АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые процедуры лицензирования медицинской деятельности»
На правах-рукописи
Посулихина Наталья Семёновна
Административно-правовые процедуры лицензирования медиципской деятельности
12.00.14 - Административное право, административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
21 ОКТ 2015
Москва-2015
0055635ЬТ
005563561
Работа выполнена на кафедре административного права и процесса Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Защита состоится
M
Нечевин Дмитрий Константинович
Заслуженный юрист
Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор
Дугенец Александр Сергеевич
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный редактор федерального научно-практического журнала «Административное право и процесс»
Побежимова Нелли Иваповиа
кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Юридического факультета имени М. М. Сперанского ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
ФГКОУ ВО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
2010 года в /УЖ
а заседании
диссертационного совета Д 212.123.Оу на базе Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МПОА), г. Москва, 125993, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МПОА).
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА): http://msal.ni/general/academy/councils/collab/
Автореферат разослан «_
2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
Ю. И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальпость темы исследования. Осуществление государственной власти всегда связано с реализацией функций государства. Одной из важнейших функций государства, в особенности социального, которым согласно ст. 7 Конституции РФ провозглашается Россия, является создание системы независимой оценки качества социальных учреждений, в том числе в сфере здравоохранения. Неотъемлемым элементом такой системы является функционирование эффективного отлаженного механизма лицензирования медицинской деятельности.
В современных условиях не сформирована централизованная система государственного контроля за качеством работы медицинских организаций, в том числе система оценки качества деятельности медицинских работников в структуре лечебных учреждений1. Как следствие - количество нарушений лицензионных требований и условий медицинскими организациями ежегодно увеличивается.
В ходе контрольных мероприятий, проведенных Росздравнадзором в 2013 году, было выявлено 16120 нарушений, то есть в отношении одного юридического лица (индивидуального предпринимателя) в процессе одной проверки выявлялось не менее двух нарушений действующего законодательства в сфере здравоохранения. При этом 1 861 юридическое лицо и индивидуальный предприниматель нарушили обязательные требования, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, а 349 из них нарушили обязательные требования, явившиеся причиной причинения вреда жизни и здоровью граждан2. Проведенное автором исследование результатов контрольно-надзорной деятельности Росздравнадзора позволяет сделать вывод о том, что доля организаций-нарушителей в 2013 г. увеличилась на 12 процентов по
' См.: Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г. II Парламентская газета. 5-11 декабря 2014. № 43.
1 См.: Мурашко М. А. Итоги работы Федеральной службы по напору в сфере здравоохранения и ее
территориальных органов по субъектам Российской Федерации в 2013 г. // Вестник Росздравнадпора. 2014. № 2. С. 8.
сравнению с показателями 2012 г. В последние годы данная тенденция по-прежнему сохраняется.
Передача части федеральных полномочий по лицензированию медицинской деятельности на уровень субъектов Российской Федерации активизирует необходимость формирования эффективного механизма реализации контрольных функций органами исполнительной власти субъектов РФ по отношению к медицинским организациям. Результаты проверок, проведенных Росздравнадзором в последние годы в отношении субъектов РФ по вопросам осуществления переданных полномочий по лицензированию медицинской деятельности, свидетельствуют об отсутствии надлежащего контроля со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ за соблюдением медицинскими организациями лицензионных требований и условий3.
Значение темы диссертационного исследования возрастает в условиях:
- формирования современной правовой базы, регламентирующей процедуры лицензирования медицинской деятельности;
-оптимизации образовательной программы, направленной на повышение квалификации медицинских работников;
- создания и внедрения новых медицинских технологий;
- глобальной коммерциализации медицины;
-необходимости усиления контроля за субъектами медицинской деятельности в целях защиты прав и здоровья населения;
-повышения влияния профессиональных врачебных объединений и медицинских организаций на принятие решений в сфере здравоохранения.
Отмеченные проблемы административно-правового регулирования лицензирования медицинской деятельности обуславливают актуальность научного поиска и обоснования управленческих решений, направленных на повышение эффективности административных процедур лицензирования медицинской деятельности.
3 См.: Мурашхо М. А. Итоги работы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и ее территориальных органов по субъектам Российской Федерации в 2013 г. // Вестник Росздравнадеора. 2014. № 2. С. 15.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы разработки модели управления процессом лицензирования и аккредитации медицинской деятельности впервые получили свое отражение в диссертационном исследовании Л. В. Меремьянина в конце 90-х годов XX века.
Теоретические основы института лицензирования системно разработаны в трудах А. Б. Багандова, Г. В. Акимцевой, Н. А. Рубановой и ряда других авторов.
Концепция саморегулирования профессионального сообщества применительно к лицензированию различных видов деятельности глубоко исследована в работе Г. В. Мелышчука.
Наиболее значимыми в рассматриваемой области являются научные разработки Г. В. Новохатского, связанные с раскрытием комплексного характера института медицинского лицензирования, включающего в себя нормы административного, административно-процессуального и гражданского права; А. В. Антимонова, отмечавшего особую роль компьютерных технологий в создании условий для снижения административных издержек при исполнении государственной функции по лицензированию медицинской деятельности.
Исследованию различных видов административных процедур посвящены труды И. М. Лазарева, А. В. Новикова, Р. С. Тихий, М. О. Ефремова и ряда других авторов.
Теоретическая и практическая значимость административных процедур как средства противодействия коррупции в системе органов публичной власти обосновывается в исследованиях Н. Б. Малявиной.
Высоко оценивая результаты научной деятельности вышеназванных и других ученых, следует признать, что несмотря на существенный вклад в формирование отдельных теоретических и практических положений рассматриваемой проблематики, тем не менее, до настоящего времени специальных исследований, направленных на изучение процедурного аспекта лицензирования медицинской деятельности, не проводилось.
Нормативную базу исследования составляют положения российского федерального законодательства и законодательства субъектов Российской
Федерации, а также подзаконных нормативных правовых актов, посвященных вопросам государственного регулирования процедур лицензирования медицинской деятельности. В целях проведения сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного опыта построения моделей лицензирования медицинской деятельности исследуется также законодательство ряда зарубежных стран.
Цель диссертационного исследования заключается в формировании комплекса научно обоснованных положений об административно-правовых процедурах лицензирования медицинской деятельности, на основе которого представляется возможность: 1) систематизировать научные знания в области организации лицензирования медицинской деятельности; 2) выработать рекомендации по интенсификации административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности.
Достижение данной цели обусловливает необходимость выделения и решения следующих теоретических и научно-практических задач:
1)введение в научный оборот понятийно-категориального аппарата, включающего понятия административной процедуры лицензирования медицинской деятельности и субъекта лицензионного правоотношения;
2) формирование комплекса научно обоснованных положений по практической реализации условий, способствующих повышению эффективности организации административных процедур лицензирования медицинской деятельности;
3) внедрение в практику самостоятельного направления оценки уровня квалификации медицинских кадров - административно-правовой процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников;
4) аргументация предложения по установлению дополнительного основания переоформления лицензии на осуществление медицинской деятельности;
5) обоснование концепции повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной
власти в целях оптимизации процедур лицензирования медицинской деятельности;
6) выявление закономерностей организации административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности и потребностей практики в рекомендациях организационного характера;
7) разработка предложений по совершенствованию норм об административной ответственности за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные административно-правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся в процессе лицензирования медицинской деятельности в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие процедуры лицензирования медицинской деятельности в России и зарубежных странах, практика их применения, а также тенденции и факторы развития административно-правового регулирования отношений в области лицензирования медицинской деятельности.
Методология п методика исследования основывается на аккумулировании общенаучных способов и приемов, используемых в целом юридической наукой.
В основу исследования положены философские методы, являющиеся универсальными методами познания, включая метод диалектического познания, что позволяет выявить природу и сущность административно-правового регулирования в рассматриваемой области.
В работе широко используется сравнительно-правовой метод, который основывается на сопоставлении исходных явлений. Например, становление и развитие современной модели лицензирования медицинской деятельности в России требует рассмотрения аналогичных моделей в других странах.
Существенное значение отводится применению социологического метода, который позволяет определить эффективность административно-правового регулирования лицензирования медицинской деятельности.
Важным при характеристике административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности является акцентирование внимания на историческом методе познания. Такой подход дает возможность рассматривать существующие административно-правовые явления в сфере лицензирования медицинской деятельности не только с точки зрения настоящего, но и с позиций их прошлого.
Для проведения анализа законодательства, действующего в системе административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности, и соотношения правовых норм с существующими в этой области отношениями используется догматический, или формально-логический, метод.
В целом же в ходе проведенного исследования были использованы все методы познания в совокупности, а приоритет в использовании какого-либо из них определялся в зависимости от поставленных задач.
Теоретическую базу исследования составили научные положения в области административного права и процесса, государственного управления и других наук, представленные в трудах таких ученых, как А. Б. Агапов,
A. П. Алёхин, Д. Н. Бахрах, А. С. Дугенец, С. 3. Женетль, А. Н. Кармолицкий,
B. Я. Кикоть, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, А. Е. Лунёв, Ю. И. Мигачев, И. В. Панова, Н. И. Побежимова, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. А. Старостин, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров и другие.
Труды известных вышеперечисленных ученых заложили фундамент для формирования отдельных теоретических положений в рамках настоящего исследования и разработки научно-практических рекомендаций по обеспечению эффективности деятельности в сфере административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности.
Эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения; материалы
информационно-аналитических обзоров по проблеме организации административных процедур лицензирования медицинской деятельности. В основу исследования положены данные, полученные в результате опросов граждан; правоприменительная практика уполномоченных органов исполнительной власти в сфере регулирования административных процедур лицензирования медицинской деятельности.
Кроме того, в работе представлены данные, полученные в результате анализа методических рекомендаций и других источников, содержащих информацию о состоянии и тенденциях организации административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности.
Репрезентативность эмпирического исследования проверялась путем контрольного изучения статистических материалов, методических рекомендаций и других данных, а также взаимодействия с практическими работниками.
Научная новизна исследования состоит в формировании нового направления в системе административных процедур лицензирования медицинской деятельности - процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников.
Наиболее значимые и апробированные результаты исследования заключаются:
- во введении в научный оборот понятийно-категориального аппарата, включающего понятия административной процедуры лицензирования медицинской деятельности и субъекта лицензионного правоотношения;
- в формировании комплекса научно обоснованных положений по практической реализации условий, способствующих повышению эффективности организации административных процедур лицензирования медицинской деятельности;
-в аргументации предложения по установлению дополнительного основания переоформления лицензии на осуществление медицинской деятельности;
-в обосновании концепции повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной власти в целях оптимизации процедуры лицензирования медицинской деятельности;
-в выявлении закономерностей организации административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности и потребностей практики в рекомендациях организационного характера;
- в разработке предложений по совершенствованию норм об административной ответственности за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности.
Принимая во внимание многообразие проблем, возникающих при административно-правовом регулировании процедур лицензирования медицинской деятельности, автор стремился исследовать наиболее важные вопросы, не получившие до настоящего времени надлежащей теоретической проработки.
Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Авторская модель комплексного понятия административной процедуры лицензирования медицинской деятельности как:
-особого вида административной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, направленной на государственное подтверждение необходимой квалификации медицинского работника в целях предоставления права осуществления медицинской деятельности;
- многоэтапного процесса реализации административных полномочий лицензирующими органами в сфере установления, изменения или прекращения правосубъектности медицинской организации с целью формирования благоприятного климата предоставления медицинских услуг.
2. Разработанный автором комплекс научно обоснованных положений по реализации условий, способствующих повышению эффективности организации
административных процедур лицензирования медицинской деятельности, который включает в себя:
-закрепление обязанности переоформления лицензии во всех случаях, связанных с предоставлением услуг в условиях дневного стационара;
-исключение равенства между работами (услугами), оказываемыми при осуществлении специализированной медицинской помощи, и работами (услугами), оказываемыми при осуществлении первичной медико-санитарной помощи.
3.В связи с отсутствием эффективного механизма оценки качества деятельности медицинских работников автором обоснована необходимость внедрения в практику административно-правовой процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников на основе разработанного диссертантом проекта Федерального закона «О лицензировании профессиональной деятельности медицинских работников».
4. Авторское определение субъекта лицензионного правоотношения в сфере медицинской деятельности как субъекта административного права, выступающего в роли представителя интересов лицензирующего органа, медицинской или иной организации любой формы собственности, индивидуального предпринимателя, а также медицинского работника в процессе лицензирования медицинской деятельности и реализующего свою правосубъектность (полномочия) в установленных законом пределах с целью достижения нормативно закрепленного результата исполнения государственной функции по лицензированию медицинской деятельности.
5. Разработанное диссертантом положение по установлению дополнительного основания переоформления лицензии на осуществление медицинской деятельности, связанного с выявлением технической ошибки при оформлении разрешительной документации, получило отражение в авторской редакции части 1 и 2 статьи 18 Федерального закона № 99-ФЗ4:
4 Федеральный закон от 4 мая 2011г. № 99-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «О лицензировании отдельных видов деятельности»/У Собрание законодательства РФ. 09.05.2511. >Гз 19. Ст. 2716.
«1. Лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, выявления технической ошибки.
2. До переоформления лицензии в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности, за исключением его осуществления по адресу, не указанному в лицензии, или по истечении срока, определенного частью 5 настоящей статьи, и (или) выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, но не указанных в лицензии или указанных в связи с технической ошибкой».
6. Обоснованная автором концепция повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной власти при проведении документарной проверки соискателя лицензии (лицензиата) включает в себя внедрение оценки соответствия сведений об образовании медицинских работников данным Федерального регистра медицинских работников. Реализация указанного организационно-технического мероприятия представлена в авторской редакции пункта 12 Постановления Правительства РФ № 2915:
«Лицензионный контроль осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с учетом особенностей, установленных Федеральным
5 Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. №291 (ред. от 15.04.2013) «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» // Собрание законодательства РФ. 23.04.2012. № 17. Ст. 1965.
законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», и включает в том числе проведение проверок соблюдения порядков оказания медицинской помощи, утверждаемых Министерством здравоохранения Российской Федерации, осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности, проверок сведений об образовании медицинских работников, в том числе данных об образовательных организациях и о документах об образовании и (или) о квалификации, путем оценки соответствия содержащейся в них информации сведениям, отраженным в Федеральном регистре медицинских работников».
7. Совокупность положений, определяющих организационную составляющую административных процедур лицензирования медицинской деятельности, реализуется в следующих авторских рекомендациях:
-включение комплекса мер по противодействию коррупции в систему внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности;
-расширение предмета выездной проверки соискателя лицензии (лицензиата) в части установления обязательного требования но практической реализации антикоррупционных мер в медицинской организации.
Результатом выше рассмотренных теоретических изысканий явилась авторская редакция статьи 90 Федерального закона № 323-Ф36:
«Органами, организациями государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения осуществляется внутренний контроль качества и безопасности медицинской деятельности в порядке, установленном руководителями указанных органов, организаций. Мероприятия по противодействию и предупреждению коррупции являются частью внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности».
8. Авторская редакция диспозиции части 1 статьи 5.63 КоАП РФ, позволяющая охватить нормами об административной ответственности целый ряд
6 Федеральный закон от 21 ноябри 2011 г. № 325-Ф3 (ред. от 22.10.2014) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 28.11.2011. № 48. Ст. 6724.
нарушений процедур лицензирования медицинской деятельности, в настоящее время не подпадающих под действие рассматриваемой статьи:
«1.Нарушение должностным лицом федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, работником многофункционального центра, работником иной организации, осуществляющей в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работником государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государствеш1ых услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, порядка предоставления государственной услуги, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти или государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния».
Теоретическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административно-правового регулирования процедур лицензирования медицинской деятельности, позволяющее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики административного права и процесса.
Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности, которые могут быть использованы в законотворческом процессе, а также в деятельности Минздрава РФ, Роспотребнадзора РФ, Росздравнадзора РФ и других органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Результаты исследования наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического и медицинского профилей в
процессе преподавания курса административного права и процесса, а также специализированных учебных курсов.
Обоснованность п достоверность результатов диссертационного исследования обеспечиваются: методологией исследования, комплексным подходом к изучению административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности, а также репрезентативностью собранного и проанализированного эмпирического материала, на котором основываются разработанные в диссертации научные положения.
Апробация результатов псследования. Диссертация выполнена на кафедре административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МПОА). Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, а также прикладные аспекты исследования, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в научных статьях общим объемом 7 п. л., из которых 10 опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, рекомендованный ВАК при Минобрнауки России.
Значительная часть сформулированных в диссертации идей, предложений и рекомендаций прошла апробацию на I Московском юридическом форуме (Кутафинские чтения) - г. Москва, 2014 г.; Всероссийской межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного законодательства» - Москва, 2014 г.; V Международной научно-практической конференции «Академическая наука - проблемы и достижения» - North Charleston, USA, 2014 г.; Зимней школе молодых ученых - 2015 «Продвижение юридических школ на российском научном пространстве» и др.
Структура диссертации обусловлена предметом, объектом, целью, задачами исследования, логикой его проведения и полученными результатами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автор обосновывает актуальность темы исследования, указывает степень ее научной разработанности и теоретико-правовую основу, определяет цели и задачи, объект и предмет исследования, излагает его методологию и методику, раскрывает научную новизну работы, формулирует основные положения, выносимые на защиту, определяет теоретическую и практическую значимость исследования.
Первая глава диссертации «Административно-правовые основы процедур лицензирования медицинской деятельности» посвящена исследованию сущности административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности, а также анализу отечественного и зарубежного опыта правового регулирования государственной системы лицензирования медицинской деятельности.
В первом параграфе проводится анализ научных подходов к определению административной процедуры лицензирования медицинской деятельности, а также на основании общего анализа категории «административная процедура» раскрывается сущность и содержание процедуры лицензирования медицинской деятельности как:
-особого вида административной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, направленной на государственное подтверждение необходимой квалификации медицинского работника в целях предоставления права осуществления медицинской деятельности;
-многоэтапного процесса реализации административных полномочий лицензирующими органами в сфере установления, изменения или прекращения правосубъектности медицинской организации с целью формирования благоприятного климата предоставления медицинских услуг. Данное комплексное определение, по мнению автора, затрагивает сущность процедуры лицензирования медицинской деятельности, которая одной из основных задач должна ставить выявление соответствующего уровня квалификации
медицинского работника, непосредственно оказывающего медицинскую помощь. В связи с этим возникает дискуссионный вопрос о субъектах при осуществлении процедуры лицензирования.
В настоящее время лицензию на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации могут получить только юридические лица и индивидуальные предприниматели. В то же время в ряде зарубежных стран получателями лицензий являются физические лица — врачи. Автор полагает, что данный подход является наиболее рациональным в общем механизме распределения рисков оказания некачественной медицинской помощи и индивидуальной ответственности за недобросовестные действия медицинских работников. Неоднократно поднимавшийся вопрос о введении лицензирования врача по-прежнему остается неразрешенным. Это ведет к ряду негативных последствий. Фактически, в настоящее время руководитель соответствующего юридического лица, которое оказывает медицинскую помощь, отвечает за всех работающих в штате такой организации врачей.
Раскрывается природа лицензирования медицинской деятельности, которая лежит в недрах государственного управления экономической и социальной сферами жизнедеятельности общества. Лицензирование как система четко урегулированных общественных отношений в сфере здравоохранения, если она не нарушена, обеспечивает личную безопасность граждан, общественный порядок и общественную безопасность, поддерживает устойчивость и ритмичность социально-экономических отношений в сфере здравоохранения, создает благоприятные условия для производителей и потребителей медицинских услуг.
Во втором параграфе выявляются закономерности исторического развития института лицензирования медицинской деятельности в России, а также особенности его правового регулирования на разных этапах развития.
На основе изучения нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры лицензирования медицинской деятельности в различные исторические периоды, автор выделяет характерные особенности института лицензирования в целом:
1) часто изменяющаяся нормативно-правовая база, регламентирующая процедуры лицензирования медицинской деятельности, указывает на динамичность рассматриваемого института;
2) высокие темпы смены различных форм воздействия на подконтрольных субъектов в сфере здравоохранения стимулируют разработку все более совершенных механизмов правового закрепления статуса медицинских организаций;
3) особенностью исторического становления и развития в России института лицензирования в целом и процедур лицензирования медицинской деятельности в частности является превалирующая роль государства в этом процессе в отличие, например, от Соединенных Штатов Америки, где инициатива во введении лицензирования исходила не от государственных органов, а от членов профессионального сообщества7.
Анализ современного этапа в развитии нормативно-правового регулирования процедур лицензирования медицинской деятельности позволил диссертанту разработать ряд изменений и дополнений в действующее законодательство, среди которых особое место занимают следующие мероприятия:
-установление функционального подхода к определению наличия либо отсутствия у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых медицинских изделий для осуществления заявляемого вида медицинской деятельности в процессе лицензирования;
-исключение равенства между работами (услугами), оказываемыми при осуществлении специализированной медицинской помощи, и работами (услугами), оказываемыми при осуществлении первичной медико-санитарной помощи;
7 Мельничук Г. В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности в России и США: автореф. дис____канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12-13.
-закрепление обязанности переоформления лицензии на осуществление медицинской деятельности во всех случаях, связанных с предоставлением услуг в условиях дневного стационара.
Третий параграф посвящен анализу видов административных процедур лицензирования медицинской деятельности.
Результатом проведенного исследования ряда классификаций административных процедур в общетеоретическом контексте стало выделение диссертантом следующих оснований дифференциации административных процедур лицензирования медицинской деятельности:
-по субъекту, уполномоченному принимать решения о выдаче разрешительной документации в процессе лицензирования медицинской деятельности;
- по итоговому результату той или иной процедуры лицензирования медицинской деятельности;
- иные основания.
Используя расширительный подход к толкованию понятия процедуры лицензирования медицинской деятельности, автор выделяет следующие виды административных процедур лицензирования медицинской деятельности:
1)для соискателя лицензии:
-процедура получения лицензии, которая, в свою очередь, делится на подвиды. Среди них: процедура заполнения заявления о выдаче лицензии, процедура подготовки документов к заявлению, процедура предоставления документов в лицензирующий орган;
-процедура проверки лицензирующим органом соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям: процедура документарной проверки и процедура внеплановой выездной проверки;
- процедура принятия решения о предоставлении лицензии либо отказе в предоставлении лицензии: процедура предоставления лицензии и процедура отказа в предоставлении лицензии;
2)для лицензиата:
- процедура переоформления лицензии;
- процедура получения дубликата лицензии и копии лицензии.
Опираясь на зарубежный опыт, автор считает необходимым введение в Российской Федерации процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников. Данное усовершенствование общего механизма лицензирования медицинской деятельности, по мнению диссертанта, позволит создать эффективный механизм распределения рисков оказания некачественной медицинской помощи и индивидуальной ответственности за недобросовестные действия медицинского работника.
Вторая глава диссертации «Организационное обеспечение процедур лицензирования медицинской деятельности» посвящена исследованию особенностей государственного управления в области лицензирования медицинской деятельности, а также выявлению основных тенденций совершенствования законодательства в данной области.
Первый параграф второй главы посвящен характеристике субъектов лицензионных отношений в сфере медицинской деятельности. Под субъектом лицензионного правоотношения автор понимает субъект административного права, выступающий в роли представителя интересов лицензирующего органа, медицинской или иной организации любой формы собственности, индивидуального предпринимателя, а также медицинского работника в процессе лицензирования медицинской деятельности и реализующий свою правосубъектность (полномочия) в установленных законом пределах с целью достижения нормативно закрепленного результата исполнения государственной функции по лицензированию медицинской деятельности.
В контексте рассматриваемой проблематики автор указывает, что перечень лиц, которым предоставлена законодательная возможность выступать в роли инициаторов административных процедур лицензирования медицинской деятельности, следует дополнить профессиональными субъектами рынка медицинских услуг - врачами.
В рамках проводимого исследования обращается внимание на отсутствие установленной административной процедуры переоформления лицензии в случае выявления технической ошибки, что создает ряд неблагоприятных ситуаций как для лицензирующего органа, так и для соискателя лицензии (лицензиата). В целях стабилизации сложившейся ситуации и повышения открытости процедурной деятельности в рамках рассматриваемой проблематики автор считает целесообразным внесение ряда коррективов в механизм лицензирования медицинской деятельности, а именно:
- включение технической ошибки при оформлении разрешительной документации в перечень оснований для переоформления лицензии на осуществление медицинской деятельности. При этом под технической ошибкой автор понимает описки, опечатки, грамматические и арифметические ошибки либо подобные ошибки, допущенные при оформлении или переоформлении документов в результате исполнения государственной функции по лицензированию медицинской деятельности;
- внесение в соответствующие административные регламенты изменений в части закрепления отдельным пунктом административной процедуры переоформления лицензии в связи с технической ошибкой.
Во втором параграфе диссертант осуществляет анализ различных форм организации взаимодействия субъектов лицензионных отношений в сфере медицинской деятельности.
Под организацией взаимодействия автор понимает один из видов административно-правовых процедур, складывающихся между
уполномоченными органами исполнительной власти и заявителем, а также непосредственно между органами исполнительной власти по поводу исполнения той или иной государственной функции. Все формы организации взаимодействия при лицензировании медицинской деятельности целесообразно дифференцировать по горизонтали и по вертикали.
Отдельным блоком автор выделяет формы взаимодействия, представляющие собой вспомогательные инструменты для полноценной
реализации заявителем предусмотренных законом правомочий в сфере лицензирования медицинской деятельности.
Проведенный автором анализ форм взаимодействия субъектов лицензионных отношений в сфере медицинской деятельности позволяет сделать вывод о том, что такая форма взаимодействия, как проверка представленной заявителем информации, используя различного рода реестры, наиболее прогрессивна как с точки зрения достоверности сведений, получаемых путем использования автоматизированных информационных ресурсов, так и с точки зрения оперативности выявления необходимых сведений.
В качестве актуального направления совершенствования механизма взаимодействия органов исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной власти в процессе лицензирования медицинской деятельности автором предложено считать расширение предмета документарной проверки соискателя лицензии (лицензиата) посредством внедрения оценки соответствия сведений об образовании медицинских работников данным Федерального регистра медицинских работников.
В целях создания организованной системы противодействия коррупции в каждой медицинской организации представляется необходимым включение комплекса мер по противодействию коррупции в систему внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности.
В третьем параграфе диссертант рассматривает вопросы административной ответственности за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности.
К системным нарушениям порядка лицензирования медицинской деятельности органами государственной власти субъектов РФ следует относить:
^предоставление лицензии на осуществление медицинской деятельности в отсутствие обязательной документации;
2) нарушение порядка проверки соответствия заявителей лицензионным требованиям, проявляющееся в выдаче лицензий на осуществление медицинской деятельности только на основании проведенной документарной проверки;
3)необоснованные отказы в предоставлении или переоформлении лицензий на осуществление медицинской деятельности;
4)несоблюдение порядка формирования общедоступных информационных ресурсов;
5) отсутствие действенного контроля за исполнением предписаний по устранению выявленных нарушений в результате лицензионной проверки;
6) превышение отдельными органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий по лицензированию медицинской деятельности.
Автор отмечает, что ныне действующая редакция части 1 статьи 5.63 КоАП ограничивает возможность привлечения недобросовестных должностных лиц к административной ответственности за нарушение процедур лицензирования медицинской деятельности. Таким образом, в настоящее время имеется законодательно закрепленная возможность обхода виновными должностными лицами ответственности за несоблюдение надлежащего порядка лицензирования медицинской деятельности.
В силу сложившейся ситуации заслуживает внимания авторская редакция диспозиции части 1 статьи 5.63 КоАП РФ, позволяющая охватить нормами об административной ответственности целый ряд нарушений процедур лицензирования медицинской деятельности, в настоящее время не подпадающих под действие рассматриваемой статьи.
В заключение подводятся итоги проведенного исследования, обобщаются выводы и рекомендации, отражающие основные положения диссертации.
Основные теоретические положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных статьях:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Поляков М. М., Посулихина II. С. Противодействие коррупции как актуальное направление государственной политики // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2012. Выпуск 1 (часть 2). 0,65 п. л.
2. Нечевин Д. К., Поляков М. М., Посулихина Н. С. Предупреждение коррупции в органах государственной власти: организационно-правовой аспект // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2012. № 2-2. 1,25 п. л.
3. Посулихина Н. С. Роль и значение решений Конституционного Суда Российской Федерации в механизме противодействия коррупции // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. Выпуск 2 (часть 2). 0,29 п. л.
4. Посулихина Н. С. Правовой анализ лицензирования медицинской деятельности в системе административных процедур // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. Выпуск 5 (часть 2). 0,99 п. л.
5. Посулихина Н. С. Некоторые аспекты административной ответственности при нарушении лицензионных требований в сфере здравоохранения // Евразийский юридический журнал. 2014. № 5 (72). 0,51 п. л.
6. Посулихина Н. С. Медицинская этика: административно-правовой аспект // Евразийский юридический журнал. 2014. № 10 (77). 0,65 п. л.
7. ПосулихинаН. С. Виды административных процедур лицензирования медицинской деятельности // Евразийский юридический журнал. 2015. № 1 (80). 0,94 п. л.
8. Посулихина Н. С. Противодействие коррупции как элемент внутреннего контроля качества медицинской деятельности // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2014. № 52. 0,49 п. л.
9. Посулихина Н. С. Совершенствование административно-правовых процедур лицензирования медицинской деятельности в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2015. № 3 (82). 0,65 п. л.
10. Посулихина Н. С. Актуальные проблемы административного права и процесса// Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. 0,37 п. л.
Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях;
1. Посулихина Н. С. Внутренний контроль качества и безопасности медицинской деятельности как обязательное требование для получения лицензии // Сборник материалов V Международной научно-практической конференции «Академическая наука - проблемы и достижения». North Charleston, USA, 2014. 0,21 п. л.
Подписано в печать:
14.10.2015
Заказ № 10960 Тираж - 150 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
