Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости

Ступак, Елена Викторовна

Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятоститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости»

На правах рукописи

Ступак Елена Викторовна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ТРУДУ И ЗАНЯТОСТИ

12.00.14- административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 8 АВГ2011

Ростов-на-Дону-2011

4852137

Диссертация выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Краснодарский университет МВД России»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Белгородский государственный

университет»

Защита состоится 21 сентября 2011 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д. 203.011.02 по юридическим наукам при ФГКОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауц. 503.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России». Автореферат размещен на сайте ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» - www.ruimvd.ru.

Автореферат разослан 5 августа 2011 года

Денисенко Виктор Васильевич

Труфанов Михаил Егорович; кандидат юридических наук, доцент Сапфирова Аполлинария Александровна

Ученый секретарь диссертационного совета

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России самым оптимальным воздействием государства на общество следует признать соразмерный необходимости и потребностям общества уровень властного воздействия государства на членов общества. Определенные сферы жизнедеятельности общества действительно не нуждаются в чрезмерной государственной «опеке», однако другие области общественной жизни требуют сохранения активного вмешательства государства. В первую очередь это относится к социальной сфере. Диссертант считает, что снижение активности государства в социальной сфере в конечном итоге приведет к социальному взрыву. В связи с этим проведение административной реформы должно осуществляться наряду с проведением социальной реформы. Результаты административной реформы коренным образом повлияют на эффективность социальной реформы и, наоборот, качество проведения социальной реформы отразится на итогах административной реформы.

Одним из таких органов власти, деятельность которого неразрывно связана с обеспечением социального мира, является Федеральная служба по труду и занятости. Концепция проводимой административной реформы предусматривает определенные преобразования в сфере государственного управления, направленные, прежде всего, на выявление излишних функций, на устранение дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти, а также на передачу определенных полномочий негосударственным организациям. Эти аспекты административной реформы не могут не затронуть и Федеральную службу по труду и занятости населения как одного из федеральных органов исполнительной власти. Безусловно, отдельные полномочия, осуществляемые должностными лицами службы в целях реализации соответствующей функции, аналогичны полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим возникает острая необходимость исключения такого дублирования, тем более, что в соответствии с действующим законодательством в сфере труда и занятости деятельность Федеральной службы по труду и занятости охватывает практически все население Российской Федерации. По отношению к одним субъектам права данная служба выступает как орган государственного надзора и контроля, по отношению к другим -как орган защиты трудовых прав и прав в области занятости населения, по отношению к третьим - как орган оказания государственных услуг.

В первом случае Федеральная служба по труду и занятости осуществляет надзор и контроль в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы. Так, должностные лица данного органа реализуют функцию контроля и надзора, например, за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Принимая во внимание, что работодателями могут быть как юридические, так и физические лица, можно утверждать, что сферой деятельности Федеральной службы по труду и занятости охватывается большинство граждан и юридических лиц в Российской Федерации.

В ситуации, когда Федеральная служба по труду и занятости выступает в качестве органа защиты трудовых прав и прав в области занятости населения, круг субъектов, подпадающих под ее юрисдикцию, существенно выше, поскольку число работников значительно превышает количество работодателей.

При предоставлении Федеральной службой по труду и занятости государственных услуг в области занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров огромное количество граждан и юридических лиц оказываются их получателями, что не может не отражаться на масштабе деятельности данной службы.

Степень разработанности темы. Теоретические положения о правовом статусе органов власти нашли свое отражение в трудах ученых конца XIX - начала XX века (А.И. Елистратов, Г. Еллинек, Н.М. Корку-нов и др.), а также современных представителей общей теории права (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.В. Витрук, С.Ф. Кечекьян, М.Н. Марченко, A.B. Малько, Н.И. Матузов, P.O. Халфина, В.А. Четвернин и др.).

Административно-правовой статус органов исполнительной власти и характеристика его отдельных элементов отражается в работах В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.К. Бабаева, C.B. Бабаева, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, Ю.М. Козлова, В.В. Лазарева, Е.Б. Лу-парева, А.Ф. Ноздрачева, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других правоведов.

Ряд авторов в своих исследованиях отражают некоторые аспекты деятельности органов исполнительной власти, связанные с осуществлением ими контроля и надзора(В.М. Артеменко, В.П. Беляев, В.В. Дьяконов, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, Е. Старосьцяк, М.С. Стуценикина, А.Ю. Якимов и др.).

Труды этих ученых концептуально освещают вопросы административно-правового статуса органа исполнительной власти. Именно на основе их работ были выявлены и обоснованы основные элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости с учетом того, что статус данного федерального органа исполнительной власти до настоящего времени в административно-правовом аспекте не исследовался.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном изучении административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости, научном осмыслении сути деятельности данного федерального органа исполнительной власти.

Для достижения поставленных целей выдвинуты следующие задачи:

- исследовать сущность Федеральной службы по труду и занятости как федерального органа исполнительной власти, выявить его отличительные признаки;

- выявить элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости;

- раскрыть содержание целевого блока административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости;

- рассмотреть систему и структуру Федеральной службы по труду и занятости;

- раскрыть проблемы взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями;

- исследовать компетенцию Федеральной службы по трупу и занятости;

- изучить вопросы ответственности Федеральной службы по труду и занятости и ее должностных лиц.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением Федеральной службой по труду и занятости своей деятельности как органа исполнительной власти.

Предметом исследования являются теоретические положения, нормативно-правовое регулирование функций контроля и надзора и оказания государственных услуг Федеральной службой по труду и занятости и практика осуществления данным органом соответствующих полномочий.

Методологическая основа диссертации состоит в совокупности методов научного познания. В диссертации используются общенаучный

диалектический метод познания, а также сравнительный, нормативный, формально-логический, правового моделирования, статистический и другие методы.

Специфика предмета исследования представляет интерес для административного права и обусловлена использованием комплексного подхода к исследованию административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.

Положения и выводы диссертации основываются на Конституции РФ, международно-правовых нормах, действующем законодательстве, постановлениях и разъяснениях Пленумов Верховного Суда РФ, практике Федеральной службы по труду и занятости, исследованиях ученых в области общей теории права и административного права.

Теоретическую основу исследования составляют труды правоведов, внесших существенный вклад в раскрытие проблем административно-правового статуса органов исполнительной власти: В.Б. Аверьянов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, В.К. Бабаев, C.B. Бабаев, Д.Н. Бах-рах, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, В.В. Лазарев, Е.Б. Лупарев, А.Ф. Ноз-драчев, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, АЛО. Якимов, Ц.А. Ямпольская др.

Нормативная база исследования состоит из нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус органов исполнительной власти, включая Федеральную службу по труду и занятости.

Эмпирическая база исследования основывается на официальных статистических данных Федеральной службы по труду и занятости, в частности федеральной инспекции труда за 1995-2010 годы, а также на данных официального сайта Роструда.

Научная новизна исследования обусловливается, прежде всего, поставленными целями и задачами. Их раскрытие направлено на изучение административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости, который еще не подвергался тщательному научному исследованию.

В диссертации впервые исследована сущность Федеральной службы по труду и занятости как федерального органа исполнительной власти, выявлены его отличительные признаки, а также элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости (целевые, структурно-организационные элементы, компетенция и ответственность), раскрыто содержание каждого из указанных элементов административно-правового статуса Федеральной службы по труду

и занятости; рассмотрена система и структура данного органа исполнительной власти и исследованы проблемы взаимодействия Федеральной службы по трупу и занятости с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями.

В исследовании сформулированы и доказаны новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:

1. Федеральная служба по труду и занятости, осуществляя управление в определенной сфере общественных отношений, властно воздействует на членов общества (физических и юридических лиц), одновременно взаимодействуя с ними по вопросам, отнесенным к сфере ее полномочий. Содержание административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости включает рассмотрение ее деятельности не только с позиций властного воздействия этой службы, ее должностных лиц на объекты управления (работодателей, субъектов РФ и т.д.), но и принимая во внимание взаимодействие Федеральной службы по труду и занятости с объектами управления.

Определяется, что Федеральная служба по труду и занятости - это часть системы федеральных органов исполнительной власти, состоящая из государственных служащих, реализующих функцию контроля и надзора, а также функцию оказания государственных услуг от имени этого органа и наделенных в связи с этим властным полномочием, имеющая структуру, обладающая компетенцией и несущая ответственность.

2. Доказывается, что в Положении о Федеральной службе по труду и занятости необходимо закрепить ее цели, задачи, функции, принципы. Соответственно, формулируется их авторская редакция.

3. Обосновывается, что функции государственного контроля и надзора и функции предоставления государственных услуг разные не только по содержанию и объему закрепленных на их основе полномочий, но и по способам реализации. Смешение этих функций в одном федеральном органе исполнительной власти вряд ли оправданно, в связи с чем в Положении о Федеральной службе по труду и занятости необходимо оставить только функции контроля и надзора, исключив у нее, как у федеральной службы функции оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.

4. Анализ нового законодательства не позволяет согласиться с предложенным законодателем определением «государственная услуга».

Диссертант понимает под государственной услугой работу (услугу), оказываемую на основе государственного задания (заказа) путем добровольного или обязательного взаимодействия органа исполнительной власти или иной организации, которой переданы функции оказания государственной услуги, с физическим или юридическим лицом, являющимся получателем данной услуги.

Доказывается необходимость передачи Федеральной службой по труцу и занятости отдельных полномочий, направленных на реализацию функции оказания государственных услуг негосударственным организациям, в том числе и многофункциональным центрам, а также саморегулируемым организациям при условии внесения изменений в действующее законодательство. К таким полномочиям следует отнести предоставление услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации; по организации подготовки трудовых арбитров; по содействию в урегулировании определенных категорий коллективных трудовых споров; по информированию граждан и работодателей о положении на рынке труда в РФ, а также о правах в области занятости населения и защиты граждан от безработицы.

5. Аргументируется важность выведения федеральной инспекции труда из подчинения Федеральной службы по труду и занятости и подчинения ее либо Минздравсоцразвития РФ как центральному органу власти, либо непосредственно Правительству РФ.

6. Обосновывается наиболее оптимальная структура для Федеральной службы по труду и занятости - матричный тип, который охватывает линейный и программно-целевой тип структуры органа исполнительной власти: четкое, иерархичное руководство на основе заранее сформулированной цели органа, которой подчинена вся его деятельность, деятельность его подразделений, решающих отдельные проблемы.

7. Доказывается важность разработки и принятия административного регламента об обеспечении доступа граждан к информации Федеральной службы по труду и занятости. В данном регламенте необходимо обозначить и детально раскрыть все способы обеспечения доступа граждан к информации о его деятельности. После принятия соответствующего акта Правительства РФ в данном регламенте следует также обозначить объем информации, предоставляемой на платной и бесплатной основе.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что совокуп-

ность доказанных и обоснованных положений может рассматриваться как комплексная характеристика административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы при дальнейших научных разработках учения об административно-правовом статусе Федеральной службы по труду и занятости, а также при совершенствовании действующего законодательства о деятельности Федеральной службы по труду и занятости, практики его применения.

Выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса «Административное право» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 6 научных статьях, общим объемом более 2 п.л., из которых 1 опубликована в журнале, входящем в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Результаты научного исследования апробированы автором на 2-й Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гуманитарных, юридических и экономических наук в современной России» (г. Кумертау, 30 апреля 2010 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (г. Майкоп, 23-25 сентября 2010 г.); на V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 8-10 октября 2010 г.).

Структура диссертации обусловлена целью, задачами исследования, а также логикой его изложения. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении аргументируются актуальность работы, степень научной разработанности, выявляются объект, предмет, цель, задачи исследования, приводится методологическая и эмпирическая основы работы, отмечается ее научная новизна, практическая значимость, определяются основные положения, выносимые на защиту, а также апробация результатов исследования.

В первой главе «Теоретико-правовые основы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости» рассматриваются признаки Федеральной службы по труду и занятости как федерального органа исполнительной власти, выявляется сущность и элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.

В первом параграфе «Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган исполнительной власти» раскрываются признаки Федеральной службы по труду и занятости как федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с целями проводимой в нашей стране административной реформы необходимо сформировать исполнительный аппарат, соответствующий современному состоянию экономики, характеризующейся уходом от масштабного воздействия на нее государства, отказа от государственно-правовой сущности управления. Однако полностью искоренить государственно-правовой смысл термина «управление» из административно-правовой сферы невозможно, поскольку содержание государственного управления всегда означает власть и подчинение, которые, в свою очередь, являются сутью исполнительной власти.

Одновременно между субъектом и объектом управления существует взаимосвязь и взаимодействие. В определенной степени субъект управления зависит от объекта управления, от его действий, бездействия и т.д. Иными словами, пределы действия субъекта управления зависят от его объекта.

Федеральная служба по труду и занятости, осуществляя управление в определенной сфере общественных отношений, властно воздействует на членов общества (физических и юридических лиц), одновременно взаимодействуя с ними по вопросам, отнесенным к сфере его полномочий. Значит, анализируя административно-правовой статус Федеральной службы по труду и занятости, необходимо рассматривать его дея-

тельность не только с позиций властного воздействия этой службы, ее должностных лиц на объекты управления (работодателей, субъектов РФ и т.д.), но и принимая во внимание и опираясь на определенные формы их взаимодействия.

Федеральная служба по труду и занятости - это один из видов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции государства в социальной сфере. Принимая во внимание позиции ученых о сути органа государства, в диссертации выделяются две точки зрения, различающиеся своими подходами к сущности органа государства. Первый подход характеризует орган государства как часть государственного аппарата (государственного механизма, системы органов), второй - как организованный коллектив людей (государственных служащих). Анализ этих позиций позволил прийти к выводу о том, что федеральный орган исполнительной власти - это часть системы федеральных органов исполнительной власти, которая состоит из государственных служащих, реализующих конкретную функцию от имени этого органа и наделенных в связи с этим властными полномочиями, имеет структуру, обладает компетенцией и несет ответственность. В проекте закона «О федеральных органах исполнительной власти» необходимо закрепить это определение органа исполнительной власти и детализировать содержание властного полномочия применительно к каждому виду федеральных органов исполнительной власти. Для Федеральной службы по труду и занятости характерны все перечисленные выше признаки федерального органа исполнительной власти, из которых складывается приведенное определение.

Во втором параграфе «Сущность и элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости» выявляются сущность и элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.

Анализ терминов «правовой статус субъекта» и «правовое положение субъекта» через сущность субъекта права и субъекта правоотношения показывает отсутствие единства во мнениях ученых. Диссертантом под держивается позиция, суть которой заключается в том, что правовой статус - статическая категория, в то время как правовое положение - категория динамического характера и применяется по отношению к субъекту, вступающему в определенные правовые отношения. Исследуя административно-правовой статус Федеральной службы по труду и занятости, в работе рассматривается преимущественно его аб-

страктное правовое состояние, определяемое нормами права. Изучение же правового положения Федеральной службы по труду и занятости (ее динамического правового состояния) осуществляется в связи с его правоприменительной деятельностью. При этом правовое положение Федеральной службы по труду и занятости (Роструда) обусловливает ее правовой статус, и наоборот. Стало быть, совершенствование административно-правового статуса Роструда невозможно без исследования его правового положения.

Выявление элементов административно-правового статуса Роструда показывает наличие нескольких точек зрения на их состав, анализ которых позволяет сделать вывод о целесообразности систематизации элементов правового статуса в следующие блоки: целевой блок, включающий в себя цели, задачи, функции и принципы Роструда; структурно-организационный блок (система, структура, процедуры деятельности, формы взаимодействия Роструда с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями); компетенционный блок (главные и дополнительные взаимные субъективные публичные права и обязанности) и блок ответственности (ответственность Роструда и его должностных лиц).

Цель конкретизируется в задачах органа, которые ставятся перед ним для ее достижения. Функции указывают направления, в рамках которых достигается цель, и решаются задачи органа. Каждый орган государства наделен властными полномочиями, которые он осуществляет в соответствии с теми целями, задачами и функциями, которые на него возложены. Реализация одной группы прав и обязанностей (данную группу условно диссертант называет главной) означает суть деятельности органа, в то время как осуществление иных прав и обязанностей не влияет на исполнение органом властных полномочий, а скорее связано с его гражданско-правовой или трудовой (служебной) деятельностью. Поэтому вторая группа прав и обязанностей в диссертации именуется как дополнительная.

Особое внимание в работе уделяется субъективным публичным обязанностям, поскольку диссертант поддерживает мнение ученых, которые утверждают, что каждому праву органа власти соответствует обязанность. В этом плане обязанности у органа государства возникают перед государством, в то время как права - по отношению к организациям и физическим лицам.

При осуществлении властных полномочий органами исполнительной власти субъектами могут выступать и их должностные лица, реализующие компетенцию этих органов. При рассмотрении вопроса о соотношении понятий «должностное лицо» и «представитель власти» в работе подчеркивается целесообразность их разграничения путем соотношения между собой как общее и частное. Таким образом, представитель власти - это должностное лицо, наделенное полномочиями публичного характера (главные полномочия), которые осуществляются в отношении неподчиненных ему субъектов.

В диссертации исследуется вопрос о различии таких правовых категорий, как «компетенция» и «полномочия». Рассмотрев имеющиеся в специальной литературе позиции ученых по данной проблеме, диссертантом поддерживается мнение о тождественности этих правовых категорий. Соответственно, каждое полномочие —это либо право, либо обязанность органа власти. И если у органов исполнительной власти, для которых характерна функция регулирования, акцент должен делаться на их права, то у федеральных служб как органов исполнительной власти, реализующих контрольно-надзорную функцию, основной упор должен делаться на их обязанности.

Во второй главе «Целевые и структурно-организационные элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости» выявляются цели, задачи, функции, принципы, система, структура, взаимодействие службы с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями.

В первом параграфе «Цель, функции и принципы Федеральной службы по труду и занятости» рассматриваются цель, задачи, функции и принципы Федеральной службы по труцу и занятости.

Результат деятельности органа исполнительной власти напрямую зависит от цели, ради достижения которой он создан. Принимая во внимание одну из целей проведения административной реформы - повышение эффективности деятельности государственного аппарата, обеспечение количества его полномочий качеству работы, исключая избыточные и дублирующие функции органов государства, можно утверждать, что результат деятельности Роструда следует ожидать только при четком определении целей его деятельности. К сожалению, в нормативных правовых актах отсутствует нормы, устанавливающие цели деятельно-

сти Роструда, что, несомненно, является одним из серьезных недостатков действующего законодательства. Бесцельное образование органов власти может привести не только к снижению результатов административной реформы, но и вообще к сведению этих результатов к нулю. Анализ законодательства и специальной литературы о деятельности Рост-руда позволяет предложить в качестве его целей следующие. Главной целью деятельности Роструда можно назвать реализацию государственной политики в области труда и содействия занятости населения. Дополнительными целями являются обеспечение законности и правопорядка в сфере труда и занятости, удовлетворение потребностей физических или юридических лиц в государственных услугах в сфере труда и занятости, обеспечение взаимодействия Роструда с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями. Именно обозначенные цели и следует закрепить в Положении о Роструде.

В диссертации формулируются задачи Роструда, к которым относятся: обеспечение соблюдения органами государственной власти субъектов РФ в полном объеме и качественно переданных полномочий РФ в области содействия занятости населения; обеспечение организации и контроля прохождения альтернативной гражданской службы; обеспечение предоставления государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, урегулирования коллективных трудовых споров и трудовой миграции; обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав граждан; обеспечение соблюдения работодателями законодательства о труде; обеспечение работодателей и работников технической информацией и консультациями о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; доведение до сведения соответствующих органов фактов нарушений, действий (бездействия), которые не подпадают под Действие законодательства о труде.

Функции Роструда конкретизируют его цели и задачи. Они взаимообусловлены. В работе доказывается, что функция органа исполнительной власти - это направление его деятельности. Учитывая, что Роструд осуществляет функции по контролю и надзору и оказанию государственных услуг, а, также основываясь на анализе действующего законодательства и специальной литературы, диссертант детализирует функции Роструда, формулируя их следующим образом:

1) осуществление государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

2) осуществление государственного надзора за соблюдением органами исполнительной власти переданных им полномочий в области занятости населения;

3) организация предоставления государственных услуг в сфере труда и занятости (содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров);

4) осуществление взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти, общественными объединениями, организациями, научными и научно-исследовательскими центрами;

5) осуществление управления территориальными органами, подведомственными учреждениями;

6) организация информационного обеспечения о деятельности Роструда;

7) организация обучения, повышения квалификации кадров;

8) осуществление учета и анализа деятельности по основным направлениям в сфере труда и занятости (учет нарушений законодательства о труде, учет получателей государственных услуг в сфере труда и занятости и т.д.).

Сравнительный анализ дефиниций «федеральная служба», «федеральное агентство», а также содержания функций по контролю и надзору и оказанию государственных услуг, и преломление их к деятельности Роструда, осуществляющего данные функции, показывает несоответствие формы содержанию деятельности Роструда. В частности, несоответствие выражается в наличии у Роструда как у федеральной службы, помимо функций по контролю и надзору, еще и функций по оказанию государственных услуг, присущей, как правило, федеральному агентству. Совершенно очевидно, что если Роструд, являясь органом по контролю и надзору, одновременно предоставляет государственные услуги, то размывается та грань между федеральной службой и федеральным агентством, которая установлена действующим законодательством, и соответственно отпадает необходимость такого дробления федеральных органов исполнительной власти на федеральные службы и федеральные агентства.

В диссертации исследуются сущность контроля и надзора и государственной услуги. Выявив сущность контроля и надзора с позиций зако-

нодательства и специальной литературы, диссертант приходит к выводу о том, что, по сути, это два разных правовых явления с разными целями и содержанием. Контроль-это внутренняя функция управления, характерная для всех органов исполнительной власти, включая и Рост-руд; он присущ всем организованным субъектам как необходимый элемент управления, так как с его помощью вышестоящий орган контролирует исполнение требований нижестоящим органом. Суть надзора состоит в том, что он осуществляется в отношении таких объектов, которые организационно не подчинены органу надзора.

Значит, Роструд как федеральная служба может быть наделена функцией контроля центрального аппарата над территориальными органами (государственными инспекциями труда в субъектах РФ), функциями надзора - в отношении работодателей и частично органов занятости населения субъектов РФ в части переданных им полномочий. Учитывая, что контрольная функция в отличие от надзорной, не отражает суть деятельности Роструда, стало быть, данную федеральную службу правильнее было бы именовать органом государственного надзора.

При исследовании правовой природы государственных услуг, основываясь на законодательстве и специальной литературе, критикуя определение, предложенное Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2010 года№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», диссертант формулирует авторское определение государственной услуги. Это работа (услуга), оказываемая на основе государственного задания (заказа) путем добровольного или обязательного взаимодействия органа исполнительной власти или иной организации, которой переданы функции оказания государственной услуги, с физическим или юридическим лицом, являющимся получателем данной услуги.

Государственные услуги по своей сущности могут оказываться исключительно органами государства. Однако если их оказание передается иным субъектам, не являющимся органами государства, то термин «государственные услуги» уже будет не совсем точно отражать их суть: правильнее будет называть эти услуги публичными. Соответственно, государственные услуги соотносятся с публичными услугами как частное и общее.

Сущность функции оказания государственных услуг заключается в деятельности органов исполнительной власти, подведомственных им учреждений или иных организаций по выполнению работ (услуг) в соот-

ветствии с государственным заданием (заказом). Функция контроля и надзора, как правило, не передается органам.исполнительной власти субъектов РФ, в отличие от функции оказания государственных услуг.

В диссертации формулируются принципы деятельности Роструда, к числу которых относятся: законность, федерализм, гласность, соблюдение и защита прав и свобод граждан и законных интересов физических и юридических лиц, независимость осуществления компетенции и функциональная специализация. Эти принципы следует закрепить в Положении о Роструде.

Во втором параграфе «Система и структура Федеральной службы по труду и занятости» исследуются система и структура Федеральной службы по труду и занятости.

Роструд является составной частью системы органов исполнительной власти. В результате анализа определений системы органов автор формулирует определение системы Роструда как упорядоченной совокупности его органов (центральный аппарат Роструда и его территориальные органы), взаимосвязанных между собой, а также с другими органами государства, и находящихся в устойчивых с ними отношениях. В свою очередь, Роструд включается в систему органов исполнительной власти РФ, реализующих государственную политику в области труда и занятости. В данную систему органов входят не только Роструд, но и органы исполнительной власти субъектов РФ, которым переданы отдельные функции оказания государственных услуг в области труда и занятости.

В диссертации исследуются проблемы передачи части полномочий РФ и ее субъектов в области труда и занятости. Такая передача осуществляется либо в соответствии с договорами, заключаемыми между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, либо на основе законодательства. К сожалению, в Положении о Роструде не указывается, имеет ли он право передать осуществление части своих полномочий, с какой целью и на каких принципах должны строиться отношения по данным соглашениям. В этой связи предлагаются два пути. Первый из них заключается в доработке процедуры передачи части полномочий по соглашению. Учитывая, что федеральная служба или федеральное агентство находятся в ведении других органов власти, то, стало быть, передачу отдельных своих полномочий федеральная служба или федеральное агентство должны согласовывать с вышестоящим органом. Так, Роструд находится в

ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, а значит, следуя логике, при передаче Роструцом части своих полномочий органам власти субъекта РФ необходимо согласие указанного министерства как вышестоящего органа, в ведении которого находится Роструд.

Суть второго пути, более правильного, как представляется диссертанту, сводится к обоснованию целесообразности только законодательного оформления передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий субъектам РФ. Дело в том, что снижение нагрузки на федеральные органы исполнительной власти должно производиться одновременно. Невозможно одним субъектам РФ передать определенные полномочия, а у других субъектов РФ оставить прежние полномочия на том основании, что договор между органами власти не заключен. Это, по меньшей мере, нелогично. Аргумент о слабости контроля вполне приемлем, но его можно нейтрализовать с помощью организации эффективного надзора за качеством выполнения органами власти субъекта РФ переданных полномочий.

При исследовании проблем структуры Роструда в работе особое внимание уделяется таким ее элементам, как руководство и детализация исполнения функций с помощью административных регламентов, включая должностные регламенты. Целью их принятия является не только исключение избыточных и дублирующих функций, но и упорядочение процедуры осуществления органом своих функций, сужение рамок усмотрения должностных лиц, стабилизация их деятельности.

Анализ административных регламентов Роструда показывает, что еще не все административные процедуры Роструда детализированы с помощью административных регламентов. К сожалению, отсутствует административный регламент по исполнению функции контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде. Между тем данная функция фактически является основной функцией Роструда. Заметим, что в настоящее время каждый орган самостоятельно устанавливает процедуру исполнения такой функции, как контроль и надзор, что, несомненно, ведет к массовым нарушениям прав граждан, злоупотреблению властью в процессе ее осуществления. Полагаем, действительно необходима унификация исполнения той или иной функции. Данная унификация должна быть отражена не только в действующем Типовом регламенте об исполнении соответствующей функции, но и в проекте Федерального закона «Об административных регламентах в органах исполнительной власти», как акте, определяющем единые правила для разработки и принятия всех регламентов.

Однако суть административных регламентов не должна сводиться к разработке стандартов государственных услуг (качество и доступность), что имеет место на самом деле - административные регламенты оказания государственных услуг содержат требования, относящиеся к стандартам государственных услуг, ориентируясь на рекомендации Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Такое положение действующей процедуры принятия административного регламента, как возможность проведения экспертизы проекта регламента организацией, осуществляющей свою деятельность в этой области общественных отношений, позволяет предложить предоставить с ам о ре гул ируе м о й организации осуществление экспертизы проекта регламента, поскольку цели создания саморегулируемых организаций способствуют наделению их таким правом.

Организация и руководство Роструцом влияет на формирование структуры Роструда. В структуре центрального аппарата Роструда следует выделять его руководство, помощников руководителя, управления и отделы. Структура территориального органа включает руководство и отделы.

В диссертации анализируются сведения, предоставляемые в Рост-руд его территориальными органами. В результате анализа данных сведений делается вывод о необходимости проработки четкого механизма использования трудовых арбитров не только на общественных началах, но и на платной основе, прямо заинтересовав их в результатах разрешения коллективных трудовых споров.

Организационная структура обеспечивается штатным расписанием, которое показывает не только количество должностей в органе, но и объем финансирования его деятельности. Особое внимание в работе обращается на структуру одного из таких основных подразделений -федеральную инспекцию труда. Диссертантом анализируются положения ст. 4 Конвенции Международной организации труца № 81 о том, что трудовая инспекция должна находиться под наблюдением и контролем центральной власти.

Федеральная инспекция труда является структурным подразделением Федеральной службы по труду и занятости, которая, в свою очередь, находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. И то, что руководитель инспекции назначается Правительством РФ, не меняет ее организационного подчинения Роструду. В этом случае подчинение инспекции Правительству РФ получается опосредованным, в то время как его в силу Конвенции МОТ № 81 необходимо

сделать прямым. Для этого важно вывести инспекцию из подчинения Роструда и подчинить ее либо Минздравсоцразвития РФ как центральному органу власти, либо непосредственно Правительству РФ.

В диссертации рассматриваются типы организационных структур, и в целях эффективной реализации функции контроля и надзора и оказания государственных услуг выявляется наиболее оптимальная структура для Роструца - матричный тип, охватывающий линейный и программно-целевой тип структуры органа исполнительной власти: четкое, иерар-хичное руководство на основе заранее сформулированной цели органа, которой подчинена вся его деятельность, деятельность его подразделений, решающих отдельные проблемы.

В третьем параграфе «Взаимодействие Федеральной службы по труду и занятости с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями» рассматриваются вопросы взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости с иными органами государственной власти, включая Министерство внутренних дел Российской Федерации, местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями.

Прежде всего, автор отметил, что детальная правовая регламентация взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости с иными субъектами и координация их деятельности отсутствует. Между тем такое взаимодействие все же осуществляется. Например, Роструд взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти согласно совместным приказам или соглашениям. При этом особое внимание в диссертации уделяется взаимодействию Роструда с Министерством здравоохранения и социального развития РФ.

Отдельно в работе исследуются статистические данные взаимодействия Роструда с прокуратурой, органами по труду, профсоюзами, налоговыми, финансовыми органами, органами службы занятости.

Диссертантом рассматриваются проблемы участия граждан в деятельности Роструда. На основе анализа специальной литературы применительно к деятельности Роструда диссертантом были определены и рассмотрены такие формы участия, как обращения граждан; внедрение новых информационных технологий; социологические опросы на электронном и бумажном носителях; управленческое консультирование; обеспечение доступа к информации о деятельности Роструда (обнародова-

ние, присутствие граждан, представителей юридических лиц или общественных объединений на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов государственных органов, встречи с общественностью); встречи с общественностью (собрания, слушания, встречи, личное участие руководителя государственной инспекции труда в субъекте РФ с выступлениями по телевидению, на совещаниях, иных мероприятиях публичного характера); контакты и заключение соглашений Рострудом (или его территориальными органами) с институтами гражданского общества (в работе анализируется Соглашение о взаимном сотрудничестве Федеральной службы по труду и занятости и Федерации независимых профсоюзов в сфере обеспечения соблюдения трудовых прав граждан); общественная экспертиза; переговоры и посредничество. Отдельно рассматривается взаимодействие Роструда с Уполномоченным по правам человека РФ.

Отмечается, что все формы участия граждан в деятельности Рост-руда взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Анализируются соответствующие административные регламенты, обеспечивающие воплощение перечисленных выше форм участия граждан в деятельности Роструда. В результате диссертантом сформулированы следующие предложения. Во-первых, отмечается недостаточная внедряемость такой формы участия граждан в деятельности Рост-руда, как управленческое консультирование. Представляется важным усилить его реализацию путем образования экспертных советов при Роструце в целях разработки, например, приоритетных направлений осуществления надзора и контроля федеральной инспекцией труда или оптимизации предоставления государственных услуг в сфере занятости населения, а также обеспечения, в том числе и научной консультативной помощью при разработке методических рекомендаций по совершенствованию работы данного органа. В такой совет должны входить не только должностные лица Роструда, юристы, экономисты, но и представители безработных, инвалидов, малообеспеченных слоев населения, лиц, работающих у предпринимателей, в религиозных организациях и т.д. Именно с помощью этих граждан Роструд сможет «понять» проблемные точки своей деятельности и устранить те недочеты, которые имеют место при осуществлении надзора за соблюдением законодательства о труде, при предоставлении государственных услуг в сфере занятости, при соблюдении законодательства о социальном партнерстве и многие другие. Более того, деятельность такого совета позволит сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Во-вторых, доказывается важность разработки и принятия Административного регламента об обеспечении доступа к информации Ростру-да, в котором бы обозначались и детально раскрывались все способы обеспечения доступа к информации о его деятельности. После принятия соответствующего акта Правительства РФ в данном регламенте следует также обозначить объем информации, предоставляемой на платной и бесплатной основе.

В-третьих, следует разработать план проведения встреч с общественностью каждым основным подразделением Роструда и четко его соблюдать, а также периодичность публичных выступлений руководителя Роструда и государственных инспекций труда в субъектах РФ независимо от размещения соответствующей информации в средствах массовой информации и электронного информирования.

В-четвертых, предлагается реализация общественной экспертизы как формы участия граждан в деятельности Роструда не только на этапе принятия нормативного правового акта, реализация которого будет находиться в ведении Роструда, но и на стадии применения этого акта. В частности, после апробации акта в течение, например, 3-6 месяцев представляется целесообразным провести общественную экспертизу, ориентируясь не только на мнения граждан, условия труда или занятости которых регулируются данным актом, но и на мнение должностных лиц, применяющих этот акт. Анализ ст. 6 ФЗ «О саморегулируемых организациях» позволяет предложить, чтобы право проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов и уже действующих актов в области труда и занятости было предоставлено саморегулируемой организации, специально созданной для этих целей.

В третьей главе «Компетенция Федеральной службы по труду и занятости и ее ответственность» исследуется компетенция Роструда и его ответственность.

В первом параграфе «Компетенция Федеральной службы по труду и занятости» анализируется компетенция (права и обязанности) Федеральной службы по труду и занятости.

Общие права и обязанности характеризуют Роструд как юридическое лицо, специальные — как орган исполнительной власти. В диссертации анализируются полномочия специального характера.

Анализ полномочий центрального аппарата Роструда и его территориальных органов показывает необходимость четкого разграничения компетенции Управления надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и государственных инспекций труда в субъектах РФ.

С учетом того, что права Роструд реализует в отношении граждан, а обязанности он несет перед государством, диссертант детально рассматривает полномочия Роструда по осуществлению государственного надзора и контроля: 1) за соблюдением законодательства о труде; 2) за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; 3) за осуществлением органами власти субъектов РФ переданных полномочий РФ в области содействия занятости населения; 4) за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий в области содействия занятости населения; 5) за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей.

Основываясь на положениях международных правовых актов и действующего законодательства о полномочиях Роструда, диссертант выявляет многие не соответствующие международным правовым актам положения российского законодательства. Так, в соответствии со ст. 9,10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» работодатель уведомляется за 3 рабочих дня о начале проведения плановой проверки и за 24 часа о проведении внеплановой проверки. Между тем, эти положения закона необходимо рассматривать исключительно как рекомендательные, поскольку ст. 12 Конвенции Международной организации труда № 81 закрепляет право инспектора на уведомление о своем присутствии, только если он не сочтет, что уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.

В работе отмечается, что в целях исключения дублирования полномочий государственных инспекторов труда и инспекторов Ростехнадзо-ра по расследованию несчастных случаев на производстве целесообразно эти полномочия предоставить в полном объеме Роструду, а точнее федеральной инспекции труда, образовав в ней структурное подразделение (управление, отдел) по надзору и контролю за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также на объектах использования атомной энергии. Дублирующие полномочия следует изъять из компетенции Ростехнадзора.

В диссертации рассматриваются проблемы, связанные с осуществлением надзора и контроля за реализацией органами власти субъектов РФ переданных полномочий РФ в области содействия занятости населения. Роструд должен проверять не только целевое расходование средств (субвенций), но и эффективность их расходования. В частности, доказывается, что центры занятости населения недостаточно анализируют сложившуюся ситуацию на рынке труда. Эффекта от использования субвенций на обучение (переобучение) в соответствии с требованиями рынка труда можно добиться, лишь привлекая к ответственности специалистов, виновных в нерациональном использовании денежных средств. В данном случае средства вроде бы используются на цели, предназначенные для этого, но в то же время цели не достигаются, и желаемый результат отсутствует. Такие действия специалистов органов занятости населения можно было бы квалифицировать как нецелевое использование ими бюджетных средств, если изменить редакцию ст.15.14 КоАП РФ, включив в исследуемое понятие и нерациональное (неэффективное) использование бюджетных средств.

В диссертации детально анализируются остальные полномочия Ро-струда, а также проблемы, возникающие в связи с несовершенством КоАП РФ при привлечении должностных лиц к административной ответственности за нарушения законодательства о труде.

Особое внимание диссертант уделяет содержанию правоприменительных полно,мочий федеральной службы, включая ведение реестров. Подчеркивается, что законодатель использует три формы ведения учета: реестр, кадастр и регистр. Различия заключаются в целях и последствиях включения тех или иных сведений в эти перечни. Анализ действующего законодательства показал, что уведомительная регистрация соглашений и коллективных трудовых споров должна происходить в форме регистров аналогично регистру ведения получателей государственных услуг в сфере занятости населения. Это положение необходимо отразить в соответствующих административных регламентах.

Анализ полномочий Роструда по оказанию им государственных услуг в сфере труда и занятости показывает не только важность, но и необходимость в целях оптимизации функций Роструда передачи отдельных его полномочий бюджетным, автономным учреждениям, многофункциональным центрам и впоследствии саморегулируемым организациям при внесении соответствующих изменений в законодательство. Ктаким полномочиям следует отнести предоставление услуг по профессиональ-

ной подготовке, переподготовке и повышению квалификации; по организации подготовки трудовых арбитров; по содействию в урегулировании определенных категорий коллективных трудовых споров; по информированию граждан и работодателей о положении на рынке труда в РФ, а также о правах в области занятости населения и защиты граждан от безработицы.

Во втором параграфе «Особенности ответственности Федеральной службы по труду и занятости и ее должностных лиц» рассматриваются особенности ответственности Федеральной службы по труду и занятости и ее должностных лиц.

Органы исполнительной власти, а также их должностные лица, осуществляя функции, которые способствуют достижению целей и осуществлению задач государства, должны нести повышенную юридическую ответственность.

Ответственность Роструда необходимо рассматривать в двух аспектах: ответственность непосредственно Роструда как органа власти и ответственность его должностных лиц.

Диссертантом исследуются дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, экономическая, уголовная, политико-управленческая ответственность Роструда. Рассматривается дисциплинарная, материальная, уголовная ответственность должностных лиц Роструда.

В работе отдельно изучается проблема, связанная со злоупотреблением властью непосредственно должностными лицами Роструда и его территориальных органов. Это может выражаться, например, в неоднократных, необоснованных проверках должностных лиц Роструда, имеющих соответствующие полномочия. Кроме того, злоупотребление может выражаться не только с позиций злоупотребления должностным лицом Роструда в отношении управляемого объекта по своей собственной инициативе, но и по инициативе обращающихся в Роструд граждан. Такие ситуации имеют место при злоупотреблении, например, гражданами права на обращение в Роструд за защитой своих прав. В диссертации обосновывается необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предоставляющий возможность Роструцу отклонить неприемлемую жалобу по причине злоупотребления гражданином правом ее подачи, строго определив в законе основания неприемлемости.

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования.

Основные научные результаты диссертации изложены в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:

1. Ступак Е.В. К вопросу о функциях, системе и структуре Федеральной службы по труду и занятости //«Черные дыры» в российском законодательстве. 2010. № 2. - 0,3 п.л.

Иные научные публикации:

2. Ступак Е.В. Обращения граждан: пути совершенствования законодательства //Право и практика. 2008. № 1. - 0,35 п.л.

3. Ступак Е.В. К вопросу о правовом регулировании оказания государственных услуг в сфере труда и занятости // Актуальные проблемы гуманитарных, юридических и экономических наук в современной России: Матер. 2-й Всероссийской очной и заочной науч.-практ. конф.: В 3-х ч. /Отв. ред. A.B. Сухачев. Кумертау, 2010. Ч. 3.-0,35 п.л.

4. Ступак Е.В. Некоторые вопросы реализации Федеральной службой по труду и занятости своих полномочий // Достижение социальной гармонии на рынке труда в современных условиях: российский и международный опыт / Под ред. проф. В.В. Момотова. Краснодар, 2010. -0,35 п.л.

5. Ступак Е.В. К вопросу об обращениях граждан в Федеральную службу по труду и занятости // Региональная политика в России на современном этапе: Матер. Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (23-25 сентября 2010 года). Майкоп, 2010. Т. 11.-0,35 пл.

6. Ступак Е.В. Некоторые вопросы компетенции Федеральной службы по труду и занятости // Теория и практика административного права и процесса: Матер. V Всероссийской науч.-практ. конф. (пос. Небуг, 810 октября 2010 года) / Отв. ред. проф. В.В. Денисенко, доц. А.Г. Эр-тель. Краснодар, 2011.- 0,45 пл.

Для заметок

Формат 60x84/16. Объем 1,6 п.л. Набор компьютерный. Гарнитура Тайме. Печать ризография. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ Отпечатано в отделении оперативной полиграфии

ОНиРИО ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России». 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ступак, Елена Викторовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Теоретико-правовые основы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.

1.1. Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган исполнительной власти.

1.2. Сущность и элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.

Глава 2. Целевые и структурно-организационные элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости

2.1. Цель, функции и принципы Федеральной службы по труду и занятости

2.2. Система и структура Федеральной службы по труду и занятости.

2.3. Взаимодействие Федеральной службы по труду и занятости с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями.

Глава 3. Компетенция Федеральной службы по труду и занятости и ее ответственность

3.1. Компетенция Федеральной службы по труду и занятости.

2.3. Особенности ответственности Федеральной службы по труду и занятости и ее должностных лиц.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости"

Актуальность темы исследования. В современной России самым' оптимальным воздействием государства на общество следует признать соразмерный необходимости и потребностям общества уровень властного воздействия государства на членов общества. Определенные сферы жизнедеятельности общества действительно не нуждаются в чрезмерной государственной- «опеке», но другие области общественной жизни требуют сохранения активного вмешательства государства. В' первую очередь это» относится^ к социальной сфере. Считаем, что снижение активности государства в социальной'сфере в конечном итоге приведет к социальному взрыву. В связи с этим проведение административной реформы должно осуществляться наряду с проведением, социальной реформы. Результаты административной реформы коренным образом повлияют на эффективность социальной реформы и, наоборот, качество проведения социальной реформы отразится на итогах административной реформы.

Одним из > таких органов власти, деятельность которого неразрывно связана с обеспечением'социального мира, является Федеральная'служба по труду и занятости. Концепция проводимой административной реформы,предусматривает определенные преобразования' в сфере государственного управления, направленные, прежде всего, на выявление излишних функций, на устранение дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти, а также на передачу определенных полномочий негосударственным организациям. Эти аспекты административной реформы не могут не затронуть и Федеральную службу по труду и занятости населения как одного из федеральных органов исполнительной власти. Безусловно, отдельные полномочия, осуществляемые должностными лицами службы в целях реализации соответствующей функции, аналогичны полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим возникает острая необходимость исключения такого дублирования, тем более, что в соответствии с действующим законодательством в сфере труда и занятости деятельность Федеральной службы по труду и занятости охватывает практически все население Российской Федерации. ГТо отношению к одним субъектам права данная служба выступает как орган государственного надзора и контроля, по отношению к другим - как! орган защиты трудовых правь и прав в области занятости* населения, по отношению к третьим; — как орган оказания государственных услуг.

В первом? случае Федеральная: служба по; труду и занятости осуществляет надзор и- контроль, в сфере: труда; занятости и альтернативной гражданской"? службы. Так, должностные лица данного органа-реализуют функцию контроля и надзора, например, за соблюдением работодателями трудового законодательства и: иных нормативных правовых актов; содержащих нормы трудового * права: Принимая во внимание, что работодателями могут быть как юридические, так и физические лица; можно утверждать, что сферой деятельности Федеральной; службы по труду и занятости охватывается большинство граждан и: юридических лиц в Российской Федерации.

В ситуации,. когда Федеральная служба по труду и занятости выступает в качестве органа. защиты трудовых прав и прав: в области занятости населения;,. круг субъектов, подпадающих под ее юрисдикцию,, существенно^ выше, поскольку число работников значительно превышает количество работодателей:

При предоставлении Федеральной службой» по труду и занятости государственных услуг в области занятости населения» и? защиты от безработицы, трудовой? миграции и урегулирования: коллективных трудовых споров огромное количество граждан и юридических лиц оказываются их получателями, что не может не отражаться^ на;масштабе деятельности данной службы.

Степень разработанности темы. Теоретические положения о правовом статусе органов: власти нашли свое отражение в трудах ученых конца XIX — начала XX века (А.И. Елистратов, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов и других), а также современных представителей общей теории права (С.С. Алексеев, М.И: Байтин, Н.В. Вигрук, С.Ф. Кечекьян, М.Н. Марченко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, P.O. Халфина, В:А. Четвернип и другие).

Административно-правовой статус органов исполнительной власти и характеристика его отдельных элементов отражается в работах таких ученых, как В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.К. Бабаева, С.В: Бабаева, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, Ю.М. Козлова, В.В. Лазарева, Е.Б. Лупарева, А.Ф. Ноздрачева, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других правоведов.

Ряд авторов в своих исследованиях отражают некоторые аспекты деятельности органов исполнительной власти, связанные с осуществлением ими контроля и надзора (В.М. Артеменко, В.П. Беляев, В.В. Дьяконов,.Н.Г. Сали-щева, Ю:П. Соловей, Е. Старосьцяк, М.С. Студеникина, А.Ю. Якимов и другие)

Для достижения поставленных целей выдвинуты следующие задачи:

- выявить элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости;

- рассмотреть систему и структуру Федеральной службы по труду и занятости;

- раскрыть проблемы взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с: институтами гражданского общества, с профсоюзными ^ иными организациями;

- исследовать компетенцию Федеральной службы, по труду и занятости; :

- изучить > вопросы ответственности: Федеральной' службы, по труду и занятости и ее должностных лиц.

Объект и предмет исследования: Объектом: исследования« выступают общественные отношения, складывающиеся? в связи с осуществлением Федеральной службой' по труду и занятости своей деятельности как органа исполнительной власти:

Предметом исследования являются теоретические положения, нормативно-правовое регулирование функций контроля и надзора шоказания- государственных услуг Федеральной; службой- по труду и занятости и практика осуществления данным органом соответствующих полномочий.

Методологическая основа диссертациш состоит в совокупности методов, научного познания; В диссертации^ используются общенаучный диалектический* метод, познания; а также сравнительный, нормативный; формально-логический; правового моделирования; статистический и другие методы.

Специфика" предмета'исследования1 представляет интерес для административного права и обусловлена использованием комплексного подхода к исследованию административно-правового статусаФедеральнойслужбы по труду и занятости.

Положения и выводы диссертации основываются: на Конституции РФ, международно-правовых нормах,, действующем законодательстве, постановке ниях и разъяснениях Пленумов Верховного Суда РФ,- практике Федеральной службы по труду и занятости, исследованиях ученых в области общей теории права и административного права.

Теоретическую основу исследования составляют труды, правоведов; внесших существенный вклад в раскрытие- проблем- административно-правового статуса органов исполнительной власти: В.Б. Аверьянов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, В.К. Бабаев, C.B. Бабаев, Д.Н. Бахрах, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, В.В. Лазарев, Е.Б. Лупарев, А.Ф. Ноздрачев, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др.

Нормативная-база исследования состоит из нормативных* правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус, органов исполнительной власти, включая Федеральную службу по труду и занятости.

Эмпирическая база исследования основывается на официальных статистических данных Федеральной службы по* труду и занятости, в частности» федеральной инспекции труда за 1995-2010 годы, а также на данных официального сайта Роструда.

1. Федеральная служба по труду и занятости, осуществляя управление в определенной сфере общественных отношений, властно воздействует на членов общества (физических и юридических лиц), одновременно взаимодействуя с ними* по вопросам, отнесенным к сфере ее-полномочий. Содержание административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости включает рассмотрение ее деятельности не только с позиций властного воздействия этой службы, ее должностных лиц на объекты управления (работодателей, субъектов РФ и т.д.), но и принимая во внимание и опираясь на определенные формы их взаимодействия.

Определяется, что Федеральная служба по труду и занятости — это часть системы федеральных органов исполнительной власти, состоящая из государственных служащих, реализующих функцию контроля и надзора, а также функцию оказания государственных услуг, от имени этого органа и наделенных в связи с этим властным полномочием, имеющая структуру, обладающая компетенцией и несущая ответственность.

2. Доказывается, что в Положении о Федеральной службе по труду и занятости необходимо закрепить ее цели, задачи, функции, принципы. Соответственно формулируется их авторская редакция.

3. Обосновывается, что функции государственного контроля, и надзора и функции предоставления государственных услуг — это разные не только-по содержанию и объему закрепленных на их основе полномочий, но и по способам' реализации. Смешение этих функций в одном федеральном органе исполнительной власти вряд ли оправданно, в связи с чем в Положении о Федеральной службе по труду и занятости необходимо оставить только функции контроля и надзора, исключив у нее как у федеральной службы функции оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.

4. Анализ нового законодательства не позволяет согласиться с предложенным законодателем определением «государственная услуга». Диссертант понимает под государственной услугой работу (услугу), оказываемую на основе государственного задания (заказа) путем добровольного или обязательного взаимодействия органа исполнительной власти или иной организации, которой переданы функции оказания государственной услуги, с физическим или юридическим лицом, являющимся получателем данной услуги.

Доказывается необходимость передачи Федеральной службой по труду и занятости отдельных полномочий, направленных на реализацию функции оказания государственных услуг негосударственным организациям, в том числе и многофункциональным центрам, а также саморегулируемым организациям при условии внесения изменений в действующее законодательство. К таким полномочиям следует отнести предоставление услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации; по организации подготовки трудовых арбитров; по содействию в урегулировании определенных категорий коллективных трудовых споров; по информированию граждан и работодателей о положении на рынке труда в РФ, а также о правах в области занятости населения и защиты граждан от безработицы.

5. Аргументируется важность выведения федеральной инспекции^ труда из.подчинения Федеральной службы по труду и занятости и подчинения ее либо Минздравсоцразвития РФ как центральному органу власти, либо непосредственно Правительству РФ.

6. Обосновывается? наиболее оптимальная структура для Федеральной службы по труду и занятости — матричный;тип- который? охватывает линейный: и программно-целевой тип структуры, органа исполнительной^ власти: четкое, иерархичное руководство на основе заранее сформулированной цели органа, которой подчинена вся его деятельность, деятельность, его подразделений^ решающих отдельные проблемы.

7. Доказывается важность, разработки и принятия административного регламента об обеспечении доступа граждан к,информации Федеральной; службы по труду и занятости. В данном регламенте необходимо обозначить и детально раскрыть все способы обеспечения доступа граждан к информации^,его деятельности. После принятия соответствующего акта Правительства1 РФ в данном, регламенте следует также обозначить объем информации, предоставляемой на платной и бесплатной основе.

Теоретическая и практическая-значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что совокупность доказанных и обоснованных положений может рассматриваться как комплексная характеристика административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 6 научных статьях, общим объемом 1,88 п.л., из которых 1 опубликована в журнале, входящем в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Результаты научного исследования апробированы автором на 2-й Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гуманитарных, юридических и экономических наук в современной России» (г. Кумертау, 30 апреля 2010г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (г. Майкоп, 23-25 сентября 2010 года); на V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 8-10 октября 2010 года).

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Ступак, Елена Викторовна, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выявив и исследовав основные элементы административно-правового статуса Федеральной службы по 1 труду и занятости (Роструда), мы пришли к следующим выводам:

1. Роструд, осуществляя управление в определенной сфере общественных отношений, властно воздействует на членов общества (физических и юридических лиц), одновременно взаимодействуя с ними по вопросам, отнесенным к сфере его полномочий. Анализируя административно-правовой статус Роструда, необходимо рассматривать его деятельность не только с позиций властного воздействия этой службы, ее должностных лиц на объекты управления (работодателей; субъектов РФ и т.д.), но и принимая во внимание и опираясь на определенные формы их взаимодействия.

2. Анализ позиций ученых о сущности органа государства позволил прийти к выводу о том, федеральный орган исполнительной власти — это часть системы федеральных органов исполнительной власти, состоящая из государственных служащих, реализующих соответствующую функцию от имени этого органа и наделенных в связи с этим властным полномочием, имеющая структуру, обладающая компетенцией и несущая» ответственность. В проекте «О федеральных органах исполнительной власти» необходимо, закрепить это определение органа исполнительной власти и детализировать содержание властного полномочия применительно к каждому виду федеральных органов исполнительной власти. Для Федеральной службы по труду и занятости характерны все перечисленные выше признаки федерального органа исполнительной власти, из которых складывается приведенное определение.

3. Анализ терминов «правовой статус субъекта» и «правовое положение субъекта» через сущность субъекта права и субъекта правоотношения (субъект прав — правовая абстракция, а субъект правоотношения — реальный участник правоотношения) показывает, что правовой статус — статическая категория, в то время как правовое положение — категория динамического характера и применяется по отношению к субъекту, вступающему в определенные правовые отношения. Исследуя административно-правовой статус Роструда, нами рассматривается преимущественно его абстрактное правовое состояние, определяемое нормами права. Изучение же правового положения Роструда (его динамического правового состояния) проводится в связи с его правоприменительной деятельностью. При нтом правовое положение Роструда обуславливает его правовой статус, и наоборот. Стало, быть, совершенствование административно-правового статуса Роструда невозможно без исследования его правового положения.

4. Выявление элементов административно-правового статуса Роструда показывает наличие нескольких точек зрения на их состав, анализ которых показывает целесообразность систематизации элементов правового статуса в следующие блоки: целевой блок, включающий в себя цели, задачи, функции и принципы Роструда;. структурно-организационный блок (система, структура, процедуры деятельности, формы взаимодействия Рострудах иными органами государственной власти, местного самоуправления, организациями, физическими лицами, с институтами гражданского общества); компетенционный блок (главные и дополнительные взаимные субъективные публичные права и обязанности) и блок ответственности (ответственность Роструда и его должностных лиц).

5. Каждому праву органа власти соответствует обязанность. В этом плане обязанности у органа государства возникают перед государством, в то- время как права — по отношению к организациям и физическим лицам.

6. В результате рассмотрения вопроса о соотношении понятий «должностное лицо» и «представитель власти», можно выделить два направления: согласно первому, представитель власти тождественен должностному лицу, согласно другому, необходимо выделять представителя власти как должностного лица, наделенного полномочиями публичного характера. Именно эта позиция о разделении исследуемых понятий заслуживает поддержки. По существу, представитель власти — это должностное лицо, наделенное полномочиями публичного характера. Именно в случае осуществления полномочий Роструда в отношении неподчиненных ему субъектов это должностное лицо выступает как представитель власти. Эти полномочия можно назвать главными полномочиями, ради осуществления которых и был создан конкретный орган исполнительной власти.

7. В диссертации делается вывод о тождественности правовых категорий «компетенция» и «полномочия». Каждое полномочие — это соответственно либо* право, либо обязанность органа власти. И если у органов исполнительной власти, для которых характерна функция регулирования, акцент делается на их права; то у федеральных служб как органов исполнительной власти, реализующих контрольно-надзорную функцию, основной упор должен делаться на их обязанности.

8. Бесцельное образование органов власти может привести не только к снижению результатов административной реформы, но и вообще к сведению этих результатов к нулю. Анализ законодательства и специальной литературы о деятельности Роструда позволяет предложить в качестве его целей следующие. Главной целью деятельности Роструда можно назвать реализацию государственной политики в области труда и содействия занятости населения. Дополнительными целями являются обеспечение законности и правопорядка в сфере труда и занятости, удовлетворение потребностей физических или юридических лиц в государственных услугах в сфере труда и занятости, обеспечение взаимодействия Роструда с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями. Именно обозначенные цели и следует закрепить в Положении о Роструде.

9. В диссертации формулируются задачи Роструда, к которым относятся: обеспечение соблюдения органами государственной власти субъектов РФ в полном объеме и качественно переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения; обеспечение организации и контроля прохождения альтернативной гражданской службы; обеспечение предоставления государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, урегулирования коллективных трудовых споров и трудовой миграции; обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав граждан; обеспечение соблюдения работодателями законодательства о труде; обеспечение работодателей и работников технической информацией и консультациями о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов,- содержащих нормы, трудового права; доведение до сведения соответ-ствуюгцих органов фактов нарушений, действий (бездействия), которые не подпадают под действие законодательства о труде.

10. Функции Роструда конкретизируют его цели и задачи. Они взаимообусловлены. В работе доказывается, что функция органа исполнительной власти — это направление его деятельности. Несложный сравнительный анализ дефиниций «федеральная служба», «федеральное агентство», определения понятия Роструда, осуществляющего функции по контролю и надзору, и элементов, составляющих содержание этой функции, показывает их несоответствие. В частности, оно выражается в наличии* у Роструда как у федеральной службы, помимо функций по контролю и надзору, еще и функций по оказанию государственных услуг, присущей федеральному агентству. Совершенно очевидно, что если Роструд, являясь органом, по контролю и надзору, одновременно предоставляет государственные услуги, то размывается та грань между федеральной службой и федеральным агентством, которая проведена указом Президента РФ, и соответственно отпадает необходимость такого дробления федеральных органов исполнительной власти.

Между тем, следует подчеркнуть принципиальную целесообразность идеи о разграничении функций федеральной службы и федерального агентства. Проанализировав сущность контроля и надзора с позиций законодательства и специальной литературы, диссертант приходит к выводу о том, что эти термины необходимо разграничивать, поскольку это, по сути, два разных правовых явления с разными целями и содержанием. Разделение этих понятий предлагается проводить следующим образом. Контроль — это внутренняя функция-управления, характерная для всех органов исполнительной власти, включая и Роструд; он присущ всем организованным субъектам как необходимый элемент управления, так как с его помощью вышестоящий орган контролирует исполнение требований нижестоящим органом. Суть надзора состоит в том,, что он осуществляется в отношении таких объектов, которые организационно не подчинены органу надзора.

Значит, Роструд как федеральная, служба может быть наделена функциями контроля в отношении- центрального аппарата и территориальных органов* (государственных инспекций труда в.субъектах РФ), функциями надзора — в? отношении работодателей' и частично органов занятости населения' субъектов-РФ в части-переданных им полномочий. Учитывая, что контрольная функция в^ отличие от надзорной; не отражает суть деятельности Роструда, стало быть, данную федеральную1 службу правильнее было бы именовать органом государственного надзора.

11. Исследовав правовую природу государственных услуг с помощью законодательства и специальной литературы, диссертант формулирует авторское определение государственной услуги. Это работа (услуга), оказываемая на основе государственного задания (заказа) путем добровольного или обязательного взаимодействия:органа исполнительной власти или иной организации, которой переданы, функции оказания-государственной услуги, с физическим или юридическим лицом, являющимся получателем данной услуги. К сожалению, до сих пор не принят Федеральный закон «О государственных стандартах», в котором бы устанавливались единые требования к качеству услуг, их составу и объему, условиям, порядку предоставления, ответственности за их неоказание. До принятия федерального закона Бюджетный кодекс РФ-право установления стандартов (качества) государственных услуг предоставил субъектам РФ, которые определяют их в нормативных правовых актах.

12. Государственные услуги по своей сущности могут оказываться- исключительно органами государства. Однако если их оказание передается иным субъектам, не являющимся органами государства, то термин «государственные услуги» уже будет, не совсем точно отражать их суть: правильнее будет называть эти услуги публичными. Соответственно государственные услуги соотносятся с публичными услугами как частное и общее.

13. Функция государственного контроля и надзора и функция, предоставления государственных услуг — это разные не только по содержанию и объему закрепленных на ее основе полномочий, но и по способам их реализации. Поэтому смешение этих функций в» одном федеральном органе исполнительной власти вряд ли оправданно. В целях устранения» такого смешения функций самое простое — их унифицировать, четко разграничив. Это позволит не* только ясно сформулировать полномочия'органов надзора, но и освободить, их от выполнения несвойственных им функций, тем самым, сконцентрировав весь потенциал на выполнении надзорных полномочий. В' частности, функцию контроля и надзора оставить у Роструда, а функцию оказания государственных услуг (в том числе платных услуг)* передать федеральному агентству, предварительно выделив его из Роструда (например, Федеральное агентство по труду и занятости). В свою* очередь,, функцию предоставления отдельных государственных услуг такое федеральное агентство, если бы было создано, могло передать бюджетным, автономным учреждениям, многофункциональным центрам и впоследствии* саморегулируемым организациям в случае внесения изменений в действующее законодательство.- Обращается внимание на то, что за пределами реализации функции государственных услуг автономными учреждениями остаются трудовые отношения, охрана труда и т.д. Между тем, это та сфера общественных отношений, которая нуждается^ повышенном внимании со стороны государства, в том числе и в связи с необходимостью оказания государственных услуг квалифицированными специалистами в трудовом праве.

Доказывается, что надзор за1 деятельностью автономных учреждений должен осуществляться в общем порядке, предусмотренном законодательством, в то время как контроль за выполнением государственных заданий, качеством предоставленных услуг в области труда и занятости — учредителем.

14. Учитывая, что Роструд осуществляет функции по контролю и надзору и оказанию государственных услуг, а, также основываясь на анализе действующего законодательства и специальной литературы, в работе детализируются функции Роструда и формулируются следующим образом:

2) осуществление государственного надзора за соблюдением органами, исполнительной власти* переданных им полномочий в области занятости населения;

3) организация предоставления государственных услуг в сфере труда и занятости (содействия занятости населения и'защиты от безработицы, трудовой миграции^ урегулирования коллективных трудовых споров);

4) осуществление взаимодействия с иными федеральными, органами исполнительной власти, общественными объединениями, организациями, научными и научно-исследовательскими^ центрами;

5) осуществление управления территориальными- органами,- подведомственными государственными и автономными учреждениями;

6) организация информационного обеспечения о деятельности Роструда;

7) организация обучения, повышения квалификации кадров;

15. В диссертации формулируются принципы-деятельности-Роструда, к числу которых относятся: законность, федерализм, гласность, соблюдение и защита прав № свобод граждан и законных интересов- физических и юридических лиц, независимость осуществления компетенции и функциональная специализация.

16. Роструд является составной частью системы органов исполнительной власти. В результате анализа определений системы органов формулируется определение системы Роструда как упорядоченной совокупности его органов (центральный аппарат Роструда и территориальные органы), взаимосвязанных между собой, а также с другими органами государства, и находящихся в устойчивых с ними отношениях. В свою очередь, Роструд включается в систему органов исполнительной власти РФ, реализующих государственную политику в. области труда и занятости. В «данную систему органов входят не только Рост-руд, но и органы исполнительной власти субъектов РФ, которым переданы, отдельные функции оказаниятосударственных услуг в области труда и занятости.

17. Исследование проблем передачи части полномочий РФ и еехубъектов» в области труда.и занятости показывает, что такая передача'осуществляется'ли-бо в соответствии ^ договорами, заключаемыми между федеральными органами исполнительной, власти и органами' исполнительной власти субъектов РФ,- либо на основе законодательства. К сожалению, в Положении, о Роструде не указывается, имеет ли он право передать осуществление части своих полномочий, с какой целью и на каких принципах должны строиться отношения по данным соглашениям. В этой связи предлагаются два пути. Первый из них заключается в доработке процедуры передачи части полномочий по соглашению.Учитывая, что федеральная-служба-или федеральное агентство находятся в ведении других органов-власти, то, стало быть, передачу отдельных своих полномочий федеральная служба или федеральное агентство должны согласовывать с вышестоящим органом. Так, Роструд. находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития^ РФ, а значит, следуя логике, при передаче Рострудом части своих полномочий органам власти субъекта РФ необходимо согласие указанного министерства как вышестоящего органа, в ведении которого находится1 Роструд.

Суть второго пути, более правильного, как представляется, диссертанту, сводится к обоснованию целесообразности только законодательного оформления передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий субъектам РФ. Дело в том, что снижение нагрузки на федеральные органы исполнительной власти должно производиться одновременно. Невозможно одним субъектам РФ передать определенные полномочия, а у других субъектов РФ оставить прежние полномочия на том основании, что договор между органами власти не заключен. Это, по меньшей мере, нелогично. Аргумент о слабости контроля вполне приемлем, но его можно нейтрализовать с помощью организации эффективного надзора за качеством выполнения органами власти субъекта РФ переданных полномочий.

18. При исследовании проблем структуры Роструда в работе особое внимание уделяется таким элементам структуры, как руководство и детализация исполнения функций с помощью административных регламентов, включая-должностные регламенты. Целью их принятия является не только исключение* избыточных и дублирующих функций, но и упорядочение процедуры осуществления органом своих функций, сужение рамок усмотрения должностных лиц, стабилизация их деятельности.

Анализ административных регламентов Роструда показывает, что еще не все административные процедуры Роструда детализированы с помощью административных регламентов. К сожалению, отсутствует административный регламент по исполнению функции контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде. Между тем, данная функция фактически является основной* функцией Роструда. Заметим, что в настоящее время каждый орган самостоятельно устанавливает процедуру исполнения такой функции, как контроль и надзор, что, несомненно, ведет к массовым нарушениям прав граждан, злоупотреблению властью в процессе ее осуществления. Полагаем, действительно необходима унификация исполнения той или иной функции. Данная унификация должна быть отражена не только в Типовом регламенте об исполнении соответствующей функции, но и в Федеральном законе «Об административных регламентах в органах исполнительной власти», как акте, устанавливающем единые правила для разработки и принятия всех регламентов.

19. Суть административных регламентов не должна сводиться к разработке стандартов государственных услуг (качество и доступность), что имеет место на самом деле — административные регламенты оказания государственных услуг содержат требования, относящиеся к стандартам государственных услуг, ориентируясь на рекомендации Правительственной комиссии по проведению административной реформы и новейшее законодательство.

20. Такое положение действующей процедуры принятия административного регламента, как возможность проведения экспертизы проекта регламента организацией, осуществляющей свою деятельность в этой области-общественных отношений, позволяет предложить предоставить саморегулируемой организации осуществление-экспертизы.проекта регламента, поскольку цели создания* саморегулируемых организаций способствуют наделению их таким правом.

21. В диссертации, делается* вывод о^ необходимости выработки четкого механизма использования трудовых арбитров не только-на общественных началах, но и на платной основе, прямо заинтересовав их в результатах разрешения коллективных трудовых споров.

22. Анализ положений ст.4 Конвенции Международной организации труда №81 о том, что трудовая инспекция должна находиться под наблюдением и контролем центральной власти, показывает важность выведения- инспекции из подчинения Роструда и подчинения ее либо Минздравсоцразвития РФ как центральному органу власти, либо непосредственно Правительству РФ. Возможно, переименовать ее в Федеральную службу труда.

23. В работе рассматриваются типы организационных структур, и в целях эффективной реализации функции контроля и надзора, и оказания? государственных услуг выявляется наиболее оптимальная структура для Роструда — матричный тип, охватывающий линейный и- программно-целевой тип структуры органа исполнительной власти: четкое, иерархичное руководство на основе заранее сформулированной цели органа, которой подчинена вся его деятельность, деятельность его подразделений, решающих отдельные проблемы.

24. Отмечается, что в настоящее время ни один федеральный закон не содержит нормы о формах участия граждан в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, необходимо предусмотреть все формы такого участия в Федеральном законе «О федеральных органах исполнительной власти» и конкретизировать их применительно к каждому органу исполнительной власти в нормативных правовых актах, отражающих его функции, задачи, полномочия и организацию деятельности.

25. Анализируются такие формы участия, как обращения граждан; внедрение новых информационных технологий; социологические опросы на электронном и бумажных носителях; управленческое консультирование; обеспечение доступа к информации о деятельности Роструда (обнародование, присутствие граждан, представителей юридических лиц или общественных объединений на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов государственных органов, встречи с общественностью); встречи с общественностью (собрания, слушания, встречи, личное участие руководителя государственной инспекции труда в субъекте РФ с выступлениями по телевидению, на совещаниях, иных мероприятиях публичного характера); контакты и заключение соглашений Рост-рудом (или его территориальными органами) с институтами гражданского общества (в работе анализируется Соглашение о взаимном сотрудничестве Федеральной службы по труду и занятости и Федерации независимых профсоюзов в сфере обеспечения соблюдения трудовых прав граждан); общественная экспертиза; переговоры и посредничество. Отдельно рассматривается взаимодействие Роструда с Уполномоченным по правам человека РФ.

Все формы участия граждан в деятельности Роструда взаимосвязаны и дополняют друг друга.

26. Отмечается недостаточная внедряемость такой формы участия граждан в деятельности Роструда, как управленческое консультирование. Представляется важным усилить ее реализацию путем образования экспертных советов при Роструде в целях разработки, например, приоритетных направлений осуществления надзора и контроля федеральной инспекцией труда или оптимизации предоставления государственных услуг в сфере занятости населения, а также обеспечения, в том числе и научной консультативной помощью при разработке методических рекомендаций по совершенствованию работы данного органа. В такой совет должны входить не только должностные лица Роструда, юристы, экономисты, но и представители безработных, инвалидов, малообеспеченных слоев населения, лиц, работающих у предпринимателей, в религиозных организациях и т.д. Именно с помощью этих граждан Роструд сможет «понять» проблемные точки своей деятельности и устранить те недочеты, которые имеют место при осуществлении надзора за соблюдением законодательства о труде, при предоставлении государственных услуг в сфере занятости; при соблюдении законодательства о социальном партнерстве и многие другие.

27. Доказывается важность разработки и принятия административного регламента об обеспечении доступа к информации Роструда, в- котором обозначить и детально раскрыть все способы обеспечения доступа к информации о его деятельности. После принятия соответствующего акта Правительства, РФ- в данном регламенте следует также обозначить объем информации, предоставляемой на платной и бесплатной основе.

28. Следует разработать план проведения встреч с общественностью каждым основным подразделением Роструда и четко его соблюдать, а также периодичность публичных выступлений руководителя Роструда и государственных инспекций труда в субъектах РФ независимо» от размещения соответствующей информации в средствах массовой информации и электронного информирования.

29. Предлагается реализация общественной экспертизы как формы участия граждан в деятельности Роструда в следующем направлении. Прежде, чем Минздравосоцразвития РФ примет тот или иной нормативный правовой акт, реализация которого-будет находиться в ведении Роструда, следовало бы провести общественную экспертизу данного проекта, предварительно поместив его на сайт Роструда и Минздравосоцразвития РФ. Данная экспертиза будет выражаться, например, в опросе общественного мнения об этом проекте и собрании отзывов граждан. При этом собранные отзывы необходимо проанализировать, отдельно выбрав те из них, которые представлены гражданами, обладающими профессиональными знаниями в той области, которой посвящен проект нормативного правового акта. В последующем при споре о законности порядка принятия и применения акта следовало бы использовать результаты его общественной экспертизы на стадии принятия акта. Полагаем, такое содержание производства общественной экспертизы существенно улучшит не только доступ граждан к информации о деятельности Роструда, но и самым непосредственным образом отразится на качестве принятия нормативных правовых актов МинздравосоцразвитиеМ'РФ в области труда и занятости населения:

Нормативный правовой акт Минздравосоцразвития РФ; регулирующий отношения в области труда и занятости, должен проходить общественную экспертизу не только на этапе его; принятия; но и на стадии его»применения. В: частности, после апробации акта в течение, например, 3-6 месяцев представляется целесообразным провести; еще одну аналогичную общественную экспертизу, ориентируясь не только на мнения граждан, условия груда или занятости которых регулируются данным актом; но, и; на мнение должностных лиц, применяющих этот акт.

Анализ ст. 6 ФЗ «О саморегулируемых организациях позволяет предложить, чтобы право проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов и; уже действующих актов в области: труда и занятости, было предоставлено саморегулируемой организации, специально; созданной для этих целей.

30. В компетенцию Роструда;включаются его права и обязанности; часть из которых можно назвать- главными;; а другую; часть - специальными: Общие права и обязанности характеризуют Роструд как; юридическое лицо, а специальные — как орган исполнительной власти: Обращается- внимание на« то, что если должностное лицо Роструда осуществляет специальные полномочия от его имени, то выступает как, представитель власти. Соответственно при реализации иных внутренних, общих полномочий должностным лицом Роструда это? лицо выступает только в качестве должностного лица Роструда, но не как представитель власти.

31. Анализ полномочийщентрального аппарата Роструда и его территориальных органов показывает необходимость четкого разграничения? компетенции Управления надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде: и государственных инспекций труда в субъектах РФ:

32. Основываясь на положениях международных правовых актов и, действующего законодательства о полномочиях Роструда, диссертант выявляет многие не соответствующие международным правовым актам положения российского*законодательства. Во-первых, плановые проверки (комплексные или тематические) согласно ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «0! защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей1при осуществлении государственного контроля (надзора) 1 и муниципального, контроля» проводятся один раз в 3 года. Между тем, в ст. 16 Конвенции! Международной организации труда № 81 закреплено, что организации- инспектируются «так часто и так, тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений». Стало быть, комплексные проверки организаций могут проводиться чаще, чем один раз в 3 года, и ст. 9 ФЗ № 294 необходимо рассматривать под призмой Конвенции МОХ №81.

Во-вторых, в соответствии со ст. 9,10 Ф3!№294 работодатель уведомляется за 3 рабочих дня о; начале проведения плановой проверки, и за 24 часа о проведении внеплановой проверю!. Между тем, эти положения ФЗ № 294 необходимо рассматривать исключительно как рекомендательные, поскольку ст. 12 Конвенции МОТ № 8Г закрепляет право инспектора на уведомление , о своем присутствии, только: если он не сочтет, что уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.

33. В целях исключения дублирования;полномочий государственных инспекторов труда и инспекторов Ростехнадзора по расследованию несчастных случаев на производстве необходимо эти полномочия предоставить в полном объеме Роструду, а точнее федеральной инспекции труда, образовав в ней структурное подразделение (управление, отдел) по надзору и контролю за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также на объектах использования атомной энергии. Дублирующие полномочия следует изъять из компетенции Ростехнадзора.

34. Особо в работе исследуется вопрос об осуществлении надзора за,соблюдением законодательства об оплате труда. Диссертантом поддерживается необходимость ратификации Конвенции Международной организации труда № 173 о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя.

35. Рассматриваются, проблемы, связанные с осуществлением надзора и контроля за реализацией органами власти субъектов РФ переданных полномочий РФ в области содействия занятости населения. Роструд должен проверять не только целевое расходование средств (субвенций), но и эффективность их расходования. В частности, доказывается; что центры занятости населения недостаточно анализируют сложившуюся ситуацию на рынке труда. Эффекта от использования субвенций на обучение (переобучение) в соответствии с требованиями рынка труда можно добиться, лишь привлекая к ответственности специалистов, виновных в нерациональном использовании денежных средств. К сожалению, ст. 15.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств их получателем. В данном случае средства вроде бы используются на цели, предназначенные для этого, но в то же время цели не достигаются, и желаемый результат отсутствует. Такие действия специалистов органов занятости населения можно ли квалифицировать как нецелевое использование ими бюджетных средств, если изменить редакцию ст. 15.14 КоАП РФ, включив в исследуемое понятие и нерациональное использование бюджетных средств.

36. Особое внимание уделяется содержанию правоприменительных полномочий федеральной службы, включая ведение реестров. Подчеркивается, что законодатель использует три формы ведения учета: реестр, кадастр и регистр. Различия заключаются в целях и последствиях включения тех или иных сведений в эти перечни. Анализ действующего законодательства показал, что уведомительная регистрация соглашений и коллективных трудовых споров должна происходить в форме регистров аналогично регистру ведения получателей государственных услуг в сфере занятости населения. Это положение необходимо отразить в соответствующих административных регламентах.

37. Анализ полномочий Роструда по оказанию им государственных услуг в сфере труда и занятости показывает не только важность, но и необходимость в целях оптимизации функций Роструда передачи отдельных его полномочий бюджетным, автономным учреждениям, многофункциональным центрам и впоследствии саморегулируемым организациям при внесении соответствующих изменений в законодательство. В работе обосновывается необходимость передачи следующих полномочий Роструда по оказанию государственных услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации; по организации подготовки трудовых арбитров; по содействию в урегулировании любых коллективных трудовых споров; по информированию граждан и работодателей о положении на рынке труда в РФ, а также о правах в области занятости населения и защиты граждан от безработицы.

38. Исследование проблем, связанных со злоупотреблением властью непосредственно должностными лицами Роструда и его территориальных органов, показывает необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предоставляющий возможность Роструду отклонить неприемлемую жалобу по причине злоупотребления гражданином правом ее подачи, строго определив в законе основания неприемлемости.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости»

1. Нормативные правовые акты и иные официальные материалы

2. Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы

3. Конституция Российской Федерации: офиц. текст. М., 2001.

4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS №005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.)

5. Конвенция Международной Организации Труда № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (Женева, 19 июня 1947 г.). Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4650.

6. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в ред. от 28 декабря 2010 г. № 8-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст.1011; 2008. № 24. Ст. 2788; 2011. № 1. Ст. 1.

7. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 2010. 30 июля.

8. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

9. Федеральный закон 1 декабря 2007 г. № Э15-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в ред. от 27 июля 2010 г. №2 40-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076; 2009. № 52'(ч. I). Ст. 6450; 2010. № 31. Ст. 4209.

10. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в ред. от 8 мая 2010 г. // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626; 2010. № 19. Ст. 2291.

11. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в ред. от 27 июля 2010 года // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; Российская газета. 2010. 02 августа.

12. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ в ред. от 27 июля 2009 г. № 226-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16; 2009. № 52 (ч. I). Ст. 6419; 2010. № 31. Ст. 4195.

13. Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ред. от 13 декабря 2010 г. №358-Ф3 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2010. № 7. Ст. 704; 2010. № 51 (ч. 3). Ст. 6810.

14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ в ред. от 29.12.2010 № 435-Ф3 // СЗ РФ. 2002. № 1 (4.1). Ст. 1; Российская газета. 2010. 7 апреля; СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 47.

15. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ в ред. от 29 декабря 2010 г. // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; 2009. № 48. Ст. 5717; Российская газета. 2010. 2 августа; СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 49.

16. Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 «Об экспортном контроле» в ред. от 7 мая 2009 г. № 89-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774; 2009. №19. Ст. 2279.

17. Бюджетный; кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ в ред. от 28 декабря 2010г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2009: № 52 (ч. 1). Ст. 6450; 2011. № 1. Ст. Л 4. .

18. Иные нормативные правовые акты

19. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 22 июня 2009 г. №710 // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945; 2009. № 26. Ст. 3167.

20. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «Реформирование государственной службы Российской Федерации» в ред. от 12 декабря 2005: г. № 1437 // СЗ РФ; 2002. № 47. Ст. 4664; 2005. № 51.Ст. 5514.

21. Постановление Правительства РФ от 18 октября 2007 г. № 684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» // СЗ РФ. 2007. № 44. Ст. 5362.

22. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452" «О Типовом регламенте внутренней организации' федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 24 сентября 2010 г. // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233; 2010. № 9.1 Ст. 964; 2010. № 40: Ст. 5072.

23. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 24 сентября 2010 г.// СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; 2009. № 49 (ч. П ). Ст. 5970; 2010. № 40. Ст. 5072.

24. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №401 «О-Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» в ред. от 13 сентября 2010 г. № 717 // СЗ РФ. 2004. №32. Ст. 3348; 2010. № 9. Ст. 960.

25. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» в ред. от 15 июня 2010 г. № 438 // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2901; 2009. № 33. Ст. 4081; 2010. № 26. Ст. 3350.

26. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 156 «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости» в ред. от 2 ноября 2007 г. № 738 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1448; 2007. № 46. Ст. 5579.

27. Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» в ред. от 24 декабря 2009 г. № 1086 // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150; 2009: № 52 (ч. II). Ст. 6609.

28. Концепция административной реформы» в Российской Федерации»; в 2006 2010 годах:. одобрена? распоряжением Правительства РФ» от 25 октября; .2005 г. №1789-р в ред. от 10 марта 2009 г. №219 // СЗТ>Ф^2005: № 46^Ст. 4720;2009. № 12. Ст. 1429;

29. Приказ Минздравсоцразвития; РФ?от 23.06.2010 № 473н: «Об утверждении Схемы размещения ■ территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости» // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ.2010. № 8.

30. Приказ Министерства здравоохранения и социального развитая РФ от 19 февраля 2010 г. № 97 «О Координационном совете по разработке и реализации Программы действий по улучшению условий и охраны труда» •// СПС «ГАРАНТ».

31. Приказы Федеральной службы по труду и занятости

32. Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 25 ноября 2009 г. №302 «О структуре отчета о деятельности Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов за 2009 год» // СПС «ГАРАНТ».

33. Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 30 марта 2009 г. № 197-рк «Об утверждении Этического кодекса поведения государственных гражданских служащих Федеральной службы по труду и занятости» //http ://www.rostrud. info

34. Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 30 июня 2008 г. №121 «Об утверждении Плана-графика подготовки административных регламентов на 2008-2009 годы» //СПС «ГАРАНТ»

35. Положение об общественном совете при Федеральной службе по труду и занятости, утв. приказом.Федеральной службы по труду и занятости от 11 сентября 2007 г. № 209 // СПС «ГАРАНТ»

36. Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 23 ноября 2006 г. № 308 «О Совете по отраслевым (межотраслевым) соглашениям, заключенным на федеральном уровне социального партнерства» в ред. от 11 марта 2010 г. № 72 // СПС «ГАРАНТ».

37. Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 27 октября 2006 г. № 274 «О реорганизации территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости» // http://www.labor.ru

38. Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 18 августа 2006,г. № 156 «О доработке и внедрении автоматизированной информационной системы государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде (АИС ГИТ)» // СПС «ГАРАНТ».

39. Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 8 февраля 2005 г. № 13 «Об утверждении Положения о Совете руководителей территориальных органов» // СПС «ГАРАНТ».

40. Нормативные правовые акты субъекта РФ

41. Закон Краснодарского края от 29 декабря 2004 г. № 825-КЗ «О социальном обслуживании населения' Краснодарского края» в ред. от 5 июня 2008 г. №1485-КЗ //Кубанские новости. 2004.12 января; 2008.9 июня.

42. Закон Краснодарского края от 7 августа 2000 г. № 310-КЗ «О социальном партнерстве в Краснодарском крае» в ред. от 5 мая 2009 г. № 1732-K3 // Кубанские новости. № 161 от 31 августа 2000 г.; № 72 от 7 мая 2009 г.

43. Нератифицированные Конвенции, проекты, соглашения,официальные сайты

44. Конвенция Международной Организации Труда № 173 о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя (Женева, 23 июня 1992 г.) Конвенция не ратифицирована ни СССР, ни Российской Федерацией.

45. Официальный сайт Роструда //http:/www/rostrud.info.1.. Постановления высших судебных инстанций и материалы юридической практики

46. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

47. Архив Федеральной инспекции труда. 1995-2010.

48. I. Научная и учебная литература

49. Монографии, книги, учебники

50. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1979.

51. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

52. Административное право и процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. JI.JI. Попов и М.С. Студеникина. М., 2004.

53. Административное право: Учебник / JI.JI. Попов-, и др. / Под ред. проф. JI.JI. Попова. М., 2002.

54. Административное право: Учебник / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. Ml,,2005.94'. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982.

55. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998.

56. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М., 1994.

57. Аппарат управления социалистического государства. В 2 ч. Ml, 1976.

58. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980.

59. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 3-изд., доп. М., 2005.

60. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). Изд. 2-е доп. М., 1973.

61. Бабаев В.К., Бабаев C.B. Функции современного российского государства. Н.Новгород, 2001.

62. Байтин М.И. Сущности и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979.

63. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: Учебник для студентов юридических институтов и факультетов. М., 2001.

64. Бахрах Д.Н., Демин A.B., Хазанов С.Д. Административное право: Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2002.

65. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное 1 право: учебник. 3-е изд., пересмотр, и доп. М., 2008. \

66. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государст- \1 Iвенной администрации: Учебное пособие. Екатеринбург, 1999.1

67. Бачило И.Л. Функции органов управления: (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.

68. Белых А.К. Управление и самоуправление. Соц. Управление: сущность и перспективы развития. JL, 1972.

69. Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект) / Под ред. A.B. Малько. СПб., 2006.

70. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Иванкин В.П. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.

71. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.

72. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970.

73. Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. М., 1948.

74. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.

75. Вишняков В.Г. Право и научная организация управленческого труда. М., 1968.

76. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972.

77. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие; Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. М., 1997.

78. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.

79. Гукасян P.E. Избранные труды по гражданскому процессу. М., 2008.

80. Денисов А.И. Советское государство. Возникновение, развитие, сущность и функции. М., 1967.

81. Дюги JI. Общество, личность и государство: Лекции / Пер. А. Бэтта. СПб., 1904.

82. Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922.

83. Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. М.,1913.

84. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.,1914.

85. Елистратов А.И. Административное право. М., 1911.

86. Еллинек Г. Общее социальное учение о государстве. СПб., 2004.

87. Ильин И.А. Теория прав и государства. Сер. «Русское юридическое наследие» / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М., 2003.

88. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития /Автономов A.C., Бачило И.Л., Гришковец A.A. и др. М., 2004.

89. Каск Л.И. Функции и структура государства / Оотв. ред. Д.А. Керимов. Л., 1969.

90. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.,1958.

91. Кистяковский Б.А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В.В. Сапова. СПб., 1999.

92. Козлов Ю.М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). М., 1960.

93. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976.

94. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986.

95. Козлова О.В., Кузнецов И.Н. Научные основы управления производством. М., 1970.

96. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009.

97. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб., 2004.

98. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления / Отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987.

99. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

100. Кучинский В.А. Личность, свобода, право. Ml, 1978.

101. Лупарев Е.Б. Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и отраслевой теории). Краснодар, 2009.

102. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.

103. Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970.

104. Мицкевич A.B. Акты высших органов советского1 государства. М.,1967.

105. Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2005. Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М., 1968.

106. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.

107. Общая теория права: Учебник / Ю.А. Дмитриев, И.Ф. Казьмин, В.В. Лазарев и др. / Под общ. ред. A.C. Пиголкина. 2-е изд., испр. и доп. М., 1995.

108. Общая теория прав человека / В.А. Карташкин, Н.С. Колесова, A.M. Ларин и др.; / Отв. ред. проф. Е.А. Лукашева. М., 1996.

109. Патюлин В.А. Государство и личность в СССР (Правовые аспекты взаимоотношений). М., 1974.

110. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л.,1970.

111. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

112. Права личности в социалистическом обществе / Отв. ред. член-кор. АН СССР В.Н. Кудрявцев и член-кор. АН СССР М.С. Строгович. М., 1981.

113. Права человека и современное государственно-правовое развитие: Сб. научн. трудов / Отв. ред. А.Г. Светланов. М., 2007.1

114. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / под обще. ред. проф. B.C. Нерсесянца. М., 2004.

115. Рождественский A.A. Теория субъективных публичных прав. М.,1913.

116. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.

117. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.

118. Сапфирова A.A. Защита трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля: Монография. Краснодар, 2009.

119. Советское административное право / Под ред. С.С. Студеникина. М.,1962.

120. Социалистическая концепция прав человека: Сб. научн. работ / Отв. ред. В.М. Чхиквадзе и Е.А. Лукашева. М., 1986.

121. Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учебник. М., 1999

122. Старосьцяк Е. Элементы науки управления / Пер. с польского А.Х. Махненко / Под ред. Ц.А. Ямпольской. М., 1965.

123. Стремоухов A.B. Правовая защита человека. М., 2006.

124. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля). M., 1974.

125. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

126. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. 5-е изд-е. М., 2006.

127. Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система: Учебное пособие. СПб., 2004.

128. Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980.

129. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.,2005.

130. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1997.

131. Теория государства и права: Учебник / Под ред. Н.И. Матузова, A.B. Малько. М., 1997.

132. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

133. Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 19721

134. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

135. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.,1998.

136. Тихомирова JI.B., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2007.

137. Трубецкой E.H. Энциклопедия права. СПб., 1999.

138. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972.

139. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974.

140. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970.

141. Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России: Учебник. 2-е изд. М., 2002.

142. Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. JL, 1968.

143. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.

144. Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001.

145. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

146. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. Изд. 2-ое, доп. Волгоград, 2003.

147. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). Казань, 1976.

148. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управлениям., 1979.

149. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М., 1999.

150. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954.

151. Статьи в журналах и сборниках

152. Бабенко А.Н. Правовые ценности и государственная власть // Академический юридический журнал. 2007. № 3(29).

153. Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. № 2.

154. Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006. №7. С. 31-42.

155. Климанов В.В. О реестре государственных услуг в субъекте Федерации // Финансы. 2008. № 6.

156. Климанов В.В. Основы формирования государственного задания на финансирование государственных услуг в субъекте Федерации // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2008. № 9.

157. Лазарев Б.М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право. 1964. № 10.

158. Лушников A.M., Лушникова М.В. Основные государственные гарантии по обеспечению своевременной выплаты заработной платы // Трудовое право. 2009. № 6.

159. Петров Г.И. О понятии органа государственной власти в СССР // Вестник ЛГУ. 1956. № 5.

160. Саморегулирование по-русски // Законодательство и экономика. 2004. № 3.

161. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. № 4.

162. Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. №2.

163. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

164. Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и адми-нистративно-юрисдикционное производств // Государство и право. 1999. № 3.

165. Диссертации и авторефераты диссертаций на соискание ученой степени

166. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы деятельности юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дис. . докт юрид. наук. Саратов, 2006.

167. Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

168. Бондаренко A.A. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2006.

169. Гвоздева А.Н. Индивидуальные административно-правовые акты: Дис . канд. юрид. наук. Киров, 2009.

170. Дегтярева Е.А. Административные процедуры: Дис. . канд. юрид. наук.Ростов н/Д, 2007.

171. Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функции государства: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2006.

172. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2009.

173. Манысовский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполни-^2-"" тельной власти Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.

174. Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

175. Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2006.

176. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Дис. . докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

177. Резина H.A. Государственный контроль и надзор в сфере потребительского рынка: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Омск, 2003.

178. Рудаков A.A. Права и обязанности как парные юридические категории (вопросы теории): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Красноярск, 2006.

179. Сапфирова A.A. Административно-правовой статус государствен-'^ ной инспекции труда в субъекте РФ: Дисс.канд. наук. Саратов, 2002.

180. Собянина М.Д. Принципы институтов российского трудового права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Пермь, 2006.

181. Соловей Ю.П. Усмотрение в административной деятельности советской милиции: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1982.

182. Стерлинг М.Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2004.

183. Федорова Е.А. Защита трудовых прав работников: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

184. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1958.

Автор: Ступак, Елена Викторовна
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2011
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятоститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ступак, Елена Викторовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Ступак, Елена Викторовна, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ступак, Елена Викторовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Ступак, Елена Викторовна, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости»