гамма приемов воздействия на подконтрольный объект: обследования, экспертизы, проверки.
Суммируя вышесказанное, административный надзор диссертант рассматривает как узкоспециализированное наблюдение Ростех-надзора за точным и неуклонным соблюдением хозяйствующими субъектами правил и требований в области промышленной безопасности с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения.
Во втором параграфе рассматривается состояние правового регулирования обязательных надзорных требований в области промышленной безопасности и их совершенствование.
Автор анализирует современное состояние нормативно-правовой базы государственного надзора и отмечает, что за последние годы была проделана довольно большая работа по корректировке и детализации правил осуществления надзорных мероприятий, которые направлены на качество надзора. Однако не все в этой области диссертант оценивает положительно и отмечает, что определенная часть существующих проблем пока не решена полностью.
Оценка современного состояния правового регулирования промышленной безопасности в нашей стране позволяет выделить две группы проблем: проблемы, связанные с недостатками проверяемых обязательных требований в области промышленной безопасности; проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер принуждения в отношении фактов выявленных нарушений. Для решения указанных проблем автор предлагает: - уточнить ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите прав юридических лиц) следующей формулировкой: «срок проверки не может превышать 20 рабочих дней в отношении каждого филиала, представительства или обособленного подразделения, а проверка юридического лица в целом, с учетом проверок всех филиалов, представительств и обособленных подразделений, не может проводиться более чем 60 дней»;
-в Федеральном законе от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзЬра) и муниципального контроля» исключить из ежегодных планов проведения проверок сведения о месте жительства индивидуальных предпринимателей;
-в ст. 32.12 КоАП внести дополнения, устанавливающие, что проверка должна быть начата не позднее первого рабочего дня, следующего за днем окончания административного приостановления деятельности, и должна проводиться по правилам, установленным Законом о защите прав юридических лиц для внеплановых проверок;
- в Законе о защите прав юридических лиц уточнить норму о введении режима постоянного государственного надзора только в отношении наиболее опасных объектов, критерии отнесения к которым должны быть закреплены законодательно;
- внести в Закон о защите прав юридических лиц положение о необходимости осуществления мероприятий по систематизации и открытию доступа к обязательным требованиям, являющимся предметом проверки. Также в сфере обязательных требований необходимо принять комплекс мер, направленных на детализацию установления и применения обязательных требований. Так, для каждого вида надзора необходимо при утверждении положений об осуществлении соответствующего вида надзора, принимаемых постановлениями Правительства РФ, предусматривать следующие положения: максимально конкретно формулировать требования к поднадзорным объектам по каждому виду надзора, исключая при этом любую возможность возникновения дублирования полномочий по надзору одних и тех же обязательных требований различными органами государственного надзора; определять методы проверки соответствия поднадзорных субъектов установленным требованиям (изучение документов, отбор проб и образцов для проведения экспертиз, осмотр помещения, объяснение ответственного лица и пр.) и способы отбора таких методов для проверки соблюдения конкретных требований (в каких случаях необходимо провести экспертизу, в каких случаях достаточно ограничиться изучением запрошенных документов и т. п.); вменять в обязанность уполномоченным органам государственного надзора утверждение своими приказами исчерпывающего перечня актов, устанавливающих обязательные требования, подлежащие проверке, и размещать тексты таких актов на официальном сайте органа государственного надзора; вменять в обязанность уполномоченным органам государственного контроля (надзора) в применимых случаях утверждение своими приказами форм карт проверок, подлежащих заполнению при проведении мероприятий по контролю;
- создать единую систему учета случаев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельностью;
- в целях исключения дублирования при проведении надзора уполномоченными органами пересмотреть полномочия этих органов, создать единые сквозные базы данных, а также наладить межведомственное взаимодействие. В отдельных случаях вопрос должен быть решен в пользу оставления полномочий только за одним из органов;
- уточнить пределы проведения внеплановой проверки по основанию п. 1 ч. 2 ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц (истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных
муниципальными правовыми актами). В этой связи необходимо внести изменения в ст. 10 названного Закона, дополнив ее положением о том, что в ходе проведения внеплановой проверки по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 2 ст. 10 этого Закона, должностные лица не вправе проводить специальные проверочные мероприятия, направленные на выявление нарушений обязательных требований, не связанных с проверкой исполнения ранее выданного предписания;
- выделить самостоятельный состав административного правонарушения в КоАП — «нарушение требований технических регламентов в области промышленной безопасности индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами и их должностными лицами».
В третьем параграфе рассматривается состояние правового регулирования процедур проведения проверок и применения мер принуждения в отношении фактов выявленных нарушений.
Проведенное автором исследование административной деликтности показывает, что спорным вопросом правоприменительной практики Закона о защите прав юридических лиц в настоящее время продолжает оставаться разграничение процедур, необходимых для привлечения лица к административной ответственности, и процедур государственного надзора. Между тем именно меры административной ответственности, как правило, являются последствиями осуществленного государственного надзора.
При решении данных проблем автор предлагает:
-статью 28.1 КоАП дополнить положением о том, что поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей являются поводы, указанные в ч. 1 настоящей статьи, кроме случаев, когда для подтверждения или выявления наличия достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, предварительно необходимо провести проверку в соответствии с требованиями Закона о защите прав юридических лиц. В этом случае поводом для возбуждения дела об административном правонарушении является акт проверки, составленный в соответствии с требованиями указанного Закона;
- в КоАП в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей предусмотреть инструмент для смягчения наказания, возможность назначения наказания ниже низшего предела или заключения сделки с административным органом в целях признания своей вины и гарантированного снижения наказания;
- предусмотреть возможность взаимодействия предпринимателя с административными органами в электронном виде (получение уведомлений, копий протокола, постановления и пр.);
- для решения проблемы обжалования: перейти от единоличного рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях к коллегиальному рассмотрению; предусмотреть обеспечение реальной открытости заседаний административных орга-
нов; ввести информационную открытость процессуальных документов административных документов.
Автор делает вывод об отсутствии единообразной практики привлечения к административной ответственности и отмечает: 1) различную практику разных территориальных подразделений одного административного органа по применению одних и тех же статей КоАП; 2) различную практику внутри одних и тех же территориальных подразделений одного административного органа по применению одних и тех же статей КоАП.
При этом различия практики проявляются во всех аспектах назначения административной ответственности, в том числе в отношении: содержания состава административного правонарушения; содержания обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность; понятия малозначительности в отношении каждого конкретного правонарушения; определения вида и размера наказания.
Для решения указанной проблемы автор предлагает внедрение двух механизмов обеспечения единообразия практики применения КоАП: административного и инициативного.
Административный механизм должен включать в себя закрепление в КоАП обязанности всех органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, изучать и регулярно (не менее одного раза в полгода) обобщать практику по применению соответствующих статей КоАП с публичной дачей разъяснений.
Инициативный механизм должен представлять собой систему давления на административную практику «снизу» — лицами, привлеченными к административной ответственности. Для этого необходимо обеспечить публичность процессуальных документов по делам об административных правонарушениях путем опубликования их в сети Интернет. Если будет обеспечен открытый доступ к таким материалам, то любое лицо, привлеченное к административной ответственности, сможет сравнить вынесенное в отношении него решение с решениями по аналогичным делам и в случае различия практики подать жалобу в вышестоящую инстанцию или в суд.
В заключении обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Корректирование планов проведения проверок органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля (на примере территориальных органов Ростехнадзора) /
М. С. Аверин, Н. И. Капинус, Т. В. Телегина // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 7. — 0,3 п. л.
2. Наш долг — доказать обязательность исполнения закона / М. С. Аверин, Н. И. Капинус, Т. В. Телегина // Безопасность труда в промышленности. — 2012. — № 7. — 0,4 п. л.
3. Административно-правовой режим промышленной безопасности / М. С. Аверин // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013, —№ 1.-0,2 п. л.
4. Административная ответственность по статье 19.7 КоАП РФ в связи с неисполнением требований органа исполнительной власти (на примере полномочий Ростехнадзора) / М. С. Аверин // Безопасность труда в промышленности. — 2013. — № 4. — 0,2 п. л.
5. Понятие промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской Федерации / М. С. Аверин // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013. — № 5. — 0,3 п. л.
6. Организация внеплановых проверок исполнения требований закона об энергосбережении и повышении энергоэффективности / М. С. Аверин, Н. И. Капинус, Т. В. Телегина // Безопасность труда в промышленности. — 2013. — № 5. — 0,3 п. л.
7. Закон и профессионализм в его применении дают Ростехнад-зору все возможности для решения поставленных перед ним задач / М. С. Аверин, Н. И. Капинус, Т. В. Телегина // Безопасность труда в промышленности. — 2013. — № 6. — 0,4 п. л.
8. Компетенция Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области промышленной безопасности / М. С. Аверин // Право и государство: теория и практика. — 2013,—№4, —0,2 п. л.
9. О принципе независимости экспертной организации при проведении экспертизы промышленной безопасности / М. С. Аверин // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2014. — № 4. — 0,2 п. л.
Другие публикации
10. Порядок организации, подготовки и проведения плановых проверок должностными лицами контрольно-надзорных отделов Центрального управления Ростехнадзора (приложение к приказу Центрального управления Ростехнадзора от 20.12.2012 № 573) / М. С. Аверин, Т. В. Телегина, В. Н. Шатилов. — М., 2010. — 1 п. л.
11. Проблемы правового регулирования исполнения надзорной функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору / М. С. Аверин // Беларусь, Казахстан, Россия: время инноваций : сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. (Архангельск, 17-18 апреля 2014 г.). — Архангельск, 2014. — 0,3 п. л.
Подписано в печать 23.04.2015. ФорМат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,1. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
