АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые основы организации дорожного движения»
АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
\
\^РАДИОНОВ Станислав Александрович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Специальность 12.00.02 — Конституционное право; государственное управление; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 1995
3 . У 7. ХГ
I
—- и
Работа выполнена на кнф-дре организации -крана общественного порядка и бевопас-нссти Академии ЫЕД Российской Федерации
На> '-iHUii PV ШВОДИТёЛЬ : ДиКЮр ЮрИДИЧеСКИХ НЕУК, ПРОфвС-;ср Eefc-UeeHKO И. И. • • .
•Научный консул*тдни кандидат технических наук, доиент lirHSTOE Л. Н. . ■
Сфищэльяыв оппоненты:-доктор юридически:*: наук Российский Б.В.-, "
кандидат юридиче-зких наук Дюлаев A.B.' . •
Ее^ушдя организация '- Главное управление ГАИ МВД Роо-0(11!. ''
, &3ii!iIIä ДИССерГЭЛЛШ СОСТОИТСЯ " '-¿Сс~)у5_г>
в час., ь ауд. ___ на заседания диссертационного
cüF.era Д-032.01.04 по присуклешш ученой степени доктора и кандидата юридических и фшэсофгких наук Акалении МБЯ России ( 125171, Москва, ул. З.и А.Космоденгчнскш:, Ь ),
; С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Акалешш МВД России. ^ „
Автореферат рззсспан " " '/ÖbäMJ:.__:____ l'S'äS г.
. Учеши секретарь диссертационного сонета .¿[-052.01.04 Академии ШД Тсоспи доктор юридических наук, профессор.
А. Я. Малыгин
Актуальность темы исследования. Современное дорожное движение представляет собой сложную .сферу человеческой деятельности, направленной на удовлетворение общественной потребности в пространственном перемещении людей и предметов» средств. Продуктов их труда. Удовлетворение 'транспортной потребности - необходимое условие и составная часть материального производства,■ функционирования непроизводственной сферы, быта й. отдыха людей. "Многообразие целей И интересов людей - от профессиональной деятельности по выполнению грузо,-вых и пассажирских перевозок до развлечений с использованием транспортных средств, определяющих повседневное участие в этом процессе десятков миллионов людей, обуславливает Масштабность и сложность возникающих в связи с этим общественных отношений.•Причем отношений специфических, опосредуемых применением различных технических.средств, которые при - неправильном их использовании становятся источником гибели и ранения людей, причинения материального.вреда.'
Сказанное позволяет- сделать вывод о большой важности й одновременно высокой степени трудности организации дорожного движения Как совокупной деятельности множества людей. Данной •проблеме посвящено значительное число теоретических и практических разработок, включая кандидатские И докторские диссертации. Но в подавляющем большинстве они выполнены специалистами технического профиля, которые ориентированы на понимание организации дорожного движения как совокупности инженерно-технических и организационных -мероприятий, позволяющих , создать на существующей улично-дорожной "сети условия" для достаточно быстрого,' безопасного и удобного движения транс- ■ портных средств и пешеходов. Вместе с тем в ряде работ термин "организация дорожного движения" использован для обозначения всея видов деятельности, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, что внесло терминологическую путаницу даже; в постановке исследовательских- задач в области организационно-правовых проблем в данной сфере. ;.Таким образом, до настоящего времени не сформулировано общеприня-
того подхода к содержанию организации дорожного движения.
Приоритет технократического подхода к исследованию организации дорожного движения объясняется, ьо-первых, не до конца преодоленным подходом к восприятию самого дорожного движения только как механического процесса движения транспортных средств и пешеходов, а не как сферы общественных отношений, во-вторых,тем что в технологическом плане сама организация дорожного движения' основана на использовании различных технических средств, что определяет существенную роль 'специалистов этого профиля с присущими им методами работы.
Между тем, сущность организации дорожного движения как деятельности, по упорядочению какого-либо объекта или процесса заключается в первую очередь в административно-правовом регулировании общественных отношений, возникающих в процессе удовлетворения транспортной потребности. Достаточно сказать,' что несоблюдение норм; регламентирующих порядок действия участников дорожного .движения, в том числе введенных с помощью технических средств организации движения, влечет применение мер административной, уголовной и гражданской ответственности. Однако до настоящего времени организация дорожного движения как сфера административно-правового регулирования в теоретико-прикладном плаче не рассматривалась.
Современное состояние организации дорожного движения в. рассматриваемом нами аспекте характеризуется наличием ряда проблем. Прежде всего следует констатировать отсутствие должной системности в- решении различных задач организации дорожного' движения. В частности, требуемой взаимосвязи между введением какого-либо режима движения и осуществлением контроля его соблюдения, что существенно снижает эффективность всего процесса организации. Не имеет четкой правовой регламентации сам порядок введения дополнительных, по отношению к Правилам дорожного движения, ограничений на действия участников дородного движения на отдельных участках улично-дорогк-ной сети или в отношении • отдельных категорий транспортных средств. Волюнтаризм в решении этой задачи следует считать одной из. важных -причин высокой конфликтности в сфере яорож-
ного движения и, в конечном итоге, высокого уровня аварийности/
Не менее важное значение имеет и недостаточная урегули-рованность процесса управления организацией дорожного движения как одним из направлений деятельности органов исполнительной власти по социальному обслуживанию населения, отсутствие четкой регламентации компетенции этих органов по её осуществлению й ответственности за некачественное исполнение .ими соответствующих обязанностей. Самостоятельное значение имеет исследование компетенции Государственной автомобильной инспекции МВД России как субъекта организации дорожного' движения, до настоящего времени выполняющего практически всю эту работу. В действующем Положении, .регламентирующем работу Госавтоинспёкшм, имеется ряд противоречий, отрицательно влияющих на .эффективности выполнения ее обязанностей органа надведомственного. контроля. Указанные обстоятельства определяют актуальность проблемы и внбор темы диссертационного исследования. <• '.
•• Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе лея?елЬнЪсти- по .установлению и реализации порядка пространственного перемещения людей и грузов на основе использования технического комплекса "улично-дорожная 'сеть-транспортные средства".
..• Предмет исследования'представляет собой теоретические и практические вопросы функционирования системы организации дорожного движения, её административно-правовое и организа- . ционное обеспечение.''' .'
• Дели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является- научная разработка понятий порядка дорожного движения и его организации, правовых и организационных основ реализации в сфере организации дорожного движения системного подхода, подготовка предложений по совершенствованию нормативной базы и организационной структуры управления системой организации дорожного движения.
. .. Исходя из этого, в диссертации решались следующие задачи: -
- определение сущности и формулирование на этой основе понятий порядка дорожного движения и организации дорожного движения;
- анализ 'существующего состояния нормативно-правового регулирования порядка дорожного движения;
■ - выяснение содержания организации дорожного движения как деятельности по установлению и реализации порядка этого процесса, определение отраслевой структуры этой деятельности;
- изучение практики организации дорожного движения, подготовка исходных положений об организации дорожного .движения как,правовой фопмы деятельности органов исполнительной власти; ' . .
- разработка концепции системы организации дорожного, движения в регионе; '
- разработка предложений по развитию и ■ совершенствованию нормативного обеспечения организации Дорожного движения.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составили фундаментальные положения философии', социологии, обшей теории управления, теории права. При разработке конкретных вопросов темы использовались рабо-£гн по административному праву, социальному управлению, лингвистике, теории и практике обеспечения безопасности дорожного движения, организации автомототранспортного процесса, положения ряда других правовых и технических наук.
При решении поставленных задач в рамках диалектического метода научного познания автором использованы методы формально-юридического, сравнительно-правового семантического и статического анализов, системного подхода, наблюдения, анализа документов, моделирования и другие.
В процессу исслодования изучались Конституция и законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, норма-.тивнме акты органов власти субъектов Федераций, ведомственные нормативные акты МВД России и других федеральных органов ■ исполнитель»"* власти. Результаты исследования базируются «а
изучении эмпирического материала по организации дорожного движения, практики работы Госавтоинспекции', других отрасле-. пых структур, ' деятельность которых направлена на установление и реализацию порядка дорожного движения.
■ Научная новизна__исследования определяется, в первую
очередь, тем, что оно представляет собой первую комплексную разработку социальных, технических, правовых и организационных аспектов функционирования сложной сферы общественных отнесений - организации дорожного движения. Впервые в юриди-' ческой литературе организация дорожного движения исследуется как деятельность', направлейная' . на упорядочение отношений, возникающих в процессе удовлетворения транспортной потребности людей, основанная на' использовании возможностей техники. Эхо.позволило подойти к определению .порядка дорожного движения как к состоянию согласованности интересов и возможностей' участвующих в этом процессе людей, а к. организации дорожного движения ■ - -.как деятельности по обеспечен!® этой согласованности на основе использовании комплекса правовых, организационных и технических средств.
Автором исследован вопрос 0 социальной. детерминированности состояний порядка дорожного движения, определена структура мер, влияющих на это состояние, и их отраслевая принадлежность. На этой основе сформулированы структура и содержание административно-правовых отношений,- которые дблм-■ ны • существовать для , достижения эффективности организации движения и обеспечивать координацию видов деятельности, .сос--:тавляющих процесс разработки, установления и. реализации порядка дорожного движения. ' "
Новизна настоящей диссертации.■заключается• так же и в топ, что впервые организация дорожного движения рассмотрена как сфера административно-правовых отношений и правовая форма Деятельности. „
Положения, выносимые на защиту. С учет'ом цели и задач исследования на защиту выносятся следующие положения:
- структурная модель.дорожного дв^-ешт как объекта организации;
- нормативно-правовая модель действующего порядка дорожного движения;
- понятие категории организации дорожного движения как деятельности по упорядочению отношений участников этого процесса между собой и государством посредством реализации комплекса правовых» организационных и технических мер;
' ■ - исходные положения о содержании организации дорожного движения как правовой формы деятельности; ' •
- концептуальная модель системы организации дорожного движения как социотехнической системы, структура ее нормативного' регулирования; • ' .
- основные направления совершенствования нормативно-правовой базы управления организацией дорожного движения и надведомстаенного контроля в- этой сфере.
Теоретическая и практическая значимость • результатов исследования заключается в том,что создана теоретическая основа для развития управления организацией дорожного движения, учитывающая ее. социальную, экономическую, техническую и технологическую составляющие, зависимость результатов дорожного . вимения от степени согласованности в содержании И выполнении различию этапов разработки, установлении и реали-•зации порядка: дорожного движения. _ ;
Определенное значение для развития административно-правовой теории имеют выводы о структуре нормативной регулирования явлений й процессов, имеющихсоциотехническую природу.
С учетом данных теоретических посылок, сформулированных автором, предложение о составе субъектов, осуществляющих организацию дорожного движения, о содержании нормативно-правовой базы регулирования их деятельности и организации деятельности органов управления этой системой могут быть использованы при практической разработке и реализации мер по совершенствовании дорожного движение в республиках, краях и областях. Предположения о содержании управления в сфере организации и совершенствования его нормативно-правового регулирования имеют.значение для совершенствования законодательства, регламецгирующего дорожно-транспортный процесс. •/
Апробация результатов исследования. Основные положения и рекомендации диссертации прошли апробацию' на . научно-прак-. тических конференциях в Академии МВД России, Челябинском факультете Екатеринбургской высшей ппшлы МВД России, заседаниях кафедры организации охраны общественного порядка и безопасности Академий МВД России, на совместном заседании кафедр административного- права и административной деятельности органов внутренних дел и кафедры общеюридических дисциплин Орловской высшей школы МВД России..
основные теоретические положения, практические предложения, ее рекомендаций опублйкованы в статьях. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при преподавании курсов "Организация охраны общественного порядка и общественной безопасности" в Академии МВД №, "Адмннистра-тивйое право и административная' деятельность' ОВД" в Орловской высшей школе МВД РФ"' ■ . .
Отдельные положения диссертационного исследования использованы при разработке программ по обеспечению -безопасности дорожного движения в Московской и Челябинской областях, а также нашли реализации в работе Челябинского отделения Российской транспортной инспекции.
Структура диссертации. Диссертация'состоят из введения, двух глав, списка использованной литературы и приложений. Объем диссертации (без.списка литературы и приложений)-• 157 страниц машинописного'текста.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ "
Во введении обосновывается актуальность теш диссертационного исследования, определяются его объект и Предмет, ,цель и задачи, методологическая основа и научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на зациту, приводятся сведения о теоретической и практической значимости полученных результатов и их апробации.
Первая глава - "Понятие и содержание организации дорожного движения" состоит из трех параграфов. В первом парагра-' фе данной главы "Генезис понятия" "Организация дорожного движения".автором выполнен ретроспективный сопоставительный анализ определений понятия "организация дорожного движения", данных в литературе по проблема безопасности дорожного дви-. ' жения в 60-90-е годы. ' . '■
В работе констатируется, что данное понятие является одним из наиболее распространенных в правовых актах управленческих документа« и специальной литературе, относящихся к проблематике дорожного движения. При этом наблюдается в целом однозначное отношение к использованию в нем понятия."организация" в его функциональном смысле как совокупности про-,;' ' дессов, способов упорядочивания, согласования действий отдельных индивидов и социальных групп при' одновременном существенном различии в понимании Содержания организации дорожного движения и, как следствие, ее целевого назначения. Анализ содержания имеющихся определений, в частности, пока- \ вал, что охватываемая в них деятельность в сфере дорожного движения варьируется от комплекса . инженерно-технических и -организационных мероприятий по распределению траектдрий движений автомобилей, транспортных и пешеходных потоков в поперечном профиле и по длине дороги до совокупности мер,, сос~. -тавляющих обеспечение безопасности дорожного движения а це-. лом (подготовка и воспитание участников дорожного движения/ ' ,совершенствование транспортных.. средств, -.дорожных условий, содержание их. в пригодном к эксплуатации состоянии, регули- . рования движения;,-,;>надзор_ за „соблюдением'.:правил дородного
движения), осуществляемых на трех иерархических уровнях управления: общегосударственном, ведомственном, инженерно-производственном. Наибольшее распространение, особенно в последнее время, получил подход к организации дорожного движения как к совокупности мероприятий, позволяющих оптимизировать характеристики движения.транспортных и пешеходных потоков. обеспечивающих тем.самым максимальную эффективность использования технических характеристик улично-доротной. сети. Имённо такой подход нашел отражение в определении организа-' ции дорожного движения, данного в Законе КС "О безопасности дорожного движения".
• В работе показано, что многообразие понятий,.относящихся к одному же объекту, есть отражение многообразия связей и отношений предметов и явлений окружающего мира. Понятие фиксирует свойство и характеристики какого - либо объекта в его отношении с другими объектами. И подобно тому, с какими объектами и в каких отношениях этот объект находится, он может иметь различные понятия. При этом одновременно фиксируются и его место й соответствующей системе отношений, фиксируется место данного понятия в определённой системе понятий, . отражающей определенную предметную область.
Неопределенность в определении лонятия."организация дорожного движения" есть следствие того, что до настоящего времени не сформировано полной, терминололгически определенной, семантически точнрй системы понятий для сферы яорожного движения.и обеспечения его безопасности.• •' ';. В указанном выше . законе данный пробел частично устранен. В частности, дорожное движение предложено понимать как "совокупность Существенных отношений,' возникающих в процессе реализации потребности гразэдан и государства в передвижении' и перевозке пассажиров и грузов с помощью транспортных средств, или без татовых в пределах дорог". Но организация дородного движения при этом трактуется как "совокупность организационно-правовых "и организационно^,технических мероприятий,- распорядительных действий по управлений движения на дорогах". Очевидна неадекватность понятий дорожного движения в
этих определениях. Это позволяет поставить вопрос о сущности их различий и о содержании организации дорожного движения как способа упорядочения этого процесса.
Во втором" параграфе второй главы "Дорожное движение как объект организации" определяются основные характеристики данного процесса, обуславливающие необходимость оказания на него органиайрувдега, упорядочивающего воздействия, задаются цель и основные задачи этого воздействия. •
Дорожное движение как явление общественной кяани связывается автором с наличием в обществе потребности в прост-ранствейном перемещении людей и предметов, средств и продуктов их труда. Материальную основу удовлетворения данной потребности составляет транспортная техника..
Среди различных видов транспорта особую рань играет су-, хопутный дорожный "транспорт, активную составляющую которого образуют автомототраспортные средства, другие машины и механизмы, способные перемещаться по естественной вемной поверхности, а пассивную - улицы, дорожные сооружения и другие объекты, обеспечивающие возможность передвижения активной техники. Активная и пассивная составляющие дорожного транспорта образуют технический комплекс "транспортные средства - улич-но-дорожная сеть".
Процесс удовлетворения транспортной потребности на основе использования возможностей данного комплекса представляет собой сложное многоаспектное явление, охватывающее материальное производство, непроизводственную и бытовую сферу. Оно. включает производство транспортных средств, строительство объектов улично-дорсшной сети, эксплуатационное обслуживание техники, транспортш-эксплуатационную деятельность, обслуживание пассажиров, погрузочно-разгрузочные работы и другие роды деятельности. Но все они являются либо подготовительными, либо последующими по отношению к дорожному движению - центрально-динамичной стадии дорожно-транспортного процесса, в ходе которой'непосредственно реализуется транспортная потребность, '■'" ; ' " ' • •/' .-
" Дорожноечшскение .в "этом качестве имеет сложную ;социо-
техническую природу, обусловленную прежде всего тем," что транспортные средства могут реализовать свои возможности не только, для передвижения транспортных средств, но и для естественного пешеходного передвижения людей. В механическом плане дорожное движение выступает как перемещение в пространстве, определенном границами улично-дорожной сети, Материальных тел ( транспортных средств и пешеходов ). Оно происходит согласно законам механики. Но в технике-технологическом плане дорожное движение может рассматриваться как совокупность человеко-машинных систем различных видов, а участники дорожного движения . - как операторы этих систем. Сущность т работы в этом качестве - принятие и реализация-решений состоянии дорожно-транспортной ситуации;
Выполняя технологические операции, участники дорожного движения тем самым стремятся удовлетворить присущее им по условиям общественного бытия интересы в виде достижения, материальных благ и социального комфорта. В дорожном двгаееяии эти интересы удовлетворяются прежде всего через минимизацию времени перемещения, а также материальных аатрат. Возможности удовлетворения этих интересов ограничены опасностью возникновения дорожно-транспортных происшествий. Как следствие, деятельность участников дорожного движения есть деятельность в условиях риска, характеризуемая конфликтом мотивов поведения: стремление к успеху и необходимость обеспечения безопасности. Разрешение конфликта состоит в нахождении компромисса, при котором достигается необходимое и достаточное преобладание мотива безопасности. Режим движения, при котором обеспечивается этот компромисс, является оптимальным. •
Современное Дорожное движение - это улидао-дорожная, сеть протяженностью свыше 1 млн. км, в пределах которой перемещаются десятки миллионов людей, иокшвуя для этого около 30 млн. только автомотстранспортных средств; Естественно,, что совокупная деятельность такого масштаба невозможна : без' внешнего управляющего воздействия, которое должно придать, ей упорядоченный, согласованный характер;-' Управление' дорожным движением в таком понимании будет разновидностью социального
управления.'1
Цель управления дорожным двихением, исходя из сущности деятельности его участников,- состоит в создании условий, минимизирующих вероятность их ошибочных действий по принятию и . реализации решений об этих режимах. Самоуправление будет выражаться 6 оказании воздействия различного характера, определяющего содержание дорожно-транспортных ситуаций, поведение людей р этих ситуациях. Но в том и другом случае объек-томч управления будет выступать именно деятельность участников дорожного движения по реализации транспортных потребностей, которая опосредует другие аспекты дорожного, движения. А само управление будет представлять собой процесс, выражающий функционирование системы управления, обладающий определенной структурой, находящей выражение в соответствующих стадиях, имеющих циклический характер, означающий определенную послег1 довательность изменяемость стадий. Центральное место в этом процессе занимает организация - стадия процесса управления, В Ходе которой осуществляется реальное упорядочение объекта управления. Именно в этом качестве понимается нами организации дорожного движения. Конкретное содержание организацион-. ных воздействий на дорожное движение при этом будет в. значительной мере вависеть от того, каким образом будет определено само дорожное движение.
, В третьем' параграфе первой главы "Содержание организации дорожного движения" обосновываются методы и .средства, которые следует использовать ..'для того, чтобы практически Придать-дорожному движению упорядоченный характер.
; Сложная'социотехническая природа дорожного движения объективно дает возможность ¿ля различного его восприятия Как объекта управления.. Это наглядно иллюстрируется представленными в литературе определениями понятия."дорожное движение". В основе их различия - соотношение технических и социальных признаков, присущ« этому процессу. По этому критерию можно выделить три основных подхода к пониманию дорожного движения.
Первый подход характеризуется явным преобладанием" меха-
нистического аспекта дорожного движения. В его основе1 -восприятие дорожного движения в виде движения по улично-до-рожной сети транспортных и пешеходных потоков, характеризуемых такими механическими параметрами, как скорость, интенсивность, плотность, состав и т.п. (А. В. Васильевым. И. Фримш-тейн, Г.И.Клинковштейн, М.В.Афанасьев). В другой группе определений акцент сделан на технико-технологический аспект. Беря за основу опять-таки механическое проявление дорожного движения, их авторы в то же время вводят и социальные признаки, указывающие на правовое регулирование (В.В.Лукьянов, И.К.Шахриманьян).- Наконец, сторонники третьего подхода исходят иа того, что дорожное движение - это прежде всего сфера деятельности, сфера общественных отношений,. возникающих по поводу реализации общественной потребности в перемещении на основе использования технического комплекса "транспортно-дорожная сеть - улично-дорожная сеть" (Р.И.Денисов,. В.И.К*айо-ров). " ' . , •'.*•-'••
Каждый подход имеет право на существование, отражая определенную сторону многогранного процесса и тем самым создавая информационную основу для разработки мер по организации дорожного движения. Механистический подход позволяет эффективно решать задачи максимального использования технических возможностей улично-дорожной сети посредством. оптимизации кинематических характеристик движения транспортных средств и пешеходов. Технико-технологическая интерпретация дорожного движения позволяет существенно расширить спектр упорядочивающих воздействий, поскольку формируемая на ее основе концепция организации дорожного движения позволяет рассматривать'.в -качестве средств "и методов ее осуществления все.те работы по , подготовке транспортного процесса, результать^ которых влияют на технологи» дорожного движения. : .Ч - ь УЛг': "
Качественно иное положение создается,*' если рассматривать участников дорожного движения как'социальную -общность а дорожное движение У как сферу деятельности людей:' В'этом случае основным средством его упорядочения следует признать правовое регулирование возникающих в процессе осуществления
этой деятельности отношений между субъектами- этой деятельности- водителями, пешеходами, пассажирами.
Для обоснования метода правового регулирования автором рассмотрены особенности общественных 1 отношений дорожного движения как предмета регулирования. При этом использовались такие критерии, как место возникновения, сущность и цели регулирования этих отношений. Особое внимание здесь было уделено установлению целей регулирования. Обобщение имеющихся в литературе точек арения по этому вопросу, дополненное собственным анализом понятия "безопасность"., позволило опреде-.лить в качестве таковых создание такого состояния отношений в дорожном движении, при котором бы минимизировались, во-первых; вероятность потери водителями механических транспортных средств возможности управлять этими средствами в соответствии со своими волей и желаниями как главного условия дорожно-транспортник происшествий, во-вторых, временные и материально-ресурсные затраты при выполнении общественно необходимого объема перемещения людей и грузов.
.Исходя из содержания этих критериев о, качестве основ-мого ' средства упорядочения, организации дорожного движения следует считать административно-правовой метод регулирования. При этом устанавливаемый в результате использования этого метода порядок дорожного движения будет составной частью общественного порядка,' имеющей специфику, производную от особенностей общественной потребности, - обуславливающей возникновение и развитие . данной совокупности общественных отношений, и способа ее удовлетворения. .-■.'.
В результате применения административно-правового метода устанавливается "правовой" режим, в основе которого право-< вое-воздействие в виде позитивных связываний и запретов, которое осуществляется на властно-императивных. началах. . Для административно-правового .режима дородного двикешя, в отличаю от других составляющих общественного порядка, для которых основное значение имеет.правоохранительная функция, /существенную роль играет.позитивное регулирование. .
Таким образом, упорядочение общественных отношений, сС>-
разующих должное движение, предполагает принятие совокупности норм, которые по своему содержанию могут быть разделены на .три группы: нормы, регулирующие допуск к участию в этих отношениях-, нормы, регулирующие соосгь«нно отношения, возникающие в процессе управления техникой дорожного движения; нормы, обеспечиьаищие охрану отношении дорожного движения. В совокупности они образуют тот спектр управляющих воздействий на поведение участников дорожного движения, благодаря которым в их отношениях должен устанавливаться порядок, обеспечиваю^ оптимальность результатов '¡того процесса.
Реализация этих правовых цорм будет выражаться в установлении, во-первых, разрешительной системы в отношении водителей механических транспортных средств и технических объектов дорожного движения, во-вторых, системы информирований участников движения об условиях движения и - регламентации порядка их действий в этих условиях, в-третьих, контроля установленного порядка действий участников движения и состбяния технических объектов.
Формой существования норм являются нормативно-правовые аспекты, которые в этом качестве могут рассматриваться как управленческие решения социального управления. Процесс pea лизации норм в этом случае будет представлять собой стадия: управления, называемую организацией. Исходя из этого положения, организация дорожного движения в ее административно-правовом выражении должна представлять собой комплекс, мер, направленных на реализацию норм, регламентирующих порядок возникновения, развития и охраны-образующих его общественных отношений, Основным нормативным актом, устанавливаюj ЩИМ порядок дорожного движения, являются Правила дорожного движения. Поэтому для практического решения вопросов, организацию дорожного движения можно определить как комплекс мер по реализации норм, установленных Правилами дорожного движения. ■ '
Вторая глава "Административно-правовое регулирование дорожного'движения и деятельности по его организации" включает три параграфа.
В первом параграфе датой главы "Нормативная регламентация-, порядка дорожного движения1: выполнен специально-юридический анализ Правил дорожного движения - основного нормативного акта,, устанавливающего единый порядок дорожного движения на территории Российской Федерации, и других актов, регламентирующих процесс дорожного движения.
Потребность в таком анализе определяется тем, что направления совершенствования практики организации дорожного движения как конечная цель исследования могут быть определены лишь после того, как будет уяснено содержание порядка, .который в настоящее время 'законодатель считает необходимым ' установить в дорожном движении. Традиционно Правила дорожного движения воспринимаются прелые всего как документ, в котором регламентированы действия участников дорожного движения, в первую очередь водителей механических транспортных средств по выполнению отдельных маневров ив типичных дородно-транспортных ситуациях (начало движения, маневрирование, обгон, проезд перекрестков и т.п.). Эти положения - действительно составляют основной объем .Правил, Но далеко не исчерпывают содержание порядка дорожного движения.
Важной частью установленного порядка является система информационного обеспечения участников дорожного движения, включающая, во-первых, порядок информационного обмена между ними;с помощью различных сигналов, во-вторых, порядок информирования участников. об условиях движения с помошью технических средств.- В Правилах также определен порядок выполне-' ния основных технологических операций, составляющих перевозочный процесс (перевозка грузов и пассажиров, буксировка, учебная езда и т.п.). '
• Рассмотренные составляющие порядка дорожного движения образуют основу предмета организации г.срокного движения в ее технократической интерпретации как комплекса инженерных и организационных мероприятий на суцестиулично-дорожной сети. Но в Правилах имеется, еще ряд нот, не отиосяггихся к. собственно движению транспортных срс-деть и пешеходов, гп соблюдение которых имеет существенное «тачек;» для '-создаки-
-
%
состояния упорядоченности отношений дорожного движения: Они относятся к порядку пользования и исполъзоьания механических транспортных средств. Большинство из ник имеет бланкетный характер, но поскольку они включены в нормативно-правовой акт. создающий правовую основу управления дорожным движением, то установленные в них требования также следует считать составной частью порядка дорожного движения. К их числу относятся нормы, ' обязывающие водителей иметь при себе и передавать по требованию сотрудников милиции документы, удостоверяющие наличие у них права на управление, законность эксплуатации управляемых ими механических транспортных средств, законность осуществляемых ими перевозок. Кроме того, это норма, обязывавшая водителей обеспечивать исправное техническое состояние транспортного средства, и норма, запрещающая управление в состоянии опьянения и в болезненном состоянии. Правомерность рассмотрения указанных требований в, качестве составляющих порядка дорожного движения подтверждается ь работе анализом содержания Конвенции о дорожном движении и Конвенции о дорожных знаках и сигналах - международных актов, на основе которых разрабатываются отечественные нормативные акты, относящиеся к исследуемой проблеме. В них обозначенные структурные элементы порядка дорожного движения выделены в качестве самостоятельных разделов, .включая ответственность водителей.
Исходя из этого вывода, в данном параграфе проведен также аналиа содержания тех нормативно-правовых актов, в- которых непосредственно регламентируется порядок допуска водителей и транспортных средств к участию в дорожном движении как составная часть ооиего порядка дородного движения. В сочетании с анализом Правил дорожного движения его результаты . подтвердили обоснованность сделанных ь главе первой выводов о сущности и содержании организации дорожного • движения как деятельности по упорядочению этого процесса. Вместе с тем в работе констатируется, что многие нормативные акты, регламентирующие собственно процедуру реализации установленного порядка, утверждены на уровне ведомств, что не соответствует
сложности и социальной значимости регулируемых ими общественных отношений и обуславливает, недостаточную защищенность участников дорожного движения. Учитывая масштабность дорожного движения и значимость обеспечения его оптимального функционирования для экономики и социального благополучия людей, собственно порядок дорожного движения должен устанавливаться федеральным законом, дополненным региональными актами, а механизм его реализации - на уровне правительственных постановления.
Во втором параграфе "Организация дорожного движения как правовая форма деятельности' дана оценка нынешнего состояния процесса административно-правового регулирования организации дорожного.движения, выделены основные процессуальные элементы этой деятельности, обоснованы предложения по улучшению их правового обеспечения.
. Исходя из.положения, что результатом организации дорожного движения должно стать установление административно-правового режима, . в настоящей работе она рассматривается как правовая' форма деятельности с присущими ■ ей отличительными признаками в виде рассмотрений юридических фактов, исключительности выполнения уполномоченными органами государства, наличие процессуальных документов, имеющих официальный характер и нормативно установленную форму, всесторонность уре-• гулирования юридического процесса ее реализации и ряд других, характеризующих правовую сторону функционирования организационной системы административно-правового режима.
В. рамках настоящей работы рассмотрены две основных составляющих процесса организации дорожного движения - разрешительная система допуска в дорожное движение и система позитивного правоприменения, предназначенная для упорядочения отношений дорожного движения при непосредственном перемещении транспортных средств и пешеходов.
Сопоставление основных поло»ени."|, хара-угеризующкх разрешительную систему как составную часть ^«икистратиька-пра-вового' режима и содержания нормативно-право?..^ актов, регламентирующих процедуру реализации разрешительной системы т.
сфере дорожного движения, показало, что в целом это направление организации дорожного дьижышя следует считать достаточно урегулированным как в материальном, . так и в процессуальном отношении. Требует дальнейшей праьовой прораоотки лишь процедура оценки уровня подготовленности кандидатов в водители и технического состояния транспортных средств с тем, чтобы ооеспечить гарантнрованностъ законности при выполнении этих процессуальных действий.
Иное положение с полнотой и четкостью правового ооеспе-чения процесса упорядочения передвижении транспортных средств и 'пешеходов. • В административно-правовом отношении эту деятельность целесообразно"определять как регулирование дорожного'движения, то есть термином, который был принят в 70-е годы а в отдельных актах используется и в настоящее время. Но поскольку в последние годы на практике и на уровне нормативно-технических актов используется термин "организация дорожного движения", а в контексте обоснованной в настоящей работе точке зрения на данное понятие она представляет лишь часть ' общей организации, то следует лишь уточнить ее целевое содержание и определять как инженерную организацию дорожного движения.
Анализ инженерного направления организации дорожного движения как правовой формы деятельности показывает наличие существенных пробелов и противоречий. Прежде всего на нормативном уровне не определены те состояния отношений дорожного движения, которые должны обуславливать обязательное реагирование со стороны уполномоченного органа государственного управления. Те рассматривались в качестве юридических фактов. Это могут быть либо определенные календарные сроки, когда в плановом порядке проводится определенный комплекс мероприятий, либо зафиксированные изменения в состоянии дорожного движения. В частности, в качестве последнего предлагается проведение работ в местах концентрации- дорожно-транспортных: происшествий. В инженерной организации дорожного движения отсутствуют в достаточной степени разработанные на необходимом для неукоснительного исполнения уровне формы обязатель-
них документов, а также процедуры их оформления и утверждения- с тем, чтобы сделать представленную в них информацию юридически значимой. Но основной недостаток административно-правового регулирования инженерной организации дорожного движения заключается в несовершенстве правового обеспечения ее организационно-структурной подсистемы.
В третьем параграф "Субъекты организации дорожного движения" рассмотрены вопросы компетенции органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации по осуществлению организации дорожного движения.
В работе обосновывается, что эту деятельность следует рассматривать в первую очередь как одно из направлений обеспечения безопасности дорожного движения, хотя ее результаты : имеют существенное значение и для экономики автомобильного транспорта. Исходя из этого, ее осуществление следует отно-, сигь к совместному ведению Российской Федерации и субъектов . Федерации. На Федеральном уровне должна вырабатываться стра7 тегия ее'развития, формироваться основы нормативно-правовой -базы,.приниматься стандарты и другие нормативно-технические, акты. Органы исполнительной власти субъектов Федерации должны осуществлять комплекс работ по практической организации дорожного движения, включая их финансирование из соответствующих бюджетов, й нести ответственность за состояние порядка дорожного движения. .'•••'
Автором проведен ретроспективный анализ развития организационно-структурного обеспечения работ по организации дорожного движения, начало которых положено в начале 20-х Г07 дов. Основную роль" в решении этой задачи в течение всего последующего периода вплоть до настоящего времени играет ми' лиция. Начато этому было положено появлением на улицах милиционеров-регулировщиков. В 30-ке годы в системе милиции были-созданы специализированные подразделения по регулированию дорожного движения. Объем работы милиции в этом направлении резко увеличился' после включения в ее сс.пач е 1936 году Государственной автомобильной инспекции. В 70-е годы подразде-
из -
ления Гооавтоинспекции выполняли практически всю работу по организации дорожного движения в городах и населенных пунктах, включая монтажные операции, и значительную часть - на автомооильнин дорогах.
Такое расширении полномочий правоохранительного органа в отношении функции позитивного социального обслуживания, каковой является организация удовлетворения транспортных потребностей общества, обусловлено тем, что МГУ! СССР в этот период являлось органом межотраслевого . управления р сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Но современные тенденции в развитии управления транспортно-дорожным комплексом, в том числе и в отношении обеспечения безопасности использования транспортных средств, а равно расширение полномочий субъектов Российской Федерации в решении задач социально-экономического развития регионов, п<}з валяет поставить вопрос о целесообразности имеющего в настоящее время сочетание полномочий по организации дорожного движения в компетенции Госавтоинспекции МВД России.
В настоящее время, в обязанности этой'службы милиции общественной безопасности фактически входят обоснование проведения работ по инженерной организации дорожного движения, подготовки заданий на их проведение, выполнение функции но лицензированию' работ по установке и обслуживанию технических средств организации дорожного движения, организационно-методическое руководство государственным унитарным предприятием По выполнению этих работ, созданным в системе МВД Рос.сии, выполнение функций представителя заказчика, включая приемку работ, и контроля за соблюдением норм и правил усчановки и обслуживания технических средств следует рассматривать как одну из причин неудовлетворительного положения с обеспечением порядка в дорожном движении.
На федеральном уровне обязанность по разработке и реализации концептуальных и правовых основ организации дорожного движения следует ьозложить- на Министерство транспорта России, на которое возложено осуществление государственной политики по развитию транспортно-дорокного комплекса. Для
.решения этих вопросов на региональном уровне.необходимо соз-'дакие.специализированных самостоятельных органов в составе администрации для решения вопросов инженерной организации "дорожного движения. Госавтоинспекция должна быть полностью ориентирована на выполнение контрольно-надзорных функций, включая реализацию разрешительной системы допуска в дорожное движение.
В заключении диссертации обоснованы основные выводы и предложения о сущности организации дорожного движения и путях соверш&нствования ее нормативно-правового и организационно-структурного обеспечения.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Административно-правовая деятельность Госавтоинспекции.- Альбом схем:- Учебное пособие. - Орел, ОССШМ МВД СССР, 1990. -2 п.л. ,
,2. Прдразделения Государственной автомобильной инспекции. - М., Академия МВД РФ, 1994. - 0,5 п.л.
Радионов Станислав Александрович ".''■' •* Корректор.А.А.Степанова •
Подписано в печать 1.11.95 . , ;
Усл.- печ.л. 1,4 ' Уч,- изд. л.1,16
Тирак 80 экз.- ' . ■ . Заказ N 2.ЪЙ
Типография Академии МВД РФ Москва
